＾ 研究

9

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ート

一︱

ノ

究

』はじめに 一 序 論

二構造的側面︵以上前号︶

三 機 能 的 側 面

H

口 行 政 目 的 曰 行 政 管 理 四 政 策 形 成 過 程 国 行 政 責 任

目

次

地 方 行 政 論 の 課 題

＾ 

遠

藤

八 七

文

夫

2 ‑ 2‑275 (香法'83)

財政規模は︑政府の総支出等の国民所得に対する比率で示さ

れる︒わが国の財政支出の国民総生産に対する比率は︑

0

0

％であったが︑今日は約三

0

員数が用いられる︒

行政の量的拡大を示す指標としては︑通常財政規模及び公務 ら

ない

︒

西欧文明諸国は︑封建制から一六ー一八世紀の絶対主義国家︑

一九世紀的近代国家を経て二

0

世紀的現代国家へと三段階の発 展過程をとげてきたといわれる︒この近代国家から現代国家へ

の変化は︑自由放任国家︑安価な国家︑夜警国家

( p o l

i c e

s t a t

e )  

から職能国家

( s e r

v i c e

s t a t

e ) ︑福祉国家

( w

e l

f a

r e

s t a t

e ) へ ︑ 立法国家から行政国家へといわれるように︑国家の機能の量的

拡大・質的変化及び行政権の優越化の現象である︒

① 行 政 の 量 的 拡 大 近代国家から現代国家への移行に伴い︑国家の機能は飛躍的

に増大する︒国家の機能の増大はすなわち行政の拡大にほかな ー

（一）

総

行 政 国 家

説

機能的側面

︵一

九八 ^＼_＼

‑

︶

︶  

して︑資源の配分︑所得の再配分︑経済の安定︵適正成長︶が

0

年度国民総支出に対する国・地方純計オ出額三

O ・

ニ％

︶︒

西

欧諸国においても︑アメリカ三三・五％︑イギリス四ニ・八％︑

西ドイツ四四・八％︑

フランス四五・ニ％︑イタリヤ四五・七

％に上る(‑九七八年︶︒これに対応し︑国民所得に対する租税

及び社会保障費の負担も増大し︑わが国でも三

0

％を上廻るに 至っているが︑西欧諸国においては五

0

％を上廻っている国も 現代国家においては︑政府は国民経済における最大の投資者

であり︑消費者である︒

ケインズ以来︑財政金融政策による景 気変動の調節が国家の責任とされ︑今日︑財政の経済的機能と あげられる︒しかし︑このような機能も前述のような政府の財

政規模を背景にしてはじめて可能である︒

公務員の定義は︑国により時代により異なり︑各国間の︑あ

当り公務員数は︑ るいは歴史的な比較は難しいが︑公務員数の増加の傾向については︑種々の調査がある︒例えば︑主要西欧諸国における人口

一八八一年ー一九四六年間に三倍ないし一八

倍に増加したといわれる︒わが国における就業人口に占める公 務員の割合は︑一八八

0

軍事部門を除く公務部門総数の対就業人口比は︑アメリカ一

六・

九％

︑

イギリスニ―•五％、フランス一五

・ O

％︑西ドイ

ある

︒

¥

¥  

J

ノI

2 ‑ 2 ‑276 (香法'83)

され

る︒

する

︒

ツ一七・九％︑

日本九・一％︵行政管理庁資料︶に上る︒

② 行 政 の 質 的 変 化

一九世紀的夜警国家観のもとにおいては︑国家の主な任務は︑

消極的な秩序の維持にあるとされる︒例えば︑アダム・スミス

は︑国家の任務は︑国防︑司法及び公共的施設の維持にあると

資本主義社会は産業革命を経て発展する段階で新たな行政課

題への対応に迫られ︑行政の範囲は拡大する︒手島孝教授は︑

このような国家の任務を︑日資本主義の補強機能としての①軍 備の拡充︑②国外進出︑③公共投資︑④近代的な労慟力再生産

の確保︑口現代資本主義の弊害の是正ないし緩和の機能として

の①独占の規制︑②特定産業の助成︑③労働者保護および労資

関係の調整︑④社会保障にあるとする︒

このような行政課題に対応するためには︑科学技術の発達と

あいまって︑前述のような政府の物的人的資源の増大が必要と 特に︑第二次大戦後における政府規模の拡大の基本的要因は

社会保障にある︒二

0

世紀的福祉国家観のもとにおいては︑国 家の任務は積極的に社会経済に関与し︑国民の福祉を増進する

ことにあり︑人間に値する生活の保障にあるとされる︒これに

対し︑最近世界的な潮流として﹁小さな政府﹂への動きがあり︑

(1)  2 

官 僚 官僚制の概念

制

各国の行政改革の課題となっている︒

行政権の優越3 

現代国家において︑行政権が立法権・司法権︑特に立法権と

の相対的な関係において優越する現象が行政国家現象といわれ

行政国家現象の原因は︑前述のような現代行政の要請に近代民 る ︒

主国家の基本原理である代議制が適切に対応できないことにあ

るとし︑現代国家における大衆デモクラシーの成立に対する代

議制の危機として論じられる︒その理由について︑辻清明教授

は︑内在的原因としての政党制の確立及び政党と特殊利益との

結合︑外在的原因としての大衆行動がもつ政治的比重の増大と

新聞の発達をあげられる︒

行政国家現象としては︑

H

げら

れる

︒

八 九

行政国家現象の問題点として︑日国民の受動化︑すなわち︑

受益意識の漫延︑口行政の特殊利益との結合︑口中央集権︑四 官僚制の肥大等が指摘される︒これに対して︑直接民主制︑住

民参加︑地方分権等が主張される︒

2 ‑ 2 ‑277 (香法'83)

② 官 僚 制 の 機 能 及 び 機 能 障 害 辻清明教授は︑官僚制に関する見解は三種に分類できるとす

第一は︑官僚制を機能という側面から解釈する立場であり︑

近代的な合理的組織として理解する立場である︒

第二は︑官僚制を機能障害の側面から解釈する立場である︒

第三は︑組織の類型としての官僚制の功罪は︑その組織目的 との相関において評価されなければならないとする機能論の立

場で

ある

︒ 第一の官僚制を合理的組織とする立場の代表は︑マックス・

ウェーバーであり︑アメリカの行政学者にも同様な立場をとる る ︒ ゥ イ ア

る ︒ 官

僚制

(b

ur

ea

uc

ra

cy

)と

いう

言葉

は︑

︵事務机と同時に事務所を意味する︶と支配

( r u l

e )

に当るギリ

シャ語の造語であるという︒極めて多義的な概念であり︑アル プロウは︑これを七種の用語法に分類している︒次に二︑三の

例を示す︒

特権層を構成する官吏団が政治権力の主たる掌握者として の地位を形成する統治構造

特定の性質を有する組織一般に広く用いられる︒

現代国家における行政と②の特色を結びつけて用いられ

フラ

ンス

語の

bu

re

au

イ ア

（コ）（ケ）（ク）（キ）（力）（オ） に）（ウ）（イ）（ア）

専業制 定額の貨幣による給与 専門の資格 職務への義務 任命制 行政手段の公有 文書主義

ウェーバーは︑その著﹁経済と社会﹂において支配の諸類型

を日合法的支配︑口伝統的支配及びロカリスマ的支配に区分し︑

合法的支配の純粋な類型が官僚制であるとする︒

ウエーバーの官僚制の本質は︑人による恣意的な支配に代わ

る客観的に定立された法に基く非人格的支配による合理的な︑

すなわち︑能率︑正確︑恒常性を充足する行政である︒その特

性は︑多くの学者により種々の分類整理がなされている︒

官僚制の機能様式 規則により規律された明確な権限

階統

制(

hi

er

ar

ch

ie

)の

原則

官吏の地位

昇任制

第二に︑官僚制の病理的側面ないし逆機能︑機能障害を表現 ものが多い︒

九 〇

2 ‑2‑278 (香法'83)

する用語は多い︒パーキンリンの法則は︑これを風刺したもの

であ

る︒

官僚制の機能障害を生ずる原因は︑官僚制の合理的な作用に

必要な行動様式が必要以上に過剰になることである︒すなわち︑

官僚制の特質として論ぜられたことが同時に機能障害の原因と なる︒たとえば︑権限の明確化が劃一主義︑セクシ1ナリズム

の原因となり︑階統制が権威主義の原因となる︒また︑官吏の

身分保障は︑組織目的と組織自体の目的︑個人の目的との乖離

の原因となる︒

第三に︑官僚制に適する組織とそうでない組織があることは 事実であるが︑いかなる組織においても官僚制の機能障害は伴

い易い︒その意味において︑近代行政においては︑官僚制の機

能を発揮させ︑その機能障害を防止する民主的統制の仕組みの

確立が最大の課題である︒

③ わ が 国 の 官 僚 制 わが国の官僚制についての研究は︑その歴史ないし日本的特 性に焦点がおかれてきた︒辻清明教授は︑近代官僚制度は次の 三つの発展過程を経るとされる︒第一は︑近代国家の成立に本 源的な役割を演じた絶対制の強力な支柱としての官僚制の形成

の段階である︒第二は︑成長した市民階級が議会制の勝利とい

う形態で国家権力を掌握し︑官僚制を切崩す段階である︒第三

九

は︑地位の政治的中立と身分保障及び能率的公務員制︑科学的

人事行政の特色を有する近代的公務員制の形成の段階である︒

ところが︑わが国の官僚制は︑三つの過程が正常な歩調で経過

していないため︑次のような前近代的な性格を残存していると

され

る︒

外見上の階統制と割拠性 行動形態の様式の特権的性格

E

い 差 別 観 の 公 認 回 官 職 私 有 観 の 慣 行 国 権 威 の 序 列 化 切 官 職 と 人 格 の 未 分 離 ウ 意 思 決 定 に お け る 稟 議 制

しかしながら︑最近わが国の官僚制の運営の実態の実証的な

研究に基づく異なる視点の提示の試みもなされるに至ってい

④ る ︒

意 思 決 定 手 続

わが国の官公庁における特色ある意思決定手続に稟議制があ

る︒稟議制は︑いわゆる﹁ハンコ行政﹂として批判され︑辻清

明教授は︑その欠陥として︑①能率の低下︑②責任の分散︑③

指導力の不足を指摘される︒同様に︑わが国において行政責任 イ rー '  

2‑2‑279 (香法'83)

手続は稟議書に限らない︒ 議書の機能は一様ではないし︑

行政の目的である国民の福祉ないし生活水準は目にみえない るといわれるに至っている︒

てき

た︒

2

行 政 目 標

ウ イ が不明確になる原因として批判されてきたものに︑決・代決の制度がある︒することとする︒

上位層に集中した決定権を大幅に委任する︒

稟議書を決定書に改める︒

ア原則として︑実質的決定者が自己の名をもって決定・表示

一元的公益概念は否定され︑ ー

益 口 行 政 目 的

段として再評価する意見も生じてきている︒ いわゆる専

第一次臨調答申は︑このようなわが国の意思決定手続につい

て次のような改革を勧告した︒

わが国の意思決定手続についての以上のような批判について

は︑妥当する点がある︒地方公共団体における稟議制等につい

ても︑これまで種々の改善に関する提案もあり︑努力もなされ

しかしながら︑前述のような批判には必らずしも妥当しない

点もある︒第一に︑稟議制の運用の実態についての認識が十分 でない︒すなわち︑事案の内容により起案に至る過程ないし稟

また︑官公庁における意思決定

第二に︑問題は稟議制に象徴される行政管理体制ないし実質 的な権限移譲の在り方にあるのであって︑単なる稟議書の様式 というような意思決定の手続ないし手法自体にあるわけではな

ヽ←

0

＇  

さらに︑最近に至り︑逆に︑稟議制がすぐれた合意形成の手

公

公益︑公共の福祉等の概念は︑古来︑数多くの学者によって

論じられてきたが︑歴史的相対的な概念であって︑一義的にそ

の内容を明らかにすることは不可能である︒民主主義的政治体

制のもとにおいては︑

的概念とされるが︑すべて個人の福祉に還元できるかどうかは

疑問である︒

九

一種の集合

戦後における地方行政の目的は︑産業の振興︑経済の発展か

ら生活︑環境︑文化の面へと重点が移行してきたといわれる︒

しかし︑昭和四八年の石油危機を契機とする低成長期への移行

に伴い︑経済の重要性が改めて認識されるに至っている︒今後

においては︑一般的傾向としては︑ハードよりソフト︑進歩発

展より安定安全︑建設より管理等の側面が重視されるであろう

が︑より重要なことは地域社会の個性に即する目標の選択であ

2 ‑ 2‑280 (香法'83)

ため︑指標により数値で表示する種々の試みがなされてきた︒

戦後の復興期以来︑国民所得ないし国民総生産

(G

NP

)

が

福祉指標として用いられ︑国民所得水準において欧米諸国に追 いつくことが国民的課題とされた︒所得倍増計画がその例であ

り︑各県の計画においても所得目標が採用された︒

しか

し︑

GNP

は経済発展の低い段階では近似的に国民の福 祉水準を表示するが︑もともと経済活動のフローを示すもので ストックは示さない︑非市場的活動についての考慮が十分でな い等福祉指標としては限界がある︒経済の発展に伴い︑環境の 悪化︑国民意識の多様化等の問題が発生し︑国民所得は国民の

福祉指標としての機能を喪失する︒

そこで︑国民所得に代る新しい福祉指標の開発の試みがなさ れる︒経済審議会

NNW

開発委員会報告﹁新しい福祉指標

N N

W﹂もその︱つであり︑年々の消費をフロー量として計測し︑

福祉指標を構成しようとする︒しかし︑最も注目すべきものは︑

いわゆる﹁社会指標﹂であり︑これは︑非貨幣的統計を中心と する統計指標体系である︒国民経済審議会﹁社会指標﹂はその

開発の試みであり︑OECD等においても研究がなされている︒

三九都道府県が県民生活指標等の形で社会指標作成の経験をも っており︑社会開発統計研究所においては︑都道府県と協力し て都道府県の社会指標の試算をしている︒しかし︑これらの社

九

行政需要の概念が重要視されるに至ったのは︑第一次臨調第 総合化するときの価値のウエイトをどうするか等の問題点が指 とらえていない︑消費の多様化に対応しきれない︒個別指標を とする点において重要な意義をもっているが︑福祉の全側面を 会指標は︑国民の福祉水準を非貨幣的指標においてとらえよう

民主主義的政治体制のもとにおいては︑国民の要望に応える ことが政府の任務とされ︑世論調査が行政の手法として重視さ

れ︑多用される︒

国民の政府に対する要求は︑行政需要︑行政ニーズ等といわ

れる︒行政需要の基礎は︑人間の個人的欲求にあるが︑A

・ マ

ズローは

H

生理的欲求︑口安全の欲求︑口所属と愛の欲求︑四 承認の欲求︑国自己実現の欲求等の欠亡欲求及び成長欲求の階 層構造をなしているとする︒もとより︑個人の欲求は多様であ り︑相互に矛盾対立し︑社会的欲求を明確に体系化することは 困難であるが︑社会的欲求もまた階層構造をなし︑顕在的なも のも潜在的なものもあり︑その一を充足すれば次の需要が顕在 化し︑その需要は無限である︒そこに︑行政は有限の資源をも って︑無限の行政需要に対応しなければならないという宿命を

もつ

︒

3

行 政 需 要

摘されている︒

2‑2‑281 (香法'83)

行政ニーズとして認定されるべきだとはいえない︒

西尾勝教授は︑このような問題状況をふまえ︑次の点を指摘

され

る︒

第一に︑市民が政治体系にその充足を期待する充たされてい

ない効用のことを行政需要とよび︑政策決定機構の側で︑政治 体系が対応すべき行政需要として認定したものを行政ニーズと

よんで区別する︒

第二に︑需要と供給は複合構造をなしている︒公共的処理を

要する需要がただちに行政需要となるわけではなく︑まして︑ 能力

( g

o v

e r

n a

b i

l i

t y

)

の低下として指摘する︒

環を

生ず

る︒

S・ハンチントンは︑この現象を民主主義の統治

二専門部会報告以来であるが︑行政需要概念を行政の中核的概 念として位置づけようとする考え方は次のような偏向を伴い易

い︒その一は︑国民はもっぱら行政サービスの需要者とされ︑

主権者たる国民の側面が閉却されることである︒その二は︑行 政は国民の無限の行政サービス水準の向上の要求に応えなけれ ばならないとする無限の行政成長の肯定である︒当時は︑経済 の高度成長期にあたり︑自然増収に依存し︑国民の過剰な期待

の吸収も或程度は可能であった︒しかし︑政府の行財政能力を

こえる行政需要の肥大化は︑国民の欲求不満を助長し︑政府の

権威を低下し︑

さらにその行財政能力を低下させるという悪循

第二に︑財政の責任は︑所得の再配分にあるとされるが︑逆

生じ

易い

︒

乗り﹂の問題を誘発し︑公共財供給の過少又は過大のゆがみを 政の責任ではない︒ 経済の低成長期への移行とともに︑行政サービスの限界︑福 公私の機能分担4 制︑行政需要の圧力強度の抑制があるとする︒ 需要の発生そのものの抑制︑行政需要として顕現する程度の抑 第三に︑需要の制御という観点を導入する︒その方法には︑

祉見直し等が主張される一方︑政府の責任の放棄︑社会的弱者

の切捨て等の批判がなされる︒しかし︑行政は本来公共の問題

を対象にするものであり︑私の問題は個人の責任に属する︒ま

た︑公共的処理を適当とする機能であっても︑そのすべてが行

田 市 場 の 失 敗 と 政 府 の 失 敗

財の需要と供給の調整を﹁見えざる手﹂に委ねた自由経済に

おける﹁市場の失敗﹂に対し︑政府の責任において対処しよう

とするのが福祉国家の理念である︒しかし︑経済活動︑社会資

本︑社会福祉等の分野に政府が介入することは新たな問題が生

じ︑﹁政府の失敗﹂を招きかねない︒

第一に︑財政の責任の︱つに資源の適正配分があるとされる

が︑公共経済学の公共財の理論の示すように︑いわゆる﹁ただ

九

四

2 ‑ 2 ‑282 (香法'83)

ウ イ ア に社会的不公正を招きかねない︒

第三に︑経営の非効率の問題がある︒公共部門が民間に比し

非能率になり易いことは改めて繰り返すまでもない︒

② 公 私 の 機 能 分 担 に 関 す る 理 論

公私の機能分担に関しては︑幾多の理論ないし提案がある︒

法律学の分野においては︑憲法に規定する﹁公共の福祉﹂

あるいは地方自治法に規定する﹁公共事務﹂の意義として論じ られてきた︒

公共経済学における公共財の理論は︑公共財と私的財を区 別することにより︑政府の役割を明らかにしようとする︒しか し︑公共財の意義については説が分れているのみならず︑財の 物理的属性は同一でも︑その供給の仕組みは単一ではないとす

る批判がなされる︒

シビルミニマムの提唱がある︒この語は︑イギリスのナシ

ョナルミニマムの示唆によって造語された和製英語であり︑昭

和四

0

年代における革新自治体の政策公準とされる︒シビルミ

ニマムが設定されれば︑行政サービスの範囲は決定されること

になるが︑その設定自体政策の選択の問題にほかならない︒

工その他成田頼明教授が公共性の原則︑公正平等の原則︑補 充性の原則を提示されているのをはじめ︑公私の機能分担の基

準設定の試みもなされてきている︒

九 五

公行政の管理に限定する場合に︑行政管理の語を用いるのが

通例である︒行政と企業経営の管理には︑異なる側面と共通の

側面がある︒異なる点は︑行政の目的及び権力性にあり︑そこ

から種々の相違点が指摘される︒しかし︑行政の機能が拡大し︑

規制行政の側面より給付行政の側面の重要性が増大するに伴

い︑組織の効率的管理という共通の側面が重要となってくる︒

わが国において︑行政管理が行政ないし地方行政の分野にお

いて実務上あるいは学問の領域として取り上げられるに至った

のは︑第二次大戦後アメリカの影響のもとにおいてである︒ ドル・マネジメント等と分類される︒ 人事︑予算等があげられ︑また︑トップ・マネージメント︑ミ

曰 行 政 管 理

これらの理論ないし基準は︑もとより︑公私の機能公担の範

囲を考える手がかりとはなりうる︒しかし︑最終的決定は政策 形成過程における国民の選択にほかならない︒これがため︑最

近︑公共選択のシステムに関心が移行してきている︒

管理という用語は︑極めて多義的な概念である︒経営

( a d m i n

, 

i s t r a t i o n ) と管理

( m a n a g e m e n t )

を区別することもあるが︑今

日においては︑厳密な差異はないと考えてよい︒管理は︑組織

一般に通用する概念であり︑管理の機能としては︑計画︑組織︑

2‑2‑283 (香法'83)

ア 課 業 管 理

その代表的な学者及び著書は︑

w . F

・ウィロービー その理論の骨子は次のとおりである︒

ウ 指 導 理 念 と し て の 能 率

づく

もの

で︑

いわゆるテーラー・システムと称される︒の発見

テーラーの理論は︑ミッドベール・スチール勤務の経験に基

イ

工場生産は人力を動力とする作業機時代で︑ア メリカの工場の労務管理の課題は︑移民労働力と労働組合によ る労働争議の増加にあり︑当時の労務管理方式は︑出来高給制 度であった︒ア

政治行政分断論 行政の管理ないし組織についての科学的な研究による原理

あるといわれる︒その理論の骨子は次のとおりである︒ 行政管理論︵古典的組織理論︶ 翌神菩囃涸許ー叶海菩芭辮誦郁ー油︷生き囲辮誰郁

空叶海菩控辮海郁 科学的管理法

テーラー

( F . W

.

i l e r

) の科学的管理法は︑行政学︑経営学

を含めてあらゆる管理及び組織に関する理論の出発点となる︒

一九

世紀

後半

︑

る ︒

(1)  ︵

院癖

涸郁

︶

西尾勝教授の整理を示す︒

︵ヰ

灼涸

椰︶

匙笹ヰ灼半室訴ーヰ匙囃涸郁ー匙呼ヰ匙薔吟齢 イ

機能的職長制度 テーラー・システムは︑時代の要請に合致し注目され︑その 推進組織も生れるが︑同時に悪質な能率専門家も発生し︑労働 組合から激しい攻撃を受けた︒しかし︑その経営の理念ないし 哲学は︑第一次大戦後に急速に進展をみせた管理組織理論の思

想的背景の形成に寄与した︒

動作時間研究の計数化︑標準化の手法は︑現代産業工学の基 礎となり︑人事︑財務等他の領域まで拡大されていくこととな

2 , ＇ ,

第二次大戦までのアメリカの正統派行政学は︑行政管理論で  

に）

管理及び組織に関する理論 アメリカの行政学における管理及び組織に関する理論につい

ては︑多くの学者により図式化され︑整理されている︒次に︑ ー

（ウ）（イ）げ）

標準課業の設定 作業諸条件の標準化

差別的出来高制度 動作時間研究

九 六

︵﹁

行政

2‑2 ‑284 (香法'83)

L 個人

社会組織 人間組織 ^L 技術的組織 あ

る︒

一九三七︶等である︒編﹁行政科学論集﹂

正統派行政学め組織理論は︑フォーマル組織︑すなわち﹁職 務と権限の体系﹂を対象とするものであり︑古典的組織理論と よばれる︒それは︑命令一元化の原理及びライン・スタッフの

原理を中心原理とするといわれる︒

③人間関係論︵新古典的組織理論︶

ハーバード大学のメイヨー教授を中心とする研究チームによ

り一九二七ー三二年間に行なわれたいわゆる﹁ホーソン実験﹂

は︑継電器組立実験室及び面接調査に基く調査分析の過程にお いて︑①作業者たちの生産実績が休憩時間その他の条件変化と は関係がなく②従業員の態度および感情にかかわる﹁心理的要 因﹂に関係があり︑③それはまた従業員の個人的経験とともに 職場における人間関係によって制約されることを確認する︒

人間関係論における組織の基本的概念枠組は︑次のとおりで 九

二六

︶︑

の諸

原理

L.H・ギューリック ﹂

一九

二七

︶︑

︵ギューリック・アーウイック L•D・ホワイト（「行政研究入門」

Iヽ ^し_か ァ

し︑

もの

で︑

九 七

人間関係論の意義ないし限界は次のとおりである︒

組織におけるインフォーマル組織の重要性を認識させた︒

インフォーマル組織は︑フォーマル組織を前提とする フォーマル組織を対象とする古典的組織理論に代る新 しい組織原理を提示しているわけではない︒その意味において

新古典的組織理論とよばれる︒

一九

四

0

年代以来人事管理面における人間関係論的アプロ ーチが本格的に展開される︒わが国においても︑戦後人間関係 論プームが生じるが︑同時に︑人事管理技術への矮小化との批

判もなされる︒

人間関係論の真の意義は︑組織を︱つの社会的システムと してとらえる視点とその枠組を確立し︑現代組織理論への踏み

台となったことと︑組織内の人間行動についての知識を拡大し︑

いわゆる行動科学の基礎となったことである︒

④ 現 代 組 織 理 論

バーナード

( C . I . B

a r

n a

r d

)

は︑現代組織理論の父と称され︑

﹁経営者の役割﹂︵一九三八︶は︑経営学の世界では古典とされ︑

﹁バーナード革命﹂といわれる︒ イ

バーナードの理論は︑経営︑組織︑管理の三層構造の理論で

フォーマル組織

Lインフォーマル組織

2 ‑ 2‑285 (香法'83)

ウ ア

（ウ）（イ）（ア）

組織の目的や目標を定式化すること︒ ︱つの命令が権威をもつかどうかは︑受命

者の側にあり︑命令者の側にあるのではない︒

管理の本質的職能は︑組織の諸要素に対応する︒

伝達体系の形成と維持

（エ）（ウ）（イ）（ア）

地域 対象︵人間又は事物︶ 技術 目的

があ

る︒

オ

個人的活動の確保の促進

バーナードの現代組織理論の意義は︑総合的な概念枠組の構

築にあり︑古典的組織理論と新古典的組織理論とを総合しよう とするところにあるといわれる︒この基本的視点から現代組織 理論の諸潮流が出発しているが︑古典的組織理論のような実用 的な組織の編成原理なり管理手法を導き出せるような性格のも

ら接近されなければならない︒ 同質性の原理

︑

ア '

︐ ＇ ︐

, ̲  

ィ ︑

︐ ー︐

r.︐  ウ ︑︑

組織の編成に当っては︑統制の範囲の原理による﹁上から

下へ﹂と︑等質性の原理による﹁下から上へ﹂の双方の視点か

同質性の原理に基く部局の編成の基準には次のようなもの ウ

( h

o m

o g

e n

e i

t y

)  

えに成立する︒

︑︑

イ

,' , 

権威受容説命令一元化

( u n i

t

o f   c

om

ma

nd

) 

組織均衡理論 協同体系とは︑︱つの明確な目的のために︑二人以上の人々

が協同する関係にある物的︑生物的︑個人的︑社会的要素の複

合体である︒

イ組織とは︑二人以上の人々の意識的に調整された人間の活

動や諸力の体系である︒

組織の要素は︑①伝達︵コミュニケーション︶②貢献意欲︑

③共通目的である︒

ァ

組織は人の貢献意欲と誘引との均衡のう

イ組織に関する原理

統制の範囲

( s

p a

o f n

  c o n

t r o l

)  

ア

o f  

その代表とされるギューリックの理論の骨子は次のとおりであ あるといわれる︒

る ︒

組織管理

① 組 織 理 論

局部の編成の原理は︑古典的組織理論の中心的理論である︒

組織理論の原理を分業

( d i v

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( c o o

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n )

とす

る︒

w o

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及び調整

2  の

では

ない

︒

九 八

2 ‑ 2 ‑286 (香法'83)

最高管理者の職責は

POSDCORB

であ

る︒

組織・定員管理の課題

わが国の省庁の組織

わが国の組織及び定員の管理は︑行政管理庁の権限である︒

第一次臨調答申に基づき︑昭和四三年一省庁一局削減以来︑

局新設は原則として既存機構の再編成によることとされてい

る︒第二次臨調答申においても︑省庁組織の整理再編成が課題

イ

なお

︑

わが国の省庁の組織の現状は︑次頁のとおりである︒

地方公共団体の組織

都道府県の組織は︑東京都は局部課︑道府県は部課が標準と

されているが︑局部の数が法定されており︑それぞれ改革の試

みがあるが︑選択の幅は狭い︒次長︑主幹等のいわゆる中間管

理職の増大︑出先機関の合理化等の課題もある︒

これに対して︑都市の部課の数は昭和四

0

く︑第二次臨調答申は︑都道府県の局部の基準の設定と同様の

方式の拡大について検討することを求めている︒なお︑課制の

廃止︑すじゃる課等の組織の弾力化の試みもある︒

最近における国と地方公共団体の公務員数は︑国家公務員は︑

四二年九

0

ウ 定 員 管 理

となっている︒ _ア

(2) 

ォ

イ ス タ ッ フ 理 論 の 適 用

スタッフは︑最初プロシャの陸軍で発達し︑ ア

九 九

一般

に︑

ラ

方公務員は︑昭和四二年二三二万人から五六年三ニ︱万人︵三

八％増︶と増加していると批判される︒これに対し︑その主た

る原因は国の法令による規制︑福祉関係職員の増大等にあると

反論されている︒

n 5  

ラインとスタッフ

ラインとスタッフの概念

ラインとスタッフの概念は極めて混乱している︒

インはその組織の実質的目的を直接に担当するものであるとさ

れ︑あるいは︑﹁ラインは命令の体系を意味し：・⁝行政組織の根

幹をなしている﹂といわれる︒これに対し︑最高管理者の職務

を補佐するための情報の収集︑調査研究︑企画等を掌り︑﹁執行

権ないし命令権を有せず︑単なる勧告権しか持たない﹂ものを

スタッフ︵ゼネラル・スタッフ︶と呼ばれる︒

一九世紀末以来

各国の軍隊組織に導入され︑さらに行政組織にも導入されるに

至る︒古典的組織理論においては︑命令一元化の原理と並んで

中心的な原理とされる︒

m

領委員会﹂報告に基づき一九三九年ホワイトハウス・スタッフ

及び大統領府が創設された︒

2‑2‑287 (香法'83)

上 ー ミ 茫

g

（ 省 組 織 の 規 格 図 ）

府

9 9 ,   9 9 9 9 9 9 9 9 ,  

官 房

丁圏

： 国 一 官 房 長

︳

部 ◎ 

9 9 9  

3※ 

． ． 

3※ 

長 長

﹂ 区

局 次

; 郁

︑̀‑／

／ 

9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9  

局

9 9 9   9 9 9  

一 ヽ 9 ,：附属機関

‑

※   テ︐

＇： 地方 支分 部局

‑

※  

長

長 局 貝 務 長 委 事 次

﹂

デ 闘

︐ ＇ 務 ︐

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＇

9 9 9 9 9 9 9 9 ,  

一 貝 事

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‑ ＇ ： 国

, ' ‑

9 ,＇  

外 一

丁圏

局 一 (‑

＂  

‑99

︐ 立 口 ︐

9 9 9 9 9

i

庁

︸ 官 房

••

9 9 9 9 9 9  

士

総 括 整 理 職

︵翠

o o 浜 ぶ和

︶

0000N￨8￨N

知事

◎ 

◎ 

（注）実線で結ばれている関係：国家行政組織法で確定され． また必ず置かれることになっている関係。

点線で結ばれている関係：その設置が任意であるもの。

口でかこんだ組織あるいは職の設置，所掌事務権限は政令事項．その他はすべて法律事項。

◎ は 局 に 置 か れ る 総 括 黙 理 職 ・ 分 掌 職 か 、 官 房 ． 部 ． 委 員 会 事 務 局 に も 置 く こ と か で ぎ る こ と を 示す。後者におかれる総括整理職・分掌職は法律ても政令でも設置できる。

豪9ふ 図 に 表 示 さ れ た 名 称 が ． そ の ま ま 組 織 ・ 職 の 名 称 で は な い こ と を 示 す 。

げ 主 要 国 に お け る 行 政 組 織 制 度 に 関 す る 調 介 研 究 報 告 書J35 頁• 田口富久冶『行政学要論』 129貞より）

るの

か︒

ゼネラル・スタッフ︑技術的スタッフ︑補助的スタッフに分け る︒さらに︑ディヴイスは︑ゼネラル・スタッフ︑専門スタッ

フ︵助言スタッフ︑補助スタッフ︑統制スタッフ︶に区分する︒

しかし︑統制スタッフは果して伝統的なスタッフ概念に含まれ 伝統的スタッフ概念に対する最も鋭い批判は︑サイモン達に

よりなされる︒サイモン達は︑まず補助部門とスタッフ部門を は補助業務をスタッフより除外し︑フィフナー︑辻清明教授は︑

もともと︑広義のスタッフの機能は一様ではない︒

ホワイト

きた

︒

ウ ス タ ッ フ 理 論 の 批 判

振興型七五市︑企画総務型六五市︑企画財政型一三

0

市 ︶

︒ されている

わが国においては︑第一次臨調答申は︑内閣のスタッフ機 能の不備を指摘し︑これに基づきいわゆる内閣補佐官制度の創 設を目的とする法案が国会に提案されたが成立しない︒

仇 都 道 府 県 に お い て は

︑ 昭 和

四

0

年前後に地域開発政策の総 合調整ないし推進を目的として全国的に企画部局︵企画部︑企

︵昭和五七年現在独立の部局三九︶︒

市町村においても︑種々の形において企画調整部局が設置

︵昭

和五

0

年︱

0

月現在企画調整型四三

0

市︑開発

スタッフの概念ないし理論については多くの論議がなされて に） 画開発部等︶が設憤された

（イ）

1 0  

等の関係によって異なり︑単なるスタッフ機構の問題として論 いう考え方︑及び て︑日スタッフ部門はライン部門に対して権限を行使しないと 区別する見解に反対し︑次に︑スタッフ概念をめぐる神話とし

□

スタッフ部門は行政長官の﹁人格の延長﹂

であるとする考え方に対し反対する︒このような意見について は︑わが国の経営学者︑行政学者の間においても支持する意見 が多くなってきている︒そして︑古典的組織理論以来不動のも のであった命令一元化の原理が動揺しはじめたとする指摘もな されるに至っている︒現にわが国の行政組織及びその運営の実 態をみるに︑縦の命令系統と横の機能別の統制ないし調整との 交錯した関係にほかならない︒このような関係は︑テーラー・

システムの機能別職長制ないし近時企業において注目されてい

るマトリックス組織を想起させる︒

今日行政組織の大規模化と専門化に伴ない︑スタッフの重要 性が増大し︑各国でその機構の強化が行政改革の課題となって いる︒地方公共団体の企画調整部局についても︑常にその機能 の充実方策が問われる︒しかし︑伝統的なスタッフ概念に固執 していてはこのような要請には対応できない︒西尾勝教授も﹁命 令一元化の原理の呪縛を脱したとき︑新しい組織像が柔軟かつ 多様に構想されうるのではないか﹂と指摘される︒スタッフの 在り方は︑政党政治のあり方︑統治機構︑長のリーダーシップ

2 ‑ 2 ‑289 (香法'83)

ア 審 議 会 等 の 設 闘 は 原 則 と し て 政 令 に よ る

︒

ヒ日

ィ オ

導

した

︒ 審

議 会 等 の 目 的 は

﹁ 各 種 専 門 知 識 の 導 入

︑ 公 正 の 確 保

︑ 利 害 の調整︑各種行政の総合調整等﹂にあるとするのが一般の理解 である︒しかしながら︑審議会等の構成員は原則として行政機 関 の 任 意 の 選 択 に 委 ね ら れ

︑ そ の 運 営 に も 行 政 機 関 の 意 向 が 強 く反映するのが実態である︒これがため︑審議会の機能は︑民 意の反映ないし住民参加と行政の専門化との何れにあるべきか

論議されてきた︒

審 議 会 に は

︑ こ の よ う な 機 能 が 認 め ら れ る 反 面

︑ 第 一 次 臨 調 答申の指摘するように︑濫設の傾向が否定できず︑行政運営の 非能率︑行政責任の不明確︵隠れみの的利用︶︑割拠性の助長等 の弊害を招いている︒これがため︑同答申は次のような勧告を

人事管理の理論は︑科学的管理法︑人間関係論を経て︑

ゆる行動科学的アプローチのもとに多くの成果が生み出されて 経営における行動科学的アプローチとしては︑バーナードを

出発点として︑サイモンの﹁経営行動﹂︑マズローの欲求階層説︑

マグレガーの

Y

理論等が挙げられる︒これらの理論においては︑

モラール︑動機づけ︑

リーダーシップ等が重視される︒

いる

︒

いわ

ア 人事管理の理論

3  に分類される︒ ④

審 審

議 会 等 の 制 度 は

︑ 第 一 次 臨 調 答 申 の 指 摘 す る よ う に

︑ 戦 後

﹁行政の民主化または官僚行政の打破という観点から行政委員 会制度の採用と並んで重視﹂されてきた︒

審議会等には︑法律又は条例に基づく附属機関と法的根拠の な い 各 種 懇 談 会 等 が あ る

︒ 法 的 権 限 に よ り 諮 問 機 関 と 参 与 機 関

同答申の趣旨に基づき︑審議会等の整理及び運営の改善が図

られてきた︵昭和四

0

年二七七︑昭和五五年ニ︱二︶︒審議会等 の制度及び運営については︑前述のほか︑事実上の審議会等の 取扱い︑会議の公開等の問題点が指摘されている︒また︑地方 公共団体の審議会等については︑国の法令による設置の義務づ

けの問題がある︒

人 事 管 理 人事行政には︑公務員制度と人事管理の二側面がある︒

議会ウ

運営の改善を図る の職員も原則として委員に任命しない︒答申・意見と異なる 措置をとるときはその理由を公表する等︶︒

︵国会議員を委員に任命しない︒行政部 じられる問題ではない︒

イ

いたずらに審議会等を設置することを避ける︒

1 0  

2 ‑ 2 ‑290 (香法'83)

ウ

リーダーシップの機能については︑大橋幸教授は︑次のよう リーダーシップの研究は︑特に︑社会学︑社会心理学等の分

野において種々の立場よりなされてきた︒その研究の傾向とし ては︑特︵資︶性追求的立場と状況追求的立場があるが︑後者

が今日の大勢とされている︒そして︑

専制的︑民主的︑自由放任的等種々の類型の設定が試みられて

いる

人事行政の課題 ︒ 公務員制度及び人事管理については︑日本国憲法のもとに新

公務員制度が発足して以来︑人事行政機構︑公務員の範囲及び い

状 況 判 断 の 機 能 印 集 団 の 統 一 維 持 の 機 能 罰 集 団 目 標 達 成 の 機 能

そのような分析に当り︑ に要約される︒ けるリーダーシップは︑人事管理論の課題である︒ の機能の課題である︒これに対して︑

行政組織の内部関係にお

メリカとの水準の落差を思い知らされる︒アメリカの経営学︑ ー

四 意見を提出し︑第二次臨調基本答申も︑公務員に関する改革方

Lよ

i,

ー

首長個人の政治的責任と行政組織におけるスタッフ組織

シップについては︑

住民参加との対比において論じられる︒そ

第一次臨調答申は︑①公正な行政執行の確保︑②セクショナ

指導

(l

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de

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p)

は︑

行政

組織

の対

外関

係に

も︑

内部

関係

に も適用される︒行政組織の対外関係におけるいわゆる﹁行政指

導L

は︑行政法学の屯要な課題である︒また︑首長のリーダー

分類︵職階制等︶︑任用︵採用︑昇任︑定年制等︶︑服務︑労働

条件︵給り︑福利原生︶︑労使関係︑能率︵研修等︶等あらゆる

課題について多くの論議がなされてきた︒

リズムの打破︑③能率的な行政執行の確保の見地よりする改革 策として︑給与︑中央人事行政機関の権能の充実等を取り上げ

ている︒また︑地方公務員の給与が︑定数と並んで批判の焦点

とされている︵昭和五七年ラスパイレス指数︑都道府県一〇六．

三︑指定都市一〇九・四︑市一〇九・ニ︑平均一〇六・一︶

政策形成過程 意思決定の合理化

行政における意思決定の手段については︑神の意思から理性︑

科学へと合理化の努力がなされてきた︒わが国においては︑敗 戦により︑自然科学のみならず社会科学の分野においても︑ア 行政学等の分野における科学的意思決定理論はわが国の戦後に

おける重要な研究課題であった︒特に︑最近における電子計算

機の著しい発達ともあいまって︑統計的決定理論︑OR(opera, 

t i o n

s   r

es

ea

rc

h)

等の

意思

決定

理論

が進

歩し

てき

た︒

1 0

三

2 ‑ 2 ‑291 (香法'83)

工 用効果分析 ウ能率性とは投入と産出を対比する概念である︒ して︑産出の実績を評価する概念である︒

( c o s t ' e f f e c t i v e n e s s a n a l y s i s ) あるいは費用便益分

析

( c o s

, bt

e n e f i t   a n a l y s i s )  

は能率性の分析の手法である︒

方法の有効性ないし能率性についての直観と経験に支えら

いわゆる費

ど︑要するに行政活動の産出に関する評価者の評価基準に照ら イ有効性とは︑行政活動の産出に関する狙い︑目的︑目標な 効

果︵

観︶

という四つの局面に区分する︒ ア る ︒

西尾勝教授は︑ ー

戦後のわが国の法律には民主性と能率性を行政の指導原理と

しているものが多いが︑

政の中核的概念であった︒

辻清明教授は︑アメリカにおける能率の概念には︑日機械的 能率︑口社会的能率︑口客観的能率と規範的能率の三つ発展段 階があるとする︒しかし︑行政効果の測定など意思決定の合理 化のための手法との関連において重要なのは︑日の機械的能率

概念である︒

いわゆる正統的な能率概念の枠組を次のように整理されてい

行政活動を把握する局面を︑費用︑作業︵量︶︑事業︵量︶︑ ヒ レ

J

ム日

2

率 サイモンによって一応の完成をみたとされる

アメリカの行政学においては能率は行

評価を主たる狙いとしているといわれる︒ リドレー・サイモンの﹁自治体活動の測定﹂︵一九三八︑第二

版一九四三︶等のアメリカの研究の成果が紹介されるとともに︑

昭和二

0

年代末よりわが国の自治体においても行政効果の測定

の試みがなされる︒

イ

アメリカの国防長官マクナマラが一九六三年度から国防総省

一九六五年ジョンソン大統領により連邦全省庁に導

この

PPBS

は ︑

計画 ( p l a n n i n g )

と予算

( b u d g e t ) を結びつけるための計 画︑実施計画

(p ro gr am )

及び予算の体系

政策決定にあたって各種代替手段の選択のための分析

わが国においても合理的意思決定のための 事前評価手法として注目され︑大蔵省は予算編成作業に導入す

ることを検討する︒しかし︑アメリカにおいては︑ニクソン政

権のもとにおいて一九七一年に廃止される︒以後アメリカにお

けるプログラム評価は︑主として現に実施している政策の事後 ア 入することとされたPPBSの骨子は次のとおりである︒

に導

入し

︑

率の手法が用いられた︒ れた体系的で客観的な分析を評価

( e v a l u a t i o n )

② 評 価

とよ

ぶ︒

わが国においても︑昭和二六年頃から国土総合開発計画につ いて︑経済効果の測定が試みられ︑費用便益比率︑所得投資比

1 0

四

2 ‑ 2 ‑292 (香法'83)

(1)  2  うことである︒ 評価の唯一の視点ではなく︑評価はしょせん不完全であるとい

第二は︑評価は誰のものかということである︒サイモンは︑

市民︑立法機関及び行政責任者の必要に応えて発展してきたと 第三は︑分析評価の活用方法である︒サイモンは︑管理情報

を成績評点︑注意喚起及び問題解決の三種に区分している︒

このような問題点をふまえて︑西尾勝教授は﹁分析評価とそ

一方で︑必要以上に労多く精度

の高い分析評価を要求せず︑他方で︑その成果をその精度にみ

あう程度以上の用途に使わないこと︑これにつきるであろう﹂

と指摘される︒

合理性の限界 合理的意思決定のためには︑目標︵価値体系︶の設定ー代替 手段の探究ー結果の予測ー選択という理論的手続が要求され る︒しかし︑政策決定者にとっては︑客観的に合理的な意思決

定は不可能である︒その理由としては︑日人間の能力の限界︑

口情報の不完全性︑国一元的価値体系の構成の困難が挙げられ る ︒ サイモンの満足基準

の成果の正しい活用方法とは︑ す

る︒ 政策の評価には種々の問題点が指摘される︒第一は︑能率は

1 0

五

サイモンは︑制約された合理性の前提のもとに満足基準︵最

大化モデルに対する充足モデル︶を提示する︒

合理的な意思決定理論における選択の基準は︑最大の効用を

選択するという最大化の基準であるが︑︱つの代替手段が最適

であるということは次の二つの条件が必要である︒

すべての代替手段を比較しうる基準が存在すること︒

当該代替手段が基準からみて他のすべて代替手段より良い これに対し︑代替手段が満足できるということは︑次の二つ

の条件をみたせばよい︒

問題の代替手段がこの基準に適合するか超えていること︒

この理論は︑評価基準も単純化され︑現実にも近い︒しかし︑

問題は満足基準の設定がどのようにして合理的になされている

② 情 報 コ ス ト 満足基準においては︑それを設定し︑修正する過程が重要と なる︒ダウンズは︑業績が満足水準を下廻るか︑より高い水準 に到達しうると信じる特別の理由がある場合に︑徹底的な探索

が行なわれるとし︑探索に含まれる合理的行為における基本原 か

であ

る︒

イ

と

゜

と︒

イ ︐ _{‑ I}

2‑2 ‑293 (香法'83)

4  る改革論を主張される︒ リンドブロム︑ウイルダフスキー等の研究以来注目されてきた︒ 3  則は︑追加情報の限界収益が限界経費を超過する限り︑報を獲得しなければならないことであるとする︒

漸 変 主 義

その情 個々の政策決定者の意思により政策が決定されるのは独裁者

のみであり︑現実の政策決定過定は︑政策決定者の意思決定過 程と政策決定者間の調整過程に区別される︒その調整過程にお

いては︑力のベクトルの法則が慟く︒

これがため︑政策決定︑特に予算編成に当っては前年度と対 比して変化した部分についてのみ検討し︑かつ︑前年度までの 実績のもとに少しずつ変更される︒このような政策立案者の行

動様

式は

︑増

分主

義(

in

cr

em

en

ta

li

sm

)又

は漸

変主

義と

よば

れ︑

漸変主義的政策形成過程は︑現実の調整過程としては合理的 な面を有する︒しかし︑政策決定者の態度としては︑増分主義 といわれ︑非科学的︑保守的︑かつ情性的なものとして非難を 受ける︒しかし︑ウイルダフスキー︑小島昭教授は︑漸変主義 は不合理な政策形成過程ではないとし︑漸変主義的立場からす 社会的合意形成

政策決定には︑政策決定者の合理的︑科学的な政策の企画立 案の努力もされことながら︑究極において地域住民の選択に委

行政計画は︑

アメリカの行政学においては︑企業の経営管理 画

︵ 行 川 計 画 の 意 義 及 び 種 類 計画は︑人間の合理的な行動の様式であり︑例えば︑松田武 彦教授は︑適応性︑先見性及び創造性の要請に対応するための

ものであるとする︒ 十吾口4  ことを指摘したい︒ が︑地方公共団体の首長の利害調整者としての役割が大きい

ウ イ ア

団体意思形成の仕組みとしては︑古くから︑多数決と全員一 致があるが︑最近地域開発︑公共施設の整備等をめぐって︑こ のような単純な仕組みでは社会的合意形成が困難となり︑情報

の公開︑住民参加等の重要性が指摘されるに至っている︒

村松岐夫教授は︑わが国の政治は多元的であるとして︑政党

と行政官僚の利害調整者としての役割が大きいとされる︒

審議手続と決定手続とを分離して考えること︒

住民参加は︑審議手続における中心的な仕組みであること︒

決定手続として重要なのは︑仲介︑あっ旋の仕組みである 私は︑社会的合意形成の仕組みとして 伴う場合が多い︒ 整し︑社会的合意を形成することの方がより重要であり困難を ねられるべき課題が少なくない︒また︑関係者の利害意見を調

1 0

六

2‑2 ‑294 (香法'83)

工 ウ

ア

（ウ）（イ）

ィ

(7) 

計画と同様に行政管理機能の一っとして理解されてきた︒また︑

社会主義経済における計画経済と同義に解され︑自由主義の見 地からの反対もあった︒しかし︑現代国家においては︑行政機 能の増大の結果︑民主主義︑社会主義の政治体制を問わず︑行 政計画の重要性が認識されるに至っており︑その態様も極めて

多様である︒

計画の定義については︑通常︑目標を設定し︑これを実現す るための手段を定める作用であるといわれる︒西尾勝教授は︑

計画の目的価値ないし手段価値を内在せしめた現範的定義とこ れを捨象した分析的定義とがあるとされ︑分析的定義として﹁計 画とは︑未来の複数または継続的な人間行動について︑一定の 連関性のある行動系列を提案する活動﹂とされる︒

行政計画は︑種々の見地から分類される︒手島孝教授は︑次

のような分類があるとする︒

主体的分類︵国家︑自治体︶

地域別の分類︵全国︑地方ー広域︑都道府県︑市町村︶

期間別の分類ー短期︑中期︑長期 対象領域別の分類 総合計画 経済計画︵広義︶ー経済︵狭義︶︑開発 社会計画ー福祉︑文化︑教育など

1 0

七

切 地 域 計 画 地域とは︑地形や行政区域などの観点からなんらかの意味で ひ と ま と ま り の も の と し て 他 と 区 別 さ れ る 地 表 面 の 一 部 で あ る︒地域は︑形式地域と実質地域︑等質地域と結節地域等に分

類される︒

地域は︑それぞれ固有の開発︑保全及び利用上の課題︑すな わち︑地域問題をもつ︒地域問題は︑相互に有機的な関連があ り︑これが対策も︑総合的に行なわれる必要がある︒地域に関 する総合的な計画が地域計画である︒したがって︑地域政策の 主要課題は︑対象地域の選択︑地域計画の内容︑その策定及び

実施の仕組みにある︒

わが国の戦後における地域政策は︑昭和二五年の国土総合開 発法の制定にはじまり︑地域指定ー地域計画策定ー財政措置と いう手法が多用されてきた︒このような手法は︑その適用の場 と方法によっては効果を期待しうるが︑中央主導型の地域政策

の手法ともいうべく︑地域の指定︑計画の内容︑実施等の諸側 ク キ カ オ

国

2‑2 ‑295 (香法'83)

面において種々のひずみを伴い易い︒これがため︑昭和四四年

の新全国総合開発計画においては︑ネットワーク構想︑広域生

活圏構想等が提唱され︑さらに︑昭和五二年の第三次全国総合

開発計画においては︑定住圏構想が提唱される︒

最近の地域政策の動向としては︑低成長期への移行に伴う新

しい課題への対処︑地域社会の個性の尊重︑住民の合意の確保

等の見地より︑地方主導型の地域政策︑地方の自主性︑創意工

夫の重要性が主張されるに至っている︒

③ 市 町 村 計 画

わが国における市町村計画は︑昭和二八年町村合併促進法に

基づく新市町村建設計画にはじまる︒同計画の廃止に対応し︑

昭和四一年市町村計画策定方法研究会報告書は︑市町村が行政

運営を総合的かつ計画的に推進するための自主的な計画につい

て次のような提案を行なう︒

ア基本構想︑基本計画及び実施計画の重層的計画体系 イ実施計画についてのいわゆるローリング・メリッドの採用

この報告書は︑その後における市町村計画の策定の指針とな

昭和四四年地方自治法の一部改正により︑市町村は︑議会の

議決を経て︑基本構想を定めることとされる︒その結果︑昭和

五六年現在︑全国市町村の基本構想の策定率八六

・ O

%︑

︵市

九

る

゜

イ

ョンに欠けると批判され︑青写真計画は現実の政策を方向

m

利用

等︶

目標

づける機能を果さない︒

︐ ー

Jイ

ヽ 予測と目標が混同されること︒

（ア）

人間の認識能力が未熟であり︑社会経済の将来の予測が

困難であること︒地方公共団体にとっては︑国の将来の政

ア 予 測

四・一％︑町八六・四％︑村七五・九％︶︑基本計画六九・七％

となっている︒

今日市町村計画については︑市町村計画の役割︑基本構想と

基本計画の関係︑実施計画の役割︑財政計画との関係︑地区別

計画︑住民参加等新しい課題が提起されている︵自治省・市町

村計画の体系と参加・昭和五七年︶︒

④ 行 政 計 画 の 効 用 と 制 約

行政の計画化が主張される反面︑絵にかいた餅︑夢のない計

画等現実の行政計画に対する批判も多い︒その理由としては︑

次のような点が指摘される︒

︵経

済︑

土地

1 0

八

2‑2‑296 (香法'83)

① 財 務 と 予 算 財政と財務は︑法令上必ずしも明確に区分して使用されては いないが︑財政には︑その内容とその仕組みないし運営の課題 がある︒前者は︑財政学︑経済学等の対象であり︑後者は︑財 務管理︑財務行政︑財務会計等の名のもとに論じられてきた︒

財務管理には︑予算と会計制度の二側面があるが︑その中心 は予算である︒民間企業の会計制度が発生主義の複式簿記によ る決算中心主義であるのに対し︑行政の財務会計制度は現金主

義による予算中心主義である︒

② 予 算 の 意 義 及 び 機 能 予算は︑一定期間における財政計画である︒国民による行政 の統制の手段である点において︑民間企業の予算とその性格を

異に

する

︒

5予 ウ

（イ）

算 目標自体が現実の政策手段の合理性をゆがめること︒ウ_{, ̲}

実施 ＇  

け第三者の行動を規制する手段の実効性が確保され難いこ

と

計画と財政を結びつける仕組みが整備され難いこと︒逆 に︑計画と財政を結びつけることが計画の内容を無内容に

する等のひずみを伴い易いこと︒

財政的︑経済的機能 予算の統制は︑行政の不正の防止の目的から出発したといわ れる︒アメリカ行政学における行政管理の指導理念は︑能率に あった︒今日︑財政の経済的機能は︑資源の配分︑所得の再配 分及び経済の安定にあるとされ︑予算はそのための手段にほか ならない︒予算の政策形成手段としての機能は︑このような財

政の機能に対応するとみられる︒

③ 予 算 の 過 程 予算の過程は︑予算の編成及び審議︑予算の執行︑決算︑決

算の審議の四段階に区分される︒ イ ア

1 0

九

予算の機能は︑政治的︑行政的側面及び財政的︑経済的側面

より論じられてきた︒

政治的︑行政的側面 予算の政治的︑行政的機能には︑統制︑管理及び政策形成手

の三機能がある︒

段︵

計画

︶ 第一に︑近代国家における予算は︑行政府の統制の手段とし て発達してきた︒第二に︑アメリカの行政学においては︑予算 は行政管理機能の一っとして論じられてきた︒第三に︑今日予 算は最も基本的な政策形成手段とされている︒すなわち︑予算 編成過程は︑国民の利害意見の調整及び選択の過程にほかなら

ない

︒

2‑2 ‑297 (香法'83)