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し て いる ので あ る。

こ れま で の行 政官 僚制論 に決 定 的 に 欠 如し てい たも のは 、 主体 と し て の 職 員 ど 住 民 で あ っ た。 職 員主 体 の行 政組 織論 住民主 体 の行 政組織 論 と いっ た 観点 が どち ら か とい え ば軽 視 （あ る い は 無 視 ）さ れ て い た ので あ る。 あち こ ち の 自治 体 でヽ「行 政 改革 」 の 成果 は 積 極的 に 発表 さ れる が 、そ の内 部 の 意思 決 定 過程 の 現 実態 に つ いて はな かな か 公 表 さ れて い な い。 変 革過 程 にお け る行 政 職 員 の意 識 や 行動 に 触 れた 資料も 数 少 な い。 自 治 体 内部 の 変革 の メカニ ズム や ダ イ ナ ミズ ム を 分 析し た 文献 もあ ま リ 見ら れな いの であ る 。 そ こ で本 論 で は、 国 がや る 地 方 行政 では な く 、 作ら れ た地 方公 共団 体 の組 織 でも な く 、 ま た 与 えら れ た 機 構論 でも な い、 自 治体 ・職 員 自身 が自 ら や る行 政変 革 、あ る いは 自己 組 織 の創造 （ 再 構築 ） のあ り かた に 基 本的 な 視 座 を 定 めた 。 そし て 自 治 体が 自分 た ち の 力に よ っ て 新し いも の を作 り 出す 、そ の 自 己組 織 の 形成 ・存 続 ・ 発展 の変 革 過程 の論理 と心 理 に つ いて 、組 織 変 革 の社 会的 ―心 理 的 ダ イ ナミ ズム分 析 を 施 して き た ので ある 。

「組織 変 革 現 象 がな ぜ 起き る か 」 と いえ ば 、も ち ろ ん 複合 的 要 因 の関 連性 、構造 的 連 関 によ ると いえ る が 、組 織 社 会学 的 に い え ば、 その 中で も とく に 「 環境 要 因 」 と「 主体 要 因 」 と を主 要 なも のと し て論 じ る。 つ まり 分 析枠 組 み とし て 、原因 変 数 とし て の環 境変 動 （ 高 齢 化、 国際 化、 過疎 化 、 都 市 化な ど） と 、媒 介変数 とし て の変 革 主 体（ 首 長 、変 革推 進 委 員 会、 職 員、 関 係団 体 な ど ） と 、こ の 結果 変 数 と し ての 組織 変 革 、 と いう 論理 構造 を想 定 す るこ と が でき る。 二こ で 強調 す べ き は 、組 織 集 団（ あ る い は人 間 ） は、y 社 会環境 の変 化 にう まく 適合 し よう とす る 適 応 主 体 で あ る と同 時 に 変 革 主 体 でも あ る ］ と いう 観 点 であ る 。つ まり 変 化 へ の適 合 ・適応 だけ で なく 、 変化 へ の 選択 ・ 創造 も ま た で き る 主 体的 存 在な ので あ る。 こ の よう な 変革 主 体 と いう 観点 はま た、 「 没 変 革 主 体 的な 制 度論 的 アプ ロ ーチ で は なく 、 変革 主体 者 間 の関 係論 的 アプ ロ ーチ 」に 立 つ こ と

を 意昧 して い る。 つ ま り制 度 論 で は 、 とかく 法規 範 や ル ールな どの フ ォ ーマ リ ズム （formalisra

）や形 態 論 （morphological approach ）を 主 に論 議 す る のに 対 し、 関 係論 で は 、組 織 と 人間 、 組織 と 社 会関 係 、 ま た何 よ り も制 度 の 形成 過 程や 変 革 過程 な ど の ダ イナ ミ ズム （dynamism)

や リ アリ ズ ム(realism）に主 たる 関 心 を持 つ と いえ る。 つ まり 関係 論的 アプ ロ ー チ で は、 環境 変 化に 合 わ せ た ダ イナ ミ ッ クな 変革 過 程 の、 組織 内 外 に おけ る 主体 者 間 の 態 度 や行 動 、選 択や 試行 錯誤 な ど の諸 変数 を分 析 しよ う と するも ので あ る 。 二れ が 自治 体 組 織 を い わゆ る 「行 政官 僚制 論 」と し て で はな く 、 「行 政組 織論 」と し て アプ ロ ーチ し て き た こ と の由縁 で あ る。

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こ の結 果 、 いく つか の重 要 な事 実 発 見が 見ら れ る。 こ れ は 「組織変 革 の困難性 の要 因 分 析J  （ 第H 部 第3 章第3 節 ）のと こ ろで 述 べて い る が、 変 革の限界とし て、 「制度的要因 」 と「 行動 的要 因」 とが 考 えら れる 。 前者 の制 度 改革 、 つ まり構造変革 の側面 はあ る 程 度 ま で達成 可能 であ り 、事 実 「動 態的 組織」の 主管 者制度な ど いく つか の 新制 度 が 導 入さ れて き た。 し かし 新制度 の 「管 理 運営 過程」や 「定 着過程」に おいて中断 ・ 延期 ・ 変更 な どを 余儀 なく さ れ ていく のは 、 それを 支えている 職員 自身 の「 行動 的 要因 」 に起 因 する ところ 大で あっ たと思 われる 。 つ まり制 度変革に は成 功 し えても 、 そ の主体 要因と し て の 職 員の 意識 変革 に多 く 失 敗し て いるので ある。改 めて変 革主体 の行動 変 革 の重 要 性 と必 要性 を 認 識 さ せら れる。 つ まり 、 ま ず職員が活性 化し（そ の た めに は 、 個々人 の 企 画力 、 運営 力 、 表現力 、 実践 力 な どを 培 うこと、 と同時 に 政 策方針 ・ 決定 の場 へ の職 員 参 加 の機 会 をつ＜ る こ とな ど ） 、主体 と し て の職員のありよう が変 わってく れば、やが て 職場 、役 場 、 組織 全体 、 自治 体 が変 わり、 ひ いては地 域社 会も活性 化してくる であ ろ う 、 と いう 変 革 の論 理 に 逢着 し た 意義 は 大き い と いわな け れ ばならない。 本考察 の 結果 、こう した 視点 の 再 確認 に 少し 貢献し て い るよ う に思わ れる。

さら に いえ ば 、 制度 論 から 運動 論 を 介して、 行政 組 織論 へ と 発 展してく ると、 「行 政 社 会論（ 学 ）］（Sociology of Public Administration）という新し い 学問 領 域 を 開拓でき る 可能 性 が 出て く る かも し れな い。 行政社会論（学 ）とは、行政社 会に おける 組 織 と 職員（ 公 務 員 ）、 組織と 住民 の問 題な ど に主 要な関 心をも ち、主体的 人 間 として の職員を中心基軸 に 、 職場 生活 ・地域生 活・家庭生活など にお け る 意識 と行動を 問 う学問 とし て 展 開 できる で あろ う 。し かし こ 二で は 少なく ともこう し左方 向性 へ の示唆 が え ら れ たとい う こと を指 摘 する に と ど めた い。

第2 節  官 僚制 組織 か ら 脱官 僚制 組 織 へ

組織論 とは い わば官 僚制 逆 機 能 の 克服 の歴 史で あ る と いえ 、 そ の 硬 直化 や形 骸化 の 弊害 を い かに 克服 する か が大 き な 課題 であ っ た よ うに 思 わ れる 。 本 論 の問 題 意 識も また 、 在来 の伝統 的官 僚制組 織 にお け る 諸問 題 の指摘 に 始 まり 、 動 態的 組織 の 導 入お よび そ の可 能性 と限 界 とを考 察し さら に 新し い 組織 モ デ ル とし て の開 放型 組 織 の あ りよ う に つ い て検 討 し てき た。 動態 的組 織 が主 とし て 、 内部 の組 織変 革 を 重 視し そ の流 動 化 ・活 性化 を企 図し て き た のに 対レ 開放型 組 織 は主 と し て 、外 部 の 地域 社 会 によ り 開 か れ たも の とし て 確立

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し て い 二う と いう 基 本的考 え 方 を 提示 する も の であ っ た。 二の 両者 に 共 通す るも のは 、 い ず れも 「 脱官 僚制 組 織 」 を志 向 し て い た と いう 点 であ る。

こ の 脱官 僚制 組織 に つ い て の基 本的 認 識 は、 組 織 の変 革 を 地 域 社 会や 地域 住民 まで も 射 程に 入 れ た 組織 論 を展 開 す る と いう こ と であ る 。 つ ま り 行政 組織 を 、 自治 体 一地 域社 会と いう コ ン テ ク スト にお いて 「 社 会シ ステ ム 」 とし て 捉 え る位 相 に 立つ 。 いう までも な く 自 治 体は 住 民 ・ 行政 ・ 民間 な ど の 複 合 （主 ） 体 と し て 存立 す る 。 そ れは地 域 社 会に お け る さ まざ まな 構成 主 体、 構成 団体 のひ と つ であ り 、 また ひ とつ に 過ぎ な い。 実は 中央 政 府 主 導型 の1985年 「行 革 大綱 」 の 効果 が な か な か上 が ら な かっ た 理 由 のひ とつ も こ 二にあ る と推察 さ れる 。つ まり 自 治体 は国 の執 行 機 関 とし て位 置 づけ ら れ 、 中央 から 多 大 なプ レ ッ シャ ーが 掛 け ら れ ても 、既 に そ れ を とり ま く 地域 社 会の 強 固な ネッ ト ワ ー クによ っ て 制約 、 規制 さ れて 存 在し て い る。 そ れゆ え 、さ まざ ま な イ ン パ クトや 影 響 は受 け る が、 最終 的 な 行政 改 革 の選 択 ・ 決定 は 行政 主 体 サ イド の 自 主的 判 断 に 任さ れ てい る。 その 行政主 体 ぱ 地域 社 会 シ ステ ム の一 メン バ ー とし て 、 もろ も ろ の 地 域 事 情を 熟 慮し 最 大 優先 し て対 処 行動 し て い かざ る をえ な かっ た の であ る 。

脱官 僚制 組 織 と は、 官 僚制 組 織 のピ ラ ミッ ド 構造 のよ う にあ ら ゆる 権限 を 組織 の上 層 部 に 集中 ・ 管理 さ せ る の では なく 、む しろ よ り 下 層 に 分散 ・分 権し て 現 場 の即 決型 を 目指 す ネット ワ ー ク型 組 織 であ る 。 垂直 的 統 合 で はな く 、あ く までも 水平 的 ・ 横結 的統 合 によ る ノン ハイ ア ラ ー キカ ルな オ ーガニ ジェ ー ショ ンの こ と であ る 。 そ れ はま た 、ト ー タル シ ス テ ム では な ぐ マ ル チ シ ステ ム であ り、 複数 主 体 を 前提 とし た多 元的 ・多 中心 性 な 横型 組織 の ネッ ト ワ ー ク化 を志 向し て いる 。 そ の 主体 は 自 律的 な 意思 決定 単 位 とし て保 障 さ れ た 部 分 ・ 部署 であ り 、 例え ば 、 自立 し た 個 人、自主 的 団 体 、 地 域単 位 、コ ミ ュニ テ ィ 単位 、 事 業 部制 で あ っ たり す る。 。 こ うし た 主 体 ・ 単位 が よ り 直接 的 ・ 双 方向的 に 結 ば れ、 オン ラ イン化 に よ リ リ アル タ イ ムに 自主 決定 でき る。 こ のよ う な 意味 で 、こ れ ぱdirect control か らresponsible autonomy  べ と いう 基 本理 念 の確立 を 目指し た組織 モ デ ル で あ る と いう こ とが でき よ う。

〔図4 一 仁 は 、地 域 社 会に は 複数 の有 力 な 主体 が 存 在し 、 自 治 体も また地 域 社 会の 一 構成 主 体 に 過ぎ な い とい う 構図 を示 し たも の であ る 。 大 き な主 体 とし ては 、① 住民 主 体 （ 個 人、 市 民団 体 。 住民 運 動 、 サ ー クル 活動 な ど ） 、② 企 業主 体 （民 間企 業 団体 、 大企 業 、 利 益団 体 な ど ）、 ③議 会 主 体（ 政 治 家 、政 党 、 政治 団 体 、 選 挙支 持団 体 な ど ）、 そし て ④ 行 政主 体 （官 僚、 官庁 、 役 所 、中 央 政府 な ど ） な どが 挙げ ら れ、 こ れら が 複 雑に 絡 まっ て

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〔図4 −1] 地域社会における4 つの主体

相互 依存 し 影響し 合 っ て いる。 一般 には な か んず く ②（ズ腸 ）が 結合 し や すく 政 財官 界 の癒着 構造 とし て よく 批判 さ れる と ころ で あり 、 また ② ④ の組 み合 わせ と し て 第三 セ ク タ ー 方式 が導 入さ れ たりし てい る。 こ れら の主 導 権 争 いに よ っ て、 そ れ ぞ れ① 住民 主 導 型、 ②企 業 主 導 型、 ③議 会主 導 型 、④ 行 政主 導 型、 な ど があ る 。 例え ば 、 まち づく リモ デ ル を めぐ っ ても 、と かく 「 行政 主 導型 の 池田 方 式か 、あ る いは 住民 主 導 型 の湯 布 院 方式 か 」 と いっ た 択 一的 論 争に 陥り や す かっ た。 し か し現 代 の 広域 化 、 情報 化 、 グロ ーバ ル ・ ネッ ト ワ ー ク 化の時 代 にあ っ て は、 も はや 地域 社 会 は サ バイ バ ル とし て の総 力戦 （ 総 合 能力 ）が 間 わ れ ている 。 つ まり 、こ れ ら4 主体 間 の 統合 化に よ る 「地 域主 導型 」あ る いは 「 地元 主 導 型 」 の在り 方こ そ真 剣に 模索 さ れ るよ う にな っ て き た と いえ る。 よ し ん ば中 央官 庁 に よ る 国 家 主 導 型と 対抗 関 係に なっ て も 、地 域 社 会 の主 体 が でき るだけ ひ とつ に まと まり 、一 致 協 力 して 堂 々対決 し 対処 し て いか ねば な らな く な っ てき た ので ある 。

確かに まち づく り は 、地 域 社 会全 体 の 主体 が総 動 員さ れなけ れば な かな か う まく い かな い。 現 実に 主体 間 の力 関 係が ど の よう で あ れ 、町 総 が かり の 全 面的 支 援 は必 要 不 可 欠で あ る。 い わば 町 全 体 がまち づ く り 実行 委 員 会 のよ う な 存在 と 役割 に な らな け れ ばな らな い 。そ れは 例え ば 、 ドプ ロ デ ュ ー サ ーは リ ー ダ ー達 、 金や 町民 へ の指 示 を 出す の は町 の行 政 、 行動 部隊 が商工 会や 農民 な ど の町 民 た ち ］ （4 ） と いっ た 具 合 であ る。 「 まず 民 間 先 行 で 実績や 既成 事 実 を作 り 、後 に 行 政 が条 例 で 補 完す る」 と いう パ タ ーン でも 、 また 逆 の パ ター ンであ って も よ い。 とも かく 主体 間 の相 互協 力 関 係 こそ まち づく リ 成功 の基 本 的要 因で あろ う 。

さらに 住民 主体 で あ れ行 政主 体 で あ れ、 な かん ずく まち づく り のリ ー ダ ー（ キ ー パ ーソ ン ）た ち をバ ッ クアップ す る 体 制 の確 立 こ そ キ ーポ イ ント で あ る。 か れら は、 地 域 の積 極 的 イニ シ アテ ィブ によ り 、中央 方針 に 異議 を唱 え て も 、 代案 や新 案 を提 起す るこ と に よっ

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