災害時における高齢者・障がい者等の
支援対策の手引き
平成26年3月
北海道保健福祉部
はじめに
道では、「北海道行政基本条例」に基づき、道政の基本的な方向を総合的に示す計画として、 「新・北海道総合計画」を策定し、政策展開の基本方向の一つとして「安心で心豊かな北海道 ライフスタイル」を掲げ、「安全・安心な生活の確保」に向け、「防災・減災の体制づくり」を 進めています。 保健福祉部では、特に、子ども、高齢者、障がい者などだれもが健やかで心豊かに、安全で 安心して暮らすという道民共通の願いに応えるため、総合計画の基本方向に沿った保健医療福 祉行政の基本的な指針として、「新・北海道保健医療福祉計画」を平成20年3月に策定（平成25 年3月に一部見直し）し、めざす姿である「安心して心豊かに暮らすことができる地域社会の 実現」のため、保健医療福祉サービスの総合的な提供体制の充実に努めています。 この計画では、主な施策の展開方向「安心して生活できる環境づくりのために」において、 「特別な支援を必要としている人への取組」を進めることとしており、特に、「災害時におけ る保健医療福祉の確保に向けた地域づくり」では、市町村における避難支援計画の作成などに おいて、災害時に高齢者や障がい者等の特に配慮を要する方々への支援について一層の促進を 図ることとしています。このため、これまで独自に「災害時要援護者支援対策の手引き」等を 作成してきました。 こうした中、平成23年に東日本大震災が発生し、多くの高齢者や障がい者など避難の支援が 必要な方々が犠牲となり、実効性のある避難支援に向けた取組の重要性が見直され、国におい ては、必要な法改正などが行われました。 道としては、災害対策の経過や法改正等の趣旨を踏まえ、これまでの手引きを見直すことと し、市町村のほか、関係機関、団体等、地域で支援活動をされている皆様による高齢者や障が い者等への災害時の支援対策がより実効性の高いものとなるよう、新たな「手引き」を策定し たところです。 これまで以上に、一層広く、関係の皆様と災害対策に関する考え方を共有し、行政による「公 助」はもとより、住民一人一人が自発的に行う防災活動である「自助」や、地域の自主防災組 織*による「共助」を、万が一の際に最大限に活かすことができるよう、関係者が一体となっ て取り組む体制の整備に努めたいと考えています。 市町村におかれましては、こうした趣旨を御理解いただき、本手引きの活用について、よろ しくお願いいたします。 平成26年3月28日 保 健 福 祉 部 長目次
第１ 策定の趣旨
1
第２ 手引きの位置づけと構成
3
……… １ 位置づけ 3 ……… ２ 手引きの全体の構成 4第３ 道と市町村の役割分担・連携
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第４ 要配慮者
6
第５ 平常時における取組
7
……… １ 避難行動支援に係る地域防災計画・全体計画の策定 8 （1） 地域防災計画・全体計画 8 （2） 地域防災計画・全体計画の策定に当たっての留意事項 8 ……… ２ 避難行動要支援者名簿の作成等 10 （1） 要配慮者の把握 11 （2） 避難行動要支援者名簿の作成 12 （3） 避難行動要支援者名簿の更新と情報の共有 14 （4） 避難支援等関係者への事前の名簿情報の提供 15 ……… ３ 避難行動支援に係る個別計画の策定 19 （1） 避難支援等関係者と連携した個別計画の策定 19 （2） 具体的な支援方法に関する調整 20 （3） 避難行動要支援者と避難支援等関係者のマッチング 20 （4） 避難行動要支援者の個人情報に対する配慮 20 ……… ４ 避難行動支援に係る共助力の向上 21 （1） 避難行動支援者連絡会議（仮称）の設置 22 （2） 要配慮者及び避難支援等関係者を対象とした研修等の実施 23 （3） 避難行動支援に係る地域づくり 23 （4） 民間団体等との連携 23 （5） 防災訓練 24 ……… ５ 要配慮者に対する避難所の整備 25 （1） 指定避難所（福祉避難所を含む）の組織体制と応援体制の整備 26 （2） 福祉避難所の整備 28第６ 災害時における取組
37
……… １ 発災時等における避難行動要支援者名簿の活用 38 （1） 避難行動要支援者の避難支援 39 （2） 避難行動要支援者の安否確認の実施 41 （3） 避難場所以降の避難行動要支援者への対応 41 ……… ２ 福祉避難所の設置・運営 43（1） 福祉避難所の設置 43 （2） 福祉避難所の管理・運営 43 （3） 緊急入所等の実施 46 （4） 福祉避難所の解消 46 ……… ３ 在宅避難の要配慮者への支援 47 ……… ４ 福祉仮設住宅の供与 47 （1） 福祉仮設住宅の供与の対象者 47 （2） 福祉仮設住宅設置の留意点 47
第７ 原子力災害時の対応
48
第８ 医療機関及び社会福祉施設等との連携
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第９ 要配慮者に係る防災・避難のポイント
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……… １ 要配慮者に共通する事項 52 ……… ２ 身体機能が低下した高齢者（寝たきり高齢者等） 55 ……… ３ 認知症高齢者 56 ……… ４ 視覚障がい者 57 ……… ５ 聴覚障がい者・言語障がい者 58 ……… ６ 肢体不自由者 59 ……… ７ 内部障がい者 60 ……… ８ 知的障がい者 61 ……… ９ 精神障がい者 62 ……… 10 難病・在宅医療患者等（がん・糖尿病等） 63【用語解説】
66
【要配慮者支援に関する道の取組】
69
【Ｑ＆Ａ】
70
【参考文献等】
90
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-第１ 策定の趣旨
道では、「災害対策基本法」や「災害救助法」、「北海道地域防災計画」等に基づき、高齢者 ・障がい者等の特に配慮を要する者に対し、防災上必要な支援等を講じてきたところである。 在宅の高齢者や障がい者等は、一般的に災害対応能力が弱く、情報の入手や自力での避難が 困難な者がおり、大きな被害を受ける可能性が高いため、平常時から、災害時における支援体 制を整備しておくことが重要であると考え、平成10年3月に「災害時における高齢者・障がい 者等に対する支援対策マニュアル」を策定したところである。 その後、平成12年の「有珠山噴火」や、平成15年の「台風10号」など、大規模な災害の発生 を踏まえ、こうした方々の特性に配慮した具体的な支援内容などを盛り込み、平成18年3月に は「災害時における高齢者・障がい者等に対する支援対策マニュアル（改訂版）」を策定し、 さらに市町村における支援対策の促進に資するよう、平成23年8月に「災害時要援護者支援対 策の手引き」を作成したところである。 今般、平成25年6月に災害対策基本法が改正され、市町村において避難行動要支援者名簿の 作成が義務化されたことや、国において「避難行動要支援者の避難支援に関する取組指針」（以 下、「避難行動支援指針」という。）及び「避難所における良好な生活環境の確保に向けた取組 指針」（以下、「避難所取組指針」という。）が定められたことに伴い、平成26年1月には国の「防 災基本計画」が見直され、道においても「北海道地域防災計画」の見直しを行ったところであ る。 こうした状況を踏まえ、市町村における支援対策が更に促進されるよう、市町村や関係団体 の御意見も伺うなどしながら、この度「災害時における高齢者・障がい者等の支援対策の手引 き」として見直しを行ったものである。2 -【図表 1：手引きの策定経過】 【図表 2：災害対策基本法改正（要配慮者関係）】 手引きの策定経過 国 時期 道（保健福祉部） H10. 3月 ●災害時における高齢者・障害者等に対する支援 対策マニュアル H12. 3月 有珠山噴火（災害救助法適用） H15.10月 台風10号（災害救助法適用） ●災害時要援護者の避難支援ガイドライン H18. 3月 ●災害時における高齢者・障害者等に対する支援 対策マニュアル（改訂版） H18.11月 佐呂間町竜巻（災害救助法適用） ●福祉避難所設置・運営に関するガイドライン H20. 6月 東日本大震災 H23. 3月 H23. 8月 ●災害時要援護者支援対策の手引き ●原子力災害対策指針 H24.10月 H24.11月 胆振暴風雪（災害救助法適用） ●災害対策基本法改正 H25. 6月 ●避難所における良好な生活環境の確保に向けた取組指針 ●避難行動要支援者の避難行動支援に関する取組指針 H25. 8月 ●防災基本計画の見直し H26. 1月 H26. 3月 北海道地域防災計画の見直し（予定） ●手引きの見直し（予定） 災害対策基本法改正（要配慮者関係） 1. 避難行動要支援者名簿の作成を市町村に義務付け 作成に際し必要な個人情報の利用が可能 2. 本人同意のもと避難支援等関係者に事前に情報提供 災害時には本人同意の有無に関わらず提供可能 3. 名簿情報の提供を受けた者に守秘義務を課す 市町村では名簿情報の漏えい防止措置を講じる 災害時要援護者の避難支 援ガイドライン （H18.3月） 災害時要援護者支援対策の手引き（H23.8月） ↓ ＜見直し＞ 国 道 避難行動要支援者の避難行動支援に関す る取組指針（H25.8月） 避難所における良好な生活環境の確保 に向けた取組指針（H25.8月） ≪名簿の作成等≫ 第49条の10～13、第50条、第56条関係 1. 適切な避難場所を確保するため、基 準（政令）に適合する公共施設等を指 定 2. 避難所の供与、安全性や良好な居住 性の確保、生活関連物資や保健医療 サービスの確保など生活環境の整備に 努める ≪避難所の環境確保等≫ 第49条の7～8、第86条の6～7関係 福祉避難所設置・運営に 関するガイドライン （H20.6月）
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-第２ 手引きの位置づけと構成
１ 位置づけ
この手引きは、「災害対策基本法」や「災害救助法」等の各関係法令のほか、在宅の高齢者 や障がい者等の支援対策を進める上で基本となる国の「避難行動支援指針」や「避難所生活指 針」に沿って策定したものであり、市町村において、「地域防災計画」や「避難行動要支援者 避難支援計画」等の検討・修正などを行う際の基本的な事項や参考となる事項を取りまとめる とともに、地域独自の災害対策や要配慮者支援対策に関するガイドライン・マニュアル等を策 定する際も活用していただくことを期待するものである。 また、市町村が在宅の高齢者や障がい者等への支援として執るべき基本的な対応等について、 災害発生の前後に区分し、主として、災害発生前においては、市町村が平常時から執るべき対 応に関するチェックリストとしての機能、災害発生後においては、市町村が災害発生時から執 るべき応急救助の機能に関し、現時点で想定し得る標準的な項目を整理したものである。 市町村におかれては、これらを基礎としつつ、地域の特性や実情も踏まえながら、必要に応 じた措置を講じていただきたい。 【図表 3：手引きの位置づけ】 手引きの位置づけ 災害対策基本法 災害救助法 ・避難行動支援指針 H25.8 ・避難所生活指針 H25.8 ・福祉避難所設置・運営に関するガイドライン H20.6 市町村地域防災計画 避難行動要支援者 避難支援計画 手引き 北海道行政基本条例 新・北海道総合計画 新・北海道保健医療福祉計画各種支援・取組情報 北海道地域防災計画 （避難行動要支援者等の 要配慮者に関する計画） ・要配慮者支援ガイドライン ・マニュアル など 参考 活用 とりまとめ 手引き 防災基本計画 【国】 【道】 【市町村】4
-２ 手引きの全体の構成
この手引きでは、国の指針の流れを基本としつつ、これまでの手引きで示してきた平常時に おける取組と災害時における取組とに区分して整理した。 その際、国の避難行動支援指針では、避難行動要支援者名簿の作成と活用までを基本とし、 更に取り組むべき事項として、避難行動要支援者避難支援計画の個別計画の策定等を位置付け ているが、道としては、これまでと同様に、避難の際に支援を必要とされる方の個別計画が策 定されることを目標としていることから、平常時の取組として個別計画の策定を位置付けた構 成としている。 なお、国の指針では触れられていないが、道内に原子力施設が所在していることを踏まえ、 原子力災害時の基本的な対応に関して触れているほか、要配慮者の特性に応じた防災・避難の ポイント、北海道独自の支援等に関する内容、Ｑ＆Ａについて盛り込み、市町村において支援 等を検討するために必要な情報などを取りまとめて構成した。 また、国の指針等に登載されている具体的な様式や参考例なども平行して参考にしながら、 活用していただけるよう、この手引きにおいてもできる限り記載した。 【図表 4：手引きの全体構成】 手引きの全体構成 【避難行動支援：国指針】 第1 全体計画・地域防災計画の 策定 第2 避難行動要支援者名簿の作 成等 第3 発災時等における避難行動 要支援者名簿の活用 第4 個別計画の策定 第5 避難行動支援に関する共助 力の向上 第5 平常時における取組 1. 全体計画・地域防災計画の策定 2. 避難行動要支援者名簿の作成等 3. 避難行動支援に係る個別計画の策定 4. 避難行動支援に係る共助力の向上 5. 要配慮者に対する避難所の整備 第6 災害における取組 1. 災害時における避難行動要支援者名簿の活用 2. 福祉避難所の設置・運営 3. 在宅避難者の要配慮者への支援 4. 福祉仮設住宅の供与 第7 原子力災害時の対応 第9 要配慮者に係る防災・避難のポイント 用語解説 要配慮者支援に関する北海道の取組 Ｑ＆Ａ 【生活環境の確保：国指針】 第1 平常時における対応 •避難所の指定 •福祉避難所の整備 第2 発災後における対応 • 福祉避難所の管理運営 • 在宅避難 指針【国】 手引き【道】 第1 策定の趣旨 第2 手引きの位置づけと構成 第3 道と市町村の役割分担・連携 第4 災害時要配慮者 ＜ポイント＞ • 高齢者・障がい者等の 要配慮関係を中心に、 平常時と発災時に再 整理 • 防災避難のポイント、 北海道の取組、Ｑ＆Ａ など参考事項を集約 第8 医療機関及び社会福祉施設等との連携5
-第３ 道と市町村の役割分担・連携
災害対策基本法第5条において、市町村長は当該市町村の地域並びに当該市町村の住民の生 命、身体及び財産を災害から保護するため、必要な措置を執ることが義務づけられているが、 応急措置のうち、一定規模以上の災害に際する救助については、北海道知事が災害救助法に基 づき法定受託事務として実施することとなっている。 なお、災害救助法第13条の規定により、救助の実施に関する事務の一部を市町村長に委任す ることが可能であり、当該事務に要した費用は、同法第29条に基づき、市町村が一時繰替支弁 し、後日、道との間で精算することとなる。 ◆災害対策基本法 第5条 市町村長は、基本理念にのっとり、基礎的な地方公共団体として、当該市町村の地域並びに当該市町村の住民の 生命、身体及び財産を災害から保護するため、関係機関及び他の地方公共団体の協力を得て、当該市町村の地域に係る 防災に関する計画を作成し、及び法令に基づきこれを実施する責務を有する。 ◆災害救助法 第13条 都道府県知事は、救助を迅速に行うため必要があると認めるときは、政令で定めるところにより、その権限に属 する救助の実施に関する事務の一部を市町村長が行うこととすることができる。 2 前項の規定により市町村長が行う事務を除くほか、市町村長は、都道府県知事が行う救助を補助するものとする。 第29条 都道府県知事は、第13条第1項の規定により救助の実施に関するその権限に属する事務の一部を市町村長が行う こととした場合又は都道府県が救助に要する費用を支弁するいとまがない場合においては、救助を必要とする者の現在 地の市町村に、救助の実施に要する費用を一時繰替支弁させることができる。 【図表 5：災害救助法における応急救助の概念】 災害救助法における応急救助の概念 国 道 市町村 被災住民 ① 被害状況 ④ 災害救助法の適用 ⑥ 応急救助の実施 ⑤ 救助権限の委任 ② 被害状況報告 ③ 技術的助言等6
