我 が 国 基 礎 自 治 体 の 大 都 市 制 度 移 行 に 関 す る 実 証 研 究

高 崎 経 済 大 学 地 域 政 策 研 究 科 博 士 （ 地 域 政 策 学 ） 学 位 論 文

我 が 国 基 礎 自 治 体 の 大 都 市 制 度 移 行 に 関 す る 実 証 研 究

２ ０ １ ７ 年 ３ 月

爲 我 井 慎 之 介

２ ０ １ ６ 年 度 （ 平 成 ２ ８ 年 度 ）

高 崎 経 済 大 学 地 域 政 策 研 究 科 博 士 （ 地 域 政 策 学 ） 学 位 論 文

我 が 国 基 礎 自 治 体 の 大 都 市 制 度 移 行 に 関 す る 実 証 研 究

研究指導教 員 増 田 正

学 生 番 号 ９ １ ４ － ０ ０ ３

氏 名 爲 我 井 慎 之 介

1

目 次

1 研 究 の 背 景 と 目 的

1 . 1

研 究 の 背 景 と 目 的 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

1 . 2

大 都 市 制 度 の 定 義 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

1 . 3

研 究 の 構 成 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

2 戦 後 日 本 の 大 都 市 制 度 の 設 計 概 念 と 制 度 的 変 容

2 . 1

戦 前 の 大 都 市 制 度 運 動 と の 関 連 性 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

2 . 2

戦 時 下 の 大 都 市 制 度 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

2 . 3

「 特 別 市 」 制 度 の 誕 生 と 挫 折 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

2 . 4

政 令 指 定 都 市 制 度 の 暫 定 的 措 置 と 既 成 事 実 化 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

2 . 5

中 核 市 ・ 特 例 市 の 誕 生 と 移 行 ス ペ ク ト ラ ム の 形 成 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

2 . 6

小 括 戦 後 日 本 の 大 都 市 制 度 と 制 度 的 変 容 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

3 政 令 指 定 都 市 の 都 市 属 性 に 関 す る 実 証 分 析

3 . 1

分 析 の 目 的 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

3 . 2

先 行 研 究 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

3 . 3

政 令 指 定 都 市 に お け る 都 市 属 性 の 主 成 分 分 析 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

3 . 4

主 成 分 得 点 に よ る 政 令 指 定 都 市 の 類 型 化 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

3 . 5

類 型 化 の 妥 当 性 と 後 発 型 政 令 指 定 都 市 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

3 . 6

小 括 規 模 ・ 中 核 性 の 観 点 か ら 見 た 政 令 指 定 都 市 の 多 様 化 ・ ・ ・

4 中 核 市 ・ 特 例 市 の 移 行 パ タ ー ン に 関 す る 時 間 準 拠 的 分 析

4 . 1

分 析 の 目 的 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

4 . 2

先 行 研 究 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

4 . 3

分 析 対 象 と 分 析 手 法 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

4 . 4

分 析 結 果 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

4 . 4 . 1

時 間 ベ ク ト ル 図 に よ る 視 覚 的 検 討

・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

4 . 4 . 1 . 1

地 方 中 核 型 都 市 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

2

4 . 4 . 1 . 2

都 市 圏 域 型 都 市 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

4 . 4 . 2

移 行 タ イ ム ラ グ の 大 小 に よ る 類 型 化 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

4 . 5

小 括 中 核 市 ・ 特 例 市 の 移 行 と 地 域 特 性 と の 関 係 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

5 中 核 市 ・ 特 例 市 の 移 行 メ カ ニ ズ ム に 関 す る 多 変 量 解 析

5 . 1

分 析 の 目 的 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

5 . 2

先 行 研 究 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

5 . 3

分 析 対 象 と 分 析 手 法

・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

5 . 4

分 析 結 果 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

5 . 4 . 1

移 行 タ イ ム ラ グ 重 回 帰 モ デ ル （ 中 核 市 ） ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

5 . 4 . 2

移 行 タ イ ム ラ グ 重 回 帰 モ デ ル （ 特 例 市 ） ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

5 . 4 . 3

移 行 判 別 モ デ ル （ 中 核 市 ） ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

5 . 4 . 4

移 行 判 別 モ デ ル （ 特 例 市 ） ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

5 . 4 . 5

構 造 係 数 に よ る 判 別 モ デ ル の 意 味 付 け ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

5 . 5

小 括 中 核 市 ・ 特 例 市 の 移 行 を 規 定 す る 都 市 属 性 ・ ・ ・ ・ ・ ・

6 中 核 市 ・ 特 例 市 の 移 行 事 例 に 対 す る ア ン ケ ー ト 調 査

6 . 1

分 析 の 目 的 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

6 . 2

先 行 研 究 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

6 . 3

行 政 部 局 の ミ ク ロ 的 分 析 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

6 . 3 . 1

分 析 の 意 義 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

6 . 3 . 2

調 査 内 容 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

6 . 4

調 査 結 果 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

6 . 4 . 1

中 核 市 の 事 例 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

6 . 4 . 2

特 例 市 の 事 例 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

6 . 5

行 政 担 当 部 局 か ら 見 た 制 度 移 行 の 効 果 と 課 題 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

6 . 5 . 1

中 核 市 の 事 例 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

6 . 5 . 2

特 例 市 の 事 例 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

6 . 5 . 3

移 行 準 備 過 程 に お け る 共 通 性 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

6 . 6

小 括 中 核 市 ・ 特 例 市 の 移 行 選 択 が も た ら す 総 合 的 利 得 ・ ・ ・

3

7 特 例 市 の 政 策 課 題 に 関 す る 計 量 テ キ ス ト 分 析

7 . 1

分 析 の 目 的 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

7 . 2

先 行 研 究 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

7 . 3

分 析 対 象 と 分 析 手 法 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

7 . 4

越 谷 市 に お け る 特 例 市 移 行 の 理 由 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

7 . 5

計 量 テ キ ス ト 分 析 に よ る 市 議 会 会 議 録 の 分 析 結 果 ・ ・ ・ ・ ・ ・

7 . 5 . 1

キ ー ワ ー ド の 出 現 回 数 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

7 . 5 . 2

共 起 ネ ッ ト ワ ー ク と 階 層 的 ク ラ ス タ ー 分 析 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

7 . 5 . 3

中 心 語 に よ る 共 起 ネ ッ ト ワ ー ク ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

7 . 6

小 括 政 策 課 題 か ら 見 た 特 例 市 の 移 行 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

8 一 般 市 の 県 庁 所 在 地 に 対 す る ア ン ケ ー ト 調 査

8 . 1

分 析 の 目 的 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

8 . 2

先 行 研 究 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

8 . 3

県 庁 所 在 地 の 都 市 区 分 と 都 市 属 性 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

8 . 4

調 査 内 容 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

8 . 5

事 例 研 究 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

8 . 5 . 1

福 島 市 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

8 . 5 . 1 . 1

移 行 の 検 討 状 況 と 広 域 行 政 と の 関 係 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

8 . 5 . 1 . 2

特 例 市 ・ 保 健 所 政 令 市 ・ 新 中 核 市 の 評 価 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

8 . 5 . 2

津 市 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

8 . 5 . 2 . 1

移 行 の 検 討 状 況 と 広 域 行 政 と の 関 係 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

8 . 5 . 2 . 2

特 例 市 ・ 保 健 所 政 令 市 ・ 新 中 核 市 の 評 価 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

8 . 5 . 3

徳 島 市 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

8 . 5 . 3 . 1

移 行 の 検 討 状 況 と 広 域 行 政 と の 関 係 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

8 . 5 . 3 . 2

特 例 市 ・ 保 健 所 政 令 市 ・ 新 中 核 市 の 評 価 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

8 . 6

小 括 一 般 市 の 県 庁 所 在 地 が 制 度 移 行 を 選 択 し な い 理 由 ・ ・ ・

4

9 結 論 と 考 察

9 . 1

本 研 究 か ら 得 ら れ た 知 見 の 整 理 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

9 . 2

新 た な 大 都 市 制 度 の あ り 方 と 地 方 制 度 改 革 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

9 . 3

地 域 政 策 学 的 に 見 る 残 さ れ た 課 題 と 展 望 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

○ 本 研 究 の 基 礎 と な る 学 術 論 文 ・ 学 会 報 告 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

○ 参 考 文 献 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

○ 謝 辞 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

○ 付 録

Ⅰ 「 大 都 市 昇 格 へ の 地 域 背 景 と 政 策 的 評 価 に 関 す る 実 態 調 査 」 （

） 調 査 様 式 （ 調 査 対 象 ： 津 市 政 策 課 ）

Ⅱ 「 大 都 市 昇 格 へ の 地 域 背 景 と 政 策 的 評 価 に 関 す る 実 態 調 査 」 （

） 調 査 様 式 （ 調 査 対 象 ： 越 谷 市 中 核 市 推 進 室 ）

Ⅲ 「 大 都 市 制 度 に よ る 昇 格 の 背 景 と 政 策 的 評 価 に 関 す る 実 態 調 査 」（

調 査 様 式 （ 調 査 対 象 ： 郡 山 市 政 策 開 発 課 、 宇 都 宮 市 行 政 改 革 課 、 前 橋 市 行 政 管 理 課 、 高 崎 市 企 画 調 整 課 ）

Ⅳ 「 特 例 市 ・ 保 健 所 政 令 市 へ の 移 行 検 討 に 関 す る 実 態 調 査 」（

） 調 査

様 式（ 調 査 対 象：福 島 市 中 核 市 移 行 推 進 室 、津 市 政 策 課 、徳 島 市 企 画 政 策 課 ）

5

1 研究の背景と目的

6

1 研 究 の 背 景 と 目 的

1 . 1 研 究 の 背 景 と 目 的

戦 後 日 本 の 地 方 自 治 制 度 は 、 都 道 府 県 （ 広 域 自 治 体 ） と 市 区 町 村 （ 基 礎 自 治 体 ） に よ る 二 層 制 を そ の 骨 格 と し て い る 。 多 数 の 自 治 体 が 集 積 す る 大 都 市 圏 で は 、 絶 え ず 自 治 体 の 境 界 を 超 え た 適 正 な 行 政 事 務 の あ り 方 が 必 然 的 に 問 わ れ ざ る を 得 な い 。

戦 前 の 六 大 都 市 に よ る 特 別 市 運 動 を は じ め 、 日 本 の 大 都 市 自 治 体 は 、 都 市 問 題 の 解 決 の た め に 行 政 機 能 の 拡 大 を 追 求 し て き た 。 そ れ は 、 事 務 権 限 が 多 く な る に つ れ 、 住 民 ニ ー ズ に 幅 広 く 対 応 で き る と い う 面 で 、 行 政 （ 執 行 機 関 ） 側 の 説 明 責 任 を 果 た す の に 有 用 で あ っ た か ら で あ る 。

大 都 市 自 治 体 の 事 務 権 限 は 、 人 口 規 模 と 関 連 し て い る 。 外 形 的 な 規 模 の 割 に 十 分 な 行 財 政 権 限 が 与 え ら れ て い な い 自 治 体 で は 、 団 体 と し て 規 模 に 相 応 し い 権 限 を 必 然 的 に 要 求 す る よ う に な っ た

。 戦 前 か ら 戦 後 に か け て 展 開 さ れ た 特 別 市 運 動 は そ の 最 た る 例 で あ ろ う 。 ま た 、 現 在 の 自 治 体 区 分 か ら さ ら な る 上 位 区 分 へ の 移 行 を 目 指 す 場 合 に は 、 定 住 人 口 の 増 加 が 近 道 で あ る 。 そ の た め 、 基 礎 自 治 体 の 格 付 け 志 向 は 、 政 府 に よ る 合 併 誘 導 策 に 利 用 さ れ て き た 。 例 え ば 、 地 方 分 権 一 括 法 が 施 行 さ れ た

年 以 降 、第 二 期 地 方 分 権 改 革 や 三 位 一 体 の 改 革 に よ り 、 平 成 の 大 合 併 が 推 進 さ れ 、

年

月 に

存 在 し た 市 町 村 の 数

は 、

年 に は

に ま で 減 少 し た 。 自 治 体 数 の 減 少 に 併 せ て 、 基 礎 自 治 体

の 規 模 は さ ら に 拡 大 を 遂 げ 、 様 々 な 自 治 体 が 町 村 か ら 市 に 、 あ る い は 一 般 市 か ら 上 位 の 都 市 区 分 へ と 移 行 し た 。 そ の 図 式 か ら 、 人 口 規 模 と 面 積 拡 大 は 自 ず と 相 関 関 係 を 形 成 し て い る 。

市 町 村 合 併 に よ っ て 、大 都 市 自 治 体 の 区 域 が 地 理 的 に 拡 大 す る と 、 「 都 市 内 分 権 を ど う 進 め て い く か 」 と い う 議 論 が 活 発 に な る 。 他 方 、 基 礎 自 治 体 が 連 担 化 し た 大 都 市 圏 で は 、 公 共 交 通 網 な ど の 発 達 に よ り 圏 域 内 の 交 流 人 口 が 増 加 す る こ と で 、 圏 域 の 中 心 に あ る 大 都 市 自 治 体 と そ の 勢 力 圏 （ 後 背 地 ） と の 関 係 が 曖 昧 に な っ て い る 。そ の た め 、 「 ど こ ま で が 大 都 市 な の か 」と い う 基 本 的 な 問 い が 存 在 し て き た 。

大 都 市 制 度 の 移 行 を 目 指 す 基 礎 自 治 体 に と っ て 、 事 務 権 限 に 見 合 う だ け の 財

源 や 行 政 組 織 が な け れ ば 、 事 務 処 理 能 力 の 不 足 が 露 呈 し て し ま う で あ ろ う 。 制

7

度 移 行 に 向 け た 初 期 的 段 階 に お い て は 、 自 治 体 内 部 に お け る 行 財 政 権 限 の あ り 方 が 一 体 的 に 論 じ ら れ や す い 傾 向 が あ る 。 財 源 が ア メ と な り 、 基 礎 自 治 体 の 格 付 け 志 向 を 刺 激 す る の で あ る 。

我 が 国 大 都 市 制 度 は 、 そ れ ら の 傾 向 を 前 提 と し た 「 制 度 選 択 の メ カ ニ ズ ム 」 を 有 し て い る が 、 そ の メ カ ニ ズ ム に は 降 格 と い う 概 念 が 存 在 し な い 。 こ の 制 度 設 計 に よ り 、 そ の 後 、 基 準 を 満 た さ な く な っ た 自 治 体 が カ テ ゴ リ ー 内 部 に 存 在 し 続 け る こ と も 許 容 さ れ る （ 爲 我 井 （

：

））。

大 都 市 と は 、 社 会 的 、 経 済 的 、 空 間 的 な 観 点 か ら 、 周 辺 地 域 と の 相 対 比 較 の 中 で 定 義 付 け ら れ る も の で あ る 。政 治 的 に は 、戦 前 か ら 大 都 市 で は 、 「 大 都 市 自 治 体 に お け る 市 長 と 地 方 議 会 」、「 東 京 と そ の 他 の 大 都 市 」、「 大 都 市 と 全 国 （ あ る い は 農 村 ）」 と い う 、「 三 つ の 対 立 」（ 砂 原 （

：

）） が 存 在 し て き た 。 そ れ ら の 背 景 に は 、大 都 市 自 治 体 と そ の 勢 力 圏（ 後 背 地 ）、あ る い は 大 都 市 自 治 体 と 広 域 自 治 体 （ 都 道 府 県 ） と の 関 係 か ら 、 そ も そ も 「 大 都 市 の 区 画 が ど う あ る べ き か 」 と い う 、 根 本 的 な 課 題 が 存 在 し て い る 。

ま た 、 大 都 市 自 治 体 の 内 部 に 目 を 向 け る と 、 人 口 集 積 に 伴 う 、 大 都 市 固 有 の 様 々 な 自 治 問 題 が 顕 在 化 し て い る 。 あ る 自 治 体 が 抱 え る 自 治 問 題 に 対 し て 、 全 国 的 ・ 画 一 的 な 方 法 で 対 応 し た と し て も 、 必 ず し も 問 題 解 決 が 図 ら れ る と は 限 ら な い 。 大 都 市 制 度 を 設 計 す る う え で は 、 各 自 治 体 の 内 情 に 即 す る よ う な 柔 軟 な 仕 組 み を 併 せ て 検 討 し な け れ ば な ら な い は ず で あ ろ う 。

政 令 指 定 都 市 （ 以 下 、 政 令 市

） を 頂 点 と し た 日 本 の 大 都 市 制 度 は 、「 人 口 規 模 ＝ 行 財 政 能 力 」 と い う 図 式 の も と 、 階 層 的 に 行 財 政 権 限 の 再 配 分 を 進 め る 仕 組 み で あ る 。 そ の 一 方 、 我 が 国 の 大 都 市 制 度 が 、 基 礎 自 治 体 に 対 し て 、 都 道 府 県 の 行 財 政 権 限 を 人 口 の 輪 切 り で 全 国 一 律 的 に 付 与 す る 仕 組 み で あ る と す る な ら ば 、 そ れ は 本 当 に 望 ま し い 大 都 市 制 度 と 言 え る の か と い う 疑 問 が 生 じ る 。 以 上 の 問 題 認 識 か ら 、本 研 究 で は 、我 が 国 の 大 都 市 制 度 、と り わ け「 政 令 市 」、

「 中 核 市 」、「 特 例 市 」 と い う 階 層 区 分 に 沿 っ た 制 度 移 行 に 焦 点 を 当 て 、 論 考 を 進 め て い く 。

1 . 2 大 都 市 制 度 の 定 義

日 本 の 大 都 市 制 度 は 、 法 令 上 、 二 つ の 定 義 が 存 在 す る 。 一 つ は 、 事 実 上 の 首

8

都 東 京 に 適 用 さ れ る 「 都 区 制 度 」 で あ る 。 も う 一 つ は 、 「 大 都 市 等 」 特 例 と 一 括 り に さ れ る 「 政 令 市 制 度 」、「 中 核 市 制 度 」、「 特 例 市 制 度 」 で あ る 。 そ れ ら 二 つ の 制 度 は 、 戦 後 日 本 の 大 都 市 制 度 と し て 、 広 く 認 識 さ れ て き た 。

我 が 国 地 方 自 治 に お け る 大 都 市 制 度 と は 、 図

が 示 す よ う に 戦 前 の 特 別 市 制 度 要 求 運 動 を 端 緒 と し て 系 統 的 に 整 理 す る こ と が 可 能 で あ る 。 し か し 、 そ れ ら の 系 統 は 、 東 京 都 制 （

年 ） が 成 立 す る 過 程 で 分 岐 し て お り 、 法 令 上 の 取 扱 い も 明 確 に 区 別 さ れ て い る 。

歴 史 的 に 、 東 京 、 横 浜 、 名 古 屋 、 京 都 、 大 阪 、 神 戸 な ど の 旧 六 大 都 市 で は 、 行 政 需 要 が 拡 大 し て い く 明 治 期 の 時 点 で 、 既 に 府 県 と 大 都 市 に よ る 二 重 監 督 ・ 二 重 行 政 問 題 が 顕 在 化 し て い る 。 旧 六 大 都 市 は 、 そ の 問 題 を 解 消 す る 方 策 と し て 、 大 都 市 を 府 県 の 枠 組 み か ら 抜 き 出 す 特 別 市 制 度 の 創 設 を 提 唱 し 、 政 治 的 な 運 動 を 拡 大 さ せ た 。 そ れ ら の 運 動 は 、 我 が 国 大 都 市 制 度 の 制 度 化 の 原 点 で も あ っ た が 、 そ の 後 、 戦 時 下 の 挙 国 一 致 体 制 に 移 行 し て 中 央 集 権 化 が 進 む と 、 一 旦 休 符 が 打 た れ た 。

図 1 - 1 大 都 市 制 度 の 歴 史 的 系 譜 と 本 研 究 の 領 域 （ 2 0 1 5 年 4 月 現 在 ）

（ 出 典 ） 筆 者 作 成

戦 時 体 制 下 の

年 に は 、 政 府 の 統 制 強 化 の 観 点 か ら 、 こ れ ま で の 東 京 府 、 東 京 市 、 区 が 合 体 し 、 東 京 都 制 （ 都 区 制 度 ） が 施 行 さ れ て い る 。 東 京 都 制 と は 、

「 旧 東 京 府 が 旧 東 京 市 を 呑 み 込 ん だ と す る 理 解《「 府 」と し て の 東 京 都 》」 （ 金 井

9

（

））と 、 「 旧 東 京 市 が 旧 東 京 府 を 呑 み 込 ん だ と す る 理 解《「 特 別 市 」

と し て の 東 京 都 》」 （ 金 井（

：p . 1 4 3 ））と い う 両 方 の 解 釈 を 可 能 に し て い た

。 そ れ に も か か わ ら ず 、制 度 は 戦 後 体 制 に も 引 き 継 が れ 、以 後

年 間 、抜 本 的 な 制 度 改 革 が な さ れ る こ と な く 現 在 に 至 っ て い る 。

東 京 を 除 い た 旧 五 大 都 市 の 要 望 運 動 は 、 戦 後 民 主 化 の 過 程 の 中 で 再 燃 し て い る 。そ の 結 果 、

年

月 の 地 方 自 治 法 制 定 に よ っ て 、特 別 市 制 度 が 誕 生 し た 。 戦 後 に お け る 特 別 市 制 度 の 制 定 過 程 で は 、 特 別 市 制 度 と 東 京 都 制 と の 関 係 が 棚 上 げ に さ れ て お り 、 明 治 期 以 降 続 い た 要 望 運 動 の 結 実 化 に 繋 が っ た 。 し か し 、 そ の 直 後 か ら 特 別 市 制 度 の 実 施 に 焦 点 を 当 て た 、 関 係 府 県 と 旧 五 大 都 市 と の 熾 烈 な 争 い が 生 じ 、結 果 的 に 特 別 市 制 度 の 実 施 は 阻 ま れ 、政 令 市 制 度 が 誕 生 し た 。

1 9 5 6

年 に 誕 生 し た 政 令 市 制 度 は 、 当 初 、 旧 五 大 都 市 を 対 象 と す る 、 暫 定 的 な

事 務 処 理 の 特 例 措 置 と し て 認 識 さ れ て い た 。 と こ ろ が 、 北 九 州 市 の 指 定 （

年 ） を 端 緒 に 、 政 令 市 制 度 は 、 我 が 国 の 大 都 市 制 度 と し て 徐 々 に 定 着 し 、 指 定 が 拡 大 さ れ て い く 。

政 令 市 の 指 定 拡 大 に 伴 う よ う に 、

年 代 以 降 の 行 政 改 革 ・ 地 方 分 権 改 革 の 過 程 で は 、 「 市 」の さ ら な る 差 別 化 が 進 展 し て い る 。大 都 市 制 度 に は 、政 令 市 の 権 限 を 縮 小 化 さ せ た 中 核 市 （

年 ） と 、 中 核 市 の 権 限 を 縮 小 化 さ せ た 特 例 市

（

年 ） と い う 新 た な 区 分 が 追 加 さ れ た 。 ま た 、 地 方 分 権 推 進 委 員 会 は 、 第

4

次 勧 告 の 中 で 、 「 人 口 や 行 財 政 に お け る 規 模 能 力 の 差 異 を 基 準 と し た 都 市 制 度 の 細 分 化 に 従 っ て 、 権 限 移 譲 を 進 め る べ き で あ る 」 旨 の 提 言 を 行 っ た

。

こ の よ う に 、地 方 分 権 化 の 過 程 で は 、大 都 市 制 度 に 対 し 、国 か ら 地 方 へ の「 分 権 の 受 け 皿 」 た る 役 割 が 与 え ら れ 、 政 府 に よ る 都 市 区 分 を 基 準 と し た 段 階 的 ・ 特 例 的 な 権 限 移 譲 が 積 極 的 に 進 め ら れ て い る 。 も と も と 「 暫 定 的 」 と さ れ な が ら 創 設 さ れ た 政 令 市 制 度 は 、長 い 時 間 経 過 と と も に 既 成 事 実 化 し つ つ 、中 核 市 ・ 特 例 市 と い う サ ブ カ テ ゴ リ ー を 伴 っ た 。 こ う し て 、 政 令 市 を 頂 点 と し た 日 本 の 大 都 市 制 度 の 階 層 化 は 完 成 し た と 言 え よ う 。

そ の 後 、

年 の 地 方 自 治 法 改 正 に よ り 、 中 核 市 の 人 口 基 準 は 人 口

万 人

に 改 め ら れ 、

年

月 末 を も っ て 特 例 市 制 度 は 廃 止 さ れ て い る 。 併 せ て 、 こ

の 法 改 正 は 、 経 過 措 置 期 間 （ 施 行 日 か ら

年 間 ） に お け る 中 核 市 移 行 を 促 進 す

る べ く 、従 来 の 特 例 市 を「 施 行 時 特 例 市 」と し て 処 遇 し た 。中 核 市 と 特 例 市 は 、

10

制 度 的 に 統 合 さ れ た が 、 現 在 の と こ ろ 、 地 方 自 治 制 度 上 の 大 都 市 階 層 関 係 が 大 き く 変 化 し た と ま で は 言 え な い 状 況 に あ る （ 図

）。

図 1 - 2 大 都 市 制 度 の 階 層 構 造 （ 2 0 1 5 年 4 月 現 在 ）

（ 出 典 ） 筆 者 作 成

日 本 の 大 都 市 制 度 に は 、 歴 史 的 な 成 立 過 程 を も と に し た 、 法 令 上 の 二 つ の 定 義 が 存 在 す る 。 し か し 、 本 研 究 で は 、 一 般 市 を 起 点 と し て 、 法 令 上 の 大 都 市 等 に 位 置 付 け ら れ る 、 特 例 市 、 中 核 市 、 政 令 市 に 至 る ま で の 、 人 口 基 準 に 基 づ い た 「 制 度 選 択 の メ カ ニ ズ ム 」 に 焦 点 を 当 て る 。

政 令 市 は 、 日 本 の 大 都 市 制 度 階 層 に お け る 最 上 位 区 分 で あ り 、 制 度 移 行 に 伴 い 、 当 該 自 治 体 に は 「 都 道 府 県 並 み 」 の 行 財 政 権 限 が 付 与 さ れ る 。 政 令 市 の 指 定 に 関 し て は 、 法 令 上 、「 人 口

万 人 以 上 」 と い う 概 括 的 な 基 準 だ け が 、 制 度 創 設 当 初 か ら 示 さ れ て き た 。 実 際 に は 、 時 の 政 府 の 考 え 方 （ 実 質 的 な 基 準 ） に 沿 っ て 、 指 定 の 可 否 は 個 別 に 判 断 さ れ て き た と さ れ る （ 西 尾 ・ 神 野 （

琢 也 ］

））。 し た が っ て 、 時 の 政 府 か ら 、 政 令 市 の 基 準 を 満 た し て い る と 認 め ら れ た 自 治 体 で は 、 そ の 希 少 な 「 格 」 に 価 値 を 見 出 し 、 進 ん で 制 度 移 行 を 選 択 す る と 考 え ら れ る 。

そ の 下 位 に あ る 中 核 市 ・ 特 例 市 で は ど う か 。 そ れ ら は 、 当 然 、 政 令 市 よ り も

プ レ ゼ ン ス が 劣 る が 、 基 準 を 満 た し た 基 礎 自 治 体 の 多 く は 、 そ れ ぞ れ の 「 格 」

を 意 識 し て 、 制 度 移 行 を 選 択 す る だ ろ う 。 各 々 の 自 治 体 は 、 行 財 政 的 な 負 担 リ

ス ク が 少 な け れ ば 少 な い ほ ど 、 そ の 名 目 的 価 値 を 高 め る た め に 、 制 度 移 行 を 選

11

択 し 得 る 。例 え ば 、 「 地 方 分 権 の 拡 充 」に 資 す る べ く 創 設 さ れ た 特 例 市 制 度 な ど は 、 そ の よ う な 自 治 体 の 志 向 態 度 を 活 用 し て い た 側 面 が あ る だ ろ う 。

中 核 市 ・ 特 例 市 は 、 政 令 市 と は 異 な り 、 法 令 で 明 確 に 定 め ら れ た 基 準 に 沿 っ て 指 定 さ れ る 制 度 で あ る が 、 そ の 指 定 の 契 機 は 、 基 礎 自 治 体 側 に よ る 「 手 挙 げ 方 式 」 に よ っ て い る 。 対 象 自 治 体 に は 、 制 度 移 行 に 関 す る 選 択 権 が 与 え ら れ て お り 、 自 治 体 側 は 、 自 ら が 置 か れ る 状 況 に 従 っ て 、 制 度 移 行 に 対 す る 態 度 を 変 え る こ と が で き る 。 つ ま り 、 速 や か に 制 度 移 行 を 選 択 す る 自 治 体 も あ れ ば 、 そ う で な い （ 制 度 移 行 に 時 間 を 費 や す ／ 制 度 移 行 を 選 択 し な い ） 自 治 体 も 存 在 す る の で あ る 。

日 本 の 大 都 市 制 度 の 主 た る 機 能 と は 、 都 道 府 県 の 有 す る 行 財 政 権 限 を 再 配 分 す る こ と に あ り 、 中 核 市 ・ 特 例 市 も そ の フ レ ー ム に 沿 っ て い る 。 大 都 市 制 度 の 移 行 は 、 「 人 口 が 多 け れ ば 財 源 が 充 実 化 し 、大 都 市 ら し さ を 伴 う 」と い う 、一 面 的 な 見 方 に 規 定 さ れ て い る 。

そ れ に 対 し て 、 本 来 、 一 体 的 な 議 論 が あ っ て も 良 い は ず の 、 大 都 市 自 治 と 都 市 計 画 ・ 空 間 計 画 と の 関 係 性 は 希 薄 で あ る 。 そ れ は 、 日 本 の 都 市 計 画 法 制 が 、 自 治 体 の 区 域 と は 別 概 念 で あ る 「 都 市 計 画 区 域 」 を 設 定 し 、 ス プ ロ ー ル 的 に 広 が る 市 街 化 ・ 都 市 化 を 追 認 し て お り 、 大 都 市 自 治 体 の 区 域 と 大 都 市 の 空 間 的 外 延 が 一 致 し な い か ら で あ る と さ れ る

。

近 年 で は 、 「 大 阪 都 構 想 」問 題 な ど に 代 表 さ れ る よ う に 、大 都 市 制 度 の あ り 方 に 関 す る 議 論 が 再 注 目 さ れ て い る 。そ の 根 幹 で は 、少 子 高 齢 化 を は じ め と す る 、 大 都 市 自 治 体 を 取 り 巻 く 様 々 な 社 会 的 問 題 を 背 景 と し て 、 規 模 、 地 理 、 産 業 構 造 等 を 踏 ま え た 都 市 の 「

」（ 辻 山 ・ 岩 﨑 （

）） が 争 点 化 し て い る 。 そ れ ら の 議 論 は 、 都 区 制 度 や 政 令 市 制 度 の あ り 方 を 問 う こ と を 念 頭 に 置 い た も の で あ ろ う 。

し か し 、新 た な 大 都 市 制 度 の あ り 方 を 都 区 制 度 や 政 令 市 制 度 だ け に 求 め て も 、 改 革 の 対 象 と し て は 十 分 で は な い 。 当 然 、 大 都 市 制 度 の 階 層 区 分 を 形 成 す る 制 度 と し て 、 そ れ ら と 連 続 的 に 捉 え ら れ て き た 中 核 市 ・ 特 例 市 を 含 め た 議 論 が 進 め ら れ る べ き で は な い か 。

政 令 市 を 中 心 と す る 大 都 市 制 度 改 革 で は 、大 都 市 の 規 模 を 再 定 義 す る こ と と 、

自 治 の 深 化 を 図 る 議 論 を 一 体 的 に 進 め る 必 要 性 が 求 め ら れ が ち で あ る 。 そ れ に

12

対 し て 、中 核 市 ・ 特 例 市 に 対 す る 改 革 の 議 論 は 、 「 制 度 統 合 に よ る 合 理 化 」以 外 の 方 向 性 が 、 必 ず し も 明 確 で は な い 。 な ぜ な ら ば 、 両 制 度 の 成 立 過 程 は 、 政 令 市 と は 全 く 異 な る か ら で あ ろ う 。そ れ で は 、政 令 市 よ り も 認 知 度 の 低 い 中 核 市 ・ 特 例 市 と は 、 ど の よ う な 目 的 の も と に 創 設 さ れ 、 こ れ ま で 、 大 都 市 制 度 の 階 層 構 造 を 形 成 し て き た の で あ ろ う か 。 そ し て 、 基 礎 自 治 体 側 は 、 そ れ ら の 「 格 」 の い か な る 点 に 注 目 し 、 制 度 を 選 択 し た の で あ ろ う か 。 そ の 点 を 体 系 的 に 明 ら か に し よ う と 試 み る 研 究 は 、 管 見 の 限 り 存 在 し な い 。

本 研 究 で は 、 日 本 の 大 都 市 制 度 の 階 層 区 分 、 と り わ け 中 核 市 ・ 特 例 市 と い う 中 間 区 分 の 持 つ「 格（ ス テ ー タ ス ）」の 価 値 に 注 目 し 、詳 細 な 分 析 を 進 め て い く 。

1 . 3 研 究 の 構 成

本 研 究 の 構 成 は 以 下 の と お り と す る 。

こ の 後 、第

章 で は 、近 代 以 降 の 大 都 市 制 度 の 変 遷 を 俯 瞰 す る こ と に よ っ て 、 通 史 的 に 日 本 の 大 都 市 制 度 を 整 理 す る 。第

章 で は 、政 令 市 制 度 に 焦 点 を 当 て 、 先 行 研 究 の レ ビ ュ ー を 通 じ て 、 政 令 市 の 今 日 的 な 問 題 点 を 整 理 し つ つ 、 都 市 属 性 の 主 成 分 分 析 に よ り

政 令 市 の 類 型 化 を 試 み 、そ の 妥 当 性 と 後 発 型 政 令 市 に つ い て 論 じ る 。 以 上 の 作 業 過 程 を 通 じ て 、 現 代 日 本 の 大 都 市 制 度 の 設 計 概 念 を 明 ら か に す る と と も に 、 我 が 国 大 都 市 制 度 の 最 上 位 区 分 で あ る 政 令 市 が 多 様 化 し て い る 状 況 を 、 統 計 的 に 確 認 す る 。

第

章 で は 、 中 核 市 ・ 特 例 市 に お け る 移 行 選 択 の 状 況 に つ い て 、 時 系 列 的 な 指 標 を 用 い て 類 型 化 し 、 人 口 規 模 や 地 域 特 性 な ど の 「 都 市 属 性 」 と の 関 係 性 か ら 、 制 度 移 行 の 規 則 性 を 客 観 的 に 記 述 す る 。 第

章 で は 、 こ の 分 析 枠 組 み に 準 拠 し 、 制 度 移 行 を 規 定 す る 要 素 を 統 計 的 に 解 明 す る こ と に し た い 。

さ ら に 、 第

章 で は 、 前 章 ま で の 分 析 結 果 に 対 し て 、 中 核 市 ・ 特 例 市 の 担 当

部 局 を 対 象 と し た ア ン ケ ー ト 調 査 の 結 果 か ら 、 中 核 市 ・ 特 例 市 の 移 行 に 関 す る

行 政 的 評 価 と 検 討 課 題 を 整 理 し 、 都 市 制 度 の 移 行 過 程 に お け る 共 通 性 を 明 ら か

に す る 。 第

章 で は 、 計 量 テ キ ス ト 分 析 の 手 法 に よ り 、 埼 玉 県 越 谷 市 に お け る

市 議 会 会 議 録 の 内 容 分 析 を 行 い 、ア ン ケ ー ト 調 査 結 果 と の 整 合 性 を 確 認 し つ つ 、

抽 出 さ れ た 政 策 課 題 か ら 、 越 谷 市 に お け る 特 例 市 移 行 の 実 態 に つ い て 論 じ る 。

そ れ ら の ミ ク ロ 的 な 分 析 結 果 を 踏 ま え 、 両 制 度 の 移 行 に 関 す る 実 利 に つ い て 、

13

考 察 を 深 め た い 。

第

章 で は 、 中 核 市 ・ 特 例 市 の 移 行 を 選 択 し な い 、 未 移 行 県 庁 所 在 地 自 治 体 を 対 象 に 行 っ た ア ン ケ ー ト 調 査 結 果 か ら 、 基 礎 自 治 体 が 「 制 度 移 行 を 選 択 し な い 理 由 」 を 明 ら か に す る こ と で 、 第

章 及 び 第

章 の 分 析 結 果 を 逆 説 的 に 検 証 す る 。 最 後 に 第

章 で は 、 本 研 究 で 得 ら れ た 知 見 を 整 理 し た 後 、 新 た な 制 度 の あ り 方 に つ い て 考 察 を 行 い 、 本 研 究 の 残 さ れ た 課 題 と 展 望 に つ い て 、 地 域 政 策 学 的 視 点 か ら 論 じ る こ と に し た い 。

上 記 の 分 析 過 程 に よ り 、 我 が 国 基 礎 自 治 体 の 大 都 市 制 度 移 行 に 関 し て 、 理 論 的 か つ 実 証 的 に 明 ら か に す る こ と が 、 本 研 究 の 到 達 目 標 で あ る 。

注

１ ） 金 井 （

：

）。

２ ）「 政 令 指 定 都 市 」 の 法 令 上 の 呼 称 は 「 指 定 都 市 」 で あ る が 、 本 稿 で は 、 文 献 引 用 等 で 特 記 す る も の 以 外 、 一 般 的 に 認 知 度 が 高 い と 考 え ら れ る 「 政 令 市 」 を 使 用 す る 。

３ ） 金 井 （

） は ま た 、 特 別 市 制 度 は 、 道 府 県 ・ 市 町 村 の 二 層 制 の も と で は 、

「 成 立 す る や い な や 、 大 都 市 が 府 県 機 能 を 併 有 し て い る の か 、 府 県 が 市 町 村 機 能 を 併 有 し て い る の か 、外 見 的 に は 不 明 に な る 」も の で あ り 、 「 達 成 の 瞬 間 に 自 壊 を 起 こ す 」 制 度 構 想 で あ る と 指 摘 す る （ 金 井 （

：

４ ） 同 様 の 指 摘 は 、 第

次 地 方 制 度 調 査 会 答 申 の 中 に も 存 在 す る 。

５ ） 金 井 （

）。

14

2 戦後日本の大都市制度の設計概念と制度的変容

15

2 戦 後 日 本 の 大 都 市 制 度 の 設 計 概 念 と 制 度 的 変 容 2 . 1 戦 前 の 大 都 市 制 度 運 動 と の 関 連 性

戦 後 大 都 市 制 度 の 状 況 を 検 討 す る う え で は 、 戦 前 制 度 を 踏 ま え た 理 解 が 欠 か せ な い 。 な ぜ な ら 、 明 治 期 に 二 層 制 （ 市 制 町 村 制 及 び 府 県 制 郡 制 ） が 確 立 さ れ て 以 来 、戦 後 に お い て も 、基 本 的 な 枠 組 み が 継 承 さ れ て い る か ら で あ る（ 辻 山 ・ 岩 﨑 （

：［ 小 原 隆 治 ］

））。 こ こ で は 、 予 備 作 業 と し て 、 大 都 市 自 治 制 度 形 成 の 背 景 を 、 戦 前 の 大 都 市 運 動 と の 関 連 性 か ら 整 理 す る 。

戦 前 に 確 立 し た 大 都 市 制 度 に は 、

年 の 市 制 特 例 （「 市 制 中 東 京 市 京 都 市 大 阪 市 ニ 特 例 ヲ 設 ク ル ノ 件 」） や 、

年 の 東 京 都 制 （ 都 区 制 度 ） が あ る 。 そ れ ら は 、 国 の 官 吏 が 大 都 市 区 域 を 直 接 支 配 す る 「 大 都 市 用 の 国 の 制 度 」（ 金 井

（

：

）） で あ っ た 。

年 制 定 の 「 六 大 都 市 行 政 監 督 二 関 ス ル 法 律 」

に 基 づ く 大 都 市 特 例 は 、 二 重 監 督 問 題 の 「 微 温 的 な 制 度 改 革 」 に 過 ぎ ず 、 戦 後 政 令 市 制 度 の 原 型 に な っ た と さ れ る （ 前 掲 （

：［ 小 原 ］

））。 い ず れ に せ よ 、 戦 前 に 確 立 さ れ た 大 都 市 制 度 は 、 中 央 集 権 的 な 観 点 に よ る も の で あ っ た 。 先 行 研 究 で は 、 戦 後 に 制 度 化 さ れ た 特 別 市 制 度 や 政 令 市 制 度 は 、 大 都 市 の 自 治 を 補 完 す る 、 基 礎 自 治 体 を 基 礎 と し た 特 例 制 度 で あ る と の 共 通 理 解 が 得 ら れ て い る 。 戦 後 地 方 制 度 に お い て 府 県 は 完 全 自 治 体 化 し 、 市 町 村 の 監 督 官 庁 と い う 位 置 付 け が 取 り 払 わ れ た 。 そ れ に 伴 い 、 戦 時 体 制 に 移 行 す る ま で 大 都 市 問 題 の 主 要 争 点 と さ れ て き た 二 重 監 督 問 題 は 、 表 面 上 は 解 消 さ れ た 。 戦 後 、 大 都 市 制 度 の 争 点 は 、 （ 広 域 ）自 治 体 と（ 基 礎 ）自 治 体 と の 関 係 を 問 う も の へ と 転 換 し た の で あ り 、 戦 前 と の 違 い は 大 き く そ の 点 に 縮 約 さ れ る （ 前 掲 （

：［ 小 原 ］

p p . 2 2 -2 3

））。 大 都 市 制 度 の 要 求 運 動 は 、 戦 前 戦 後 で 連 続 的 に 捉 え る べ き だ が 、

制 度 の 性 格 自 体 は 戦 後 改 革 の 過 程 で パ ラ ダ イ ム 転 換 し て い る 。

表

で は 、1 8 8 8 年 の 市 制 ・ 町 村 制 の 制 定 以 降 、

年 に 政 令 市 制 度 が 創 設

さ れ る ま で の 間 の 地 方 自 治 に 関 す る 主 要 動 向 の う ち 、 大 都 市 制 度 に 関 す る 内 容

を 選 別 し 、 再 整 理 し た 。 日 本 の 大 都 市 制 度 は 、 江 戸 時 代 に 一 定 の 大 都 市 機 能 が

集 約 さ れ た 旧 来 の 三 都 （ 東 京 、 京 都 、 大 阪 ） の 取 扱 い を め ぐ る 問 題 に 始 ま る も

の で あ る 。 明 治 期 以 降 、 中 央 集 権 国 家 を 確 立 す る 過 程 で 、 三 都 に は 既 に 大 都 市

の 実 態 が 外 形 的 に 備 わ っ て い た 。 よ っ て 、 政 府 や 帝 国 議 会 に は 、 そ れ ら の 「 大

都 市 」 に 特 別 な 位 置 付 け を 与 え る べ き と の 共 通 認 識 が 浸 透 す る よ う に な る 。

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表 2 - 1 大 都 市 制 度 に 関 す る 主 要 動 向 Ⅰ （ 1 8 8 8 年 ～ 1 9 5 6 年 ）

（ 出 典 ） 指 定 都 市 市 長 会 （

） 及 び 総 務 省 ホ ー ム ペ ー ジ を も と に 筆 者 作 成

西暦(年) 大都市制度に関する主要動向 備考（創設・改正された具体的事項等）

市制・町村制制定

「市制中東京市京都市大阪市ニ特例ヲ設クルノ件」（市制 特例）制定

1890 府県制・郡制の制定 1898 市制特例の廃止

1899 大日本帝国憲法発布 第1回帝国議会。

1911 市制・町村制全文改正 大都市法人区・行政区の設置

1922 六大都市行政監督特例法制定

1927～ 特別市制法案の提出（数次） ※全て廃案

東京都制施行

市制・町村制改正 市長の選任方法を「市会の選任ののち、勅裁を経て決定する」方式

に改正（府県制に近い形態に集権化を図る）。

五大都市による政府への陳情 11月。「大都市制度の確立を含む7項目の陳情書」

大阪市会「大都市制度実施に関する意見書」公表 12月 五大都市「大都市制度の確立に関する要望」公表 2月

日本国憲法制定 第90回帝国議会。

東京都制・府県制・市制・町村制改正 第90回帝国議会。

地方自治法制定（特別市制度創設） 第92回帝国議会。東京都制・道府県制・市制・町村制の統合 特別市制度の創設

地方自治法改正 第1回国会。「特別市を指定する法律は関係都道府県の選挙人の賛

否の投票に付さなければならない」旨の条項追加 1948 五大市共同事務局設置

1949 地方行政調査委員会議（神戸委員会）発足

1950 神戸委員会第一次勧告 「行政事務の再配分に関する勧告」

神戸委員会第二次勧告 「行政事務の再配分に関する第二次勧告」

※事務再配分による二重行政・二重監督の解消（特別市代替案）

五大市「特別市制理由書」公表 五大府県「特別市制反対理由書」公表

対日平和条約発効 4月

五大都市「特別市制反対理由書」への反論

第13回国会　特別市関連法案提出・廃案 「五大都市を特別市に指定する法案」（五大都市）

「特別市条項を抹消する法案」（五大府県）

地方自治法改正 第13回国会。第一次都区制度改革（区長公選制の廃止）

五大都市「大都市制度の確立に関する意見書」を提出 地方制度調査会設置

第1次地方制度調査会答申 「地方制度の改革に関する答申」

※事務及び財源の配分により、大都市行政の運営の合理化を図る 第22回国会　地方自治法改正案提出・審議未了 指定都市（政令市）制度創設

五大都市行政監督の特例に関する法律の廃止

55年体制確立 10月　社会党統一

11月　保守合同で自民党が誕生

地方自治法改正 第24回国会。

特別市制度廃止と指定都市（政令市）制度創設

五大都市　指定都市に移行 9月

横浜市、名古屋市、京都市、大阪市、神戸市 1956

1955 1953 1952 1946 1945 1943 1888

1951 1947

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戦 前 、 大 都 市 を 特 別 に 取 り 扱 う 具 体 的 な 方 法 は 、 分 権 か 集 権 か と い う 大 き く 二 つ の 対 立 す る 考 え 方 に 規 定 さ れ た（ 指 定 都 市 市 長 会（

［ 天 川 晃 ］p . 9 ））。

明 治 期 の 帝 国 議 会 に お け る 審 議 で は 、 前 者 の 考 え 方 が の ち の 特 別 市 制 度 に 通 ず る 「 東 京 市 制 案 」 と し て 、 主 に 衆 議 院 か ら 提 案 さ れ て い る 。 そ れ に 対 し て 、 後 者 の 考 え 方 は 、 官 選 知 事 を 頂 点 と す る 府 県 制 を モ デ ル と し た 「 東 京 都 制 案 」 と し て 、 政 府 及 び 貴 族 院 が 一 体 的 に 主 張 し 、 論 争 を 巻 き 起 こ し た

。

大 正 期 に は 、 特 別 市 運 動 が 大 阪 、 京 都 、 神 戸 、 名 古 屋 、 横 浜 へ と 広 が り 、 六 大 都 市 に よ る 運 動 が 展 開 さ れ る よ う に な る 。 こ の 時 期 か ら の 大 都 市 問 題 は 、 二 重 監 督 ・ 二 重 行 政 を 原 因 と す る 行 政 執 行 上 の 遅 延 性 や 弊 害 を 中 心 と し て 、 議 論 が 展 開 さ れ て い る 。 当 時 、 都 市 計 画 な ど の 規 制 行 政 は 、 国 家 の 警 察 権 に 属 し て お り 、 大 都 市 制 度 の 実 現 に は 、 そ れ ら 問 題 の 根 本 的 な 解 消 が 大 き な 課 題 と な っ て い た （ 高 木 （

：

））。 し か し な が ら 、 当 時 の 政 府 、 帝 国 議 会 議 員 、 当 事 者 た る 東 京 市 な ど は 、 他 の 大 都 市 よ り も 、 ま ず は 帝 都 東 京 の 特 権 的 位 置 付 け を 優 先 的 に 扱 う こ と に 関 心 を 寄 せ 、 そ れ が 、 六 大 都 市 の 運 動 が 一 枚 岩 に な ら な い 原 因 に も な っ て い た 。 他 方 、 東 京 は 帝 都 た る ゆ え に 、 そ も そ も 「 自 治 」 に そ ぐ わ な い と い う 考 え が 底 流 に あ っ た （ 磯 村 （

：

））。

さ ら に 、 問 題 の 関 心 は 、 主 に 政 府 と 自 治 体 と の 垂 直 的 な 関 係 に よ る 行 政 運 営 上 の 対 立 、即 ち 、二 重 監 督 を 解 決 す る 点 に あ っ た 。戦 後 の 議 論 で 中 心 と な っ た 、 自 治 体 と 自 治 体 と の 水 平 的 な 関 係 に よ る 二 重 行 政 問 題 や 財 政 問 題 な ど は 、 あ く ま で 周 辺 的 な 課 題 に 過 ぎ な か っ た の で あ る 。 そ の よ う な 事 情 か ら 、 戦 前 は 、 府 県 よ り も む し ろ 政 府 と 六 大 都 市 を 対 立 軸 と し て 、 大 都 市 の あ り 方 に 関 す る 主 義 や 主 張 が 政 治 的 な 勢 力 関 係 に お い て 拮 抗 し た 。 そ の 膠 着 し た 状 態 に 変 動 を も た ら し た の は 、 皮 肉 に も 戦 時 体 制 で あ っ た 。

2 . 2 戦 時 下 の 大 都 市 制 度

戦 前 の 大 都 市 運 動 は 、 六 大 都 市 側 か ら す れ ば 、 全 般 的 に 自 治 の 強 化 や 分 権 化 の 流 れ を 企 図 す る も の で あ っ た 。 だ が 、 東 京 市 に あ っ て は 、 そ の 帝 都 た る 位 置 付 け を 明 確 に し な け れ ば な ら な い と い う 特 殊 要 因 が あ り 、 単 に 自 治 権 確 立 運 動 の 一 つ と し て 整 理 で き な い 複 雑 な 事 情 を 抱 え て い た の で あ る 。

戦 前 か ら の 特 別 市 運 動 を 沈 静 化 し た 出 来 事 に は 、 戦 時 体 制 の た め の 中 央 集 権

18

化 を 目 的 と し た 東 京 都 制（ 都 区 制 度 ）の 施 行（

年 ）と 、市 制 町 村 制 改 正（

年 ） が 挙 げ ら れ る 。 特 に 、 市 制 改 正 で は 、 市 長 の 選 任 方 法 が 「 市 会 の 選 任 の の ち 、 勅 裁 を 経 て 決 定 す る 」 方 式 に 改 め ら れ て お り 、 当 時 の 市 制 は 、 既 に 府 県 制 に 近 い 形 態 に 変 化 し て い た 。 そ れ ゆ え 、 困 難 な 区 域 変 更 を 伴 う 特 別 市 の 分 離 自 体 が 、実 現 性 に 乏 し く な っ て し ま っ て い た の で あ る（ 指 定 都 市 市 長 会（

： ［ 天 川 晃 ］

））。

2 . 3 「 特 別 市 」 制 度 の 誕 生 と 挫 折

戦 前 の 地 方 自 治 が 、 「 団 体 自 治 的・中 央 集 権 的・官 治 的 」で あ る と す る な ら ば 、 戦 後 の 地 方 自 治 は 、 「 住 民 自 治 的 ・ 地 方 分 権 的 ・ 民 主 的 」で あ る も の と 対 比 的 に 整 理 で き よ う

。 た だ し 、 視 点 を 変 え れ ば 、 戦 後 改 革 と は 、 占 領 下 の 特 殊 な 社 会 背 景 に よ り 成 立 し た 、 あ く ま で 受 け 身 の 改 革 で も あ っ た 。

戦 後 改 革 が 進 む 過 程 に お い て 、 当 初 、 日 本 政 府 は 、 大 都 市 地 域 の 戦 災 復 興 を 主 要 な 政 策 課 題 と み な し 、 特 別 市 制 度 に 対 し て は 消 極 的 な 態 度 を 示 し て い た

。 し か し 、 連 合 国 軍 最 高 司 令 官 総 司 令 部 （

） 側 か ら 、 第 一 次 地 方 制 度 改 革 の 不 徹 底 さ を 指 摘 さ れ 、 第 二 次 地 方 制 度 改 革 で は 、 特 別 市 制 度 の 制 定 が 主 要 課 題 に 位 置 付 け ら れ る よ う に な っ た 。

1 9 4 6

年

月 、地 方 制 度 調 査 会 は 、 「 警 察 事 務 な ど の 国 政 事 務 の 取 扱 い は 府 県

に 付 随 す る 問 題 と し て 整 理 で き る 」 と し 、 五 大 都 市 を 対 象 に 特 別 市 制 度 を 設 け る 旨 を 答 申 す る 。 制 度 誕 生 が 現 実 性 を 帯 び る 中 、 そ れ ら 調 査 審 議 の 過 程 に お い て 、五 大 府 県 と 五 大 都 市 と の「 都 市 の 独 立 」を め ぐ る 対 立 構 図 が 顕 著 に な っ た 。 戦 後 に お け る 五 大 都 市 側 の 運 動 論 理 は 戦 前 と 同 様 で あ り 、 そ の 延 長 線 上 に 位 置 付 け ら れ る も の で あ っ た （ 指 定 都 市 市 長 会 （

：［ 天 川 晃 ］

））。 そ の 一 方 、 五 大 府 県 側 は 、 特 別 市 制 度 が 大 都 市 行 政 の 孤 立 を 招 く こ と と 、 当 該 大 都 市 自 治 体 以 外 の 県 内 残 存 区 域 の 取 扱 い が 未 決 定 で あ る 点 を 殊 更 強 調 し て い た

。 結 果 的 に 、地 方 制 度 調 査 会 の 答 申 は 、五 大 都 市 側 の 意 向 に 沿 っ た 形 で 採 択 さ れ 、

1 9 4 7

年

月 に 日 本 国 憲 法 と と も に 施 行 さ れ た 地 方 自 治 法 に は 、「 特 別 市 に 関 す

る 事 項 」 が 明 記 さ れ た 。

地 方 自 治 法 で は 、 特 別 市 の 具 体 的 な 指 定 は 特 別 法 に よ る も の と さ れ （ 第

条 第

項 ）、 日 本 国 憲 法 第

条 の 住 民 投 票 の 手 続 き が 必 要 で あ っ た 。 当 初 、 住

19

民 投 票 の 対 象 範 囲 に つ い て は 、 当 該 「 特 別 市 民 」 で あ る と の 政 府 見 解 が 公 表 さ れ て い た が 、 法 令 上 で は 明 確 に 規 定 さ れ て い な か っ た 。 五 大 府 県 側 は そ の 点 に 着 目 し 、 「 特 別 市 指 定 の 法 律 に 必 要 な 住 民 投 票 の 対 象 範 囲 は 当 該「 府 県 民 」で あ る 」 と の 、 強 硬 な 解 釈 論 争 を 展 開 し て い く 。 そ の 結 果 、 同 年

月 に は 政 府 側 の 解 釈 が 変 更 さ れ 、

月 の 法 改 正 で は 、 住 民 投 票 の 対 象 範 囲 が 当 該 「 府 県 民 」 と 明 記 さ れ た 。 そ れ ら の 政 策 転 換 に は 、 府 県 側 の 働 き か け を 受 け 、 特 別 市 制 度 に 対 し 慎 重 論 に 転 じ た

の 意 向 が 影 響 し て い る 。 こ う し て 、 特 別 市 制 度 は 、 法 的 な 枠 組 み と し て 明 示 さ れ な が ら も 骨 抜 き に さ れ て し ま っ た（ 前 掲（

： ［ 天 川 ］

））。

2 . 4 政 令 指 定 都 市 制 度 の 暫 定 的 措 置 と 既 成 事 実 化

1 9 4 7

年

月 の 地 方 自 治 法 改 正 は 、 五 大 府 県 に と っ て 、 五 大 都 市 に 対 す る く

び き に な る は ず で あ っ た 。 と こ ろ が 、 そ れ 以 降 、 特 別 市 制 度 の 実 施 を め ぐ る 両 者 の 攻 防 は 一 層 熾 烈 さ を 増 し て い く

。 こ と に 政 党 内 部 の 分 裂 に は 、 運 動 の 絶 頂 期 と さ れ る 第

回 国 会 が 衆 議 院 総 選 挙 を 目 前 に 控 え た 時 期 に 重 な り 、各 議 員 に 対 す る 党 内 統 制 力 が 弱 ま っ た こ と が 影 響 し て い た と さ れ る （ 飯 島 （

：

））。

当 時 の 先 行 研 究 に お い て は 、 特 別 市 制 度 の 是 非 を め ぐ る 見 解 に 相 違 が 見 ら れ る 。 例 え ば 、 吉 富 （

）、 中 井 （

） な ど は 極 め て 推 進 的 な 立 場 を と り 、 武

井（

）や 中 山（

）な ど は 反 対 の 立 場 を 鮮 明 に し て い た 。そ れ ら に 対 し 、

中 間 的 な 立 場 か ら 意 見 を 述 べ る も の に は 、 星 野 （

）、 柳 下 （

） 及 び 蠟 山

（

） な ど が あ っ た 。

そ の 後 、 大 都 市 の 制 度 的 議 論 は 、 単 純 な 特 別 市 制 度 の 是 非 を 問 う も の か ら 、

府 県 の 統 廃 合 や 道 州 制 の 導 入 な ど 、 広 域 的 な 地 方 制 度 の あ り 方 ま で を も 含 め た

議 論 へ と 発 展 す る 。具 体 的 に は 、

年 に 設 置 さ れ た 第

次 地 方 制 度 調 査 会 で

検 討 さ れ 、 そ の 答 申 で は 、 地 方 行 政 調 査 委 員 会 議 （ 神 戸 委 員 会 ） 第 二 次 勧 告 の

考 え 方

を 援 用 し 、大 都 市 行 政 運 営 の 合 理 化 方 針 が 示 さ れ た 。そ し て 、五 大 都

市 側 が こ の 答 申 を 認 容 し た こ と が 、 時 局 に 影 響 を 与 え た 。 そ の 結 果 、

年 の

第

回 国 会 に お い て 政 令 市 制 度 が 創 設 さ れ る と と も に 、特 別 市 制 度 は そ の 法 的

根 拠 を 喪 失 し た 。

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政 令 市 制 度 は 「 妥 協 の 産 物 」 で あ る が 、 旧 五 大 都 市 と 一 般 市 町 村 と の 関 係 に は 一 応 の 区 切 り を つ け た 。 そ れ ゆ え 、 政 令 市 制 度 の 適 用 範 囲 は 旧 五 大 都 市 に 限 定 さ れ 、 そ の 他 の 大 都 市 の 指 定 を 想 定 す る も の で は な か っ た （ 長 野 （

：

））。

表

で は 、 旧 五 大 都 市 が 政 令 市 に 指 定 さ れ て 以 降 、 現 在 に 至 る ま で の 大 都 市 制 度 に 関 す る 主 要 動 向 を 整 理 し て い る 。

年 に 旧 五 大 都 市 が 政 令 市 に 移 行 す る 一 方 、 政 令 市 制 度 創 設 の 際 に は 抜 本 的 な 地 方 制 度 改 革 が 示 唆 さ れ 、 道 州 制 下 に お け る 大 都 市 制 度 の あ り 方 な ど が 問 わ れ て い た 。た だ 、

年

月 の 第

次 地 方 制 度 調 査 会 答 申 と は 、 「 府 県 制 度 の 廃 止 」と「 府 県 合 併 」と い う 両 論 を 併 記 し た 異 例 の 内 容 で あ り 、 そ し て 、 そ れ ら は い ず れ も 実 現 し な か っ た 。 府 県 制 度 の 固 定 化 と は 、 当 面 の 措 置 で あ っ た は ず の 政 令 市 制 度 を 固 定 化 さ せ る 要 因 に な っ た 。

今 あ る 政 令 市 制 度 と は 、 地 方 制 度 の 抜 本 改 革 が 徹 底 さ れ な か っ た こ と を 原 因 と し て 、 皮 肉 に も 大 都 市 固 有 の 特 権 的 地 位 を 得 て 、 制 度 の 適 用 範 囲 を 拡 大 さ せ た も の で あ る 。 そ の 拡 大 適 用 の き っ か け に な っ た 出 来 事 は 、 北 九 州 五 市 （ 門 司 市 、 小 倉 市 、 若 松 市 、 八 幡 市 、 戸 畑 市 ） の 合 併 で あ っ た 。

北 九 州 五 市 は 、 戦 前 か ら 国 防 上 の 要 衝 と さ れ 、 政 府 や 県 の 主 導 で 合 併 運 動 が 進 め ら れ て き た 背 景 が あ る 。 戦 時 体 制 下 で は 、 五 市 合 併 と 特 別 市 指 定 が 一 体 的 に 論 じ ら れ て お り 、 旧 五 大 都 市 に 次 ぐ 大 規 模 な 都 市 地 域 と し て 重 要 視 さ れ て い た 。 戦 後 は 、 戦 災 復 興 の 達 成 に よ る 市 街 地 の 連 坦 化 と 、 さ ら な る 産 業 基 盤 増 強 を 理 由 と し て 、 五 市 側 が 主 体 的 な 運 動 を 進 め た 。 し か し 、 水 面 下 で は 、 当 時 に お け る 国 の 地 方 振 興 策 に 関 す る 各 省 庁 間 の 政 策 的 駆 け 引 き が 存 在 し た 。 当 時 の 自 治 省 は 、 北 九 州 五 市 合 併 の た め の 特 別 立 法 （ 市 の 合 併 の 特 例 に 関 す る 法 律 ） と 政 令 市 の 指 定 を 提 示 し 、合 併 の 後 押 し を し た と さ れ る（ 青 木（

：p p . 8 5 -8 7 ））。

す な わ ち 、 都 市 の 連 担 化 や 大 規 模 化 の 実 態 に よ り な が ら も 、 戦 前 か ら の 歴 史 経 過 に 規 定 さ れ た 国 策 的 な 政 令 市 移 行 で あ っ た と 言 え よ う 。

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年

月 に 発 足 し た 北 九 州 市 は 、ほ ぼ 合 併 前 の 市 域 に 対 応 し た 五 つ の 行 政

区 を 整 備 し 、 同 年

月 に 政 令 市 に 移 行 す る 。 た だ 、 同 市 の 指 定 直 前 に お け る 実

際 の 法 定 人 口 は

万 人 弱 で あ り 、政 令 市 指 定 の 目 安 で あ る

万 人 を 既 に 欠 け

て し ま っ て い た （ 北 村 （

：

））。