1. は じ め に 2016 年 4 月 14 日 21 時 26 分に熊本県と大分県で発生し た地震では，初動対応における物資輸送に関しプッシュ型 の物資輸送が行われた．プッシュ型の物資輸送は，東日本 大震災の教訓例えば 1）, 2）を踏まえ計画された取り組みであり， 熊本地震で初めて本格的に実行された．プッシュ型の物資 輸送により，被災地に物資が保管されていることに対する 安心感など一定の効果はあったが，事前の調整不足に加え， 情報の不足によって，国と県だけではなく，受け入れ自治 体側にも多くの混乱が生じた．具体的には，物資の到着時 刻がわからないことから，24 時間体制で職員が待機しな くてはならず，事前の人員確保が困難，フォークリフト等 の機材不足，機材があっても床の耐力不足で利用できず， 荷卸しに多くの職員が必要，被災自治体内では配送手段の 確保が困難だった，時期を逸して避難所に物資が届くこと や，円滑に避難所まで物資が届かなかったというラストワ ンマイルの問題も発生した． 本研究では，プッシュ型物資輸送のオペレーションの課 題を整理し，円滑なプッシュ型物資輸送を実現するための 要件定義を行うことを目指している． 2. ブッシュ型物資供給の概要 プッシュ型物資輸送とは，国が被災府県から具体的な要 請を待たないで，避難所の避難者へ必要不可欠と見込まれ る物資を調達し，被災地に物資を緊急輸送するものである． これは，発災初期において被災地方自治体において正確な 情報把握に時間を要すること，民間供給能力が低下するこ と等から，被災地方自治体のみでは，必要な物資量を迅速 に調達することが困難である状況下で実施されることを想 定した仕組みである（図 1）． プッシュ型物資輸送の考え方は，発災後 3 日までは被災 地内における備蓄物資で対応し，発災後 4 日以降にプッシ ュ型で支援し，その後プル型支援に切り替えるものである． なお，「プル型」の物資輸送は，被災直後の支援物資の要 請を待って行うものであり，「プッシュ型」の物資輸送は， 必要と見込まれる物資を国が被災地に送り込むものである． なお，防災基本計画では「第 6 節 迅速かつ円滑な災害 応急対策，災害復旧・復興への備え 8 物資の調達，供給 活動関係」において，次のように記載されている．すなわ ち，「国は，大規模な災害が発生し，通信手段の途絶や行 政機能の麻ひ等により，被災地方公共団体からの要請が滞 る場合等に対応するため，発災直後から一定期間は，要請 を待たずに避難所ごとの避難者数等に応じて食料等の物資 を調達し，被災地へ輸送する仕組みを，あらかじめ構築す るものとする」． 3. 政府の対応の概要 熊本地震では，政府は 4 月 14 日 21 時 31 分に官邸対策 室を設置し，緊急参集チームを召集した．同 14 日 22 時 10 分に非常災害対策本部を設置し，同 14 日に災害救助法 及び被災者生活再建支援法を適用した．4 月 15 日 10 時 40 分には非常災害現地災害対策本部を設置した．プッシュ型 図 1 プッシュ型物資支援の計画概要（内閣府） 研 究 速 報
2016年熊本地震におけるプッシュ型物資輸送の考察と
プッシュ型物資輸送の発動要件の提案
Analysis and proposal of requirements of Push-Operation for emergency logistics during the 2016 Kumamoto earthquake disaster
沼 田 宗 純
＊・井 上 雅 志
＊＊・目 黒 公 郎
＊Muneyoshi NUMADA, Masashi INOUE and Kimiro MEGURO
＊東京大学生産技術研究所 都市基盤安全工学国際研究センター
／東京大学大学院情報学環
＊＊株式会社エイト日本技術開発災害リスク研究センター
物資輸送は 4 月 16 日に開始され，4 月 20 日には予備費 23 億円をプッシュ型物資支援の財源とすることが閣議決定さ れた． しかし，物流拠点は，当初の計画通りには実施できずそ の確保は困難を極め（図 2），また，配送主体についても 不明確であったため二転三転し，混乱が生じた（図 3）． 3.1 物流拠点の確保 発災前の想定では，グランメッセ熊本を広域物資拠点と して，指定配送拠点から各避難所へ物資を配送する計画だ った．しかし，避難者も多数おり，物資の拠点としては適 していないと判断されグランメッセ熊本は使用できず，民 間物流施設を確保した． 以下，これらの一連の行動概要を時系列に示す．4 月 16 日 5 時頃，物資送付先は熊本県庁もしくは熊本県が指定す る拠点とすべく調整した． これは，南海トラフ地震における具体的な応急対策活動 に関する計画3）における次の規定を踏襲した．すなわち， 「被災府県は，国が広域物資輸送拠点に輸送する物資の配 分先（市町村）をあらかじめ計画し，市町村が設置する地 域内輸送拠点又は避難所までの輸送を行うことを原則とす る．（第 5 章 物資調達に係る計画 3．プッシュ型支援の 実施手順，（8）物資輸送における役割分担）」である． つまり，物資拠点を県が指定し，拠点以降は県が輸送を 手配することとなっており，熊本県は新たな物資拠点を手 配するように動いた．このとき，熊本県は国に対し直接各 市町村へ物資輸送できないかと打診したが，国は県で物資 を受け取るように回答した． 直ぐに熊本県は県立技術短期大学体育館を物資拠点に指 定したものの，4 月 16 日夕方になり熊本県では物資を捌 ききれない状況であったため，民間物資拠点の利用を検討 した． そして，物資の配送先を熊本県から鳥栖流通センターへ 変更した．なお，ロジクロス福岡久山は「民間物資拠点」 図 3 物資供給経路の変遷（内閣府） 図 2 熊本地震における支援物資拠点の選定過程について（内閣府） 事前想定 ４月１８日時点 ・グランメッセ被災のため、民間物流施設を確保。 ・食糧、食糧以外ともに民間事業者へ運営委託。 ４月１９日時点 ・食糧は、民間事業者から自衛隊に運営を全面切替。 ４月２０日以降 ・食糧、食糧以外ともに民間事業者に運営委託。 （民間事業者で輸送困難な地域のみ自衛隊で対応） 研 究 速 報
としては登録されてはいなかったが利用できる状況となり， 4 月 17 日に熊本県指定拠出所 5 箇所が決まった（図 4）． 3.2 配送主体（誰が物資を，どこまで配る？） 配送主体は，自衛隊と民間事業者のどちらがどのように 配送するのか，誰が責任をもって避難所まで届けるのかな ど右往左往した． 熊本県・日通・ヤマトの協議では，鳥栖流通センターや ロジクロス福岡久山から市町村への搬送を，自衛隊も担え ないか検討したが，荷役に不慣れな自衛隊が参加すること による荷捌現場での事故を回避したいこと，自衛隊は民間 で搬送が不可能な地域や市町村から避難所への搬送などマ ンパワー必要な場面での支援が望ましいことなど理由から， 民間で実施する方針を固めた． しかし，4 月 18 日，政府の現地対策本部は，鳥栖流通 センターからの物資輸送は民間トラックではなく，全て自 衛隊が担うことを決定した．そのため，鳥栖流通センター に入った物資は，すべて陸上自衛隊目達原駐屯地（佐賀県 吉野ヶ里町）からヘリコプターで陸上自衛隊高遊原分屯地 （熊本県益城町）まで空輸する方針となった．鳥栖流通セ ンターから目達原駐屯地の間の輸送も自衛隊が行うことが 決定された（図 5（a））． その結果，4 月 18 日午前は日通が手配した 10 トン車 10 台が既に出発していたものの，午後はすべて自衛隊での輸 送となった．そのため，日通及びヤマトは翌日の配送に備 えていたトラックを全てキャンセルした． しかし，自衛隊輸送に切り替えたことによる物資配送の 遅れや混乱が生じ，国に対し各種の問い合わせが入った． 例えば，①鳥栖流通センターから現地対策本部に対して， 自衛隊は市町村の集積所から避難所間の配送をしたほうが 良いとの苦情，②一方，自衛隊から現地対策本部に対して， 物資拠点に行っても配送する荷物がないため無駄足となっ たとの苦情（配送業者で事足りた），③福岡県知事公室長 から現地対策本部に対して，福岡市博多区の旧中央卸売市 場青果市場に水が大量に運ばれてきたが，誰も持っていか ないとの連絡（その後，直ぐに自衛隊がヘリとトラックで 熊本方面に運んだ），④各自治体が善意で提供している物 資についても国が配送するものと思われており，これら善 意による物資が鳥栖流通センターに滞留しているとの連絡 （その後，各自治体が責任をもって避難所まで運ぶように 伝達）などである． これらの混乱の結果，4 月 19 日になって日通及びヤマ トを復活させることが再度検討され，政府は，日通・ヤマ トに謝罪し，引き続き，協力を依頼した．これにより日通 とヤマトが再び配送することとなった．このとき，すでに 陸上自衛隊目達原駐屯地に輸送済みの食料は，鳥栖流通セ ンターに戻すこととなった． これら混乱の根本的な理由は，自衛隊にミッションが正 図 4 物流拠点の位置（内閣府） 図 5（a） 各避難所までの物資輸送イメージ（内閣府） （国の物資拠点からの輸送を自衛隊が担う場合） 図 5（b） 各避難所までの物資輸送イメージ（内閣府） （平成 28 年 5 月 2 日現在） 研 究 速 報
確に伝達されていないことによる．自衛隊の認識は，日通 が物資を配送できないために物資が滞留しているので，そ れを支援するという意識であった． 最終的には，図 5（b）のように自衛隊は市町村搬入拠 点から避難所間を配送するなどの役割分担がなされた． 3.3 民間倉庫を利用することの課題 鳥栖流通センターなど民間倉庫は，営業時間が決まって おり，営業時間外の配送ができなかった．具体的には，鳥 栖流通センターの営業時間は 20 時までであったが，結果 的に夜中に到着したトラックが朝まで待機することになっ た． 配送見込み時間について情報共有ができていないために， 倉庫管理者やトラック運転手は，待機する時間が多く非効 率な時間を消費することになった． 災害時の混乱した状況の中で，トラック運転手への安全 面の配慮は必要だが，夜などの被災地の応急・復旧活動が 静まり返っているタイミングで物資を輸送する方が，道路 渋滞を回避した輸送ができる． なお，倉庫に保管する品種として，熊本県，日通，ヤマ トとの協議により，食料は鳥栖流通センター，食料品以外 はロジクロス福岡久山で受入ることとした． 3.4 食料品の消費期限 滞留していた物資のうち食料品は，消費期限が切れたも のが発生した．日通は，消費期限内に搬送するよう対応し たが，自衛隊は，消費期限が短く，搬送先で期限切れにな るものは配送しなかった． 4 月 21 日には，鳥栖流通センターでは，おにぎり，パ ンに加え，カップラーメンも取り扱いをしなかった．特に おにぎりは，製造から一時輸送，二次輸送を経て，避難所 に届いたときには消費期限を迎えているというケースがあ り，食料が充足されつつあることと相まって，20,000 食が 廃棄処分を待つこととなった．食料品などの消費期限があ るものは，輸送を最短ルートで実施する必要がある． 3.5 余った物資の扱い 余った物資については，物資の引継ぎ方針の考え方を整 理する必要がある．政府は，熊本県に対し受け取り意向調 査を実施し，不要物資については，返品，他県への配布を 検討することとした．具体的には，簡易トイレ，仮設トイ レについては不要であり，その他の物資については，品目 によっては一部不要となるものはあるが，引継ぎする物資 の数量を決めることは困難であった（例えばマスクが 100 万枚以上あり，全部は必要ないが一部は必要でその線引き はできない）． 3.6 何をどれだけプッシュ輸送するのか プッシュ型物資では何をどれだけ輸送するのかを決定す る必要がある．図 6（a）は，4 月 19 日までにプッシュ型 支援による供給品目リストである．食料 90 万食は，避難 者を 10 万人と推定し，一日 3 食を 3 日間（3 食× 3 日間） で 9 食を想定した数値である．食料以外についても必要な 物資数の評価式を作ることで迅速に輸送数を把握すること が必要となる．最終的には図 6（b）に示す支援物資が輸 送された．なお，図 6（b）にはプッシュ型だけではなく， その後のプル型による支援も含まれている． 3.7 避難所への物資の配分方法 複数の市町村が被災し，避難所の数が多くなれば，プッ シュ型による物資をどのように配分するのかを決定しなけ ればならい．この点，防災基本計画では避難者数に応じて 配分するとなっている．しかし，この配分基準は周知され ておらず，4 月 17 日時点で鳥栖流通センターに物資が到 着していたが，市町村への配分方法が決定・周知されてい ないために，物資が滞った．その後，避難者数に応じて物 図 6（a） プッシュ型支援による供給品目リスト（熊本県熊本地方 を震源とする地震に係る被害状況等について） プッシュ型支援を含む国からの支援物資一覧（詳細） 品目 数量 品目 数量 品目 数量 品目 数量 品目 数量 アルファ化米 1,000食 簡易トイレ 203,839 個 タブレット端末 1,000個 除菌スプレー 504 個 粘着クリーナー 交換シート 360個 保存用パン 112,312食 凝固剤 7,700 個 貯水タンク 640個 石鹸 4,200 個 トイレブラシ 120本 パン 565,000食 トイレットペーパー 69,440 ﾛｰﾙエチケット袋 18,000枚 雑巾 400 枚 ランタン 40個 カップ麺 598,232食 トイレ用クリーナー 6,000 個 ヘルメット 775個 ベビー用品 9,770 個 ビニール袋 （45L・黒）（10枚入り） 20,000個 おにぎり 234,500食 消臭剤 688 個 カーペット 1,522枚 ほうき 120 本 ビニール袋 （45L・透明）（10枚入り） 20,000個 パック御飯 300,704食 簡易マット 3,150 枚 携帯用充電器 1,800個 ちりとり 120 個 リンス 100個 缶詰 361,536食 ビニールシート 35,040 枚 土嚢袋 165,000枚 使い捨てカイロ 8,640 個 カミソリ 200個 レトルトおかゆ 54,000食 下着類 200,492 着 ビニール袋 80,200枚 使い捨て手袋 2,000 枚 殺虫剤 600個 レトルト （カレー、スープ等） 277,330食 下着 20,839 枚 単一乾電池 2,200個 割り箸 70,850 膳 トイレ掃除用 洗浄剤 150個 ベビーフード 9,822食 ボディーシート 59,976 個 単二乾電池 2,000個 長靴 331 足 プラスプーン 500個 介護食品 8,040食 水無シャンプー 3,600 個 単三乾電池 8,000個 布テープ 30 個 ビニール袋 （90L・透明）（10枚入り） 20個 栄養補助食品 133,144食 Ｔシャツ 1,000 枚 電気ポット 70個 バケツ 100 個 PPロープ 50個 ビスケット 90,060食 紙コップ 1,065,510 個 懐中電灯 782個 箱ティッシュ 3,060 個 養生テープ 200個 バナナ 160,000本 ペーパータオル 183,605 個 タオル 500枚 歯ブラシ 4,000 個 アレンジケース 33個 米 126ｔ 間仕切り 3,000 個 ビニール手袋 2,500枚 歯磨き粉 3,024 セット置き型 噴霧式防虫剤 20個 育児用調整乳 2,434kg 間仕切用段ボール 230 枚 油吸収剤 1,000個 歯磨きセット 5,500 個 強化ゴム手袋 200個 清涼飲料水 184,032本 ダンボール製 簡易ベッド 2,500 個 コーン・コーンベッド 100個 スプーン 5,016 個 電源ドラム 30個 野菜ジュース 31,104本 レジャーシート等 3,060 枚 塩素系漂白剤 20個 ボディソープ 3,288 枚 電気式蚊取り線香 100個 LL牛乳 53,952本 介護ベッド 50 台 台所用漂白剤 234個 マットレス 3,560 枚 うちわ 500枚 水（2L） 222,480本 化粧水 51,030 個 カーテン カーテンレール 30ｾｯﾄ 耳栓 1,000 個 スリッパ 260個 水（500ml） 15,504本 化粧水シート 24,888 個 仮設トイレ用消臭液 3,873個 モップ 100 本 台車 10台 毛布 120,382枚 液体歯磨洗口液 720 個 紙皿 220,360枚 ラップ 480 本 紙おむつ（乳児） 60,400枚 歯磨シート 2,304 個 ガムテープ 220個 ラバーカップ 20 本 紙おむつ（大人） 20,500枚 スキンケアセット等 19,160 個 身体用消臭剤 120個 レインコート 3,605 着 生理用品 26,508枚 タイルカーペット 20,320 個 軍手 1,080個 ロープ 210 束 手指消毒液 25,000本 ガスコンロ 1,500 個 シャンプー 3,120個 ヘッドライト 500 個 マスク 2,241,400枚 ガスボンベ 4,000 個 リンス 3,120ｾｯﾄ 衣類用洗剤 306 箱 弾性ストッキング 3,000枚 テレビ 44 個 シャンプー＆リンス トラベルセット 4,200個 住宅用ワイパー 148 個 尿取りパッド 3,200枚 ハンドソープ 128,400 個 授乳ブラジャー 160個 住宅用ワイパー 交換シート 400 個 仮設トイレ 1,150基 トイレ用 アタッチメント 500 個 消臭スプレー 654個 粘着クリーナー 48 個 図 6（b） プッシュ輸送した物資一覧（内閣府） 品目 数量 アルファ化米 1,000 食 保存用パン 112,312 食 パン 565,000 食 カップ麺 598,232 食 おにぎり 234,500 食 パック御飯 300,704 食 缶詰 361,536 食 レトルトおかゆ 54,000 食 レトルト （カレー、スープ等）277,330 食 ベビーフード 9,822 食 介護食品 8,040 食 栄養補助食品 133,144 食 ビスケット 90,060 食 バナナ 160,000 本 米 126 ｔ 育児用調整乳 2,434kg 清涼飲料水 184,032 本 野菜ジュース 31,104 本 LL 牛乳 53,952 本 水（2L） 222,480 本 水（500ml） 15,504 本 毛布 120,382 枚 紙おむつ（乳児） 60,400 枚 紙おむつ（大人） 20,500 枚 生理用品 26,508 枚 手指消毒液 25,000 本 マスク 2,241,400 枚 弾性ストッキング 3,000 枚 尿取りパッド 3,200 枚 仮設トイレ 1,150 基 品目 数量 簡易トイレ 203,839 個 凝固剤 7,700 個 トイレットペーパー 69,440 ロール トイレ用クリーナー 6,000 個 消臭剤 688 個 簡易マット 3,150 枚 ビニールシート 35,040 枚 下着類 200,492 着 下着 20,839 枚 ボディーシート 59,976 個 水無シャンプー 3,600 個 Ｔシャツ 1,000 枚 紙コップ 1,065,510 個 ペーパータオル 183,605 個 間仕切り 3,000 個 間仕切用段ボール 230 枚 ダンボール製簡易ベッド 2,500 個 レジャーシート等 3,060 枚 介護ベッド 50 台 化粧水 51,030 個 化粧水シート 24,888 個 液体歯磨洗口液 720 個 歯磨シート 2,304 個 スキンケアセット等 19,160 個 タイルカーペット 20,320 個 ガスコンロ 1,500 個 ガスボンベ 4,000 個 テレビ 44 個 ハンドソープ 128,400 個 トイレ用 アタッチメント 500 個 品目 数量 タブレット端末 1,000 個 貯水タンク 640 個 エチケット袋 18,000 枚 ヘルメット 775 個 カーペット 1,522 枚 携帯用充電器 1,800 個 土嚢袋 165,000 枚 ビニール袋 80,200 枚 単一乾電池 2,200 個 単二乾電池 2,000 個 単三乾電池 8,000 個 電気ポット 70 個 懐中電灯 782 個 タオル 500 枚 ビニール手袋 2,500 枚 油吸収剤 1,000 個 コーン・コーンベッド 100 個 塩素系漂白剤 20 個 台所用漂白剤 234 個 カーテン カーテンレール 30 セット 仮設トイレ用消臭液 3,873 個 紙皿 220,360 枚 ガムテープ 220 個 身体用消臭剤 120 個 軍手 1,080 個 シャンプー 3,120 個 リンス 3,120 セット シャンプー＆ リンストラベルセット 4,200 個 授乳ブラジャー 160 個 品目 数量 消臭スプレー 654 個 除菌スプレー 504 個 石鹸 4,200 個 雑巾 400 枚 ベビー用品 9,770 個 ほうき 120 本 ちりとり 120 個 使い捨てカイロ 8,640 個 使い捨て手袋 2,000 枚 割り箸 70,850 膳 長靴 331 足 布テープ 30 個 バケツ 100 個 箱ティッシュ 3,060 個 歯ブラシ 4,000 個 歯磨き粉 3,024 セット 歯磨きセット 5,500 個 スプーン 5,016 個 ボディソープ 3,288 枚 マットレス 3,560 枚 耳栓 1,000 個 モップ 100 本 ラップ 480 本 ラバーカップ 20 本 レインコート 3,605 着 ロープ 210 束 ヘッドライト 500 個 衣類用洗剤 306 箱 住宅用ワイパー 148 個 住宅用ワイパー交換シート 400 個 品目 数量 粘着クリーナー 48 個 粘着クリーナー交換シート 360 個 トイレブラシ 120 本 ランタン 40 個 ビニール袋 （45L・黒）（10 枚入り） 20,000 個 ビニール袋 （45L・透明）（10 枚入り） 20,000 個 リンス 100 個 カミソリ 200 個 殺虫剤 600 個 トイレ掃除用洗浄剤 150 個 プラスプーン 500 個 ビニール袋 （90L・透明）（10 枚入り） 20 個 PP ロープ 50 個 養生テープ 200 個 アレンジケース 33 個 置き型 噴霧式防虫剤 20 個 強化ゴム手袋 200 個 電源ドラム 30 個 電気式蚊取り線香 100 個 うちわ 500 枚 スリッパ 260 個 台車 10 台 研 究 速 報
資を配分する方針が確認・周知されたものの，避難所別の 避難者数の把握までは共有できていなかった． 3.8 費用負担 物資輸送の費用負担については，国と県との間でどのよ うに配分するのかがポイントである． 物資輸送の費用の切り分け方は，①工場～県物資輸送拠 点の輸送費，②県物資輸送拠点費，③県物資輸送拠点～市 町村物資輸送拠点の輸送費，④工場から市町村物資輸送拠 点の直送の輸送費の 4 種がある． 当初，①は国，②及び③は県が負担することで切り分け， ④は全額国が負担すると整理された．しかし，その後，鳥 栖流通センターやロジクロスは国が選定した物資拠点であ り，あくまで国が費用負担をすべきとの考え方から，①～ ③と④は全て国費として整理する方針に転換された． なお，④について，市町村拠点の管理費用，避難所まで の輸送費は市町村の負担となる． 3.9 プッシュ型物資輸送の終了時期 プッシュ型物資輸送の終了時期は，その趣旨を踏まえ民 間供給能力が回復している状況などを踏まえ決定される必 要がある． 国と熊本県との協議では，国は 5 月のゴールデンウィー ク（GW）前に終了したいとの申し出を熊本県にした．一方， 熊本県は，東日本大震災の事例（42 日間）と県の財政状 況を鑑み，GW 明けの 9 日まで実施してほしい旨を国に要 望している． 4 月 25 日の拡大K9 会議（各府省の幹部級会合）におい て，必要な期間はプッシュ型の支援を続けて欲しい旨の要 望書が県から国に提出されたことを確認している．同日夜 のテレビ会議において，熊本県から国に対し「東日本大震 災と同程度の期間は予備費によるプッシュ型の支援をお願 いしたい」との要望があり，国からも一か月程度は続ける 旨を回答している．なお，東日本大震災では，4 月に入っ てから事務連絡等を発出して，県対応に移している． なお，このときの物資の状況としては，4 月 22 日に各 市町村の倉庫の容量が限界に達したため，自衛隊が各市町 村の集積拠点へ配送予定であった日用雑貨等について，全 市町村から全品目の受け取りを拒否されるという事案が発 生している． 各市町村倉庫の容量に限界があるため，今後はニーズを 踏まえて必要な物資を必要数量発送するオペレーションが 必要との判断もあり翌日 4 月 23 日に要望を踏まえた支援 を本格化している． 3.10 プル型に切り替えたときのニーズの把握方法 プッシュ型支援のフェーズでは，当日朝に日通が全市町 村に必要物資の要望を聞いて必要量を配送するというスキ ームが機能していた． しかし，熊本県が市町村のニーズを把握し，必要量を発 注するというプル型支援のフェーズに変わった途端，県が 把握した数量と日通が当日朝に確認する数量に違いが生じ た． そこで 4 月 24 日までは，鳥栖流通センターと市町村の 間で，直接連絡を取って配送計画を立てていたが，その後 すべて県が段取りし，その指示で運用するように変更した． 鳥栖流通センターの備蓄食料が底を尽きかけたこともあり， その後は事前に県が聞いた要望分のみを配送することとし， 日通は各市町村に要望を聞かないように変更した． 4. 市 町 村 の 対 応 プッシュ型の物資輸送の対応について，市町村の担当者 にインタビューした（表 1，写真 1）．インタビューした結 果を表 2 にまとめる． 表 1 インタビュー 日時 インタビュー先自治体 2016/6/14 13:00～ 西原村 2016/6/15 10:00～ 熊本県（健康福祉部） 2016/6/21 10:00～ 西原村 14:00～ 嘉島町 2016/6/22 10:00～ 熊本県（危機管理防災 課） 14:00～ 熊本市 写真 1 西原村におけるインタビューの様子 表 2 インタビューを通じて明らかになった事象（一部） ・国に対して，送った物資の送付・到着情報を把握していない ため，市町村から物資の輸送状況を問い合わせても回答して もらえない． ・県は，国が市町村まで運んでくれるものと認識し，県が市町 村に物資を配送するという認識はなかった．国に物資の配送 状況を聞いても回答がなく，状況が把握できなかった． ・市町村：内閣府からの事前情報と，実際に物資が届いた日に ち・物量との間に大きなギャップがあり，混乱が生じた．（内 閣府からの提供情報に基づき，トラックの手配，他の支援物 資との調整を行っていたが，結局来ないこともあった．例えば， トラック 10 台という事前の連絡があっても結局 1 台しか来な いなど）．賞味期限ぎりぎりの食料が届いたため，避難者に配 れなかったなど． ・県・市町村まで物資が届いたとしても，被災自治体は十分な 人と車両を確保できないため，避難所まで配送できない． ・情物（情報と物資）一致の原則が守られていない． 何がどこに送られる（た）のか把握できない． 研 究 速 報
4.1 ニーズの把握 当初はニーズを無視して，物資を配送したが，途中で， ニーズのずれが発生した．そのため受け取ってもらえない 事案が発生した． ニーズ取りまとめの窓口・やり方が複数あると齟齬が発 生（県と日通でやり方が異なる）した． 熊本市では 4 月 21 日に物資の受入を中断したが，21 日 以降に国の物資が届いたことや，1 人あたり 20 本のバナ ナが到着するなどが発生した（表 3）． 表 3 熊本市に搬入された国からの物資 ID 日 支援物資提供品名 種別 1 2016/4/16 毛布 150 箱（10 枚），トイレット ペーパー19,900 ロール 内閣府 2 2016/4/17 毛布 2,160 枚 内閣府 3 2016/4/17 毛布 2,160 枚 内閣府 4 2016/4/17 毛布 2,680 枚 内閣府 5 2016/4/17 簡易トイレ，紙おむつ（大人）322 枚，オムツ（乳児）102 枚 内閣府 6 2016/4/17 紙おむつ（大人）29 箱，紙おむつ（乳 児）66 箱，毛布 1,510 枚 内閣府 7 2016/4/17 パン（数量不明） 内閣府 8 2016/4/18 水（数量不明） 法務省 9 2016/4/18 水 864 箱 内閣府 10 2016/4/19 アルファ米，水（数量不明） 内閣府 11 2016/4/19 水，毛布 1,510 枚 内閣府 12 2016/4/23 パン，ゼリー，カップ麺 他（数 量不明） 内閣府 13 2016/5/2 バナナ（数量不明） 農水省 14 2016/5/4 バナナ 600 箱 農水省 15 2016/5/5 フィリピンバナナ 400 箱 農水省 4.2 要請・調達 国の中での手順が多く，煩雑（図 7）であったため，市 町村から国に物資の状況を確認しても国も把握できていな いため回答が得られない．そもそも，内閣府では，当初， 物資の配達状況を記録，把握するという意識がなかった（日 通からのリクエストを受けて途中から実施）． 4.3 配送 日通・ヤマト，自衛隊の間で配送主体が二転三転し，時 間のロスが発生した． 各市町村の物資拠点に物資を送り込まれても，県・市町 村は機材（トラック，フォークリフトなど）がないため， 人海戦術である．国が直接避難所まで届けることが効果的 である． 熊本市は当初，公用車で輸送した．しかし，途中から東 日本大震災時で実施された「仙台方式」に切り替えたが， これは自衛隊がいないと成立しない方式であった．しかし， 応急対応期における自衛隊の役割はあくまで「人命救助」 を優先すべきであり，極力自衛隊を活用せずに済む体制を 構築すべきである． 4.4 受入れ プッシュ型に限らず，受け取り側は各物資の配送状況（位 置）がわからないため，受け取りに振り回され，物資受入 れ職員の負担が発生した（嘉島町の例，写真 2）．深夜早 朝を問わず，突然（到着情報が伝えられていない）国から の物資が到着するため，勤務管理ができず，物資の受入・ 仕分けのために多くの職員が残業（図 8，図 9）すること になった．嘉島町では，5 月 3 日までの約 20 日間で，1,959 時間（1 人約 200 時間）の残業が生じた． 職員の健康・精神的な影響，残業代の支払いなど職員管 理の適正化が必要である． 図 7 食料物資支援の流れ（内閣府） 写真 2 嘉島町での物資受入れの様子 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 20 16/ 4/ 14 20 16/ 4/ 15 20 16/ 4/ 16 20 16/ 4/ 17 20 16/ 4/ 18 20 16/ 4/ 19 20 16/ 4/ 20 20 16/ 4/ 21 20 16/ 4/ 22 20 16/ 4/ 23 20 16/ 4/ 24 20 16/ 4/ 25 20 16/ 4/ 26 20 16/ 4/ 27 20 16/ 4/ 28 20 16/ 4/ 29 20 16/ 4/ 30 20 16/ 5/1 20 16/ 5/2 20 16/ 5/3 人・時間 図 8 嘉島町の物資受入担当職員の残業時間 研 究 速 報
4.5 配分 プッシュ型物資の配分方法について，当初は配分方法が 決まっていなかったために鳥栖流通センターの拠点で物資 が滞留する事案が発生したが，結局，避難者数に応じた配 分となった． しかし，受け入れ市町村では十分に物資がある状況にお いても，プッシュ型の物資が到着するなどの余剰が発生し た．例えば，嘉島町は発災直後からイオンから十分な支援 があった．避難者は多いが，備蓄や民間支援が多いところ を考慮した配分にする必要がある（図 10）．物資は不足す るよりも，余る位がよいとの考え方もあるが，明らかに物 資に余剰がある市町村を把握していないと消費しきれない 物資の在庫を抱えることになる（写真 3）． 熊本市の毛布を例にプッシュ型物資がどの程度の割合を 占めていたのかを把握する．図 11 は避難者数であり，熊 本市が受け入れた毛布に対するプッシュ型の割合を占めて いる． 搬入枚数の記録があるものが 33 件あり，平均 3,117 枚 の搬入がある．このうち，4 月 16 日の他都市の 20,000 枚， 4 月 17 日の他都市の 16,000 枚の一回当たりの搬入枚数が 多いものを除いても一回当たりの搬入枚数は，2,157 枚で ある． 搬入枚数が不明な搬入が 29 件あり，単純計算で 29 件× 3,117 枚とするとプラス（＋）90,393 枚が搬入されたこと になる（図 12）． 4 月 17 日には既に他の自治体や民間支援があったもの の，約 7 千枚の毛布が国から熊本市に到着した． 5. プッシュ型の機能要件の提案 国がプッシュ型の物資支援を実施すべき状況を整理した い．プッシュ型が必要な状況としては，表 4 のレベル 3 に 該当する．熊本地震では，レベル 1 か 2 で対応できた自治 体もあり，自治体間でレベルが異なることも考慮した対応 が必要となる． プッシュ型の物資支援の趣旨は，「発災初期において被 災地方自治体において正確な情報把握に時間を要すること， 民間供給能力が低下すること等から，被災地方自治体のみ では，必要な物資量を迅速に調達することが困難である状 況下で実施されることを想定した仕組み」であり，熊本地 震ではこのような状況下にあった可能性もあるが，プッシ ュ型を発動するための要件定義がなく，準備が整っていな い中で実施された．ここでは，プッシュ型物資支援を機能 させるための要件定義をしたい． プッシュ型物資支援を成功させるためには，物資の拠点 の確保，輸送手段の確保，物資の仕分け・運搬などの人員 確保，情報共有が不可欠である．本研究では，プッシュ型 物資支援を成立させるための要件を定義した（表 5）． 情報共有については，政府の現地対策本部が熊本県庁内 西郡 石井 増永 橋口 上野 髙松 西本 田中 下田 西郡 石井 増永 橋口 上野 髙松 西本 田中 下田 西郡 石井 増永 橋口 上野 髙松 西本 田中 下田 西郡 石井 増永 橋口 上野 髙松 西本 田中 下田 西郡 石井 増永 橋口 上野 髙松 西本 田中 下田 西郡 石井 増永 橋口 上野 髙松 西本 田中 下田 西郡 石井 増永 橋口 上野 髙松 西本 田中 下田 西郡 石井 増永 橋口 上野 4月14日 4月15日 8 9 1 0 2 3 4 5 6 7 2 0 2 1 2 2 2 3 0 1 14 15 16 17 18 19 8 9 1 0 1 1 12 13 5 6 7 13 2 3 0 1 2 3 4 17 18 19 2 0 2 1 2 2 1 1 12 13 14 15 16 4月17日 8 9 1 0 4 1 1 12 2 3 4 5 6 7 2 0 2 1 2 2 2 3 0 1 14 15 16 17 18 19 7 4月16日 8 9 1 0 1 1 12 1 2 3 4 5 6 19 2 0 2 1 2 2 2 3 0 13 14 15 16 17 18 5 6 7 4月19日 8 9 1 0 1 1 12 2 2 2 3 0 1 2 3 16 17 18 19 2 0 2 1 7 4月18日 8 9 1 0 1 1 12 13 14 15 1 2 3 4 5 6 19 2 0 2 1 2 2 2 3 0 13 14 15 16 17 18 7 4月21日 8 9 1 0 1 1 12 2 2 2 3 0 1 2 3 16 17 18 19 2 0 2 1 7 4月20日 8 9 1 0 1 1 12 13 14 15 4 5 6 1 2 3 4 5 6 19 2 0 2 1 2 2 2 3 0 13 14 15 16 17 18 図 10 熊本県・市町村における備蓄物資・物資拠点の状況 図 9 嘉島町の物資受入担当職員の勤務表 写真 3 嘉島町の物資在庫の様子 （2016 年 6 月 21 日沼田撮影） 研 究 速 報
に立ち上がり，ここから物資のニーズや状況を霞ヶ関と共 有できているので，ニーズや状況に基づく物資の提供がで きた（図 13，図 14）．表 4 では，レベル 2 に該当する． 熊本県は，リエゾンの早期派遣による市町村の物資のニ ーズをまとめている（図 15）．また，図 16 のように物流 センターの物資の状況もまとめられている．情報通信に関 しては，図 17 にあるように県庁の本部の一角を使い霞ヶ 関とテレビ会議をするなどの通信網は確保されていた． 6. お わ り に 本研究では，プッシュ型物資輸送のオペレーションの課 題を整理し，円滑なプッシュ型物資輸送を実現するための 要件定義を行った． プッシュ型の物資輸送を効率的に実施するためには，本 論で定義した要件（物資の拠点の確保，輸送手段の確保， 物資の仕分け・運搬などの人員確保，ニーズの把握の可否， 0 20,000 40,000 60,000 80,000 100,000 120,000 4 月 15 日 4 月 16 日 4 月 17 日 4 月 18 日 4 月 19 日 4 月 20 日 4 月 21 日 4 月 22 日 4 月 23 日 4 月 24 日 4 月 25 日 4 月 26 日 4 月 27 日 4 月 28 日 4 月 29 日 4 月 30 日 避難者数（人） 図 11 熊本市の避難者数の推移 図 14 現地対策本部の部門および班編成（内閣府） 0 20,000 40,000 60,000 80,000 100,000 120,000 140,000 160,000 180,000 200,000 0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 40,000 45,000 4 月 15 日 4 月 16 日 4 月 17 日 4 月 18 日 4 月 19 日 4 月 20 日 4 月 21 日 4 月 22 日 4 月 23 日 4 月 24 日 4 月 25 日 4 月 26 日 4 月 27 日 4 月 28 日 4 月 29 日 4 月 30 日 プッシュによる物資 不明の搬入枚数の推定値 集計 累積 プッシュの物資の累積 プッシュを含めた全体の累積 日別受け入れ枚数（枚） 累積受け入れ枚数（枚） 図 12 熊本市のプッシュ型物資の割合（毛布） 0 20 40 60 80 100 120 4/15 4/17 4/19 4/21 4/23 4/25 4/27 4/29 5/1 5/3 5/5 5/7 5/9 5/11 5/13 5/15 5/17 財務省 防衛省 環境省 国土地理院 気象庁 海保 国交省 中企庁 経産省 林野庁 農水省 厚労省 文科省 消防庁 総務省 警察庁 内閣府 本部長 [人] 図 13 政府現地対策本部人員推移 図 15 市町村要望物資一覧の管 理ファイル 図 16 配送管理ファイル
テレビ
図 17 熊本県庁 10 階の災害対策本部 （テレビ会議の設置場所） 物資供給元 物資供給能力 レベル 1 レベル 2 レベル 3 自治体内の備蓄物資 必要 必要 必要 民間物流在庫 必要 必要 必要 自治体内の協定 必要 必要 必要 自治体間の支援 不要 必要 必要 国のプル型支援 不要 必要 必要 国のプッシュ型支援 不要 不要 必要 表 4 物資のレベル分け 研 究 速 報被災地内の物資の状況，情報把握体制の確保）を確認した 上で実施しないと機能しない．大規模災害時に単に物資を 被災地に送れば良い訳ではなく，要件が成立して初めてプ ッシュ型の物資輸送も機能する． 首都直下地震や南海トラフなどの大規模災害に対しても プッシュ型の支援は必要となるが，円滑に実施するために も本論で定義した要件の確認は必須である． 謝 辞 本研究は，内閣府の初動対応検証チーム，熊本県，熊本 市，西原村，嘉島町など多くの自治体職員から貴重な資料 を頂戴し実現しました．ここに記し感謝の意を表します． （2018 年 5 月 1 日受理） 参 考 文 献 1） 内閣府：東日本大震災における災害応急対策に関する検討会， 緊急災害対策本部〈被災者生活支援特別対策本部〉における 物資調達・輸送調整について，http://www.bousai.go.jp/oukyu/ higashinihon/3/pdf/naikakufu.pdf 2） 内閣府：東日本大震災における災害応急対策の主な課題，平 成 24 年 7 月 内 閣 府（ 防 災 担 当 ），http://www.bousai.go.jp/ jishin/syuto/taisaku_wg/5/pdf/3.pdf 3） 中央防災会議幹事会：南海トラフ地震における具体的な応急 対 策 活 動 に 関 す る 計 画，平 成 29 年 6 月 23 日，http://www.
bousai.go.jp/ jishin/ nankai/ pdf/ nankai_ oukyu_ keikaku02.pdf （2018 年 4 月 11 日閲覧） 表 5 プッシュ型物資支援の発動要件 プッシュ型の発動要件 発動項目 東日本大震災 熊本地震 物資の拠点の確保 物流拠点が確保されている 不明 混乱 被災市町村内拠点が確保されている 困難 キャパオーバー 輸送手段の確保 車両が確保されている できない 日通と自衛隊で混乱 被災地の道路が使える 使えない 使えた 燃料が確保できる 難しい 確保できた 物資の仕分け・ 運搬などの人員確保 物流拠点の人員が確保できる 不足 不足 被災自治体内の人員が確保できる 不足，自治体自体が崩壊 不足 ニーズの把握の可否 通信施設が使えず状況が把握できない 使えない 使えた 国と県がリエゾンとして現地に入れない 入れない 入れた 被災地内の物資の状況 民間・他自治体から十分な支援がない 不十分 十分あった市町村もある 備蓄物資が十分ない 不十分 不十分 被災地内の物流の復旧が見込めない 見込めない 見込める 情報把握体制の確保 物流拠点の在庫情報の共有ができる 不明 把握できる体制になっていない 物資の配送状況や数量情報が把握できる 不明 把握できる体制になっていない 研 究 速 報
