中国共産党の 「党グループ」 制度及びその役割
著者 肖 傑（肖 杰）
雑誌名 明治学院大学法律科学研究所年報 = Annual Report of Institute for Legal Research
巻 33
ページ 45‑66
発行年 2017‑07‑31
URL http://hdl.handle.net/10723/3171
中国共産党の「党グループ」制度及びその役割
中国共产党的党组制度及其功能作用
肖 杰
在中国共产党的组织体系中，其纵向的架构——中央组织、地方组织和基层组织为人们所熟悉，
但对中国共产党中央和地方各级委员会的 “派出代表机关” 及党组则知之者不多。在当代中国政治 生活中，中国共产党在非党组织的领导机关中设立的党组起着实际的领导作用，发挥着领导核心的 作用。党组事实上已经成为领导国家机关及社会组织的最重要的载体。中国国内对党组的研究始于 上个世纪的九十年代，近十多年来逐渐多起来。但以往对党组的研究仅限于某一个侧面，或从其组 织渊源进行初步的探讨，或只研究某一个阶段如抗日战争时期陕甘宁边区政府的党组（党团）、新 中国成立初期的党组建设等，缺乏对党组做全景式的研究，党组问题还有许多方面需进一步探讨。
本文从党组的出现发展的历史过程入手，介绍分析党组在中国政治生活中的作用和地位。
一、党组的前世与今生
党组是中国共产党在处理与社会上其他的政治组织（当然也包括其他社会组织）之间的关系过 程中形成的一种组织形式。马克思主义政党自成立起，就肩负起了在实现理想的社会制度过程中的 领导责任，因此如何对其他的政治组织、社会组织进行影响直至实施领导，引领这些组织共同实现 奋斗目标，在借鉴其他无产阶级政党有关做法和经验的基础上，经过不断的探索，形成了具有中国 特色的中国共产党的党组制度。
㈠ 党组前身――党团制的制度渊源
中国共产党的党组制度，是从执政之前的党团制发展而来的。而中国共产党的党团制是在借鉴 学习无产阶级政党尤其是俄国布尔什维克党的党团制，逐步形成的。
无产阶级政党的党团制是在参加资产阶级议会斗争中出现的。议会的出现是人类政治发展史上 的一个重大的进步，至今议会仍然在发挥着其重要的议事、立法及权力制衡的作用。议会党团的出 现是资产阶级政党发展过程中的一个重大的里程碑式的事件，是 “政党与议会分离的产物”。
在十九世纪上半叶，英国议会进行了改革，扩大了选民的范围。为了获得更多的选民支持，政 党的活动范围扩大到议会之外，开始建立全国性的政党组织体系。于是，在政党内就逐渐形成了两 个平行的组织体系，一个是政党的全体议员组成的议会内党组织，即议会党团；一个是议会外全体 党员组成的全国性的党组织，即院外组织。政党突破议会的范围面向全国后，政党的基础扩大了，
政党的成员增加了，改变了以往的政党精致的狭隘的精英属性，开始向大众化方向迈进。因为要想
在全国范围的选举中取得优势，获取更多的选民支持是唯一的选择。想获得选民的支持（政党成员
的支持），就要多少反映些选民的利益诉求。议会中的党员具有了双重的身份，一方面是国家机关
的工作人员，必须履行国家机关工作人员的职责和义务；一方面是政党的党员，受本党纲领宗旨的
制约，代表本党的利益，为本政党代言发声。政党也往往通过在议会中获得更多的席位，来影响议
会的决议。虽然西方的资产阶级政党是比较松散的政治团体，其组织性不强、纪律性不严，已经逐
渐演化为一个选举的组织，主要围绕着选举开展活动，但政党通过议会（国家机关）来表达利益和 诉求（无论是精英化时期的政党还是大众化时期的政党）则是至今为止最为便捷、最为有效的路径。
无产阶级政党产生后，在实现阶级利益的方式和手段上，出现了较大的分歧。基本上可以分为 两大派别，一个派别就是大家熟悉的马克思恩格斯的革命理论，主张通过武力方式打碎现有的国家 机器，“工人阶级不能简单地掌握现成的国家机器，并运用它来达到自己的目的。” 另一派别 主张利用现有的政治平台，通过和平的方式来逐步实现自己的阶级利益。德国工人党中的拉萨尔派 就是最早与马克思主义的革命理论相左的工人派别，被马克思称为 “机会主义者”。德国社会民主 工党（爱森纳赫派）于1875年在哥达城同拉萨尔派合并改名为德国社会主义工人党（1890年又改 名为德国社会民主党，一直沿用至今），并通过了后来马克思专门撰文批判的 “哥达纲领”。在德国 工人政党中两派合并之前，德国社会民主工党就参与了帝国的议会选举，在1874年的议会选举中 有 6 名工党党员当选为国会议员，组成了议会党团。德国社会民主工党是最早组成议会党团的无产 阶级政党。
俄国的布尔什维克党对待资产阶级议会经历了短暂的排斥到主动参与的过程。列宁对1906年 俄国的第一届杜马持完全抵制的态度。但对次年的俄国第二届杜马的态度完全改变了，认为 “议会 党团是西欧社会民主党经过长期顽强的学习而积累起来的、真正根据革命的精神利用议会活动的全 部经验”， 因此积极参与杜马党团的工作，并组成了杜马中的布尔什维克党团。只不过俄国沙 皇继续独裁专制统治，后来逮捕了布尔什维克党团的代表。
十月革命后，俄国建立了苏维埃制度，在苏维埃中也建立了布尔什维克党团。但这种党团已经 和资产阶级国家议会中的工人党的议会党团不同。俄国（苏联）很快实行的是一党执政的体制，规 定在苏维埃的所有组织中必须建立严格服从党的纪律的党团，在苏维埃中的所有党员都参加进入党 团之中。形成了无产阶级政党执政后与国家机关的新型关系。
㈡ 中国共产党党团制的形成与初步发展
中国共产党党团制的出现与德国社会民主工党、俄国布尔什维克党党团制出现的背景不同，不 是在参与国家议会政治中出现的，而是在处理与其他政治组织的关系时产生的。
辛亥革命之后，中国虽然名义上推翻了封建帝制，建立了资产阶级共和国，但国会（议会）没 有真正独立行使过职能。中国共产党成立时，正值军阀割据混战，资产阶级革命党人仍在为建立民 主政权而积极奋斗之中。刚刚成立的中国共产党对现实的混乱的黑暗政治持坚决批判的态度，“党 员除非迫于法律，不经党的特许，不得担任政府官员或国会议员。” 中国共产党第一次全国代 表大会（以下简称党的一大）召开时，只有党员50余人，尚在宣传发动阶段，还没有精力从事更 实际的现实斗争，也没有其他的政治势力及政治组织对这个50余人的新的政党予以特殊的关注。
为了亮出自己鲜明的阶级属性，中国共产党采取了特立独行的做法，抨击现有的所有政党和政治势 力。在党的一大的第一个决议中，明确了对现有的政党的态度是 “采取独立的攻击的政策”，“在政 治斗争中，在反对军阀主义和官僚制度的斗争中，在争取言论、出版、集会自由的斗争中，我们应 始终站在完全独立的立场上，只维护无产阶级的利益，不同其他党派建立任何关系。”
中国共产党这种特立独行的对现实完全排斥批判的主张，在一年之后中国共产党第二次全国代
表大会（以下简称党的二大）上就发生了改变。1922年 7 月召开的党的二大上，通过了《中国共
产党加入第三国际决议案》，决议中国共产党正式加入第三国际，“完全承认第三国际所决议的加入
条件二十一条”。 在共产国际的加入条件中，谈到了议院团体中党员的作用的问题，规定加入 共产国际的各国党在议院中的议员，要在实际行动上服从党的领导。为此，党的二大专门通过了《关 于议会行动的决案》，号召党员应参与到议会中去，为无产阶级和贫苦农人的利益 “辩护”。“中国 共产党为代表中国无产阶级及贫苦农人群众的利益而奋斗的先锋军，所以应当跑入这类时常被封建 的武人势力所胁迫破坏的议会中去，高声告发代谢不穷的由国际帝国主义所收买所扶殖[植]的武人 政治的罪恶，酝成民主革命到最高的潮流，以期达到社会革命的目的。同时又在各级议会中，辩护 无产阶级和贫苦农人经济生活的利益，以反抗本国幼稚的资产阶级对于劳动者一切的压迫。”
在该 “决案” 中还规定了议会中的党员候选人产生的办法及与党组织的关系等。
中国共产党的党团制度是在与其他政治团体、其他政治势力接触合作中建立起来的。党的二大 扭转了党的一大对一切现实的旧的政治势力简单的拒绝排斥的态度，在共产国际的引领下，逐渐接 受了与其他政治势力接触合作的主张。在中国共产党第三次全国代表大会（以下简称党的三大）上，
中国共产党接受了共产国际做出的关于加入国民党的决议，决定以个人身份加入国民党的方式实现 国共合作。这是中国共产党成立后与其他政党的第一次全方位的接触和合作，中国共产党在扩大自 己的影响时开始注意利用现有的政治力量，从而也推动了中国共产党党团制的出现与形成。党的三 大还通过了《关于党员入政界的决议案》，这与两年前党的一大简单地拒绝党员担任政府官员或国 会议员完全不同。共产党人在国民党改组的过程中，参与 “中国国民党章程” 的审议，并赞成通过 了 “中国国民党总章”。该章程中的第十三章 “国民党党团”，共八条，规定了国民党在党外其他团 体组织中活动的事项，在非国民党团体中，“须组织国民党党团,在非党团体中扩大本党势力,并指 挥其活动”。党团中的党员可以在其活动的团体内受职,但 “受委阁员时,必须先得所属党团及中央 执行委员会之允许”。并对这类党团的隶属关系、活动方式作了相应的规定和限制。
中国共产党虽然是以个人的身份加入中国国民党的，但大会通过的党章是加入国民党的共产党 人参与审议并同意通过的，因之，国民党的党团制度也被共产党借鉴。1925年 1 月召开的中国共 产党第四次全国代表大会（以下简称党的四大）上通过的《对于组织问题之议决案》中，于党的文 献中第一次使用了 “党团” 一词。“议决案” 中规定：“吾党在国民党及其他有政治性质的重要团体 中，应组织党团，从中支配该党和该团体的活动。此种团体应与S.Y同志合组之，按其性质隶属于 各级执行委员会。” 之后，在1925年中国共产党的文件中屡屡出现 “党团” 这个名词。如 1925年 5 月 1 日共产党中央局临时会议通过的《关于国民党第二[三]次中央执行委员会全体会议意 见》中，出现 “党团书记”、“党团会议” 的表述；1925年 8 月31日发布的《中央通告第五十三号——
介绍新党员之变通办法，各团体中党团的组织与任务》中使用 “校团” 指代 “党团” ； 1925年10月中共中央扩大执行委员会通过的《组织问题议决案》中，提出 “在一切工人组织农民 协会及革命的智识阶级团体里，组织我们的支部和党团”。
国共第一次合作之后，迎来了中国革命的新高潮。中国共产党领导的工人运动、农民运动、青
年运动、妇女运动等都得到了蓬勃发展，共产党的影响逐步扩大，并注重自己的组织建设，党员的
成分除工人、农民外，还有学生、教师、军人、商人、店员以及其他革命分子，“从小团体过渡到
集中的群众政党”。 党的队伍飞速壮大，党的三大召开时全国仅有党员420人，党的四大召
开时全国有党员994人，四大召开之后九个月的1925年10月，党员人数已经增加到3000人，1926
年 9 月党员人数超过了一万人（13281人），到中国共产党第五次全国代表大会（以下简称党的五大）
召开时，党员人数更是增加到57967人。 中国共产党取得这样的发展成绩，有很多原因，但其中 有一点不容忽视，就是与国民党合作、参与到更多的政治组织中并成立党团来宣传自己的理论主张、
政策和策略，从而壮大了自己的声势。党团工作已经成为党的组织建设中的一个重要方面。于是，
在1926年 7 月召开的中国共产党中央扩大执行委员会会议上通过的《组织问题议决案》中，专门 通过了 “党团工作” 的问题，这是中国共产党第一个较详细规定 “党团” 工作的文件。 该议决案 中对 “党团” 组织明确了以下几点：第一，党团的作用，是 “实现党的政策，加重党的影响”。第二，
党团与党的支部组织不同，“党团的组织并不是一个独立的单位或自成一个系统”，“党团的性质且 多临时的，常为变动的”。第三，党团必须执行党的决议。党团的工作虽由自己来讨论，但必须贯 彻执行党的决议，“党的机关对党团有决议时，就必须执行”。第四，党团中的党员不能脱离党的支 部组织，“党团中的同志，在党的基本组织（支部）是不能脱离的”。第五，要避免党团成为 “党的 第二组织”，“成为党的第二组织之倾向。这些缺点是应竭力改正的”。
党团第一次载入中国共产党的章程是在1927年6月召开的党的五大上。党的五大通过了《中国 共产党第三次修正章程决案》（即 “中国共产党章程”，简称 “五大党章”），其中第十章是 “党团”，
由九条组成，规定了党团的组成、与党组织的关系等。“五大党章” 中关于党团的规定具有创设性，
不仅仅是在党的章程中第一次出现了党团的这一党的组织形式，而且在党的文献中也具有开创性。
首次明确规定了党团设立的范围，“在所有一切非党群众会议，及执行的机关（国民党，国民政府，
工会，农民协会等等）中，有党员三人以上，均须组织党团”。还第一次规定了党团的隶属关系，“各 级党团均隶属各级党的委员会，党团对于党已有决议之各种问题，应严守与正确执行之”。
中国共产党第六次全国代表大会（以下简称党的六大）是在全国笼罩于白色恐怖的特殊情况下 召开的，也是中国共产党历史上唯一一次在国外召开的全国代表大会。这次大会讨论了党的组织建 设及革命所面临的形势和任务等问题。在解读会议的文件中，我们发现很多的文件及领导人所作的 报告中都出现了 “党团” 这个词，除了通过的党章之外，主要集中在以下决议案中：“苏维埃政权 组织问题决议案”、“组织问题决案提纲”、“中国共产党组织决案草案”、“关于组织问题草案之决议”。
以上几个文献中，第一，明确了党团的性质地位问题。“党团乃是隶属于各该级党部的一种组织，
受各该级党部的指导机关指挥，他没有自己组织的系统和指挥系统，上级机关中党团决不能直接指 挥同一团体中下级机关的党团（如铁总的党团决不能直接指挥各铁路工会的党团，全总的党团不能 指挥各省总各全国产总的党团等）”。第二，较详细地明确了党团设立的范围问题，“凡在非党的劳 动群众组织及其机关（委员会、干事会、代表会、大会等）中，共产党籍分子必须组织党团以进行 积极的党团工作。”；“党在工农会的上级机关中（如产总、全总、省总、地方总工会，以至各区代 表会议的执行委员会、省农协、区农协等）都应有党团的组织”；“在各地一切群众团体的组织形式
（或单独的组织党团，或即由支部起 “党团作用”）由各地党部自己决定，但必须不违党团作用的原 则”。第三，明确了党团的作用及发挥问题。“党团必须尽力争取该组织内的大多数分子在自己影响 之下”，“一切党团工作必须在各该非党的劳动群众组织章程与决议范围之内进行。”
在党的六大通过的《中国共产党章程》中，对党团再列专章予以规定。规定了党团设置的原则，
在非党组织中设立，“在非党组织（如职工会，农会，社会团体及文化组织等）之各种代表大会和
会议，上级机关中凡有党员三人以上者，均成立党团”；规定了党团的三项任务，“其任务在于非党
的组织中，加强党的影响，实行党的政策，并监督党员在非党组织中之工作”；规定了党团的组成，
“选举干事及书记进行日常工作”，“此干事会应得其所隶属党部之批准”；规定了党团的隶属关系，
对批准其成立的 “党部” 负责；规定了党团日常的工作机制，“党团所在组织中，各项要解决的问题，
应该先经党团会议或党团干事会之讨论。凡党团对于每一问题之决议，加入该党团的党员应在该组 织之大会上，一致拥护和表决。”
中国共产党的 “根本大法”（党章是党的 “宪法”，因此就是党的 “根本大法”）中，对党团做 出清晰明确的规定，标志着中国共产党党团制的形成。此后中国共产党历届全国代表大会除了党的 九大、十大、十一大之外所通过的党章中，都列专章对党团工作做出明确的规定（详见表 1 ）。
表 1 党章中有关党团、党组规定章节条文变化列表
会议届数 使用的名称
（单列章时或在文内使用过的） 是否单列章节条 单独条
文数量 备注
党的 五 大 党团 单列章，第十章 九条 其他章中有涉及，第二十五条
党的 六 大 党团 单列章，第十四章 五条
党的 七 大 党外组织中的党组 单列章，第九章 三条
党的 八 大 党外组织中的党组 单列章，第九章 二条 其他章节中有涉及，第三十四 条、第四十条、第四十三条、
第四十五条、
党的 九 大 未单独列章 0
党的 十 大 党组 未单独列章 0 其他章节中涉及，第七条
党的十一大 党组 未单独列章 其他章节中涉及，第十四条
党的十二大 党组 单列章，第九章 三条
党的十三大 党组 单列章，第九章 三条 成立党组的范围比十二大党章
规定缩小了
党的十四大 党组 单列章，第九章 三条 成立党组范围的表述恢复到
十二大的表述
党的十五大 党组 单列章，第九章 三条 未作修改
党的十六大 党组 单列章，第九章 三条 党组作用、任务作了修改
党的十七大 党组 单列章，九章 三条 未作改动
党的十八大 党组 单列章，九章 三条 未作改动
在中国共产党的党团制初步形成和发展时期，党团主要解决的问题是在其他的组织中宣传党的 政策主张，扩大党的影响，推行党的政策。现有公开的资料中，尚无法查到在执政之前中国共产党 党团设立具体情况的资料，但我们完全可以做如下的推断：党团大多存在于工会、农会、社会团体 和文化组织里，数量并不多。至于在国会及政府机关中设立的党团数量是很少的，在国民党建立的 国民政府（国共第一次合作破裂之前，国民政府还没有统一全国，并且其主要任务是军事斗争）有 可能存在，但并不普遍。况且即使在各种组织中设立了党团，在该组织中作用的发挥也会因人而异，
差距很大，因为若党团干事会成员不是所在组织中的具有决策权的决策者或决策参与者，影响的作 用是很有限的，只能是影响周边的少数人而已。至于对国家机关政策的参与及影响，尚谈不上。
㈢ 苏维埃政权与抗日民主政权时期的党团制
第一次国共合作破裂之后，中国共产党的组织遭到破坏，党员人数急剧减少，中国共产党的发 展陷入一个暂时的低谷。由于国民党领导的国民政府很快就统一了全国，宣布中国共产党为非法组 织。因此中国共产党的组织活动被迫转入地下的秘密状态，加入国民党的共产党人或被逮捕清除，
或脱党，在国民党中央的共产党党团已不复存在。在这种情况下，党团的活动方式发生了重大的转
变，与其他组织的公开联系变得越来越艰难，成立党团的范围和重点也发生了重大变化。
一方面，中国共产党继续通过党团这种组织形式来扩大在群众中的影响，加强对群众运动的领 导和引领。1929年 6 月，中国共产党第六届中央执行委员会第二次全体会议通过的《组织问题决 议案》中，谈到 “党在群众中的组织任务” 时，强调在工会和农会中，应建立党团并要发挥作用。
“在所有的工人阶级的组织中，组织党团，在当地党部有系统的指导之下工作”。 在农会中，
共产党通过党团发挥对农会的领导作用。“决议案” 中强调，“目前党团的作用要建立在下层组织中 尤其是要使支部起党团作用”，虽然以前在群众组织中的活动，支部不起什么党团作用，但现在是 特殊的时期，“现在党处在秘密环境中了，群众上级的赤色组织多半洎［消］失，党的活动中心益 发需要建立在下层基础上，建立在每一工厂每一业每一乡村的工农群众中。在这些活动中，支部便 居于特别重要地位成为党在群众中活动的枢纽。故党团的作用必须在党的支部活动中特别表现其重 要。党在工厂工会、厂委、乡农<会>中可不必另组党团，即以支部起党团作用。在一般群众组织 中党应组织党团，尤其是在黄色工农会中，支部要有组织地有计划地指导同志起党团作用以助活动。”
1930年9月中共中央委员会扩大的第三次会议上通过的《组织问题决议案》，继续强调群众 组织中党团的工作，把其列为 “目前党的中心组织任务” 之一，专题予以规定。
在20世纪30年代初，中国共产党中央对全国总工会、互济会等的党团工作有专门的工作指示，
如1931年 9 月15日《中央对职工部及全总党团工作的决议》，1932年 1 月 8 日《中央为加强对互济 会的领导致各级党部信》，1933年12月 1 日《中央、全总党团联席会议关于海总工作的决议》，
1934年 1 月28日《中央全总执行局致河北党省委与全总办事处党团的一封信》，1934年 4 月10日《中 央、全总执行局党团关于红五月工作的决定》等。
另一方面，中国共产党发动武装起义建立工农民主的苏维埃政权后，中国共产党如何处理党组 织、党员与自己建立的政权之间的关系便成为党团制面临的新课题。在党的六大上通过的《苏维埃 政权的组织问题决议案》中，规定了明晰的 “苏维埃与党的关系”，苏维埃是 “在劳动群众直接选举 的基础上组织起来” 的，同时也是无产阶级夺取政权后建立起来的，“党是苏维埃思想上的领导者”。
但这种领导不是代替，是通过党团来实现领导的。“党在各处苏维埃中，均应有党团的组织，经过这 些党团，经过党员所发的言论，表示党对苏维埃工作上各种问题的意见。党随时随地都应作苏维埃 思想上的领导者，而不应限制自己的影响。” 在该 “决议案” 中，还提出要避免两种极端的 危险，既要避免以党代苏维埃和以党部代苏维埃的危险，又要防止以苏维埃代替党的危险。
随着中国共产党领导的革命根据地范围的不断扩大，革命根据地建立的工农苏维埃政权的数量
也不断增加。为了更好的指导共产党对工农苏维埃政权的领导，处理好二者的关系，1930年 7 月
召开的中国共产党全国组织会议上再次明确了党与苏维埃的关系，强调二者绝不能相混淆，以党来
代替包办苏维埃的事务，党领导苏维埃，但要通过党团来实现。“党在政治上是领导苏维埃，但在
组织上不能直接指导和命令苏维埃，党只能运用在苏维埃中的党员起党团作用，实现党的领导，党
只能得到群众的邀请，公开派代表参加苏维埃大会，不能直接由自己经常出席苏维埃一切会议。” “苏
维埃的决议与法令，当然事先要经过党团讨论与决定，然后由苏维埃中的党员向苏维埃提议，即或
苏维埃的的决议与法令，如有修改或取消之必要时，也必经过党团向苏维埃提议，绝对不能由党直
接命令”。 1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会在江西瑞金召开，成立了中华
苏维埃共和国临时中央政府，为了更好地规范中国共产党领导的革命根据地的党团工作，中共中央
组织局于1934年 3 月颁布了《苏区党团组织与工作条例》，强调了苏区党团的组成原则，规定：“从 中央到苏区的苏维埃，工会，互济会，反帝拥苏同盟及其他群众团体的委员会中的党员均应组成党 团”，但一般工作人员中的党团员 “不应参加党团”；“由同级党委员会指定党团中政治上、工作上 负主要责任的党员 3 人到 7 人成立党团干事会，处理与领导整个党团工作”；群众团体间不能因为 常驻人员少而成立联合党团；“党团书记由同级党委员会指定党团中政治上、工作上最好的，对党 绝对负责的党员担任，不一定是主席或主任担任。苏维埃、工会的党团书记必须是同级党常委的委 员，乡苏代表会与女工农妇代表会的党团书记必须是支部的苏维埃干事与妇女干事”。另外，把苏 区的党团工作与白区的党团工作区别开来，把苏维埃中的党团与一般群众团体中的党团也做了区分，
“党团所讨论的问题与本机关或团体会议讨论的问题不应重复一套”。
西安事变之后，中国共产党与国民党进行第二次合作，联合抗日。在整个抗日战争时期，民族 矛盾上升为中国的主要矛盾，中国共产党党团建设也要适应这一变化，但党团作为宣传贯彻党的路 线方针政策的组织形式并没有变化。在 “民众团体” 中，中国共产党仍然要建立党团，来扩大影响，
直至实现领导。对待党团与政府的关系与此前相比也发生了很大的变化。国共第二次合作的初期中 国共产党与政府的关系处理分两种情况，一种情况是非中国共产党控制的地区的国民政府，中国共 产党原则上不参加。“党在目前不参加国民政府”，即使以抗日积极分子的面目在政府中工作，一般 也不公开自己的党员身份。另一种情况是中国共产党 “收复的以及到达的地区”，“应以八路军及新 四军合法的地位，大批委派进步县长，行政专员，政治主任等”。但共产党 “在政府中暂时不组织 党团”。对民众团体及民意机关，共产党员要积极参加。
中国共产党在西北建立的是陕甘宁边区政府，虽然名义上是国民政府下的地方政府，但由于共 产党在边区政府人员的组成方面实行的是 “三三制原则”，即在边区政府人员的构成上，共产党员 大体占三分之一，左派进步分子大体占三分之一，中间分子和其他分子大体占三分之一。对这样的 民主政权，共产党内部的一部分人不理解，认为是削弱了党的领导。邓小平曾经撰文批驳这种不正 确的认识，强调党的优势不是体现在包办一切上，党的领导也不是党权高于一切，党 “真正的优势 要表现在群众拥护上”。 邓小平认为，党对抗日民主政权正确的领导原则是“指导与监督政策”，
而这种领导原则的实现要通过政府中党团。“为了保证党对政权的领导，为了统一党员在政 府中的步调，在县以上的民意机关或行政机关中均应组织党团，由同级党部指定几个负责干部组成，
人数以不超过七人为好”。 在文章中，邓小平还列举了党团四项主要任务及工作开展过程中
要注意的七个问题。四项任务分别是：“第一，受领党给予的训令、命令和指示，把党的政策，党
的决定，依靠自己的努力，取得行政机关或民意机关的同意，把党的主张变成政府的主张，并使之
见诸实行。第二，善于在政治原则下，团结共事的非党干部，让他们充分理解、乐于接受、赞助和
执行我们的政策主张，大大发挥自己的工作积极性，并经过他们去达到团结各阶级各抗日党派，团
结大多数之目的。第三，利用一切机会扩大党的影响，解释与阐明党的主张；高度地发挥抗日民主
政权的作用，提高其威信，真正做到政民一致，以加强反对日寇汉奸政权的斗争。同时，不放松一
切机会反对一切破坏共产党和抗日民主政权的行为。第四，指导在政府中工作的党员，统一党的行
动。定期向同级党部报告党团的工作，并将自己在政权工作中的经验，发生的问题，党的政策主张
在群众中在社会各阶层中的反应等等，迅速反映到党的指导机关，帮助党加强对政权的指导。” 邓
小平在文章中还强调，在党团工作的同志要注意工作方式，要民主、要能团结人、要坚持政治立场，
不能把党团变成第二政权，党团内部有严格的纪律，党团成员 “必须成为工作中的模范”
此外文章中，邓小平还谈到了政府中的党团与政府机关党支部的区别。
随着形势的变化和革命斗争的需要，中国共产党对 “党政军民” 之间的关系与第二次国共合作 初期有了些微的变化，虽然反对 “以党治国”、“以党代政”，但强调党的一元化领导。为此，中共 中央政治局在1942年 9 月 1 日通过了《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关 系的决定》，提出中国共产党在每个根据地领导的一元化问题，“党是无产阶级的先锋队和无产阶级 组织的最高形式，他应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体”。 党对政权系统的 领导是通过党团来实现的，“党对参议会及政府工作的领导，只能经过自己的党员和党团”。
为了进一步规范陕甘宁边区政府的党团工作，1942年12月，陕甘宁边区政府党组织公布了《陕 甘宁边区政府党团规则（草案）》，这是中国共产党历史上第一个政府党团规则，对边区政府党团的 任务、边区政府党团的组织关系及对西北局的关系、党团对政府的领导方式、党团会议及党 团 内 部的关系、党团对边区政府系统中党员的关系、党团对支部的关系等作了明确的规定。
㈣ 中国共产党执政之前的党组制
把在政权机关及群众组织中设立的党团这一组织形式改名称为党组，始于中国共产党第七次全 国代表大会（以下简称党的七大）。1945年 4 月23日至 6 月 1 日，中国共产党在延安召开了时隔 十七年之后又一次党的全国代表大会，这次会议也是在中国共产党历史上开会时间最长的一次党代 会。党的七大上通过了《中国共产党党章》，其中第一次在党的正式文献中使用 “党组” 一词，从此，
党组取代了党团，成为中国共产党在政权机关及人民团体、群众组织中设立的组织名称。
党的七大党章中，专列一章为 “党外组织中的党组”，由第六十条、第六十一条、第六十二条 共三条组成。与党的六大党章相比，除了名称由党团改为党组之外，具体的表述也不同。首先，明 确了党组设置的范围，一是党外组织中设立，二是在领导机关中设立，“在政府、工会、农会、合 作社及其他群众组织的领导机关中，凡有担任负责工作的党员三人以上者，即成立党组”。其次，
党组干事会不是所有党组都设立的，只是 “党员人数超过十人之党组，设党组干事会，担负经常工 作”，党员人数不满十人的党组设书记一人。并且党组干事会及书记不是选举产生的，“由所属党委 指定之”。再次，党组不再监督所在组织中党员的工作，“党组的任务，是在各该组织的领导机关中 指导党员为加强党的影响、实现党的政策而工作。” 另外，明确了党组的隶属问题，“各级非党组织 中之党组，服从各该级党的委员会之领导，并执行其决议。”
党的七大是在抗日战争胜利的前夜召开的，之后不久，日本投降，国共又开始新的谈判，旋又 国共两党重燃战火，进入了解放战争时期，目前笔者没有查到解放战争时期关于党组制的专门文件，
只是在党内的文件中涉及到党组的工作。如在1948年10月，中共中央在《对东北局在高干会上关
于政权建设发言提纲的修改意见》中指出：政府及群众团体工作中的重大问题 ,应由政府以及群众
团体的党组提交党委会讨论，民主决定。但党委不得直接命令政府及群众团体，只能通过其中的党
组实现领导。 在1948年 9 月毛泽东为中共中央起草的《关于健全党委制》的文件中，强
调了建立党委会制度的问题，要实行党委的集体领导，当然这种集体领导也包括党组，“今后从中
央局至地委，从前委至旅委以及军区（军分会或领导小组）、政府党组、民众团体党组、通讯社和
报社党组，都必须建立健全的党委会议制度，一切重要问题（当然不是无关重要的小问题或者已经
会议讨论解决只待执行的问题）均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，作出明确决定，然
后分别执行。”
直到中华人民共和国成立，中国共产党执政之前，党组制执行着党的七大党章的规定。
㈤ 中国共产党执政之后的党组制
共产党执政之后继续沿袭在战争年代形成的党组（党团）制，至2015年《中国共产党党组工 作条例》的颁布，党组制不断健全及完善，但期间经历了不同的发展阶段。
在中华人民共和国中央人民政府成立之后，中国共产党一方面强调要坚持党的领导，同时又要 注意避免党的领导一元化格局下的党政不分、以党代政的问题。1949年10月30日，中共中央宣传 部和新华总社发出《关于中央人民政府成立后宣传工作中应注意事项的指示》，要求在宣传中要注 意不要与中央人民政府与地方人民政府成立之前一样，一切都以中国共产党的名义发布，属于政府 事务的要由政府命令颁布实施。1949年11月，中共中央作出《关于在中央人民政府内组织中国共 产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》。规定在中央人民政 府所属各委、部、会、院、署、行，由担任负责工作的共产党员组成党组，党中央一切有关政府工 作的决定、指示，党组必须保证执行，不得违反。这两个决定在地方政府予以实行。“党组制度由 中央国家机关推及地方各级政府部门，包括各级政协组织、人民团体等，一直坚持下来”。
然而，战争时期的党组（党团）制与执政后所面临的情况有很大的不同，战争年代，目标集聚，
任务较为单一。执政后，所要处理的问题包罗万象，极为复杂，因此执政党对政权机关、人民团体 等社会组织实施领导又不代替代办、坚持党的一元化领导又体现国家机关运作的独立性，这两方面 的“度”，很难把握。因此党组制在1949年之后的发展也是有波折的。1953年 3 月，党中央做出了《中 共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定
（草案）》，规定，为了避免政府工作脱离党中央的领导，“今后政府工作中一切主要的和重要的方针、
政策、计划和重大事项，必须经过党中央的讨论和决定或批准。” 于是撤消了中央人民政府党 组干事会，把原由政务院党组领导的外交、民族、华侨、人事等部门的党组划归党中央直接领导，
政务院的党组及其他部门的党组仍然存在。这一决定，削弱了政务院党组的作用。
中国共产党第八次全国代表大会（以下简称党的八大）是中国共产党成为执政党之后召开的首 次党的全国代表会议，在这次会议上对党组工作也给予了关注。在谈到党对国家机关的领导实现方 式途径时，强调在国家机关中工作的共产党员，尤其是担任负责工作的共产党员组成的党组，必须 服从党的统一领导，国家机关中的党组必须负责在同党外人士圆满合作的条件下，实现党所作出的 决定。 同时强调，“必须加强党对于国家机关的领导和监督，除了党的各级委员会必须经常 检查各级政府中党组的工作以外，党委的各个工作部门应当负责建立起对于有关的政府工作部门中 党组和党员的经常的监督。” 党的八大通过的《中国共产党章程》，列专章规定党组制度。与 党的七大党章相比，除了关于党组的条文数量减少为两条外，党组的任务发生了变化，规定 “党组 的任务是在这些组织中负责实现党的政策和决议，加强同非党干部的团结，密切同群众的联系，巩 固党和国家的法律，同官僚主义作斗争。” 党组不再设干事会，“党组设书记一人，必要的时候加设 副书记一人”，“党组的成员由相当的党的委员会指定”。突出强调了党组要服从领导的问题，“党组 必须在一切问题上服从相当的党的委员会的领导。”
由于国际国内形势发生了变化，党的八大路线及政策在现实中没有得到很好的落实，党组制也
受到冲击，尤其是在 “文化大革命” 期间，党组制已经名存实亡。1969年 4 月召开的中国共产党
第九次全国代表大会（以下简称党的九大）通过的《中国共产党章程》中，没有党组制的规定，在 短短的十二条的党章中甚至没有出现 “党组” 这个词。20世纪70年代，党组才又出现在革委会及 部分群众团体中。 1973年 8 月召开的中国共产党第十次全国代表大会（以下简称党的十大）
上通过的党章，党组没有专门列章作出规定，但在条文中出现了党组，“在国家机关和人民团体中，
可设立党的委员会或党组”。 1977年 8 月召开的中国共产党第十一次全国代表大会（以下简称 党的十一大）通过的党章中，也没有列专章规定党组，也只是在条文中出现，但规定比党的十大党 章具体些，“在国家机关和人民团体中，应设立党组。中央一级国家机关和人民团体的党组成员由 党中央指定。地方各级国家机关和人民团体的党组成员由相当的党委指定。”
在中国全面改革开放之后召开的中国共产党第十二次全国代表大会（以下简称党的十二大），
通过的《中国共产党章程》中，对党组制度列专章作了较明确的规定。规定了党组设立的范围，“在 中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织或其他非党组织的领导机关中成立党组”。
明确了党组的四项任务，“负责实现党的方针政策，团结非党干部和群众，完成党和国家交给的任务，
指导机关党组织的工作”。规定了党组的隶属关系，“党组必须服从批准它成立的党的委员会领导”。
另外，还对高度集中统一的国家工作部门党组的设立问题做出了特殊的规定，“在需要对下属单位 实行高度集中统一领导的国家工作部门中，党组的职权和工作任务，以及是否把这些部门的党组改 为党的委员会，由中央另行规定。”
中国共产党第十三次全国代表大会（以下简称党的十三大）是改革开放之后非常重要的、至今 仍然评价不一的一次党的全国代表大会。时任中国共产党中央委员会总书记的赵紫阳作的工作报告 中，重点讲了政治体制改革的问题，而政治体制改革的第一个问题就是党政分开，把党与政的职能 区分开，“划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、
企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职”，“各级党委不再设立不在政府任职但 又分管政府工作的专职书记、常委。党委办事机构要少而精，与政府机构重叠对口的部门应当撤销，
它们现在管理的行政事务应转由政府有关部门管理。” 在这次大会通过的党章中，对党组制也 有比较大的修改，主要体现在党组成立的范围上，“在中央和地方各级人民代表大会、政治协商会议、
人民团体和其他非党组织的经选举产生的领导机关中，可以成立党组”。 党组成立的范围不再 是党的十二大规定的所有的中央和地方国家机关的领导机关中设立，只是列举了国家机关中的一部 分，包括人大、政协；在其他的组织中只列举了人民团体，并且强调是经选举产生的领导机关中才 可以成立党组。而中央和地方政府机关、经济组织和文化组织不再成立党组。可以看出，党的十三 大党章规定的党组成立的范围与党的十二大党章的规定相比，大大缩小了。
然而，党的十三大通过的党章中对党组设立范围的规定，在实践中没有完全推行。 尤其是 1989年的政治风波后，一直强调执政的中国共产党要强化执政意识。中国共产党第十四次全国代 表大会（以下简称党的十四大）通过的党章，对党组制度的规定在设立范围方面恢复了党的十二大 党章的规定，并且对党组的任务作了修改和扩充，增加了 “讨论和决定本部门的重大问题” 和 “指 导机关和直属单位党组织的工作” 的规定。 中国共产党第十五次全国代表大会（以下简称 党的十五大）通过的党章中在党组制方面没有做任何修改，沿袭了党的十四大的规定。
新世纪召开的中国共产党第十六次全国代表大会（以下简称党的十六大），在通过的《中国共
产党章程》中，丰富了党组制的内容，主要体现在以下两方面，一是党组的任务中增加了两点，即
“党组发挥领导核心作用”，“做好干部管理工作”；二是党组的成员组成设副书记不是必选项，而是
“党组设书记，必要时还可以设副书记”。 这一修改，进一步强化了党组的地位和作用。中 国共产党第十七次全国代表大会（以下简称党的十七大）、中国共产党第十八次全国代表大会（以 下简称党的十八大）在党章修改中没有涉及党组制度，继续沿用了党的十六大党章的规定。
现行中国共产党的党章中对党组制的规定，是宏观的、原则性的规定，在实践中执行起来有一 些较模糊的地方，如党组设立的范围、党组的职责任务、党组的组织原则等等。2004年 9 月召开 的中国共产党十六届四中全会，通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，从加强党 的执政能力建设的角度，按照党总揽全局、协调各方的原则，改革和完善党的领导方式，发挥党委 对同级人大、政府、政协等各种组织的领导核心作用，发挥这些组织中党组的领导核心作用；加强 和改进党对工会、共青团、妇联等人民团体及各类群众团体的领导，提出了 “修订地方党委工作条 例，制定党组工作条例。”
自党的十八大习近平担任中国共产党中央委员会总书记以来，在治国理政方面提出了 “四个全 面” 的战略部署，即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，在党的建 设方面，完善和制定了许多规章制度。2015年 5 月召开的中共中央政治局会议上，审议通过了《中 国共产党党组工作条例（试行）》（以下简称《条例》），并于2016年 6 月16日在中国共产党新闻网 上公布。《条例》是中国共产党执政后关于党组工作最全面、最系统的规定，八章三十九条的内容中，
对党组设立的范围条件、党组工作的原则、党组的职责、党组应遵循的组织原则、党组议事决策程 序、党组工作责任追究等都作了详细的规定。与现行党章相比，《条例》对党组设立（现行党章中 使用 “成立”）的范围扩大了，在范围上增加了社会组织也可设立党组，“全国性的重要文化组织、
社会组织，经党的中央委员会批准，可以设立党组”；也不再强调在“非党组织的领导机关成立党组”，
而是修改为 “在领导机关中，有党员领导成员3人以上的，经批准可以设立党组”，只是在设立的条 件上强调了人数 “党员领导成员3人以上”。《条例》对国家机关、人民团体、县级以上直属事业单位、
国有企业、全国性的重要文化组织和社会组织等领导机关中设立党组的审批权限、组成等作了明确 规定，对党组的职责规定也更加详尽，明确了党组及党组书记在党的建设等工作中的职责。《条例》
还第一次规定了党组的组织原则、议事决策及责任追究的问题等。
《条例》的颁行，丰富了中国共产党党组制度，其全面详尽的规定，为党组制度的施行提供了 较为精准的指导，必将会促进党组在中国政治生活中作用的全面发挥，进而更好地实现中国共产党 的全面领导。
二、党组在党的组织体系中的位阶
中国共产党的组织体系中，无法简单从党组织名称上来判断党内一个组织的位阶。在党的组织 体系中，使用最普遍的名称是 “委员会”，从中央组织到地方组织乃至基层组织都使用这个名称，
如中国共产党中央委员会（简称中共中央）、中国共产党广东省委员会（简称广东省委）、中国共产
党中山市委员会（简称中山市委）、中国共产党唐家湾镇委员会（简称唐家湾镇党委）、中国共产党
北京大学委员会（简称北京大学党委）等。使用最多的名称是 “党支部”（全称为中国共产党某某
支部委员会），全国有392.4万个党支部，占441.3万个党的基层组织的88.92%，使用次多的是 “总
支部”（全称为中国共产党某某总支部委员会），全国有27.6万个，占441.3万个党的基层组织的
6.25%。 党组是党的组织体系中一个专有的名词，他绝不是 “党组织” 的简称，是一个重要而 又特殊的中国共产党实施执政的一个组织载体的名称。
首先，党组不是中国共产党纵向组织中的一级组织。
根据党的十八大通过的《中国共产党章程》（以下简称党章），中国共产党的组织体系从纵向上 分为三个层级，即党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织。党章的第三章、第四章、第五章 分别对这三级组织作了规定。党的中央组织的构成如下图 ：
党的地方组织是指中国共产党的省、自治区、直辖市的代表大会，设区的市和自治州的代表大 会，县（旗）、自治县、不设区的市和市辖区的代表大会，及其产生的委员会，还包括经党代表大 会选举产生的纪律检查委员会。党的基层组织是指中国共产党在企业、农村、机关、学校、科研院 所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位设立的基层委员会、总支部委员会、支 部委员会，还包括基层委员会经批准设立的纪律检查委员会。
党章中用列举的方式明确了党的中央组织、党的地方组织和党的基层组织设置的范围，并不包 括党组。因此党组不是中国共产党纵向组织体系中的一级组织。
其次，党组也不是党的派出代表机关。
派出代表机关，顾名思义是指具有主体资格的机构，派出的代行主体资格机构所授予的某些权
力的组织。我国的国家机构体系中，也存在派出机关。如《中华人民共和国地方各级人民代表大会
和地方各级人民政府组织法》对政府的派出机关作了规定，地区行政公署、区公所、街道办事处就
是地方政府的派出机关。 党章中有两个条文对党的 “派出代表机关” 作了规定，党章第十三条
第三款规定：“党的中央和地方各级委员会可以派出代表机关”；第二十八条规定：“党的地区委员
会和相当于地区委员会的组织，是党的省、自治区委员会在几个县、自治县、市范围内派出的代表
机关。它根据省、自治区委员会的授权，领导本地区的工作。” 在现实的中国政治生活中，党的派
出代表机关主要包括党的地区委员会（简称地委，如中国共产党阿勒泰地区委员会简称阿勒泰地委）、
党的工作委员会（简称党工委，如吉大街道党的工作委员会简称吉大街道党工委， 中共珠海市委教 育工作委员会简称珠海教育党工委）等。在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人 民政府组织法》和《中国共产党章程》中，虽然都使用了派出机关一词，但具体表述是不同的，前 者所使用的是“派出机关”后者所使用的“派出代表机关”。二者都不是具有主体资格的机构或机关，
但二者还是有区别的，后者比前者更强调了代表性，对派出的主体具有更强烈的依附性。
从党章对 “党的派出代表机关” 的规定来看，党组也不属于党的派出代表机关。
那么，党组在中国共产党的组织体系中处于什么位阶呢？我们先从党章的规定来看。党章关于 党组织的章节除了宏观规定党的组织制度之外，主要有第三章党的中央组织、第四章党的地方组织、
第五章党的基层组织、第八章党的纪律检查机关和第九章党组共五章，其中第八章党的纪律检查机 关是对党的组织和党员进行执纪、监督、问责等的专门机关，它在同级党委和上级纪委的双重领导 下进行工作，因其特殊性列专章外，只有四章是对党的组织体系进行规定。从这四章的条文数量来 看，三、四、五、九章的条文数量分别是六条、五条、四条、三条。党组是党章中列专章规定的党 的组织形式，党的派出代表机关并没有列专章予以规定，只是在两个条文中涉及到，并且单一条文 规定的党的派出代表机关只有一条（党章的第二十八条）。由此可见，党组在中国共产党的组织体 系中，要比 “派出代表机关” 重要得多。
另外从党组的设立来看，在党的组织体系中具有特殊性。自党的五大通过的党章出现党团始，
只有三次党的全国代表大会（九大、十大、十一大）通过的党章中没有把党组（党团）列专章规定。
在历届党章中出现党组（党团）这一组织形式时，大多使用 “成立” 一词，除此之外还使用过 “组 织”、“设立” 这样的词语（详见表2，为了便于对比，把《中国共产党党组工作条例（试行）》也列 在表中）。
表 2 历届党章（条例）关于党团、党组成立的规定
届数 制定、修订、通过的时间 具体规定
党的 五 大 1927. 6 在所有一切非党群众会议，及执行的机关（国民党国民政府工会农协会等等）中，
有党员三人以上，均须组织党团。
党的 六 大 1828. 7 在非党组织（如职工会，农会，社会团体及文化组织等）之各种代表大会和会 议，上级机关中凡有党员三人以上者，均成立党团。
党的 七 大 1945. 6 在政府、工会、农会、合作社及其他群众组织的领导机关中，凡有担任负责工 作的党员三人以上者，即成立党组。
党的 八 大 1956. 9 在国家机关和人民团体的领导机关中，凡是有担任负责工作的党员三人以上的，
就应当成立党组。
党的 十 大 1973. 8 在国家机关和人民团体中，可设立党的委员会或党组。
党的十一大 1977. 8 在国家机关和人民团体中，应设立党组。
党的十二大 1982. 9 在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织或其他非党组织的领 导机关中成立党组。
党的十三大 1987.11 在中央和地方各级人民代表大会、政治协商会议、人民团体和其他非党组织的 经选举产生的领导机关中，可以成立党组。
党的十四大
——十八大 1992.10
2012.11 在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领 导机关中，可以成立党组。
条例 2015. 6 中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织 领导机关中，有党员领导成员 3 人以上的，经批准可以设立党组。
在党组（党团）产生方面，历届党的全国代表大会的规定中有差别。党的五大规定的最为刚性，
含有必须成立之意，党的六大规定用词稍缓和些，党的七大用词又比六大缓和些。成为执政党之后 的党的八大的规定也具有刚性，“应当成立” 包含了不可选择性。从党的十三大开始至党的十八大 使用的是 “可以成立”，刚性减弱了，具有一定的可选择余地，不是必选项，而是可选项，当然也 包含了可以不选。至于 “组织”、“成立”、“设立” 三个词也是有差别的，对规定的对象来说，自主 的程度不同，以上这三个词之间是 “降幂” 排列，“组织” 自主程度高些，“设立” 更被动一些，对 主体的依附性更强。
通过以上的分析可以看出，党组作为中国共产党的一个组织形式，在党的组织体系中，既不是 党的纵向组织体系中的任何一级，也不是党的派出代表机关，它存在于除了党的基层组织之外党的 中央组织、地方组织所批准设立的领导机关中，是党的派出组织机构。为什么党组不是党的派出机 关而称派出组织机构呢？因为机构和机关是不同的。一般来说，机关比机构的范畴要大，就一个部 门来讲对外称机关，对内则把自己设置的部门称为机构。也就是说机关的范畴、组织体系要大于机 构，机关内可以设置机构。如珠海市直机关工委是中共珠海市委的派出代表机关，内设办公室、组 织科、宣传科、市直机关纪律检查工作委员会及行政监察专员办公室、市直属机关人民武装部等五 个机构。党组除了设书记、必要时可以设副书记之外，“党组成员一般设 3 至 7 人” ，党组没有 设置任何办事机构，其作用的发挥主要依靠党组成员在领导机关中的地位及党组本身的功能。
我们把党组定位为党的派出组织机构，丝毫不影响其在党的组织体系中的重要性。从党组的设 立来看，覆盖了重要的非党组织的领导机关。在中国的权力机关——人民代表大会中，县级以上人 大常委会及其机关经批准可以设立党组。在中国的行政机关中，从中央政府到县级政府及其工作部 门、县级以上政府机关，经批准可以设立党组。在司法机关中，县级以上的法院和检察院，经批准 可以设立党组。在县级以上的政协及其机关、直属事业单位和工会、妇联等人民团体，经批准可以 设立党组。中央管辖的国有重要骨干企业、金融企业，全国性的重要文化组织、社会组织，经批准 可以设立党组。可以说党组覆盖了中国除了共产党组织之外所有的领域，并且是在领导机关中覆盖。
党组的覆盖范围详见下表 3 。 表 3 党的组织体系数量统计表
组织形式 总数量（个） 层级及行业具体分布
党的中央组织 1
党的地方组织 3206 省 ( 区、市 ) 委 31 个，市 ( 州 ) 委 391 个，县 ( 市、区、旗 ) 委 2784 个。
党的基层组织
441.3 万（其中 基 层 党 委 21.3 万 个， 总 支 部 27.6 万 个， 支 部 392.4 万个。）
城市街道、乡镇、社区(居委会)、建制村党组织。全国7828个城市街道、
32341 个乡镇、94424 个社区 ( 居委会 )、571544 个建制村已建立党组织，
覆盖率均超过 99%。
机关、事业单位党组织。全国 23.3 万个机关单位已建立党组织，占 机关单位总数的 99.6%，所占比例与上年持平。51.1 万个事业单位已建 立党组织，占事业单位总数的 93.7%，比上年提高 1.0 个百分点。
企业党组织。全国 19.2 万个公有制企业已建立党组织，占公有制企 业总数的 90.9%。309.3 万个非公有制企业中，160.2 万个已建立党组织，
占非公有制企业总数的 51.8%，非公企业党组织应建已建率达 99.9%。
社会组织党组织。全国社会组织法人单位中建立党组织的 20.4 万个，
比上年增加 2.0 万个，占社会组织法人单位总数的 41.5%，社会组织党组 织应建已建率达 99.1%。
党组 8.6 万
涵盖了从中央到县 4 个层级，其中中央批准设立的 139 个，省 ( 区、市 ) 党委批准设立的 2013 个，市 ( 地、州、盟 ) 党委批准设立的 1.7 万多个，
县 ( 市、区、旗 ) 党委批准设立的 5.7 万多个，还有一些党组由上级单位 ( 企 业 ) 党组直接批准设立。
作为中国共产党的派出组织机构的党组，在中国共产党的组织体系中居于重要的位置，其地位 和作用是党的组织体系中尤其是执政时期的组织体系中任何其他组织形式所无法替代的。
三、党组的作用及功能
中国共产党的组织体系中，每一个组成部分都承载着独特的功能，发挥着不可或缺的重要作用。
党组（党团）制从他产生之日起，就担负起影响其他政治组织、社会组织的功能，进而影响乃至领 导这些组织。中国共产党的党团制虽然是在借鉴学习德国社会民主党、俄国布尔什维克党的党团制 经验基础上建立起来的，但有所创新，扩大了无产阶级政党党团设立的范围，并且避免了党团与党 内其他组织关系模糊、党团与党的委员会之间矛盾等问题。尤其是党的七大之后的党组制直至成为 执政党之后至今的党组制，不断在实践中丰富和完善，在党组设立范围方面，由政权机关、国家机 关到人民团体，经济组织、文化组织，再到社会组织，党组设置覆盖的范围越来越广；在党组的职 责方面，由贯彻执行党的决策、加强同非党干部的团结，密切同群众的联系等发展到单位重大问题 的决策、干部的管理、指导本单位党的建设等，不断清晰明确；在党组议事决策机制方面，更加规 范。形成了中国特色的执政党的党组制度，在中国的政治生活中发挥着独特的功能和作用。
第一，党组在其所在的组织中起着领导核心的作用。
党组发挥领导核心作用的表述，是党的十六大党章提出来的。“领导核心作用” 是对党组在本 单位中所居地位作用的凝练和概括，领导有方方面面的体现，而核心的领导是唯一的、一元的，方 向路径的选择、重大事项的决策、干部人事的使用等凡事关单位全局性的事项都是核心领导范围之 内。那么，党组怎么能够起到领导核心作用呢？从对党组及其成员的组成规定中就可以得到答案。
根据党章和《条例》的规定，只在所规定组织的领导机关中设立党组，党组成员的组成也作了 明确规定。党组书记应由本单位领导班子主要负责人，即单位的正职领导。若正职领导不是中共党 员的，可以由非正职领导担任。也就是说，一般情况下在所规定设立党组的组织中党组书记与单位 的正职领导 “一肩挑”。党组的其他成员一般由本单位领导班子成员中的中共党员干部和纪检组组长 担任，若非领导班子成员成为党组成员也必须是本单位重要职能部门或者下属单位中共党员主要负 责人。国有企业党组书记根据企业内部治理结构形式确定，建立董事会的一般由董事长兼任，未建 立董事会的一般与总经理分设。其他党组成员一般由进入董事会、监事会、经理层的中共党员领导 人员和纪检组组长根据工作需要担任。 中央国家机构、全国政协的党组成员的构成详见下表 4 。 表 4 中央国家机构、全国政协党组成员一览表
全国人大常委会 国务院 最高人民法院 最高人民检察院 全国政协
姓名 职务 姓名 职务 姓名 职务 姓名 职务 姓名 职务
党组书记 张德江 委员长 李克强 总理 周强 院长 曹建明 检察长 俞正声 主席 其他党组成员 李建国 副委员
长 张高丽 副总理 沈德咏 常务副
院长 胡泽君 常务副
检察长 杜青林 副主席
其他党组成员
王胜俊 副委员
长 刘延东 副总理 江必新 副院长 邱学强 副检察
长 张庆黎 副 主 席、秘书长
王晨 副委员
长、秘书长 汪洋 副总理 李少平 副院长 孙谦 副检察
长 李海峰 副主席
沈跃跃 副委员
长 马凯 副总理 南英 副院长 张常韧 副检察
长 陈元 副主席
吉炳轩 副委员
长 杨晶 国务委
员、秘书长 姜伟 副院长 柯汉民 副检察
长 卢展工 副主席
张平 副委员
长 常万全 国务委
员 景汉朝 副院长 李如林 副检察
长 周小川 副主席 向巴平措 副委员
长 杨洁篪 国务委
员 张述元 副院长 许卫国 纪检组
组长 王家瑞 副主席 艾力更· 依 明
巴海
副委员长 郭声琨 国务委
员 贺荣 副院长 王正伟 副主席
王勇 国务委
员 徐家新 政治部
主任 马飚 副主席
孙华璞 审判委 员会委员
刘海泉 纪检组 组长 领导成员中
党组成员占 的比例
14名 委 员 长、 副 委员长中，9人为 党组成员。
10名国务院总理、
副总理、国务委员 中，全部为党组成 员。
17名领导成员中，
12人是党组成员。 12名领导成员中，
8人是党组成员。 22名主席、副主席 中，10人为党组成 员。
