南アフリカの移民・難民問題 (特集 TICAD VI の機
会にアフリカ開発を考える)
著者
佐藤 千鶴子
権利
Copyrights 日本貿易振興機構（ジェトロ）アジア
経済研究所 / Institute of Developing
Economies, Japan External Trade Organization
(IDE-JETRO) http://www.ide.go.jp
雑誌名
アジ研ワールド・トレンド
巻
253
ページ
20-23
発行年
2016-10
出版者
日本貿易振興機構アジア経済研究所
URL
http://hdl.handle.net/2344/00002853
特 集
TICAD VI の機会に
アフリカ開発を考える
昨年二〇一五年には、紛争の続 くシリアやアフガニスタンなどか ら逃れ、庇護を求めてヨーロッパ へ移動する大量の難民が世界的な 注 目 を 集 め た。 そ の 少 し 前 に は、 サハラ砂漠を縦断し、命がけの航 海を経てヨーロッパを目指す人び との姿も頻繁に報道された。こう いった「北」へ向かう人の流れと 同様に、アフリカには最南端に位 置 す る 南 ア フ リ カ 共 和 国（ 以 下、 南アフリカ）を目指す「南」への 移動も存在する。 移民・難民問題は、現在、テロ や安全保障との関係で議論される ことが多いが、その一方で、移民 やディアスポラについては送金や 投資を通じた出身国の開発への貢 献も期待されている。受入国にと っても、移民・難民の専門的技能 を開発にどう生かせるかという課 題がある。また、 アフリカ連合 （Ａ Ｕ）を含むアフリカの地域協力機 構では、域内における人の移動を 促進することで経済活動や交流を 活発化させ、地域内や大陸大の開 発につなげたいという議論がある。 南アフリカは、長い間白人支配 体制をとり、アフリカ諸国からの 移民や難民の流入を厳格に制限し て い た ⑴ 。 し か し、 一 九 八 〇 年 代 半ばに法律を改正し、移民に関す る人種制限を撤廃すると、アフリ カ諸国から多くの移民がやってく るようになった。本稿では、一九 八〇年代半ば以降の南アフリカへ のアフリカ系移民・難民の流入を、 政策的な変化と絡めつつ跡付けた うえで、その特徴や南アフリカ社 会側の反応について論じる。●
ア
パ
ル
ト
ヘ
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期
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リ
カ
系
移
民
アパルトヘイト体制下の南アフ リカは、白人の入植を奨励する一 方で、アフリカ諸国からの黒人の 流入は厳しく制限していた。それ を緩和したのが、一九八六年、日 本の入管法にあたる外国人管理法 の改正であった。法律改正により、 「 非 白 人 」 の 入 国 を 禁 止 す る 条 項 が削除され、移民に関する人種制 限が撤廃された。当時はアパルト ヘイト末期にあたるが、法改正の 意図は、黒人に対する教育差別の ために国内に不足していた技能労 働者を他のアフリカ諸国から受け 入れることにあった。 結果、医師や教員、エンジニア といった専門的技能を持つ労働者 がアフリカ諸国から入国し、技能 労働者が不足していたホームラン ド や 大 都 市 で 働 く よ う に な っ た。 この時に入国したのは、アパルト ヘイト体制に敵対的な態度をとっ ていた近隣の南部アフリカ諸国出佐
藤
千
鶴
子
南
ア
フ
リ
カ
の
移民
・
難民問題
身者よりも、南アフリカとの経済 関係樹立を問題視しないザイール （ 現 コ ン ゴ 民 主 共 和 国 ） な ど 旧 フ ランス領アフリカの人びとが多か ったとされる。 南アフリカ最大の産業都市ジョ ハネスバーグにおいて、彼らの多 くが住みはじめたのが、国内の黒 人も流入してグレーゾーンとなり つつあったヨービルやヒルブロー といった中心部に近い白人居住区 であった。これらの地区には、今 日でも多くの移民が暮らしている。 いったん人の移動の道筋ができる と、親族や友人のネットワークを 通じて人の移動が継続的に起きる ようになるが、南アフリカの場合、 その発端はアパルトヘイト末期に 遡るのである。●
民
主
化
後
の
難
民
法
制
の
整
備
一九九四年の民主化後、南アフ リカは二つの国際的な難民条約に 加盟し、初めて難民法を整備した。 まず、国連難民条約（一九五一 年） ・ 議定書（一九六七年）は、 「人 種、宗教、国籍、特定の社会集団 の構成員であること、または政治 的意見を理由に迫害を受けるおそ れがあるために、国籍国の外にい る人」を難民として定義するとと21
もに、ノン・ルフルマン原則とし て知られる難民の国外追放・送還 の禁止を義務付けている。 もうひとつは、ＡＵの前身であ るアフリカ統一機構（ＯＡＵ）の 難民条約（一九六九年）で、この 条約は、個人の信条や政治的意見 を理由に迫害される人だけでなく、 紛争状態にあるために安全に暮ら すことができず、住んでいる土地 からの移動を余儀なくされる人び とをも難民として保護すべきであ る、と定めている。 これら二つの条約への加盟を経 て、一九九八年に制定された難民 法（二〇〇〇年施行）は、アフリ カ諸国のなかでもっともリベラル な内容であるとして、国連難民高 等弁務官事務所（ＵＮＨＣＲ）か ら高い評価を受けている。おそら くその最大の理由は、南アフリカ が、難民や難民申請者をキャンプ に収容する政策をとっていないこ とにある。難民には居住の自由が 認められており、就学や就労の機 会もある。南アフリカの場合、農 村では土地不足の問題もあって生 計が立てづらいため、結果的にほ ぼすべての難民が都市に居住して いる。 都市で必ずしも希望する仕事に 就けるわけではないが、南アフリ カの経済力がアフリカ諸国から難 民を惹きつけるプル要因として働 いているのである。そのため、難 民キャンプのある紛争周辺国と比 べると南アフリカの難民受入数は 圧倒的に少ないものの、難民認定 を求める難民申請者数はアフリカ でもっとも多く、認定を待つ申請 者の数は、二〇一四年にはドイツ やアメリカを抜いて世界最多であ った（参考文献①） 。 だが、難民申請者がすべて難民 と し て 認 定 さ れ る わ け で は な く、 申請者のなかには経済的な機会を 求めてやってくる移民も相当数含 まれる。実際、移民と難民は同じ ルートで移動し、そもそも人が国 境を越えて移動する動機は多様な ので、強制移動と自発的な移動を 区別することは現実には困難だと の見方もある（参考文献②） 。●
難
民
申
請
と
難
民
認
定
リベラルな難民法は高く評価さ れているものの、制度の運用にお いては問題も存在する。 第一に、難民認定プロセスが非 常に時間のかかるものとなってい る。南アフリカの難民認定は、個 人の申請に基づき、個人に対して 行われる。通常は二年とされるが、 実際にはもっと多くの時間がかか り、申請が却下されても上訴でき るため、何年間にもわたって難民 申請者のままでいる人が多数存在 する。難民申請者は一～六カ月ご とに難民申請証を更新する必要が あるが、更新のために内務省のオ フィスに出向かなければならない ことや、オフィスには長蛇の列が できていて丸一日かかってしまう ことなど、負担は大きい。 第二の問題は、内務省役人への 賄賂の横行など、認定プロセスが 不透明であることに加え、難民認 定率が近年著しく下がっているこ とである。二〇〇六年と二〇一四 年の出身国別の難民認定率を比較 すると、ソマリア（九三％）とエ リトリア（八四％）を除き、いず れも二〇一四年の認定率は四割を 切っており、東部で紛争が続くコ ンゴ民主共和国出身者でも難民認 定 を 受 け る こ と は 容 易 で は な い （二四％） 。背景として、特に二〇 〇八年以降の隣国ジンバブウェか らの難民申請の激増が指摘できる。 ジンバブウェは二〇一四年に新規 の難民申請件数がもっとも多かっ た が（ 二 万 件 強 ）、 難 民 認 定 さ れ たのはわずか一六人だった（参考 文献①） 。 さらに第三の問題として、難民 認定されても、その有効性には二 年、四年と期限があることや、南 アフリカでは正規の資格で五年以 上滞在していれば永住権の申請が 認 め ら れ て い る に も か か わ ら ず、 実際には難民が永住権を取得する のは簡単ではなく、不安定な状態 が続くことが指摘できる。●
難
民
と
移
民
の
出
身
国
とはいえ、民主化後、認定難民 数は増え続け、二〇一四年には一 一万二一九二人となった（図１） 。 難民の出身国をみると、もっと も多いのがソマリアで四万人、次 い で コ ン ゴ 民 主 共 和 国 が 三 万 人、 エチオピア一万八八〇〇人、ジン バブウェ六二〇〇人、コンゴ共和 国六〇〇〇人、ブルンジ、エリト リア、ルワンダと続く（参考文献 ① ）。 ジ ン バ ブ ウ ェ を 除 き、 い ず れも南アフリカとは国境を接して いない国々であり、陸路ならば南 アフリカに到着するまでに複数の アフリカ諸国を通らなければなら ない。南アフリカの新聞では、ア フリカ東部から南アフリカを目指 して南下する人びとが、途中の経 由 国 で 不 法 滞 在 の 咎 で 逮 捕 さ れ、強 制 送 還 費 用 が 払 え ず 長 い 間 刑 務 所 に 留 置 さ れ て い る こ と な ど が 報 道 さ れ て お り、 「 南 」 へ の 移 動 も 決 し て 簡 単 な 道 の り で は な い こ と が うかがえる。 他 方、 難 民 と比べ、移民に関して信頼に足る 統 計 を み つ け る こ と は 難 し い が、 ひとつの目安として世界銀行が公 表している数値を参照すると、二 〇一三年の南アフリカにおける移 民総数は二六八万人、人口比では 五・一％であった（参考文献③） 。 ここには難民も含まれていると考 えられるが、移民と比べて難民の 数がわずかに過ぎないこともわか る。 また、移民の出身国は、多い順 にジンバブウェ六四万人、モザン ビーク三九万人、レソト三一万人 となっており、南部アフリカ諸国 が中心である。その理由としては、 これら三カ国はいずれも南アフリ カと国境を接しているため、地理 的な近接性に基づく移動の容易さ が挙げられる。モザンビークとレ ソトは、鉱山と農場を中心とする 歴史的な出稼ぎ労働者の出身国で もある。さらに、南部アフリカの 地域協力機構である南部アフリカ 開発共同体（ＳＡＤＣ）の一四の 加盟国中一一カ国の国民に対して、 南アフリカが短期間の一時滞在に 関してはビザを免除していること も関係しているだろう（参考文献 ④） 。
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非
正
規
移
民
の
強
制
送
還
南部アフリカ諸国出身者のなか には、南アフリカに非正規な方法 で入国したり、ビザや滞在許可の 期限を超えて超過滞在者となった りする者も多く、こういった非正 規移民に関しては、民主化後、定 期 的 に 強 制 送 還 が 行 わ れ て き た （図２） 。モザンビーク人、そして 二〇〇〇年以降はジンバブウェ人 も加わり、民主化後の一〇年間に 関しては、毎年一五 ～ 一八万人が 南アフリカから強制送還された。 強制送還数は二〇〇七年に年間 三〇万人を超えてピークとなった 後、二〇一〇年頃から年間五万人 程度まで減少している。だが、強 制送還を待つ間、非正規移民を収 容するためにハウテン州郊外に設 立された収容施設ではさまざまな 人権侵害が起きていることが報告 されている。警察による摘発の強 化や非正規移民の強制送還の定期 的な実施は、民主化後の南アフリ カ政府の移民政策が排他的な性質 をもつものとして理解されること につながっている。●
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力
南アフリカで移民・難民が直面 する問題は、国家権力により排除 さ れ る と い う こ と だ け で は な い。 おそらくより深刻なのは、南アフ リカの人びとが時に暴力的な形で 示す、アフリカ系移民（難民を含 む。以下同じ）に対する不寛容さ である。 ゼノフォビア、もしくはアフロ フォビア（アフリカ人排斥）と称 される、アフリカ系移民を標的と する暴力的な事件は、民主化後の 南アフリカで散発的に起こってい る。もっとも被害が大きかったの は、二〇〇八年、ジョハネスバー グの旧黒人居住区 （タウンシップ） で始まった暴力行為が、主として 低所得者が住む国内の複数の居住 区に拡大したときである。わずか 二 週 間 の 間 に 六 二 名 が 殺 害 さ れ、 七〇〇名近くが負傷したほか、一 〇万人以上が家を追われ、行政が 設 け た 一 時 避 難 キ ャ ン プ や 教 会、 友人宅での生活を強いられた。 その後、二〇一〇年のワールド カップ開催時や、二〇一三年末に マンデラ元大統領が逝去した時な どにも、社会のなかでは不穏な空 気が存在したが大きな事件にはな らなかった。だが二〇一五年に再 び、ジョハネスバーグとダーバン でアフリカ系移民を標的とする暴 力 行 為 が 発 生 し た。 ズ マ 政 権 は、 警察による取り締まりを強化する ことで事態の早期収束を図ったが、 その際には非正規移民も多く逮捕 される結果となった。 なぜ、南アフリカでアフリカ系 移民を標的とする暴力的なゼノフ ォビアが起こるのか。仮説的に打 ち 出 さ れ て い る 見 解 の ひ と つ が、 0 20,000 40,000 60,000 80,000 100,000 120,000 （人） 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 図 1 南アフリカにおける認定難民 （出所）参考文献①より筆者作成。 0 50,000 100,000 150,000 200,000 250,000 300,000 350,000 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 （人） その他 レソト ジンバブウェ モザンビーク 図 2 非正規移民の強制送還 （注）2012 年と 2013 年については数値を入手できず、23
住宅、教育、雇用などの希少な資 源をめぐる競合の結果、移民がス ケープゴートとなっている、とい うものである。 アフリカ系移民のなかには、南 アフリカの黒人低所得者と同じ居 住区に住み、これらの居住区で小 売業を営むものも多い。そのため、 確かに仕事や住宅、女性などを巡 る競合が存在することは否定でき ない面もある。たとえば、南アフ リカ人経営者のなかには、低賃金 でも文句をいわず、病気休暇など の権利を主張せず、白人に対して あからさまな敵対心をみせない移 民を好んで雇用する人もいる。結 果的に、ホテル、レストラン、モ ールなどのサービス業や多くの農 場でアフリカ系移民が雇用されて いる。また、ソマリ移民は、エス ニックなネットワークを活用して 大量仕入れを行い、低価格でモノ を販売できるため、タウンシップ の南アフリカ人商店主はソマリ人 商店には勝てない、ともいわれる。 だがその一方で、移民が行って いる商売や経済活動は地元民の雇 用を生んでおり、移民は南アフリ カ経済にさまざまな貢献をしてい る、という研究成果もある（参考 文 献 ⑤ ）。 ま た、 す べ て の タ ウ ン シップでゼノフォビアが起こって いるわけではない。近年では特に、 移民が経営する商店や露天商に対 する略奪という形でのゼノフォビ アが増えており、暴力の扇動者や、 経済的な理由で略奪を働く人びと の存在も無視できない。とはいえ、 南アフリカ政府が、商店の略奪や 移民に対する暴力行為を一部の人 び と に よ る 犯 罪 行 為 で あ る と し、 人びとの心や社会に潜むゼノフォ ビアを否定して根本的な対策を取 ろうとしていないことが、問題の 解決を遅らせている面があること は否定できない。●
お
わ
り
に
民主化後も人種間や人種内部に 経済的な格差が存在し、特に黒人 や若年層の間で高い失業率の問題 を抱える南アフリカにとって、移 民・難民の流入は、ゼノフォビア という形での新たな社会的亀裂を 生む結果をもたらした。その意味 では、人の移動が持ちうる開発の 潜在力は、いまだ実現途上にある。 だが、南アフリカに住むアフリ カ系移民は、もはや決して新しい 存在とはいえず、定住したコミュ ニティとして、南アフリカ社会の 一部となっている。民主化後に流 入した難民も、アフリカ東部や大 湖 地 域 で の 紛 争 が 長 引 く な か で、 自国への帰還という解決策の現実 味は遠のいている。これらの事実 を認識することが、南アフリカが ゼノフォビアを克服し、移民・難 民の社会的・経済的統合と開発へ の貢献を考えるための第一歩とな るだろう。 （ さ と う ち づ こ ／ ア ジ ア 経 済 研 究所 アフリカ研究グループ） 《注》 ⑴ 一九世紀末から政府間協定を通 じて、モザンビークやバストラ ンド（レソト）といった南部ア フリカ諸国出身の労働者が南ア フリカの鉱山や農場で働いてき た。彼らは契約期間終了後に本 国帰還が義務付けられている出 稼ぎ労働者であった。そのため、 大部分は本国に戻ったとされる が、なかには契約終了後に鉱山 や農場周辺の黒人居住区に定住 するようになり、南アフリカの 黒人社会に同化していった人び ともいる。 《参考文献》 ① U N H C R , Sta tis tic al Y ea rb oo k, U N H C R w eb sit e, v ar io u s issues. ② 橋本直子「混在移動：人身取引 と 庇 護 の 連 関 性 」（ 墓 田 桂・ 杉 木明子 ・ 池田丈佑 ・ 小澤藍編『難 民・強制移動研究のフロンティ ア 』 現 代 人 文 社、 二 〇 一 四 年 ） 二四四―二六二ページ。 ③ W o rl d B a n k , B il a te ra l M ig ra tio n M atr ix 2 01 3, W or ld Bank website, n.d.. ④ D ep ar tm en t o f H om e A ffa irs , So ut h A fr ic a (D H A )," G re en P a p e r o n I n te rn a ti o n a l M ig ra tio n in S ou th A fr ic a," Government Gazette, No.40088, 2016. ⑤ G as tr ow , V an ya w ith R on i A m it, So m ali no m ics : A C as e St ud y on th e E co no m ics o f So m ali In for m al T ra de in th e W est ern C ap e, A CM S R ese arc h R ep or t, Jo ha nn es bu rg : A C M S, 20 13 . ⑥ Se ga tti, A ur elia a nd L or en B . L an da u ed s., C on te m po ra ry M ig ra tio n to S ou th A fric a: A R eg ion al D ev elo pm en t I ss ue , W as hin gto n D .C .: W or ld B an k, 2011. ⑦ D H A , A nn ua l R ep or t, D H Awebsite, various issues.
