北海道の開発体制の形成と変容に関する考察(2)

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(1)Title. 北海道の開発体制の形成と変容に関する考察(2). Author(s). 清水, 敏行. Citation. 北海道教育大学紀要. 人文科学・社会科学編, 49(1): 109-122. Issue Date. 1998-08. URL. http://s-ir.sap.hokkyodai.ac.jp/dspace/handle/123456789/653. Rights. Hokkaido University of Education.

(2) . 北海道教育大学紀要（人文科学・社会科学編）第４９巻第１号. 平成１０年８月. ｌｏｆＨｏｋｋａｉｄｏＵｎｉｉＷｏｆＥｄｕｃａ直ｏｎ（ＨｕｍａｎｉｉｍＳｃｉ）ＶｏｌｂｅｓａｎｄｓｏｃＩＪｏ贈ｎａｅｎｃｅｓｖｅｒｓ．４９．，Ｎｏ. Ａｕ像ｌｓｔｌ９９８. 北海道の開発体制の形成と変容に関する考察（２）. 清水敏行北海道教育大学函館校政治学研究室. ＣｏｎｓｉｄｅｒａｔｉｏｎｏｎＦｏｒｍＬａｄｏｎａｎｄＣｈａｎｇｅｏｆｔｈｅＤｅｖｅｌｏＰ］ばＬｅｎｔ頭. Ｒｉｄｏ（２）ｅｇｉｍｅｉｎＨｏｋｋａ ‐. ＴｏｓｈｉｙｕｋｉＳＨＩＭＩＺＵＨａｋｏｄａｔｅＣａｉｍｐｕｓ，ＨｏｋｋａｉｄｏＵｎｉｉｔｖｅｒｓｙｏｆＥｄｕｃａ観ｏｎ，. ②計画行政の転換中央直結による開発一辺倒は１９７１年に始まる堂垣内道政から，少しずつではあるが変化し始める．堂垣内尚弘は開発局長を経て開発庁事務次官（１９６５年７月～６７年１１月）になっている．もともとは道庁の土木部出身であるが，開発局・開発庁の官僚として北海道の開発にかかわってきた．町村金五が道知事であった時期に上記の要職に就いており，それは第二期開発計画推進の時期でもあり，また第三期開発計画作成の準備開始の時点でもあった．第三期開発計画は，堂垣内が開発庁事務次官の在任中に土台作りをしたものと言われ４）堂垣内の知事就任と同時に第三期開発計画はスタートし見直し論議がなされるようになった０ている（．，，．. このような状況のもと，開発官僚が知事になったことは皮肉なことである．しかも，その時期（１９７４年当時）の開発庁長官には，知事職を堂垣内にバトンタッチした町村金五が在任していたのである．あらためて言うまでもなく，１９７０年代前半は高度経済成長が終幕した時期である．当時は自治体の政策課題として，公害等の環境問題，都市の過密，高齢者医療などが大きく浮上し，都府県の総合計画作りも工業化一辺倒ではなくシビルミニマムなどを掲げ住民福祉の拡充を目玉にする方向に変わってきた．中央政府レベルでも高度経済成長指向の新全総が７１年から総点検されるという状況となった．北海道だけがその例外ではありえない．特に北海道では，オイルショックなどを背景とした経済不況によって苫東を始め大型プロジェクトが不振の様相を呈し，第三期開発計画の見直しは必至となっていた．この見直しの過程の中で北海道庁は独自の「北海道発展計画」を作成することになる．この過程を少し記述しておくことにしたい．. 堂垣内が知事に就任した最初の議会において第三期開発計画の改定が迫られ，その３年後の１９７４年９月には，堂垣内知事の諮問機関である北海道総合開発委員会が第三期開発計画を総点検した中間報告を提出している．. その報告内容について見るならば， ①住民福祉の充実，環境保全に積極的に取り組むこと ②環境アセス，メントをおこなうこと， ③道民の意見を聞き集約し「地域計画を作成」して，より上位の総合開発計画に積）４１み上げていくことを提言している（．これに続き，同年１１月に北海道開発審議会が開発庁長官に第三期開発計画の見直しを建議している．このような提言等を受けて，それまで見直しに消極的だった堂垣内道知事，１０９.

(3) . 清水敏行. 町村開発庁長官が新たな計画の作成に取り組むことになる．堂垣内知事は先の中間報告を受け取り，１０月に町村開発庁長官を訪ね，「三期計画の運用にあたっては，環境，福祉，エネルギー，食糧等多くの今日的課題に対処して思い切った幅広い運用をはかり，より長期にわたる新計画の策定が必要である」との要望をお４２｝これらの提言を受けて第三期開発計画の見直しが始まる．こなっている（，．. 中間報告に沿って，北海道庁がある種独自性をもった地域計画作りを始めることは，開発庁との摩擦の原因となる．このような摩擦を開発官僚の堂垣内知事が抱えこむことになる背景には，高度経済成長の歪みが現われていたという社会経済的な要因だけではなく，政治的要因もまた絡んでいたことを指摘できる．７４年その政治的要因とは，見直しの動きが議会レベルの論争から行政レベルの取組みへと広がり始めた１９の翌年４月には知事選挙が予定されていたことである．前回の知事選で，堂垣内は社会党の候補を１万票３千票という僅差でもって破り，かろうじて当選した．このため，「大きく現状とずれ始めている三期計画では）４３選挙を戦えない」という危機感が道内の保守陣営の中にはあった（．彼らが危機感を抱いた背景には，省資源・環境保護‐福祉の必要性に対する認識の広がりとともに，既存の大型プロジェクトに対する道民の意識変化があった．）４４北海道庁は独自計画作成のために住民アンケートを１９７５年に実施している．その調査結果によれば（，. ２％で圧２％，「自然の保護保存」が６「北海道の発展方向」（複数選択）の設問において，「食料供給の場」が７倒的に高い比率となっており，「新しい工業発展の場」はわずか３３％に過ぎなかった．「教育研究の場」がそしかるべきであったろう．」れに続く２４．３％となっている．「工業化に関してはもっとちがった反応があって. （４５）これは北海道の重工業化を推進しようとする学者の落胆とも道民批判ともとれる反応である．まさに）と｛４６「この事態は，計画作成担当者たちにとって，石油ショックにもおとらない大きなショックであった．」. の指摘がある．北海道が新計画の名称に「開発計画」という言葉を使わず「発展計画」としたのも，このよ４７）うな道民の意識変化を背景にしてのことである｛．. しかし開発庁にせよ道庁にせよ，双方が共有する開発至上主義の思考枠組みの中での摩擦でしかなかった５期計画とも皮肉的に言われてということは付記しておかなければならない．開発庁の第四期開発計画は第３ ‐ おり，道が１９７７年に作成した北海道発展計画もまた第三期開発計画の大型プロジェクトを引き継ぐ高度成長２％とされており，三全総が全国の成長率を６％と見込んでいることから，全国＝指向（北海道の成長率は７ ‐ 三全総よりも高めに設定している１）のものであった．第三期開発計画の見直しの間に政府は苫東着工を決定するなど大規模開発事業は相変わらずであった．８兆円であり，第三期開発計しかも開発庁，道庁それぞれが作成した計画に盛り込まれた政府投資額は約１４８｝画の政府投資額を物価スライドした額を３兆円も上回る額であった（．道庁の発展計画案の１７兆７千億円に）９４「高度成長時代の色彩が濃すぎる」と開発庁が戸惑いを見せてはいたが（，当の開発庁もまた政府投資額を１８兆１千億円としているのであるから，道庁と同様に惰性の行政から抜け出てはいなかったことになる．０年代前半の急激な社会経済的変化に対応するための動きが起きつつも，いまだ開発体制の行政は惰性の７６８年中にあったということである．惰性の中にある以上，開発庁と道庁の摩擦は本質的なものではない．１９にあった経済企画庁と開発庁の対立と似たタテマエ上のものであったと言えようか．要するに，北海道が他の都府県並みに目前の総合計画をもつことへの開発庁の不満なのである．国土総合開発法では都府県のみが総合開発計画を作成することになっている（地方自治法第２条第６項では都道府県の事務として規定されており若干の食い違いが起きている）．既述したが，開発庁は開発庁の開発計画が「同時に北海道の行政計画としての側面も有している」と解釈していた．そのために次のようなやりとりが起き）５０る（．. １１０.

(4) . ２）北海道の開発体制の形成と変容に関する考察（. 北海道：「つくった新計画は，従来通り道開発法三条に基づく道の意見として内閣に提出，国が三期計画に代わり策定する新しい道総合開発計画の中に反映してもらうが，同時に，今回は，この計画を今後の道政の指針としても残したい．」. 開発庁：「なぜ従来通りではまずいのか．どうして道独自の計画が必要なのか．」北海道：「道の行政には最近ますます，開発計画の範囲を越えた幅広いものが要求されている．」このやりとりの中に，これまでの開発体制の中央集権的性格と「土木的公共事業＝北海道開発＝道の主要行政」という発想を読み取ることができよう．道庁が目前の計画作りを開発庁に懇願したとしても，道庁の独自計画の作成は従来の北海道開発法＝開発庁＝開発計画の体系を崩す可能性を秘めているだけに開発庁は渋ったのである．開発計画は中央における予算獲得のための開発事業一覧表として役立つということはあるが，道民にとっては開発庁の開発計画の意味は薄れるものになるのは必至である．道庁が道民の総意としての自分の計画を盾にして開発庁の国策事業に異議を唱えることもありうるのである．従来の中央集権的な開発体制の中に，これまでとは異なる要素，地方的であり政治的な要素を柔軟に取り込んでいくのか，それとも開発体制を揺るがし始めるのか．これは堂垣内道政の当時においては潜在的な問題に過ぎなかった．安定成長の時代になっても，開発至上主義的な発想を道庁内（堂垣内知事は戦後の開発官僚の頂点ともいえる人物だった）から払拭できなかっただけに，開発体制を変えることは容易なものではなかったのであろう．. ③地方の異議７０年代前半に始まった開発体制の変化は，これまで見てきたように計画行政の面でもあった．道庁はもともと北海道総合開発計画の作成に関与してきたが，北海道発展計画という目前の自治体計画を作成するに至った．これは確かに変化ではあるが，変化は表層的なものにとどまっていたと言える．. 横路孝弘道政の時期に第四期北海道総合開発計画は終わり，第五期が始まっている．第五期開発計画は１９８８年６月に閣議決定されており，１９８８年度から９７年度までを計画期間としている．１９８７年には横路知事が二選を果たし，同年１１月には戦略プロジェクトを盛り込んだ「北海道新長期総合計画」を作成している．第四期開発計画にせよ，道の北海道発展計画（１９７７年）にせよ，いずれも高度経済成長の惰性の中で作成された計画であり，現実の経済成長率は北海道１８％（１９８０年～８４年度）にとどまり，平均成長率７％の計画値に．１）５はまったく及ぶものではなかった（．このような北海道経済の不振状況は苫東に代表される重工業化戦略の踏襲を難しいもにしていた．また８０年代に入り，国は歳出抑制の行財政改革を進めたことから，大規模プロジェクトの事業計画のカタログとしての計画作りが難しいものになっていた．１９８２年には土光臨調が国土庁，. 北海道開発庁，沖縄開発庁の三庁の統合を答申している．北海道の開発を取り巻く環境は，経済的にも，行政的にも，政治的にも厳しいものがあった．. （｝第五期開発計画には政府投資額の明示はもはやない．あるのは「官民合わせて，おおむね６０兆円程度」５２という記述だけである．北海道開発を象徴する人物・黒樫酉蔵は「資金計画のある開発計画は北海道だけなのです．北海道総合開発計画には予算の裏付けがあるから権威があるといわれるのです．」と語っているが｛）その意味では第五期開発計画にはもはや権威がないのである他の都府県並みにまでレベル‐ ダウン５３，，．. した．そうであれば，なおさら開発庁の開発計画と道庁が作成する発展計画と一体何が違うのか問題にならざるをえない．. 第五期開発計画においては第四期に盛り込まれていた，新酪農村建設は消え，苫東については先端産業の誘致が強調され，新幹線についても道内の地名記述は消え，リニアの技術開発が付け加えられている．第三１１１.

(5) . 清水敏行期開発計画から受け継いできた大規模プロジェクトの影は薄いものになった．. この第五期の総合開発計画で留意する点は，一つに千歳川放水路計画が盛り込まれたことであり，もう一つが幌延の放射性廃棄物貯蔵・研究施設について記述が盛り込まれたことである．この二つはいずれも横路知事のリーダーシップによって政治的争点として中央政府と北海道の間に紛争が引き起こされた問題である．戦後の北海道開発史においても，このような紛争は横路知事のもとで初めて起きたものであり，北海道の開発体制が揺らぎ始めたことを示す変化であったと評価することができる．以下では，幌延問題と千歳川放水路問題について，地方の異議を見ることにする．. 幌延問題第五期開発計画の中で幌延について，どのように記述するのか，それををめぐる開発庁と道庁の交渉と妥結については，次のように整理できる．. 第一に，四全総が１９８７年６月に閣議決定され，同年１１月に北海道では北海道新長期総合計画（以下，新長計と略す）が決定されているが、両者の間で幌延の記述に違いが見られることである．四全総では幌延につ）これに対しいては，具体的な地名を示してはいないものの「核燃料サイクルが必要である」としている鰻．. て，北海道の新長計には幌延の記述が一切ない．後述するが，千歳川放水路には言及があるのにもかかわらずである．. 第二に，開発庁は幌延に関し四全総の記述に対応した第五期開発計画を作成しようとするが，北海道はあくまでも幌延には反対であり，開発計画に幌延に関連する記述を盛り込まないことを強く望んだことである．最終的には，第五期開発計画には「原子力関連の研究施設等の建設については，調査結果を踏まえ，地元及）という記述で決着した．地元に加え「北海道」（これ５５び北海道の理解と協力を得て，その推進を図る．」｛に自ずと庁が付き，知事の理解と協力になる）が加えられている．幌延に絶対反対の横路が知事である限り，幌延推進は実際には不可能になった．第三に，以上の過程において開発庁がとったスタンスは中央政府（具体的には科学技術庁・動燃）と北海道庁との間での妥協点を模索することであったということである．開発庁は中央政府の一員としての役割を果たそうとはするが，最終的な段階では北海道庁の代弁者として調停者の行動を選択しせざるをえなかった．幌延問題に関しては，開発庁は開発計画を国の全総と一致させるよりも，実質的には北海道の新長計と一致させる方向を選んだということである．これは開発庁のもとに北海道庁があるという従来の開発体制の枠組みでは到底理解できないことである．開発庁の開発計画がすべてであった過去の時代ではなく，北海道という政治主体を考慮しなくては総合開発計画の文面さえままならない状況になってきたということである．従来は予算獲得という点で利害の共通がある以上，たとえ意見の不一致があってもその調整は，今回の幌延問題のように「胃の痛む思い」（開発庁計画担当者）を開発庁が道庁によって強いられるなどということはなかった◎．財政上の共通利害だけでは括ることができない，開発庁と北海道庁の政治的な関係が顕在化し始めてきたと言える．第五期開発計画と新長計における幌延の記述上の不一致をもって，道庁幹部が「歴）５７史的な計画案」であると第五期開発計画を評したのは無理もないことである（．千歳川放水路問題千歳川放水路の洪水対策は核廃棄物貯蔵施設の幌延問題とは性質が違う．第一に，放水路をめぐり住民の中で，労組（連合）・社会党の中で，市町村の中で、それぞれ賛成と反対に分かれ厳しく対立している状況がある．第二に，千歳川放水路は国の直轄事業であることに加え，治水という北海道開発庁本来の事業であ１１２.

(6) . ）北海道の開発体制の形成と変容に関する考察（２. ることである．幌延は開発庁にとっては科技庁というヨソの事業であり，北海道の開発を妨げる迷惑施設とも見られなくもない．開発局職員の全開発労組は幌延を「これまでの開発行政とまったく相いれないもの」）彼らにとって原発のゴミと開発は相いれないものであるしかし千歳川放水路で５８として反対している（． ‐ ，. は，全開発労組は積極的な推進派である．千歳川放水路事業は開発局，さらに開発庁にとって，自分たちの存在理由にかかわってくる事業なのである．このような幌延問題との違いは，知事のリーダーシップに対して制約要因となる．このような状況の中で，. 知事はどのように放水路問題を取り扱ったのか．第一に，幌延とは違い，千歳川放水路は開発庁の本来的な事業であるため道知事としては異議を唱えにくいという面がある．千歳川不水路は稲村左近四郎長官就任後の１９８４年７月以後，翌年度予算の目玉事業として急浮上したという経緯があるが，８２年に土光臨調が答申した北海道開発庁の国土庁との統合を牽制するた）５９め開発庁が自己の存在価値を誇示するため押し出した面もあるとの指摘がある（１００．計画発表時で事業費２億円，事業期間は２０年とされる．１９９７年現在では総事業費が４８００億円とも言われている‐ 事業内容も，巨大な放水路で千歳川の流れを逆流させ太平洋に流し込むという世界でも例を見ない国家的スケールの治水事業である．開発庁の存在価値を証明するためにも，開発庁・開発局が放水路事業に固執するのは無理もないことであろう．. 知事が開発庁の放水路事業に異議を唱えにくいのは，国の直轄事業であるため権限が国にあるという事情のためだけではなく，第一に，開発庁に異議を唱えることで北海道が予算面で報復を受ける恐れがあるためであり，次に，これと関連しているが，幌延問題で道が開発庁に無理を強いている立場上，本命の放水路問の１９９１年７月に谷洋一題でまで開発庁との関係をこじらせたくないという判断が道にはあったからである節．. 開発庁長官が予算陳情で上京した横路知事に「空港と千歳川放水路は一体の問題だ」と述べ，新千歳空港整｝６１備の予算要求で開発庁は道に協力しない意向を伝えたとされている（．これは開発庁の報復の脅しであり，それが単なるブラフに過ぎずとも，開発庁の開発体制に道が組み込まれていることを示すエピソードではある．. 第二に，道としては放水路事業に異議を唱えることが難しい以上，基本的には推進の立場を取ることにはなるが，住民の理解と協力を開発庁に求め，開発庁ペースで一方的に放水路事業が進められることを牽制した．１９８７年作成の新長計では「地元の理解と協力を得たうえで，環境保存などに留意してすすめる」（）と２．６記述されている．横路知事が放水路を基本的に推進するとしているから新長計に記載されるのは当然である．この点で，幌延が新長計で無視されたことと違う．新長計の記述を見るならば，「地元の理解と協力を得たうえで」という言葉を挿入した点で，第五期総合開発の幌延に関するに記述と類似しているつまり幌延で．は開発庁が国（科技庁）と道の板挟みで苦しんだが，放水路では道が開発庁と反対運動との板挟みで苦しむという格好になっている．. 板挟みということでは類似していても，苦しみでは，計画の記述問題では済まず，道民に直接責任を負わざるをえない道のほうが強いということになる．放水路問題で横路知事は推進の姿勢を示しつつも消極的，な態度を一貫して取り続けた．このようなスタンスは反対運動から見るならば玉虫色でありまた妥協的と，も見られるものである．１９９２年６月に知事が開発庁に提出した意見書で，知事は放水路のルート変更を公式的に求めた．この意見書では従来の「地元の理解と協力を得たうえで」という記述に加え漁業問題につい，）て「事前に漁業関係者の同意を得て」という記述が盛り込まれるなど（６３総じて開発庁の事業推進を牽制す，る内容のものになっている．しかし放水路事業の推進という前提のもとでの道の開発庁に対する要望である以上，事業そのものが中止になる展望が切り開かれたというのではない．第三に，地元住民の反対に加え，市民レベルの広範な運動が形成され，知事の政策選択に影響を及ぼした．１１３.

(7) . 潜水敏行. 横路は知事就任後に日高横断道路建設にゴーサインを出すなど，知事選で彼を支持した自然保護グループを相当に失望させるといった事態がたびたびあった．知事が世論を動かすこともあるが，世論が知事を動かすこともある．反対運動の世論は広がりと厚みをもたなくては知事を動かすだけの世論にはならない．この点で，千歳川放水路に対する反対運動は，地元苫小牧市・早来町の労組・農協だけではなく，漁協（北海道指た自然保護グループが市民レ導漁連など），苫小牧市・早来町の首長・議会を巻き込む形で広がっていっ．ベルの反対運動の中核を担っていたが，それに一層の厚みを与えたのが，これらの労組・業界団体・自治体である．知事が再三述べる「地元の理解と協力を得たうえで」の事業着工は条件付承認とまで言えるのかは）実際には反対運動の広がりによって地元の理解と協力のない状況での事業着工が開発庁判然としないが脳，にとって負担となってきたと見ることができる．. これまで見てきたように，横路知事は基本的には事業推進の立場に立ちながら，対立する各種利害の調整と妥協を開発庁に求め，事業の一方的な推進を牽制してきた．この結果，放水路事業の着工は遅れに遅れ，いまもって着工の見込みはなく，それどころか事業の見直し論議が高まりつつある．堀達也知事が進める「時のアセス」（時代の変化を踏まえた施策の再評価）において，道の幹部は，時のアセスの対象は道の実施事業としながらも，「国の事業でも道が負担金を出している事業については今後，検討していくことになる」｝このような発言は，６５とし，千歳川放水路を対象事業とするのかどうかについて今後検討するとしている（．. ０年代１９６０年代と７０年代の開発庁と北海道の関係を考えるならば想像さえできないことである．８０年代から９にかけて，この関係が変化してきたこと，その過程において北海道自身が変わり，この関係を変えてきたこと，その中で横路知事と道民が果たした役割に留意しておく必要がある．６．開発体制の財政ここでは政府・自治体の北海道開発にかかわる財政支出について検討する．ここまでは，北海道の独自の計画作成と中央に対する異議申し立てを概観してきたが，これらが自治の側面における変化であるならば，０年代から徐々に削財政面は中央に対する北海道の従属を示すものであり，その従属性が国の主導によって６ぎ落とされてきたと言える．（１）開発予算の規模の推移ここで言うところの開発予算とは，開発事業費，北海道災害復旧事業工事諸費，北海道開発計画費，北海道開発計画費，北海道開発事業指導監督費，一般行政費を合算したものである．これらは開発庁の一般会計に一括計上される予算であり，その内の開発事業費は一括計上された後，関係各省の一般会計・特別会計に移替え・繰入れされる．この財政資金の流れのほかに，道路整備特別会計・空港整備特別会計のように，開発庁の開発予算を経ずに運輸省の特別会計に直接繰入れされる資金もある．開発事業費が一般公共事業費ということになるが，開発事業費は国の直轄事業と補助事業からなり，いずれの事業においても北海道と道内市町村の負担分があるため，これらを合算したものが道内における開発庁絡みの一般公共事業費の総額ということになる．開発予算の総事業費と呼ばれるものは，特別会計に直入された事業費及び地元負担分に開発予算を加えた総額のことである．公共事業の全貌を知るためには，これらの開発庁絡みの事業額だけではなく，地元自治体の単独事業もまた把握する必要がある．開発予算ということであるが，ここでは一般公共事業費に該当する開発事業費（国費分のみであり地方負担分を除く）の推移を見ることにしたい．図２は，１９５１年度から９０年度までの開発事業費が全国の一般公共４％となっ事業費において占める比率の推移を示したものである．１９５８年度が比率上昇のピークであり，１６ ‐ ３％となってい４４７億円で，対全国比は１０６％であり，ちなみに９５年度の開発事業費は９ている．９０年度は１０ ‐ ，．１１４.

(8) . ）北海道の開発体制の形成と変容に関する考察（２. る．趨勢を見るならば，５０年代後半が北海道開発のピーク期であり，その後は減少傾向となり，顕著な減少傾向は７０年代半ば頃まで続き，７０年代後半から９０年までは１１％前後で低迷している．５０年代の戦後復興期には国家的な観点から北海道開発の必要性が政府レベルで強く認識されていたが，そ０年の後の高度経済成長期には地域開発が各地で取り組まれ，北海道の比重が減少するようになった。特に７代前半のオイルショック直後には、第三期総合開発計画が見直されるなど、北海道開発の財政的条件は苦しいものになり、対全国比率は１１％程度で固定化されるようになった。要するに、北海道の特殊な地位が戦後復興の一時期を除き、次第に削り取られてきた過程であると言える。８０年代から対全国比率が横ばいになるのは、開発庁が１１％前後の予算シェア確保に懸命に努めた結果と見ることができる。例えば、１９８８年度の開発事業の予算編成では、農業基盤整備事業について農家の需要を上（）この不手際は、開発６６回る予算額を開発庁が要求し、結果的に消化不能となり他県に振り向けられている。庁が予算配分のシェアをセクショナリズム的に維持しようとする硬直した姿勢の現われとも言える。１１％前後で低迷しているが、それでも北海道の公共事業費が全国的にはいまだ優遇されていることそのものに変わりはない。表２は、公共事業着工額ということで、補助事業・単独事業を合算した公共事業の着工額を住民１人当りの金額を算出し、都道府県を順位別に並べたものである。北海道は２１万６千円で１位になっている。. 対全国比率で見ることができた開発事業費の硬直化は、開発事業費の構成比においても見出すことができる。開発事業費の構成項目は、治山治水対策、道路整備、港湾漁業空港整備、住宅対策、生活環境施設整備、農業基盤整備（もともとは食糧増産対策費という名称）、林道等整備、調整費等である。微少の額である調査費等を除いた、各項目の構成比率の推移（１９５１年度～９０年度）を示したのが図３である。構成比率を見るならば、１９５０年代半ばまでは農業基盤整備費が大きく、１９５６年に道路整備費が農業基盤整備を上回り、その ‐公園整備のための生後は道路整備費が第１位のシェアを占め続けている。７０年代になり、ようやく下水道・活環境施設整備費がわずかであるが、漸増するようになってきた。その後８０年代頃より、構成比は一定の比率で推移するようになっている。開発事業費の硬直化が際立ち始めたのである。. 図２．開発事業費の一般公共事業費（全国）に占める比率の推移３０％. ２５％. 比率２０％. １５％. ーーー. ▼．. ー. ・ー. ｌｏ％. ５％. ０％. ョ【ｒ．Ｊ１１１ヒ．ｒトヒ‘ ．１上．５１. ５３. ５５. ５７５９. ６１. ６３. ６５. ６７. キ. ６９. ７１. ー７３. ７５. ７７. …. ・十Ｌ‘ｉ. Ｌ１１・１. ７９. ８１. ８７. ８３. ８５. ８９. 年度. （出典）『北海道開発庁４０年史』、北海道開発庁、１９７０年、３２頁より作成。１１５.

(9) . 清水敏行. この開発事業は北海道の社会経済的な環境の変化に，どのように対応してきたのか．５０年代は国民的な食糧難という緊急課題に北海道がこたえるために食糧増産対策事業に重点がおかれ，６０年代にはモータリゼーション時代に対応するため道路網の整備が重点政策となったと見ることができる．７０年代には高度成長の歪みを是正するために，下水道整備などの生活環境改善の事業費がごくわずかではあるが，増えるようになった．しかし８０年代以後は事業費のどの項目にも変化はなく，安定した推移を示しており，開発事業の重点項目が消失した時代になったと見ることができよう．硬直化した開発事業費は，北海道庁の予算，道内市町村の予算と組み合わせられて執行される．それだけに開発事業費の硬直化は道庁，市町村の予算運営の硬直化にもつながる．表２９９０年度の住民１人当たりの公共工事着工額．１位Ｉ２３４５. ６７. ８９１０１１１２. １３１４. １５１６１７１８. １９２０２１２２. ２３２４. 都道府県名北海道島根高．知秋田新潟富山沖縄岩手. 大分山愛福宮青鳥佐長. 形媛島崎森取賀野. 鹿児島徳茨群岐長宮. 島城馬阜崎城. 千. 円. ２１６２０２２０２１８０１８０１７８１７６１７１１７０. １６９９１６１６５. １５９１５４１５３１５３１４９１４７１３６１３２１３１１３０１３０. 順. 位. ６０２６８３１８５２％刀２器綿３鎚３塾綿３幻３纏４虹４嬬鯉蛎４好. 順. 都道府県名福山東熊滋石栃広山. 井梨京本賀川木島ロ. 和歌山岡三静兵千香. 山重岡庫葉川. 神奈川埼大愛奈福京. 玉阪知良岡都. 千. 円. １２６１２４１２３. １２０１１９１１８１１７１１６１１６１１１１１０１０５１０４１０４. ９８９７８７. ８１７８７７７６６２６１. １２７. ２』９９（出典）『週刊東洋経済地域経済総覧１、東洋経済新報社、１４８～１４９頁より作成。ここでの公共事業の把握率は約９０％とされている。. 北海道が全国的な課題にこたえられたのは食糧事情が切迫していた５０年代までのことであり，６０年代には全国的な地域開発ブームの時代となり，北海道は道内の開発の必要性を中央に，また国民に説得しなければならなくなった．なぜ北海道の内向きの開発まで国民の税金で優遇する必要があるのか，この疑問にこたえ６０年に町村道知事は，北海道はすでに所得では後進県ではなく中進県になっているが，なくてはならない．１９）６７いまだ「未開発地」であるため，補助金優遇措置をもって国策として開発する必要があるのだと論じた（．北海道開発審議会の会長・黒淫酉蔵はこのような町村知事の主張を支援して，「権利関係が単純で，しかも入手価格がずば抜けて安い土地と水を大いに使ってもらおうという考え方です．これで国家も助かるし，北）６８海道がよくなるという発想です．」と語っている｛．北海道は「未開発地」ゆえに安価であるため，国は思い通りにできるから開発しても損はしないという主張である．国家的事業として北海道開発に取り組まなければならない理由としては，これ以外に残された理由はもはやないというラインまで後退したと言えよう．１１６.

(10) . . 北海道の開発体制の形成と変容に関する考察（２）. 図３．北海道開発事業費の構成比の推移. ７１６３８５６５５７５９６１５３５. ６９７１年度. ７３７５７７. （出典）図２と同じ、３９８～４０１頁より作成。. 最後に，開発予算による公共事業が道内の社会経済的側面とどのように関連しているのか，見ておくことにしたい．建設業の就業者は公共事業と関連性がある．公共事業依存の地域経済であれば，それだけ建設業の就業者の比率は高くなる．１９９５年の全国レベルの就業構造においては，建設業の就業者が占める比率は）６９４％となっている（１０ ‐ ．. 表３に見られるように、北海道は第５位の高さになっている．だが北海道の人口数は上位４県のそれよりはるかに多く，建設業の就業者数は上位各４県の３倍から４倍ほどにもなる．この就業者数と公共事業の関係を確認するため，道内レベルの状況を見ることにする．表４は道内における建設業の就業者数の比率を示したものであるが，１４支庁の中で最も高い比率の支庁は桧山支庁の１７％である．桧山支庁に続くのは，留萌支庁の１４７％，胆振支庁の１３９％である． ‐ ‐. 表３１９９５年度）．建設業の就業者数の比率（単位％. 順位. 表４．道内支庁の建設業就業者数の比率単位％. Ｔｉり”“ ｛ＵｊＡＴｒｏハｈＶ. 都道府県名. 比率. 支. 庁. 沖縄県青森県. １３８．１２８．１２７ ‐ １２７．１２５．１２４．. 石渡桧後空上留. 狩島山志知川萌. 秋田県. 大分県北海道新潟県. （出典）『日本統計年鑑』９６年、、１９８８頁より作成。. ‘六. 谷. 網. 走. 胆振日十釧. 高勝路. 根室. 比. 率. １３１２１７１１４ ‐ Ｉ１１．１１３．１４７ ‐ １２９．１１２１３９．１２７ ‐ １２２，１１５ ‐ ９６．. （出典）桧山地域人口定住化対策懇話会、『地域社会崩壊の危機を乗り越えて』、１９９３年、１２頁より作成。. １１７.

(11) . 清水敏行. 次に表５であるが，これは支庁の人口と公共事業請負額について道内のシェアを示したものである．桧山２％になっている．いずれも他の支庁に比べ規模がきわめて小は人口比が１１％，公共事業請負額の比率が３．．さい．公共事業請負額の比率を人口比で割った数値は，この二つの比率の釣り合いを見たものである．この９で一番高く，留萌支数値が高いほど，人口に比べ公共事業請負額が大きいということになる．桧山支庁は２．６が続いている．この数値が高いということは，地域経済において公共事業の比重が庁の２８ ‐ ．，宗谷支庁の２. 大きいということと無関係ではない．実際に桧山支庁は，先ほど見たように建設業の就業者数の比率が道内で一番高く，留萌支庁が第２位となっている．関連性が確認できる．要するに，桧山支庁・留萌支庁については，地域経済における建設業の比重が大きく，公共事業絡みの建設業に従事することで家計を成り立たせる住民が多いと言える．この桧山支庁・留萌支庁に共通する他の特徴は，人口の減少率と高齢化率において２％で第１位であり，高齢１９８５年～９０年）では１０も上位にあるということである．桧山支庁は人口の減少率（．２年）でも１８５％で第１位となっている．桧山支庁・留萌支庁では，過疎化と高齢化が著しく進行し化率（１９９．ている．過疎化と高齢化が進む中で，地域経済がますます公共事業依存にのめり込んでいかざるをえない状況を見ることができよう．北海道開発には千歳川放水路，苫東のように目玉になる大規模公共事業が掲げられてきたが，疲弊した地域経済であればあるほどに開発事業に依存するというように開発事業の裾野は広い．９９０年）１表５．道内支庁の人口と公共工事請負額の比率（. 支庁. ，. 石狩渡島桧山後志空知上川留萌宗谷網走胆振日高十勝釧路根室全体. 人. 口. ３５９．６８．１Ｉ ‐ ５．Ｉ４７．１０４１．６１ ‐ ６３９７．１７６３．２５．. 公共工事請負額公共工事請負額／人口２０６ ‐ ５２３．５‐ ９１１５．９３‐ ９４２．８３．Ｉ７．６３．. １６ ‐. １０４３．２９．. １００％. １００％. ０６．０６．２９ ‐ １２ ‐ １６ ‐ ０９．２８．２６．１３．９０ ‐ ２Ｉ．１６．０８．１．８１Ｏ．. （出典）表６と同じ、１３頁より作成。. （）北海道の財政的優遇２北海道開発には，北海道特例と言われる国庫補助・負担の特例が設けられている．財政的に他の地域より５０年制定の北海道開発法により北海道開発を国家的な事業として位置づけ優遇されてきた理由は，第一に１９たこと，第二に都府県並みの財政負担では北海道の自治体が財政的に困難になること，第三に歴史的にも国７０）すでに述べたように全国の一般公共事業費の１１％が開発を費用負担してきたことであるとされている（，．. を北海道の開発事業費が占めるということは，やはり北海道特例による補助金の嵩上げ（嵩上げのほかにも，都府県では補助事業なのに道では直轄事業にするなどという特例もある），さらに直轄事業における負担率の低率化（全額国庫負担のように）とは無関係ではない．このほかにも，例えば開発道路と呼ばれる特例措置がある．一般国道，道道，市町村道で主務大臣が開発のために特に必要と認めて指定した開発道路の事業施行の費用は特例扱いされ，全額国庫負担とされていた（その後地元負担金が課せられるようになったが）．北海道開発もまた公共事業であるように，補助事業と直轄事業がある．補助事業であれば補助裏として地１１８.

(12) . ２）北海道の開発体制の形成と変容に関する考察（. 元負担がある．また直轄事業であっても地元負担があることもある．道や市町村にしてみれば，補助事業に比べ地元負担が少ない直轄事業のほうが望ましい．開発予算の編成において地元は補助率・負担率の増減だけではなく，直轄と補助の比率にもまた一喜一憂する．直轄の減少は補助の増大であり，補助裏をしなくて６０年のときではならない道・市町村にとっては財政圧迫になるからである．開発事業費が上げ潮であった１９さえ，開発事業実施のために道の負担が年々７，８億円ほど増え続け「道の財政の運営を制約する」だけでは）７１なく，市町村にもまた「大きな負担」をかけていると道庁幹部が財政的な苦しさを吐露している（．負担は市町村だけではなく，さらに住民が直接負うこともある．例えば，１９８８年度予算では市町村や農家の負担が大きい農業基盤整備事業を一部，補助事業から直轄事業に振り替えることで，「地元負担増による事業の消化不能を心配しなくてもよいのではないか」と開発庁予算課が期待していたが，現実には農家の消極的な反）２７応により消化不能分が前年度に引き続き出るという事態となった（．地元は負担増を嫌うから，当然に開発庁は補助率・負担率とともに直轄・補助事業の構成比にも神経質にならざるをえない．図４は開発事業費における直轄・補助の構成比の推移を示したものであるが，直轄事業は１９６０年度，６１年度の７５％をピークにしてその後漸減傾向にあり，８０年代以後は５０％前後で安定した趨勢を見せている．この. ような曲線は，全国の一般公共事業費に開発事業費が占める比率の推移を示した図２の曲線とほぼ重なっている．つまりピークはほぼ６０年前後にあり，その後は漸減傾向になっている．このことは，これから取り上. げる北海道特例の動きとも関連性がある．図４．開発事業費における直轄・補助別構成比の推移. １００％９０％８０％. 、、、・；・. ７０％. 補助. . ４０％３０％２０％１０％０％５１. ５４５７６０６３６６６９７２７５. ７８. ８１８４８７９０９３. 年度（出典）図２と同じ、３５頁より作成。. 北海道特例は開発事業の道内自治体の負担を特に軽減するものであるが，その根拠は法律・施行令と予算措置にあるとされている．地方財政法第３５条・北海道に関する特例は，補助事業に関する特例の総則的な規定である．各論的に様々な法令が直轄事業も含め特例措置を規定している．例えば，河川法・同施行令，漁）７３港法・同施行令，空港整備法・同施行令，道路法・同施行令，土地改良法施行令などがある（．具体的に，どのような特例があるのか．例えば，１９６８年度では一般国道の直轄事業については（道路法・. 同施行令の規定）０年度まで一次改築が全額国庫負担であった．他府県の負担は３／，６９年度まで二次改築，７４であり，北海道が優遇されていた．二次改築が７０年度からは９／１０１年度から９５／１０，一次改築が７．，さらに）７４２年度からは９／１０に変更された（７０．１９９２年の資料によれば，一般国道の改築直轄事業は北海道が８／１，他（）７５府県は２／３．５／１０，沖縄特例が９，その他の特例８／１０（離島）となっている．６０年代までは特例がまさ１１９.

(13) . 清水敏行. に特例であったが，その後は削ぎ落とされ続け，北海道と他府県との開きが２３％にまで縮まってい５％から１る．沖縄特例よりも国の負担分が削られ，その他の特例（離島）と同じ率になっている．北海道特例については１９６０年前後から再検討が始まっている．６０年代が問題提起の時期であるとするならば，７０年代は措置の見直し開始の時期である．７０年度から３ヵ年間の見直しにより，特例の典型であった全額国庫負担事業が解消されている．この背景は，北海道が他の地域の開発と競合しており，北海道がみずからを「未開発地」として特例措置を正当化しようにも説得力を失ってきたことがある．すでに前篇で論じたが，第三期総合開発計画と新全総の相互の関連付けで，開発庁と経済企画庁が対立したことも，特例措置の見直しと無関係ではない．その後８０年代にも行政改革により特例措置が削減されている．開発体制の財政運営ということでは，北海道の優遇措置が骨格になっており，開発事業は経済力のない地域経済にとって欠かせないものになっている．国の保護は国にとっては取り上げるだけのことである．だが. 保護に依存してきた道内自治体の財政運営は，事業項目のシェアに変化のない硬直化した開発予算によって制約を受けている．優遇措置が切りつめられれば切りつめられるほどに，道内の自治体は一層の負担を強いられ，自主的な財政運営に制約を受けることになる．補助金の問題は北海道特殊のことなどではないが，全国の一般公共事業費における開発事業費のシェアが示すように北海道の開発事業は国家的事業として取り組まれてきただけに，問題は一層深刻にならざるをえない．中央政府と北海道における，このような保護と従属の関係が開発体制のもとで作り出され，財政的には北海道特例として，いまもって維持されている．７．むすび. これまで北海道の開発体制について計画（中央政府内部の次元と中央・地方関係の次元），地方の異議，財政移転の三つの観点から考察してきた．１９５０年代初頭に形成された開発体制は，開発庁・開発局の組織体制，北海道総合開発計画，開発予算の三つからなる．この開発体制はその後，内部的に何ら変化なく持続し０年代には組識防衛的な局面が現われ始めな０年代は上げ潮の時期であったが，６てきたというのではない．５がらも拡大局面が続き，７０年代に至り守勢よりも後退的局な面に入り，８０年代以後は鯵着状態が続いていると言えよう．このような中央政府レベルの変化が北海道に及ぶなかで，北海道が自治体として自己の存在をいかに確立しようとしてきたのか．それはジレンマそのものである．. 北海道特例で優遇される開発予算に依存しながら，北海道が自立に進もうとするには難しいものがある．８０年代頃より開発事業費は硬直化の傾向を強め始め，中央政府によって道と市町村に課せられる大規模開発が道民の反対運動を引き起こすという局面が目立ち始めるようになる．８０年代以後の自然環境保護の争点は，かつて「未開発地」として中央政府の開発に北海道を差し出してきたことに対する道民自身の反省と異議の申し立てであり，北海道の自立への前進であったと見ることができる．開発体制と自立が調和することが難しくなれば，一方で中央政府と北海道の関係を再設定することが必要となり，他方で道内の対立する利害を調整し新たに統合することも必要になる．開発庁へと収徴する総合開発計画と開発予算の枠組みの中に様々な利害が積み上げられ調整されることが難しい状況では，北海道知事を始めとする自治体の首長が開発体制の枠組みを越え，政治的な判断と働きかけによって新たな構図を設計し道民に示さなければならない．開発体制の揺らぎの中で，そのような政治的リーダーシップが道知事に望まれ，か細いものであるが発揮されてきたこと，そしてその制約条件となる開発体制の行政的・財政的な枠組みを論じるのが本稿の目的であった．. １２０.

(14) . ）２北海道の開発体制の形成と変容に関する考察（. 引用文献９７４頁．５年，３（）黒浄酉蔵，『北海道開発回顧録』４０，北海タイムス社，１９８２５頁．７年，１（）『北海道議会史第８巻』４１，北海道議会，１（）第三期開発計画の見直しについては，前掲『戦後の北海道道政編』４２，３１６～３１９頁‐ （）同上，３４８頁‐ ４３. ０年，１６７頁．９８（）北海道未来総合研究所編，『自立経済への挑戦北海道開発への新視点』４４，日本経済新聞社，１（）同上，１４４頁‐ ４５. ５４頁‐ （）蓮池稔，前掲論文，１４６（）同上．４７（）「北海道新聞」４８，１９７６年１２月２３日‐ ）同上．（４９. ０頁．）前掲『戦後の北海道道政編』５（５０，３９８７年，４頁．（）『北海道新長期総合計画基本計画編』（以下，新長計と略す）５１，北海道，１）『４０年史』（５２，３２１頁．）黒洋，前掲書，５２～５３頁‐ （５３. （）「北海道新聞」８８年２月９日．９５４，１（）「第五期北海道総合開発計画」４０年史』３１頁‐ ５５，３，『（）「北海道新聞」５６，１９８８年５月２５日‐ （）同上．５７（）「北海道新聞」５８，１９８８年２月１９日．. ）「北海道新聞」４日‐ 千歳川放水路問題については，自治労苫小牧市職員労働組合自治研究推進委員会，『千（９８４年１０月２５９，１歳川放水路を検証する（改訂版）』９９４年７月，（財）日本野鳥の会保護・調査センター，『最近の千歳川放水路計画をめ，１ぐる動き１９９６‐１９９７年を中心に』，『週刊金曜日』，，１９９７年７月，小野有五，「『ムダなダム』は今こそ止めるべきだ」１９９７年３月１４日，３０～３３頁，などを参考にした．. （）１０９８４年１０月に道議会で横路知事が千歳川放水路推進を表明したことの背景について，知事の苫東破綻発言や幌延誘致反６対発言で開発庁と道の間で対立が表面化しており，「道開発庁の激しい ”突き上むｒを受け，同庁の目玉事業となろうとしている放水路計画に手を貸すことで政治的な妥協を図ろうとしたとみられるからだ‐」と道新記事は説明している．「北海道新聞」，１９８４年１０月１６日‐ ）「北海道新聞」（６１，１９９１年７月３１日．（）『新長計』６２，１５２頁．（）「北海道新聞」６３，１９９２年６月１０日．. （）１６４９８７年夏に来年度の予算に放水路の事業着工費を要求するという開発庁に，知事は住民の合意を得るようにと開発庁に述べるにとどまり，開発庁では知事が事実上，事業着手を了承したものと受け止めたとの指摘がある．「北海道新聞」，１９８７年８月２１日‐ （）「北海道新聞」６５，１９９７年１月９日．時のアセスについては，函館・松倉川を考える会編，『清流松倉ｊ＝－私たちの川，いまダム問題を考える』，幻洋社，１９９７年，特に第６章，参照．）「北海道新聞」（６６，１９９８年８月１２日‐ （）前掲『北海道開発回顧録』６７，５１５～５１６頁‐ （６８）同上，５３２頁．その後のことであるが，例えば日高横断道路については，過疎の対応としてではなく，ただ道路密度に隙. 「朝日新聞」１間があるから道路を造るという開発庁の論理が指摘されるている（９８４年１０月２７日夕刊） ‐ 開発庁の生き残りのためという側面もあるが，長い眼で見れば，町村知事や黒洋が提起した「未開発地」という発想が北海道の自然環境を中央省庁の省益に従属させたことの結果とも見ることができる．（）『日本統計年鑑』６９，１９９６年，８８頁‐ （）『７０３０年史』，２２３頁．. （）「座談会北海道の行政と総合開発」１月号，５９６０年１０～５７１１頁‐ ，『北海評論』，１（７２）「北海道新聞」，１９８８年１月９日，８月１２日．. （）詳しくは，『北海道と他府県との補助率等の比較調－開発公共事業について－』９９年７月，参５７３，北海道総務部地方課，１ . １２１.

(15) . 清水敏行. （）『北海道開発局２７４５年史』９７７年，６８頁．，北海道開発局，１（）武藤博己，「公共事業」７５９９４年，２６５頁‐ ，西尾勝・村松岐夫編集，『講座行政学第３巻』，有斐閣，１. １２２.

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