介護保険法諸問題ぐ

(1)

介

護保

険

法^を^めぐる

諸

問題

阿原稔

I

. はじめに

昨年末, 貯余曲折

^を

経^て成立

した

介護保険法

^は

^, 西暦

^{2 00 0}

年

⁴

月

^{から}

導入

^{される}

^こ

^{とが}

決

^ま

^っ

てい

る

｡

しかし

, 実施細目^の

^{かなり}

^の部分

^が

政令^･省令^に委

^{ねられ}

^{てい}

^{るため}

( 厚生省

^は

^, ^でき

るか

ぎり

⁹⁸

年度中^に

^は

全容

^を

明

らか

にす

ると

い

う

も^{のの})^, 保険料

^や

介護認定基準

^{さえ}

も唆味

^なまま

に

な

ってい

る

｡

したが

^って, 今も^って介護保険制度^の具体像

^が

見

^え

^にく^い状況^に

^{ある}

^｡国民皆保険

^や

国民皆年金^に継

ぐ

重要

^な

｢保険｣制度^の創設

だ捌

^こ,

そ

の内容

^と

運用^い

^{かん}

に

よ

^って

は

,

こ

れま

での福祉行政

^や

老人 ^･障害者福祉法制^に

^{かな}

り^の変革

^を

も

^{たら}

す可能性

^{がある}

^｡市町村

^など

自治体

^が

, 実施対策

^を

立て

うるよ

うに具体的基準 ^･手続き

^{などを}

早急^に公表^･開示

^し

混乱

^を

避

ける

^べ

き

で

あろう

｡

予定^で

^は

,

1 9 99

年

¹⁰

月^に

^は

約

^{2 38}

万人にの

ぼる

要介護認定

^が

始

ま

り^,

^{1 9 99}

年

¹

月

^{から2 00 0}

年

³

月^に

^{かけ}

^て介護事業計画策定 ^･保険料率決定^,

そし

て同年

⁴

月^に介護^サ ^ー ^ビ^ス開始

^{とな}

^っ^て

^お

り^, 残す

^と

^こ

^ろ

^一年余

^{りとな}

^っ

^た

｡運営主体で

ある

全国^の市町村^に

^は

^, 地方分権化

^を

評価

^し

^{つつ}も介護 ( 態勢) 基盤整備^の財政措置

^と

格差

^を

危供す

^る

声

^が

依然

^{とし}

^て強^い^｡実際^, 住民^の関心

^や

市町村^の取り組

^み

^の姿勢

^を

含

^め

実施態勢^に

^{かなり}

^の格差

がある

も^の

^と

思

われ

,

しか

も財政力^の弱^い市町村^は

^ど

過疎化 ^･高齢化

^が

進

み

, 要介護者

^が

多^い傾向に

ある

｡

報道^に

^{よれば}

,

2 00 0

年

^ま

^{でに}介護 ( 態勢) 基盤整備

^が

可能

^と

す

^る

市町村

^{は2 4}

% ^に過

^ぎ

ず^,

⁴⁰

% も^の市町村

^が

介護 ( 態勢) 基盤整備^に不安

を

抱

き

, この状態で

はたし

て住民^の ^ニ ^ー ^{ドに}対応^でき

る

の

かと

困惑

^と

懸念

^が

広

^が

^っ ^{てい}

^る

^こ

^{とを}

伝

^え

^{てい}

^る

｡

そし

て

そ

の

ような

事情

^を

受け^て^, 先頃全国町村会

^が

政府^に実施^の延期

^を

緊急要望す

^る

^一方^, 他方住民^サ

^イ

^{ドの}福祉行政

^を

進

^{める}

福祉自治体^ユ ^ニ ^ッ ^ト

^は

( 全国^で

^{1 3 8}

市町村

^が

加入) 介護^の社会化

^を

促進^･実現す

^{るため}

^にも予定

どおり

の

実施

^を

厚生大臣^に申

^し

入

^{れるなど}

, 市町村間^の足並

み

の乱

れ

も目に^つく^｡⁽¹⁾

例

^{えば}

, 問題

^が

再浮上

^し

^{てい}

^る

｢家族 ( 介護) ^へ ^の現金給付｣ ^一 ^つ

をと

^っても^,

それぞれ

の市町村^の事情

^と

家族介護^へ ^の思^い

を

反映

^し

^{てい}

^{るだけ}

^に^, 意見^の ^一致

はなかなか

得

られそう

に

な

い｡

この家族^{べの}現金給付^に ^つ ^{いて}

^は

, 法制定^の際審議会^で激論^の末^, 報告書に賛否両論併記

^{とな}

^っ

た

経緯

がある

｡

そし

て

それを

受

^け

, 離島 ^･過疎地

^{など}

特例

^を

除

^き

現金給付

は

行

なわな

い旨^, 法定

された

のであ

る

｡

と

こ

ろが

最近, 前者^の全国町村会^の ^一部

^や

市長会

^が

｢有資格者^の家族^ヘ ^{ルパ} ^ーに現金給付｣

を

と

厚生大臣^に要望書

^を

提出, 過疎化

^が

進

む

地域^で

^は

^ヘ ^{ルパ} ^ー不足^の

ため

家族介護^に頼

らざるを

得

な

い特殊事情

^を

認

^{めるよう}

訴

^{えたも}

^の

^と

^い

^{えよう}

｡

それ

に対

^し

^, 後者^の福祉自治体^ユ ^ニット

は

,

(2)

｢介護保険

^は

家族介護

^{から}

脱却す

^{るため}

, 介護^サ ^ー ^ビ^ス

^を

受

ける

権利

^を

保障す

るも

の｡国

や

地方自治体

^は

, 介護 ( 態勢) 基盤

を

整備す

^る

義務

^{がある}

｡現金給付

や

家族^ヘ ^{ルパ} ^ー

は

, 介護を家風特に女性に押

し

^つけ

る

｣もので

ある

｡

そし

て, ｢現金給付 ^･療養型病沫群^･巨大広域連合｣

を

認

める

こ

とは

, 市町村

^{など}

各自治体^の重任回避

^{をもたらし}

,

かえ

って介護 ( 態勢) 基盤整備

を

遅

らせる

こ

と

に

なるとし

, ｢介護基盤整備緊急措置法｣ ^の制定

^を

国会

^と

政府^に要望

^{した}

^こ

^{とが}

報

じられ

てい

る

｡

(2)

確

^か

^に, 介護保険法

^は

, 未解決^の諸問題

^を

積

^み

残

したまま

見切

り

発車

した

感

が

い

なめな

^い｡

しかし

, 目下進行中^の介護保険制度^へ ^の賛否

^{はともか}

く, 今

日

何

^{らか}

^の公的介護保障制度

が

必要

^な

こ

とはおそら

く誰も異論

^{はな}

^い

^と

思

^{われる}

｡安心^でき

^る

老後保障,

そ

れ

は

所得

と

医療^の保障に加

え

｢誰^でも, いっでも,

ど

こでも, 必要

^な

介護｣

^を

受け

うる

こ

と

で

あろう

｡普遍性 ^･権利性 ^･公平性

^{そし}

^て選択性

^が

保障

^{された}

｢在

^る

^べき｣公的介護保障制度

^を

実現す

るため

に

は

,

ど

の

ような理

念

^と

施策

^が

必要

^な

^{ので}あ

ろうか

｡こ

れま

^{での}論議

を

振

り

返

り

, 動き

だした

｢介護保険制度｣に

閲

^し

, 特^に① 公費負担方式

^と

介護｢保険｣方式^の相違点^に^つ ^{いて}, ② 介護｢保険｣方式で行

^{なう}

場合^の問題点^に ^つ ^{いて},

そし

て③ 介護｢保険｣制度^の課題^に^ついて, 検討

した

い

と

思

う

｡

Ⅱ

. 介護｢保険｣制度導入

^の

背景と意義

‑

. 介護保険制度導入

^の

背景

介護保険制度導入^の意図

^は

, 主

^{とし}

^て新

^{たな}

福祉財源^の確保 ( 巧妙

な

消費税^の先取

^り

) に

あ

^っ

た

こ

とは

言

うま

でも

^な

^い｡

そし

て, 家族介護^の｢社会化｣ ^の制度化で

ある

｡

す

^{なわち}

家族介護^の｢社会化｣ ^に ^一歩踏

み

出

さざるを

得

なか

^っ

た

背景に

は

, 第 ^一 ^に｢介護地獄｣

とま

^{でい}

われる

介護^の深刻

^な

実態

がある

｡

それは

, 高齢者

が

高齢者

^を

介護す

^る

｢老^々介護｣^, 介護疲

^れ

^に

^{よる}

老人虐待

や

介護放棄

そし

^て疲労困僚^に

^{よる}

無

理

^'L^､中^,

^{また}

老親

^を

抱

^え

介護離職

^や

遠距離介護

そし

^て介護離婚

を

余儀

^な

く

されるなど

, 介護に

ま

っ

わる

苦悩

^と

悲劇に

は

枚挙^{にこ}

^と

欠

^か

な

い｡

第^二

^は

, 法制^の不備^で

ある

｡｢社会的入院｣

や

｢越冬入院｣

など

病院

^が

治療^で

^{はなく}

介護

^や

福祉^サ ^ー ^ビ^ス

を

担

わざるを

得

^な

^い矛盾, 拘束

と

裾創^に苦

^{しむ}

｢寝

^{かせられ}

老人｣の存在^, ^ス^テ^イ

^グ

マ ( 恥辱^の格印)

を

払拭でき

^な

^い措置制度

^と

要介護者^の限定^, 市町村間^の福祉^サ ^ー ^{ビスの}不平等^, 家族介護

と

施設介護^の不平等

など

, 老人福祉法 ^･老人保健法^の下^で

^は

深刻化す

^る

介護問題^に適切

に対応で

きな

いの

が

現実で

ある

｡

第

三

に, 超高齢社会^の到来

^と

要介護高齢者^の急増で

ある

｡

98

年版厚生白書^に

^{よれば}

^,

^{わが}

国^の高齢化

は

他国^に例

^を

見

^な

^い速

さ

で進

み

,

6 5

歳以上^の高齢者^の総人

^口

^に占

^{める}

割合

^{は2 00 0}

年^に

^{は1 7}

% ,

2 02 0

年に

は2 1

.

3 %

,

2 0 25

年^に

^{は2 5}

^.

⁸

% ,

そし

て寝

たきり

^･痴呆^･虚弱^の要介護老人^の数

^は

^,

2 00 0

年^で

^{2 80}

万人^,

^{2 01 0}

年^で

^{2 90}

万人^,

^{2 02 5}

年^に

^{は5 20}

万人^にも達す

^{ると}

予測

され

てい

る

｡

しか

も, 産業構造

^や

社会構造^の変化^に伴^い人^口移動^に

^{よる}

過疎化

^が

進

み

, 核家族化

や

非婚^･少子化

^{など}

家族形態

^を

含

^め

家族^の変容

^が

著

^し

^い^｡

^{6 5}

歳以上^の高齢者^の子供

^と

^の同居率

^は

次第^に下

^が

^っ

(3)

て

お

り^,

^{1 98 0}

年^で

6 9 %

,

1 9 97

年^に

^は52

^.

²

% ^で

^{ある}

^｡

^{また}

^, 高齢者

だけ

の世帯

^が

増加

^し

^て

おり

, 高齢者^の

4 0

%

^が

‑一^一人暮

しか

老夫婦^の

み

で暮

らし

てい

る

｡こ

れは

, ① 加齢^に伴^い誰も

^が

要介護状態^に

なりうる

こ

と

( 介護

リ

スクの ^一般化)^, ② 長寿社会^で

あ

り介護^の長期化

^や

重症化

^が

避

けられな

いこ

と

,

そし

て③ 家族^の介護能力^の ^一層^の低下

^を

意味

し

てい

る

｡

こ

れら

の現状

を

考

えれば

, 高齢者介護

を

も

はや

家族介護^の

み

に依存す

る

こ

とは

不可能で

ある

｡

まし

て,

か

^っての家族制度

を

こ

とさら

美化

し

, 家族に

よる

手厚^い介護

を

求

めた

り^,

それを

期待^でき

る

状況^に

^{はな}

^い^｡

^{また}

^, 家族介護^こ

そ日

本^の伝統で

あると

い

う

｢

日

本的家族介護｣

は

も

と

も

と

神話^にすぎ

な

い_｡⁽³) こ

れま

で, 老妻

^と

長男^の嫁に忍従

^と

犠牲

を

強^{いて}

きた

家族介護も^, 今

や

^一人娘

^や

^一人息子^の肩^に

^も

担^い

^{きれな}

^い介護^の負担

が

重く^の

しかか

^ってき^{てい}

る

｡ほ

とんど

女性^で

ある

家族介護者^の経済的, 肉体的

^{そし}

^て精神的負担

^は

も

はや

限界^に

あり

, 家族^の人間関係

^を

損

^ね

家族崩壊^の危機

を

学

ん

でい

る

｡

一刻

も

早^い何

らか

の社会的支援

や

公的介護保障制度^の導入

が

焦眉^の課題^で

^あ

^っ

^た

｡この急速

な

高齢化

^と

要介護高齢者^の増大

そし

て介護^の重圧

は

, こ

れま

での高齢者福祉政策^の抜本的見直

^{しを}

迫

る

こ

ととなる

｡

そし

て,

1 99 4

年^の高齢者介護 ^･自立支援^シ^ス ^テ^ム研究会報告書,

1 99 6

年^の老人保健福祉審議会

の｢高齢者介護保険^の創設^に^つ ^{いて}｣

^と

題す

る

最終報告書

^{などを}

経^て, 国会^に提案

^{され}

,

1 99 7

年成立

^{した}

^の

^が

介護保険法^で

^{ある}

｡

こ介護｢保険｣制度導入^の意義 ^一介護保険方式

^と

公費負担方式 ^一

介護｢保険｣制度導入^の意義

^は

, 家族介護^の社会化^に先鞭

^を

^っ

^{けた}

^こ

^と

^に尽

^{きる}

｡

しかし

, 法

の予定

^{した}

家族^の負担軽減

^と

要介護者^へ^の必要

^な

介護

^が

提供

^{されるか}

否

^{かば}

実施後^の検証^に待

^たねばならな

い｡

そし

て, 介護｢保険｣制度^の導入^に対

^し

, 推進論 ^･消極的推進論

^{そし}

^で陰垂論

^が

展開

^{され}

^てき

た

｡各^{々の}主張

^を

検討

^し

, 介護｢保険｣制度^の

^理

論的問題点

^を

考

^え

^て

^{みた}

^い

^と

思

う

｡

と

こ

ろ

で, 公的介護保障制度

^を

実施す

^る

場合, 公費負担方式

^と

介護保険方式

^が

考

^{えられる}

｡

しかし

, 今回議論

^を

詰

^{める}

^こ

^{とな}

く｢介護保険法｣

^と

^い

^う

名

^が

示す

^{よう}

^に, 介護保険方式

^が

採用

^された

｡ ‑^一般^に両者^の優劣

^を

考

^{える}

場合, 普遍性 ^･権利性 ^･公平性 ^･選択性

^{がど}

^の

^{よう}

^に確保

^{され}

てい

るか

で論

^{じられる}

^こ

^{とが}

多^い｡

ま

ず推進論^の立場

^{から}

｢介護保険｣論者

^は

, 公費負担方式

より

介護保険方式^{のほ}

^{うが}

優

^れ

^{てい}

るとし

て次^の

^{よう}

^に言

^う

. 介護保険方式

^は

, ① 市場経済 ^･自由経済^の ^シ ^{ステ}^ム^に適合的^で

^{ある}

^こ

と

, ② 特定^の施策^に充^て

^{られる}

保険料徴収^{のは}

^{うが}

国民^の合意

^が

得

^{られや}

す^{いこ}

^と

, ③^サ ^ー ^ビ^ス

の選択^の保障

^や

^サ ^‑ ^{ビス}受給^の権利性

^と

水準

^が

高^{いこ}

^と

, ④ 給付

^と

負担^の関係

^が

明確^で

^{ある}

^こ

^と

,

そし

て⑤ 収支^の均衡^の観点

^{から}

^コ ^ス ^ト意識

^が

高

^{まる}

,

などをあ

げ

る

｡

(4)

こ

れ

に対

^し

; 慎重論^の立場

^{から}

｢公費負担｣論者

^は

, ① 保険方式^で

^は

保険料

^を

負担^で

^{きな}

^い低所得者

^が

排除

^{され}

, 普遍性 ^･権利性

^を

確保^で

^{きな}

^い｡申低所得層^に主

とし

て財政負担

^{させる}

仕組

み

で公平性^に欠

^{ける}

. 保険料^の免除

^や

生活保護も^ー定^の基準

^を

満

^{たさな}

^{いボ} ^ー

^ダ

^ラ

^イ

^ン層

^は

放置

されるしかな

い｡

また

介護保険論者

^は

, 公費負担方式

^と

措置制度

^を

意図的^に混同

^し

^て批判す

^{るが}

(4)

公費負担方式

^が

必然的^に措置制度^に

なるわけ

^で

はな

い｡義務教育

^を

見

^{れば}

明白^で, 公費負担方式

こ

そ

真^の普遍性^･権利性

が

確保でき

る

｡ ② 保険方式

が

, 給付

^と

負担^の関係

^が

明確

^な

^{ので}公平^で国民^の合意

^を

得

^や

す^い

と

い

う

の

は

誤解で

あ

り, 錯覚であ

る

｡年金

など

^の所得保障^の保険

はともか

く,

医療

や

介護^の現物給付型^の保険で

は

負担^の程度

^が

受益^の程度^に対応す

^{ると}

^い

う

関係

はありえな

^い｡

なぜなら

, 保険料^の拠出額に拘

ら

ず同

じ

疾病

や

要介護状態^に

は

必要

^な

現物給付

^が

原則

^{だから}

^で

^ある

｡ ③ 保険料負担

^と

受益^の対応

^が

幻想^で

あれ

ば, 保険料

^は

｢隠

^{れた}

税｣ ^で国民年金^の定額保険料

や

サラ

リ

^ー ^マ ^ンの報酬比例^の保険料も徴収上限

があり

, 低所得者^に重く高所得層^に軽^い逆進税^で公平性に欠

ける

｡ ④ 選択性

は

, 制度^の設計次第で保険方式で

な

く^ても公費負担方式^でも可能^で

あ

る

｡ ⑤ 介護保障目的税

か

調整的^･補足的^に消費税

を

財源

^と

す

れば

, 社会保険料^に比^べ消費税

^は

定率^で徴収上限

^{もな}

く相対的に公平で

ある

,

と

｡

(⁵)

両者^の大

きな

相違点

^は

^, 普遍性

^と

権利性

そし

^て財源調達^の可能性

をどう

考

^{えるか}

^で

ある

｡

第 ^一

^は

^, 普遍性^に関

わる

保険料^の払

えな

い低所得層^の問題^で

ある

｡介護保険論者

^は

, 保険料減免制度

^{がある}

^{のに}活用

^{しな}

^{いの}

^は

自

^ら

^の意思で給付

を

受

けな

いこ

とを

選択

した

結果で

ある

( 自己責任)^o

^{むしろ}

^, 公費負担方式^の所得制限のほ

うが

制度的^に ^一定^の者

を

排除す

る

こ

と

に

な

り問題

だと

い

う

｡

( 6)

しかし

, この点

は

, 公費負担論者

が

言

うよう

に保険料減免も生活保護も^ー定^の基準

があり

ボ ^ー

ダ

ラ

イ

^ン層

^は

排除

^{される}

^｡利用

^{した}

くても利用^で

^{きな}

^{いので}

^{ある}

^｡

それ

^に対

^し

所得制限

^は

( 制限^の線引

^が

問題

^{だが}

)^, 介護保険論者

^が

認

めるよう

に給付^の必要性^の少

^な

^い高所得層

^だから

こ

そ

政策的判断^で行

^{なわれる}

^{ので}

^{ある}

^｡意思^い

か

んに拘

^ら

ず制度上排除

され

て

も

困

らな

いので

あ

り^, 給付

^が

必要

^な

^{のに}排除

^{される}

貧困層

^{とは}

異

なる

｡

また

, 保険料滞納者に

は

償還払^い

や

給付^の ^一時停止 ^･制限

^{など}

^の罰則

^が

も

り

こ

まれ

てい

る

｡こ

れ

も, 保険方式^で

^{あるがゆえ}

^の欠陥で介護^サ ^‑ ^{ビス}

^が

必要

^な

者

^を

排除す

^る

^こ

^と

^に

^{なる}

^｡

^{したが}

^っ ^て^, 普遍性^の点で

は

, 要介護者

が

全て給付^の対象

^{となる}

公費負担方式

^が

優 ^っ^{てい}

^{ると}

言

^{わざるを}

得

^な

^い^｡

第^{二に}^, 介護保険論者

^は

保険料拠出

^と

給付^の対応

^{から}

権利性

^が

明確

^と

^い

^う

^｡

^{しかし}

^, 公費負担論者

^が

指摘す

^{るよう}

^に^, 義務教育^の

^{よう}

^に親^の所得水準

^や

負担^の有無^に拘

^ら

ず保障

^{される}

^の

^が

真

の権利性^で

はなかろうか

｡

(7)

逆^に介護保険法^で

^は

^,

^{6 5}

歳未満^の第^二号被保険者

^は

加齢に

よる

^一定

の要介護状態^で

^{なければ}

^, 他^の原因^で要介護状態^に

^な

^っ ^て

^も

保険料

を

拠出

^{しながら}

給付^の対象

から

外

^{される}

^の

をどう

説明す

^る

^{ので}

あろうか

｡結局^, 保険料拠出^の有無

^は

必ず

しも

権利性^に直結

^せ

ず^, 財源調達^の問題^に帰す

^る

^こ

^と

^に

^{なる}

^{ので}

^{はな}

^い

^か

^｡

第

^三

^に^, ^コ ^ス ^ト意識^の問題

^と

現実性^の可否^で

^{ある}

^｡介護保険論者

^は

^, 保険方式^で

^は

常^に収支均衡^の観点

^{から}

給付削減

^か

負担増

^が

考慮

^{され}

^, ^コ ^ス ^ト意識

^が

高く

^{なる}

^｡

^{また}

^, 目的

^が

明確

^な

介護保険方式^{のほ}

うが

合意

^が

得

^{られや}

す^い^｡ ^一方^, 公費負担方式^で

^は

財源調達^の具体案も

^な

く無責任

^な

給付改善^に走

りがち

で

あり

, 増税案

^は

今

^日

^の財政状況^で

^は

非現実的^で

^{あると}

^い

^う

^｡⁽⁸⁾

^{しかし}

^, 公費負担方式^で

も

, 目的税^の枠内^で給付

^が

適切

^か

否

^{かを}

厳

^し

く^チ ^ェ ^ッ

^ク

す

る

こ

とは

可能^で

^あ

り^, 必ず

^し

も^コ ^{スト}意識

^が

低く

なるわけ

で

はな

い｡

また

介護保障

^{だけ}

^で

^{はな}

く^, 全国民対象^の基礎年金 ^･高齢者医療

も

加

^{えた}

目的税^で

あれ

ば, 老後保障

^が

明確^に確保

^{され}

負担

^は

合意

^{される}

^{ので}

介 護保 険 法 諸 問題 ぐ

介

険

諸

I

を

し た

は

2 00 0

4

か ら

さ れ る

と が

ま

る

し か し

か な り

が

ね ら れ

る た め

は

る か

98

は

を

ら か

る と

う

や

さ え

な ま ま

な

る

し た が

が

え

あ る

や

ぐ

な

だ 捌

そ

と

か ん

よ

は

れ ま

や

か な

を

た ら

が あ る

な ど

が

を

う る よ

な ど を

し

を

け る

き

あ ろ う

は

1 9 99

10

は

2 38

ぼ る

が

ま

1 9 99

1

か ら2 00 0

3

か け

そ し

4

と な

お

と

介護保険法諸問題ぐ

^を

した

^は

^{2 00 0}

⁴

^{から}

^{される}

^{とが}

^ま

しかし

^{かなり}

^が

^{ねられ}

^{るため}

^は

るか

⁹⁸

^は

^を

らか

ると

^や

^{さえ}

^なまま

したが

^が

^え

^{ある}

^や

^な

だ捌

^と

^{かん}

れま

^や

^{かな}

^を

^{たら}

^{がある}

^など

^が

^を

うるよ

^{などを}

^し

^を

ける

あろう

^は

¹⁰

^は

^{2 38}

ぼる

^が

^{1 9 99}

¹

^{から2 00 0}

³

^{かけ}

そし

⁴

^{とな}

^お

^と

^ろ

^{りとな}

^た

ある

^は

^を

^し

^と

^を

^る

^が

^{とし}

^や

^み

^を