雑誌名 経営戦略研究 = Studies in business and accounting
号 6
ページ 53‑71
発行年 2012‑07‑31
URL http://hdl.handle.net/10236/11062
わが国地方自治体の組織風土変革に資する業務改善運動の有用性
―英国パブリックセクターのリーン・アプローチからの示唆―
木 村 昭 興
Ⅰ 行政改革の転機
一つの節目を越え、わが国地方自治体の行政改革は、新たな時代を迎えようとしている。
1997年11月に「地方自治・新時代に対応した地方公共団体の行政改革推進のための指針」
が総務省によって示され、さらに2005年月に「地方公共団体における行政改革の推進の ための新たな指針」、2006年月に「地方公共団体における行政改革の更なる推進のため の指針」が示された。この三指針に基づき、各地方自治体は民間委託の推進、定員・給与 の適正化、事務事業の再編・整理、公会計の整備を中心的な取り組みとして行政改革を進 めてきた。総務省は、計画的な行政改革の推進と住民への説明責任を確保するため、2005 年の指針では行財政改革大綱の見直しおよび集中改革プランの公表を各地方自治体に要請 した。集中改革プランは、2005年を起点とし、おおむね2010年を目標年度とする具体的な 取り組みを住民にわかりやすく明示した計画である。
法制度では、2000年月の地方分権一括法の施行により、機関委任事務制度の廃止、必 置規制の緩和がなされるなど、地方自治体の主体的な判断による行政経営が求められた。
さらに2006年12月の地方分権改革推進法の施行により、地方自治体は行政の簡素化および 効率化の促進とともに、行政改革の推進が要請されることとなった。国と地方では、三位 一体改革による税源移譲、補助金改革、地方交付税改革の財政改革がなされ、地方自治体 の財政的な自立性が要請されることとなり、地方自治体は自らの創意工夫により行政サー ビスを提供しつつ、歳入増加・歳出削減に向けた行政改革に取り組むこととなった。2007 年月の地方財政健全化法の施行では、地方公会計制度の整備とともに、地方自治体の財 政健全化に取り組み、地方自治体の地方債や決算状況を認識し、財政的な視点から行政改 革の推進および効率的な行政経営が求められることとなった。
行政改革の推進とともに、地方自治体では業務改善運動が大きく注目されている。業務
改善とは、職員の自発的な活動によって行政組織の価値を高める、あるいは行政組織が提 供するサービスの価値を少しでも高める取り組みである。その価値を決めるのは、行政 サービスの受給者である住民である。行政サービスの提供が住民にとって価値あるものに なるように、住民に直接接点をもつ現場職員が中心となって、業務改善活動に取り組む。
業務改善は、初歩的で小さなレベルの活動でも十分である。地方自治体では、継続的な改 善活動がなされ、部門内や組織内に共鳴し、小さな活動からより大きな活動へと運動論と して業務改善運動が展開されている。
本稿では、地方自治体の行政改革に関連して総務省で取り組まれた研究会報告書の概観 を整理し、中核市・特例市の行財政改革大綱および集中改革プランを中心に、定性的な分 析を行うことで、地方自治体の行政改革の現状を明らかにする 1 。さらなる行政改革に資 する取り組みとして、業務改善運動に着目し、2003年から尼崎市で取り組まれている全庁 的な業務改善の取り組みを考察する。さらに、英国パブリックセクターで近年盛んに研究 されている業績改善アプローチであるリーン・アプローチを考察することから、わが国地 方自治体のさらなる行政改革の推進への示唆を導くものである。
Ⅱ 地方自治体の行政改革
地方自治体の行政改革を推進する総務省設置の研究会
総務省で設置された地方自治体の行政改革に関するつの研究会を取り上げ、その概観 を整理する。取り上げた研究会は次のとおりである。
・分権型社会に対応した地方行政組織運営の刷新に関する研究会
・地方公共団体における民間委託の推進等に関する研究会
・地方公共団体における事務の共同処理の改革に関する研究会
・地方公共団体における内部統制のあり方に関する研究会
・地方公共団体の職場における能率向上に関する研究会
・地方公共団体定員管理研究会
・地方公共団体における人事評価の活用等に関する研究会
行財政改革大綱および集中改革プランは、2012年月20日から月30日に各地方自治体の HP にアク
セスすることによって入手した。
⑴
分権型社会に対応した地方行政組織運営の刷新に関する研究会
2003年に発足したこの研究会では、地方自治体の行政組織運営の刷新の視点として、① 行政の担うべき役割の重点化と「新しい公共空間」の担い手の多元化、②行政内部の変革 と住民との関係の変革とされた。高度化・多様化する住民ニーズに対応するためには、公 共サービスのあり方を根本的に考え直すことが必要であり、住民と協働して地域経営にあ たるローカル・ガバナンスの実現と、機動的かつ簡素で効率的な行政組織の必要性および それを担う職員の能力向上を求める人事管理や人材育成の必要性が提言された。具体的な 取り組みとして101事例を取り上げ、トップマネジメントによる意思決定のあり方の改革、
政策の選択と集中をおこなうためのマネジメント・ツールによる行政組織運営の刷新が重 要とされた。
⑵
地方公共団体における民間委託の推進等に関する研究会
2005年に発足したこの研究会では、民間企業や NPO、住民団体を公共サービスを担う 多様な主体と位置づけ、行政組織の簡素で効率的な行政を実現する有用な手法として行政 サービスの民間委託の推進を提言している。民間企業等への行政サービスの委託できる範 囲、委託先の選定方法のあり方およびモリタリングのあり方を整理し、行政目的の達成や 公益性の確保について検討されている。公共サービスの提供主体を民間企業、NPO およ び住民団体に積極的に委ねることで、分権型社会に対応した地方行政組織運営の刷新に関 する研究会で提唱された「新しい公共空間」の形成に資することが期待された。
⑶
地方公共団体における事務の共同処理の改革に関する研究会
2009年に発足したこの研究では、①行政サービスのさらなる広域化・高度化を求める動 き、②小規模団体における事務執行の確保、③地方分権の進展を課題として、地方自治体 が自らの責任と判断で事務の共同処理の一層の活用を図る観点から、現行の共同処理制度 の課題を整理し、必要な制度改正や活用分野について具体的な検討がなされた。税務、監 査、会計管理・出納、保健福祉などの規模の経済が活かせる分野、専門性の高い分野およ び裁量の少ない定型的な事務分野を対象として、共同処理による効率化や規模の最適化が 提言された。
⑷
地方公共団体における内部統制のあり方に関する研究会
近年、公務員の不祥事が続出していることに伴い、行政への信頼が大きく揺らいでいる。
2007年に発足したこの研究会では、民間企業の内部統制の考え方を手がかりに、住民に信
頼される地方自治体を目指すための考え方を整理している。地方自治体が抱えるリスクに
着目し、組織マネジメントのあり方や日々の業務のあり方を点検することで、自律的に対 応可能な体制を整備する必要性に言及している。行政組織運営の新たな課題として、①リ スクへの対応、②モニタリング機能の不全、③縦割り組織・錯綜するルール体系への対応、
④行政評価の質の向上、⑤公会計制度改革への対応をあげている。これらの課題に対応す るため、地方自治体のマネジメント改革の目指すべき方向性を、リスクと向き合いリスク を事前に統制すること、組織マネジメントに関する基本方針の明確化、PDCA サイクル の実現を通じた首長、管理職、職員の組織マネジメントに関する意識改革の実現といった 視点から、住民の信頼性の確保、行政運営の透明性の向上、業務の有効性および効率性を 高める地域経営革新の実現、公会計改革を通じた財政運営の刷新を図ることを提言してい る。
⑸
地方公共団体の職場における能率向上に関する研究会
地方行革に伴う人員削減により、職員一人あたりが担当する業務量が増加しており、職 員の働き方が大きく変化している。さらに定員管理に併せ、給与の適正化が求められ、多 くの地方自治体では職員の給与カットに取り組んでおり、職員の士気の低下を招いてい る。2010年に発足したこの研究会では、限られた人員のなかで行政サービスを維持あるい は向上させていくために、職場における能率向上の視点から、地方自治体の職場の新しい あり方を検討している。職場の新しいあり方を実現する前段として、これまでの一律削減 による地方行革から、新たな行政運営スタイルの実現が求められる。この研究会では、職 員のワークスタイルの変革に着目し、新たな行政運営スタイルを実現する成功要因として
①明確な現状把握と目標設定、②トップレベルを巻き込んだ強力な推進体制、③職員の意 識改革、④成果に対する適切な褒賞をあげている。
⑹
地方公共団体定員管理研究会
この研究会は、高度経済成長に伴い大幅に増大した公務員数が財政硬直化の一因となっ ていることを踏まえ、標準的な職員定数を示す定員モデルを活用した定員管理を目的に、
1981年に発足した。この研究会では、2012年までに第22次の研究会がなされており、定員
モデルのあり方や定員モデルの改訂を行っている。「地方公共団体における行政改革の推
進のための新たな指針」（2005年月）および「地方公共団体における行政改革の更なる
推進のための指針」（2006年月）の趣旨に沿って、各地方自治体では集中改革プランに
定員削減の数値目標を掲げ、適正な定員管理に取り組むこととなった。各地方自治体で
は、この集中改革プランに基づき、積極的な民間委託や指定管理者制度の導入により、行
政組織の見直しやスリム化を実現することで、適正な定員管理に取り組んだ。
⑺
地方公共団体における人事評価の活用等に関する研究会
2009年に発足したこの研究会は、能力・実績に基づく人事管理の徹底、人事評価の活用 を通じた組織全体の士気高揚、公務能力の向上をねらいとし、人事評価の活用についての 考え方や活用への論点を整理することで、人事評価の活用方法を検討した。人事評価のポ イントとして、①能力および業績の評価の方法、②研修等による評価者訓練、③評価項目・
基準・実施方法の明示、④被評価者の自己申告、⑤意思疎通を目的とした評価者と被評価 者との面談、⑥被評価者へのフィードバック、⑦被評価者の苦情処理をあげている。これ らは業績評価や能力評価を目的とした人事評価のポイントであり、人事評価を通した人材 育成への活用の必要性が提言されている。人事評価を人材育成基本方針に位置づけ、体系 的な能力開発の必要性に言及している。
2 地方自治体の行政改革の取り組み状況
総務省は、2005年の「地方公共団体における行政改革の推進のための新たな指針」によ り、2005年を起点におおむね2010年までの具体的な取り組みを示す集中改革プランの公表 を地方自治体に要請した。さらに2006年の「地方公共団体における行政改革の更なる推進 のための指針」により、①総人件費改革、②公共サービス改革、③地方公会計改革、④情 報開示の徹底・住民監視（ガバナンス）の強化としてつの取り組み項目を示すことで、
なお一層の行政改革の推進を要請した。目標とされた2010年以降も主体的に集中改革プラ ンを改訂する地方自治体も多くあり、各地方自治体の現状や課題に応じた行政改革を進め ている。中核市・特例市における入手可能な最新の行財政改革大綱および集中改革プラン をもとに、行政改革の主要な取り組み状況を整理する。取り組みの結果として、総務省が 示した集中改革プランの推進期間における職員数、経常収支比率、実質公債費比率の増減 を示す 2 。
表で取り上げた指標の悪化は、地方自治体の行政改革の成果を示すものではない。市町村合併のた
めに職員数が増加している地方自治体（岡崎市）や法人市民税の大幅な減少のために経常収支比率が上
昇している地方自治体（厚木市、豊田市）もある。
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表 地方自治体の行政改革の取り組み（中核市・特例市）
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表 地方自治体の行政改革の取り組み（中核市・特例市）
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表 地方自治体の行政改革の取り組み（中核市・特例市）
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表 地方自治体の行政改革の取り組み（中核市・特例市）
Ⅲ 地方自治体の効率性への課題
地方自治体の行政改革の現状
前節で整理した行財政改革大綱および集中改革プランの理念と方向性をもとに定性的な 分析を行った結果、地方自治体の行政改革を「効率」「協働」「健全」のつのキーワード でまとめことができる。つまり、地方自治体の行政改革の取り組み状況から、行政組織内 部における予算や人員の削減といったコスト削減に焦点をあてた効率性の追求が強調され たといえる。多くの地方自治体では、人員を削減するため、今まで職員で行っていた業務 に指定管理者制度を活用したり、民間委託を推進することで、民間企業や NPO、住民団 体を行政サービスを担う多様な主体として参画させ、行政組織運営の効率化やスリム化を 図った。さらには、地方自治体における行政の担うべき役割を明確にするために、事務事 業の統合や廃止に取り組むことで、行政組織体制の整備・見直しを図った。この方向性は、
2005年の「地方公共団体における行政改革の推進のための新たな指針」で要請された集中 改革プランで掲げられた事項に基づくものである。集中改革プランの具体的な取組事項と して、①事務・事業の再編・整理、廃止・統合、②民間委託等の推進、③定員管理の適正 化、④手当の総点検をはじめとする給与の適正化、⑤第三セクターの見直し、⑥経費節減 等の財政効果が示され、他団体と比較可能な指標を盛り込み、住民に成果が分かりやすい 形で公表することが要請された。
総務省の指針による地方自治体の行政改革は、計画に基づく行政内部の運営に重点をお
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図 行財政改革大綱および集中改革プランのキーワード
いたものといえる。1990年代以降、NPM（New Public Management）による行政改革が 新潮流となり、市場メカニズムの活用、顧客志向、成果志向、権限委譲・分権化により行 政組織内部の効率化を求める改革がなされてきた。成果志向に基づき、行政活動の成果を わかりやすく住民に示すために、目標達成プロセスや目標数値を掲げることが求められた といえる 3 。さらには、顧客志向に基づき、住民の計画策定委員会への参画や行財政懇話 会の設置 4 により、住民ニーズや思考を取り入れようとしたものといえる。
しかし、2005年の指針を契機として、さまざまな行政改革の取り組みが行われてきたが、
地方自治体では、長期化する財政悪化や少子高齢化、社会保障費の増大により、引き続き さらなる行政改革への取り組みが求められた。多くの地方自治体では、指針の推進目標で ある2010年以降も、集中改革プランを適宜改訂し、新たな行政課題に取り組んでいる。そ の特徴として、量から質を重視する行政改革への転換があげられる。事務事業の廃止・統 合および定員削減により、量的な効率性や合理性が優先され、限られた人員のなかで、住 民に提供するサービスの質を維持していかなければならなく、行政サービスの質的な有効 性や必要性が新たな行政課題となっている。
地方自治体は、総務省からつぎつぎ示された指針により、行財政改革大綱の目標年度を 待たずして方針を転換せざるを得なかった 5 。国は必要に応じて地方自治体に助言を行う ことが指針に示されているが、できるかぎり推進状況を公表するよう地方自治体に要請し た。この地方自治体の行政改革は、効率性の追求、つまりアウトプットの低減を重視した ものであったため、結果として、行政組織を構成する職員の定員削減および給与削減に取 り組んだ。NPM の導入によって行政組織運営にマネジメント思考が定着しつつあるが、
行政改革による定員削減や給与削減が積極的に行われたため、職員一人ひとりへの業務負 担が増加するとともに、職員の士気の低下や行政改革への閉塞感や無力感を招いたと考え られる。
新川達夫は、計画行政型の自治体運営を求められた要因の一つとして、NPM 改革に地方自治体が熱 心に取り組んだ以上に、住民サービスの向上とそれに対する説明責任が厳しく求められるようになった ことをあげている。新川達夫（2009）「これからの行政と計画―市町村総合計画を中心に―」『都市問題 研究』第61巻第号。
函館市をはじめ、多くの地方自治体が新たな行政改革を進めるうえでの基本的な考え方について検 討・協議し、市長へ提言することを目的に懇親会を設置している。
「80年代に始まる『地方行革』を彷彿させるような、あるいはそれ以上の統制力を持って、日本型 NPM 論という新たな装いをほどこした行政改革の指針・指導が国からつぎつぎに下された。そして、
このような国の方針に受け身で対処して、定員・人件費削減など萎縮した財政抑制策をとってきたにす ぎなかった」。遠藤宏一（2012）「自治体政策の総合デザインと自治体経営―財政縮小時代の『計画行政』
と政策実践」『現代自治体改革論−地方政治、地方行財政、公会計のこれから』勁草書房、146頁。
新たな行政課題に対応するために
地方自治体は、このような新たな行政課題に対応するため、パブリック・ガバナンスへ の新たな潮流がある。NPM は、行政組織にマネジメント思考を持ち込み、個々の職員や 行政組織から産出されるアウトプットの測定により大きな注意を向けた。その一方で、パ ブリック・ガバナンスは、より高いレベルの成果、つまりアウトカムを達成するために、
部門間や組織間の相互作用により大きな注意を向ける 6 。つまり、結果だけに焦点をあて た成果重視から、行政サービスの提供プロセスを住民がどのように感じるかというプロセ ス重視へと新たな変化がある。地方公共団体における内部統制のあり方に関する研究会で は「内部統制の整備・運用を図ることにより、行政改革及び地方分権改革を進める上で、
最も重要な住民の信頼を得ることに大きく寄与するものと考えられる 7 」とし、内部統制 の構築によるパブリック・ガバナンスの重要性を提言している。優れたガバナンスは、組 織に共通する気風や文化、システムや構造から形成されるものであり、価値観として表現 された職員の行動により実証される 8 。行政組織運営には、財務管理、人的管理、ICT（情 報システム）、業績測定といった内部マネジメントシステムだけでは不十分であり、公共 サービスの質の高さを提供するためには、最も重要な外部の関係主体とうまく価値観を共 有することである 9 。優れたパブリック・ガバナンスは、住民に信頼されるような価値観 をもった組織風土を醸成し、環境の変化とともに移り変わる行政課題に対して、体系的な 対応をねらった行政組織運営の質的向上および職員の意識改革と整理することができる。
NPM は、地方自治体の行政改革にマネジメント思考という大きな影響を及ぼした。し かし、効率性を追求し過ぎたあまり、特に行政組織の人員削減や給与削減を強いることと なり、計画や手法に固執した成果を求め過ぎたともいえる。地方自治体の行政改革の経緯 から、地方自治体にはマネジメント思考は不可欠であり、さらなる行政改革の推進には、
組織風土の変革や職員の意識改革が必要である。この組織風土の変革や職員の意識改革に 有効な手法として、多くの地方自治体では、全庁的業務改善運動が展開されている。
Bovaird, T. and Loffler, E. (2009)
Public Management and Governance Second edition, Routledge, p. 9.
地方公共団体における内部統制のあり方に関する研究会（2009）『内部統制による地方公共団体の組 織マネジメント改革〜信頼される地方公共団体を目指して〜』33頁。
石原俊彦監・新日本有限責任監査法人訳・編（2010）『地方自治体のパブリック・ガバナンス 英国 地方政府の内部統制と監査』中央経済社、30頁。
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Bovaird, T. and Loffler, E.,
op. cit., p. 215.Ⅳ さらなる行政改革への業務改善運動の必要性
