認定こども園制度の課題

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1　はじめに 2006 年 6 月に成立した「就学前の子どもに関する教育、保育等の総合的な提供の推進に関する法律」が同年 10 月に施行され、発足したのが、認定こども園制度である。認定こども園とは、「幼稚園、保育所等のうち、以下の機能を備え、認定基準を満たす施設」（文部科学省・厚生労働省幼保連携推進室　2006）とされる。ここでいう以下の機能とは、「保護者が働いている、いないにかかわらず受け入れて、教育・保育を一体的に行う機能」と「すべての子育て家庭を対象に、子育て不安に対応した相談活動や、親子の集いの場の提供などを行う機能」の 2 つを指す（文部科学省・厚生労働省幼保連携推進室　2006）。つまり、従来の幼稚園と保育所を併せもつ機能と、地域における子育て支援を行う機能の両方を満たしていると認定された幼稚園や保育所等が認定こども園を名乗れるのである1）_。認定こども園制度は、明治時代から続く、幼稚園と保育園という就学前の子どもの教育・保育を担う二元体制を揺るがすものであり、発足当初から様々な批判にさらされた。また、発足後も問題点が露わになることも少なくなかった。このように認定こども園制度は、必ずしも順調に進んできたとは言えないところがある。そこで本稿では、就学前の子どもに関する教育・保育に関する日本の歴史の検討と、認定こども園制度をめぐる意見等の検討を通して、現行の認定こども園制度の課題を明らかに、認定こども園制度の在り方を探る手がかりを示したい。 2　幼保二元体制の歴史 （1）幼保二元体制の確立就学前の子どもの教育・保育を行う施設が設立されたのは、明治初期だと言われる2）_。1872 年に制定された「学制」の 22 章では、「幼稚小学ハ男女ノ子弟六歳迄ノモノ小学二入ル前ノ端緒ヲ教ルナリ」（第 22 章）として、幼児のための教育施設が制度として明文化された。しかし、「学制」がモデルとしたフランスの学制に「育幼院」という就学前の教育、保育施設の規定があったため、形式的に条文化されたものにすぎず、幼稚小学が実際に設立されることはなかった（文部省　1979:34-5）。そんななか、日本初の幼稚園が 1876 年 11 月に設立される。東京女子師範学校附属幼稚園である。この附属幼稚園は、監事（園長）を関信三が務め、主席保母にはドイツ人の松野クララ（クララ・チーテルマン）が就任し、フレーベルの教育に基づく幼稚園教育を始める。学制によって就学が始まった小学校の就学率の全国平均が 4 割弱に過ぎなかった 1876 年当時、幼児を対象とした施設に子どもに通わせるのは、上級階級の子弟に限られていた（文部省　1979:38）。この幼稚園開設後、幼稚園は全国に広がっていった。1879 年 4 月、鹿児島女子師範学校附属幼稚園が、東京女

認定こども園制度の課題

The Various Problems of “Nintei Kodomo En” System

井上剛男

Takeo INOUE

キーワード：認定こども園、幼保一元化、保育・教育の質

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たとしても勉強に集中しづらかった。そこで、彼らが連れてくる乳幼児を、授業が終わるまで預かる「別室」を作った。また、1890 年 5 月に、筧雄平が鳥取県に「下味野村子供預り所」という農繁期託児所を開設している。農繁期に農作業中の親から乳幼児を預かるものであった。一方、都市部でも、貧しい家庭の乳幼児を中心に受け入れる施設が、キリスト教関係者によって開設される。1900 年の東京で、野村幽香と森島峰によって設立された二葉幼稚園がそれである。また、工業化や都市化の進展により、工場や炭鉱に乳幼児をもつ母親が就労することが増え、都市部で工場労働者の子弟を対象にした託児所が作られる。1894 年に東京深川の東京紡績株式会社に付設された託児所が、企業内託児所の始まりとされる。その後、福岡県三井炭鉱（1896 年）、鐘淵紡績株式会社（1900 年）、日本煉瓦製造株式会社（1906 年）などにも託児所が作られる。このように就学前の子どもを対象にした保育・教育施設は、幼稚園と託児所という 2 つの異なる経緯からそれぞれ生まれる。さらに、それぞれの保育・教育施設を、異なる省庁が所管することで、その違いが決定的となる。幼稚園の所管は、文部省であった。1890 年の小学校令では、幼稚園教員の資格が規定される。幼稚園保姆は、女子である者に限られ、小学校教員の資格を有する者か、府県知事から幼稚園保姆の免許を与えられた者と定めていた。さらに 1899 年 6 月、「幼稚園保育及設備規程」が制定される。これは、「幼稚園の保育の目的、編制、組織、保育内容、施設整備に関し、国として定めた」（文部省　1979:115）文部省令である。つまり、今でいうところの「幼稚園教育要領」のようなものである。この規程では、「入園の年齢は満三歳から小学校就学までであること」や「心身ヲシテ健全ナル発育ヲ遂ケ善良ナル習慣ヲ得シメ以テ家庭教育ヲ補ハン」という保育の目的を明記した（文部省　1979:115）。このように幼稚園は、文部省のお墨付きを得ながら、主に就学前の富裕層の子弟の教育・保育機関としての地位を確立していく。一方、託児所は、「家庭で放任され、町の中や街路で一日中、下品で乱暴な遊びをしている幼児に憂えて設立された子師範学校附属幼稚園から出向した保母豊田芙雄の指導を受けて、開設される。1879 年 5 月、大阪府知事渡辺昇が東京女子師範学校附属幼稚園に派遣した 2 人の小学校女性教員（氏原鋹と木村末）によって、大阪府立模範幼稚園が開園する。さらに 1880 年 4 月には、キリスト教主義の桜井女学校附属幼稚園が日本初の私立幼稚園として東京で開設に至る3）_{。このように幼稚} 園が次々と開設された。ところが、新しく開設された幼稚園の多くは、モデルとした東京女子師範学校附属幼稚園同様、富裕層の子弟向けの就学前の準備教育機関という性格を色濃く帯び、一般の幼児教育機関とは言い難いものであった（角野　2007:25）。それに対して文部卿代理九鬼隆一は 1882 年 12 月、地方でも設置でき、貧困層も入園できる、簡易な幼稚園の設立を示論して奨励した。東京女子師範学校附属幼稚園をモデルとする幼稚園の設立には多額の設備費用がかかるため、幼稚園の普及が進まなかったことが背景にある（文部省　1979:44）。また、「大衆の入れる幼稚園を簡単に創れるようにすれば、街頭において危険で卑猥な遊びをするよりよい」（日本保育学会　1968a:35）とする考えも働いていた。1884 年 2 月になると、文部省は、小学校に幼児を入学させることを禁じ、幼児には幼稚園的な方法で教育をすべきであるという通達を出した。こうした流れを受け、全国で簡易な幼稚園が設置されるようになった。東京女子師範学校も 1892 年 9 月に一般家庭の子弟を対象にした幼児教育施設である「分室」を誕生させている。さらに、政府による簡易幼稚園の奨励、地方への普及は、富裕層を対象とした従来の幼稚園とは異なる教育・保育施設を誕生させることにつながった。初期のものとしては、1890 年 6 月、新潟県で、赤沢鐘美と仲子夫婦が開設した静修学校内に設立された「別室」が挙げられる。静修学校は、中流以下の家庭のために設立された学校で、小学校に通学できない子弟のための子守学校を付設していた。この子弟のなかには、弟や妹の子守りを任されて、幼児を連れてくる者が少なくなかった。学齢児童が乳幼児の子守りをする習慣が当時、あったからである。彼らは、学校に来ることが難しく、たとえ学校に来

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児童福祉法（1947 年 12 月）により保育所と名称を変更し、厚生省が所管する児童福祉施設となった。そのため、「『市町村長』は、『保育に欠ける』乳幼児を保育所に対して入所「措置」しなくてはならないと、規定され（中略）あわせて保育所の設置費や経費の公的負担や最低基準についても定められた」（鳥光　2003:117）。また、戦前の託児所は、「低所得階層だけが利用する施設とみなし」ていたが、保育所は「保育所を利用する家庭を、所得の多寡にかかわりなく、保護者が共働きなどで、日中、乳幼児を監護することができない場合であれば、どんな家庭でも差支えないものとした」という（日本保育学会　1975:42）。幼稚園と保育所（託児所）はそれぞれ、戦前からの変更点があるものの、互いが別々の組織として戦後も位置づけられた。ただし、幼稚園と保育所それぞれの教育方針や教育内容に大きな違いがあったわけではない。文部省は幼稚園の保育内容の基準を定めた「保育要領」を編纂する目的で、幼児教育内容調査委員会を 1947 年 2 月に設置する。委員会の 16 人のメンバーには、幼稚園関係者、文部省の官吏、大学教授に加えて、厚生省の官吏（副島ハマ）、恩寵財団母子愛育会関係者（山下俊郎、内藤寿七郎）、託児所関係者（吉見静江）なども選ばれていた7）_{。また、完成した「保育要領」} （1948 年）の「まえがき」には、「幼稚園やそ4 の他の幼児のための施設4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 、教師や保母が今まで以上にその識見を向上させ、その技能を高めていくことが必要となるのである。本書はこれらの人々のためにできるだけ役立つように編集された」（日本保育学会　1975:36 からの再引用、傍点は引用者）とある。つまり、就学前の子どもの教育・保育の基準について、幼稚園だけでなく、保育所などのその他の幼児のための施設に向けても示そうとしたものだと言える。このように、幼稚園と保育所は、対象とする子ども、教育方針や教育内容にほとんど差はなかった。そのため、幼保二元体制を改めるチャンスだと考える人も少なくなかった。たとえば、日本の幼児教育の重鎮である倉橋惣三は 1946 年に、満 2 歳以下と一時利用の子どもは託児所に、満 3~4 歳以上の子どもは幼稚園に通うという「年齢別二省管轄一元化論」（角野　2007:30）を提ものであった。ゆえに幼児の教育といっても、家庭の保育に欠ける子どものために、いっそう適当な教育環境を提供しようという趣旨のものであった」（日本保育学会　1968b:103）。こういった趣旨は幼稚園の設立当初には見られたが、幼稚園は高額の月謝をとっており、貧困層の子どもには通えるものではなかった。そこで、放任されている子どもを救済する目的の施設が作られたのが託児所である。1908 年、内務省は、貧しい家庭の乳幼児を対象にした託児所を幼児保育所として整備し、感化救済事業の 1 つに位置づけ、幼児保育所に助成金を与えることになった（日本保育学会　1968b:276-7）。幼児保育所という幼稚園とは別種の就学前の子どもの教育・保育施設が、内務省主導で形成されていくことになる。このような内務省の取り組みを受け、赤沢鐘美らが静修学校の「別室」での保育活動を1908年4月に「守孤扶独幼稚児保護会」と名称変更して始めたのが、幼児保育所の始まりだとされる4）_{。また、二葉幼稚園も、二葉保} 育園と改称し、貧困層の子弟に保育の機会を与えるという幼児保育所としての性格を明確にしていく。ここに現在の日本における幼保二元体制の萌芽を見いだせる。 1926 年に公布された「幼稚園令」では、3 歳未満の子どもが入園することを許可したり、保育時間の規定を撤廃したりするなど、幼児保育所を幼稚園として位置づけることが画策された 5）_{。しかし、幼児保育所を所管する内務省は} 1938 年、「保育所令要綱」を議会に提出し、幼稚園と幼児保育所は法律上も区別されることになる。と同時に、現在まで続く、幼保一元化をめぐる論争が始まることになる。（2）戦後の幼保一元化論争6）幼稚園は戦前、幼稚園令によって制度化されてきた。しかし戦後になると、幼稚園は、学校教育法（1947 年 3 月制定）によって、学校としての位置づけを得る。学校の 1 つとなった幼稚園は、戦前のような「一部の富裕階層の幼児のための教育機関」ではなく、「広くすべての国民の幼児に対して、ひとしく開放される教育機関として位置づけられることとなった」という（日本保育学会　1975:36）。一方、託児所は、

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育所保育指針」を策定し、幼稚園教育に準ずる形で保育所の教育内容を定めた。しかもその後、幼稚園教育要領が改定される度に、保育所保育指針も改定されるようになった。 1971 年、中央教育審議会は、「今後における学校教育の総合的な拡充整備のための基本的施策について」を答申し、保育に欠ける子どもが、保育園で幼稚園に準ずる教育を受けられるようにし、将来的には、幼稚園として必要な条件を満たした保育所には、幼稚園としての地位を合わせて付与すべきと提案した（中村　2009:86）。幼稚園を優位に見る、新たな「幼保の二枚看板論」が台頭したのである。それに対して、厚生省が管轄する児童家庭局の中央児童福祉審議会の保育制度特別部会は 1971 年に、「『保育』と『教育』はどうあるべきか」を答申し、中央教育審議会の提案を、養護と教育を分離させるものであり、児童福祉という観点で問題があると批判した。この対立を加速させたのが、行政管理庁が 1975 年に発表した「幼児の保育及び教育に関する行政監査結果に基づく勧告」である。この勧告は、市町村によっては、幼稚園と保育所の設置状況が一方に偏っていることや、市町村によっては、年齢によって幼稚園と保育所の入園所を区別するなど、制度の趣旨に即さない運営がみられると指摘している9）_{。そこで行政管} 理庁は、文部省と厚生省に協議の場を設けることを勧告した。これを受け、文部省と厚生省は 1977 年、「幼稚園及び保育所に関する懇談会」を設置した。しかし、この懇談会の最終報告書（1981 年）では、「幼稚園と保育所は、学校教育施設と児童福祉施設であり、目的・機能が別であるため、お互いに必要な役割上、簡単に一元化が実現できる状態ではない」と結論づけた。ここまでの時期の幼保一元化論争を振り返ると、村山祐一（村山　2008:198-9）が示唆するように、幼稚園と保育所のあり方を議論する視点が十分ではないものの、地域や親たちの思いを踏まえながら、子どものために保育の課題や改善を探り、幼保の連携を図ろうとする姿勢が読み取れる。しかし、1981 年の第二次臨時行政調査会の第一次答申は、ある意味で牧歌的な状況にあった幼保一元化論争に、新たな一石を投じることになる。第一次答申では、財政健全案した。一方、厚生省児童局養護課長の松崎芳伸は 1947 年に、幼稚園を所管する文部省と保育所を所管する厚生省の両方から認可を得ることで一元化を図る「幼保の二枚看板論」（手塚　 2014:19）を考案している。しかし、これらの構想は、現実化には至っていない。教育基本法案をめぐる国会審議で、幼稚園と保育所の一元化に対する政府の答弁は、次のようなものであったからである8）_。何とかして一元化できないかということを話し合ってみたのでございますが、しかしいずれも大体似たような勢力でもありますし、まだいずれも一割以下といった収容幼児数でございますので、この際はまずお互いにどちらでもいいから、幼児収容機関が殖える方がよいのではなかろうかというので、私どもとしては不本意でありましたが、両方とも自分たちの機能を発揮して、幼児教育のために尽くそう（岡田　 1970:126-7 からの再引用）幼保の一元化論争の決着は、こうして留保される。 1950 年代以降、幼稚園と保育所は、互いの違いを明確にする戦略をとるようになる。1951 年児童福祉法改正で、保育園の対象児を「保育に欠ける」乳児又は幼児に限定し、そうした限定がない幼稚園との差異化を図った。それに対して文部省は 1956 年、「保育要領」を「幼稚園教育要領」に改定し、公示している。さらに、決定的なのが、文部省初等中等教育局長と厚生省児童局長が 1963 年に連名で出した「幼稚園と保育所の関係について」の通知である。「幼稚園は幼児に対し、学校教育を施すことを目的とし、保育所は、『保育に欠ける児童』の保育（中略）を行うことを、その目的とするもので、両者は明らかに機能を異にする」（第 1 項）として、幼保二元体制の保持を表明した（新藤　 2008:182）。その一方で、「保育所のもつ機能のうち、教育に関するものは、幼稚園教育要領に準ずることが望ましい」（第 3 項）として、教育内容に違いがないことを示している（新藤　 2008:182）。事実、1964 年に幼稚園教育要領が改定された翌年（1965 年）、厚生省は初めて「保

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（3）認定こども園の誕生の経緯 1990 年代になると、少子化対策として、就学前の子どもの教育・保育問題が語られるようになる。1989 年の合計特殊出生率が丙午だった 1966 年の 1.58 を下回る 1.57 だったことが直接の背景にある。そうしたなか、文部省は「幼児教育の振興策に関する調査研究協力者会議」の報告（1991 年）で、幼稚園の 3 歳児保育を認めた。さらに、1997 年には「預かり保育促進事業」を予算化し、幼稚園での延長保育を奨励するようになった。一方、厚生省は、「子どもと家庭に関する円卓会議」の報告「子どもと家庭アピール : 子育て新時代に向けて」（1992 年 12 月）のなかで、「多様化する保育需要に対応できるフレックス保育サービスの創設や最寄り駅など保護者にとって利用しやすい場所への保育施設の設置など地域や職域のニーズに応じた様々な保育サービスの検討や、子育てに関する相談支援の充実を図っていくこと」を提唱する。3 歳児までは家庭で育てるべきであり、保育に欠ける子どものみ保育所で預かると主張してきた厚生省が、保育に欠けない子どもを一時的に預かることや、保育所で預かる子どもの保護者以外の育児相談を行うことも保育所の役割に位置づける。1994 年のエンゼルプランでは、保育所が、多様なニーズに応える保育を行うことや、地域の子育てセンターとしての役割を果たすことを、数値目標として設定され、予算化された。さらに厚生省は、実効性を高めるため、地方児童育成計画（地方版エンゼルプラン）の作成を各自治体に指示している。保護者のニーズに対応することによって、少子化対策を行うという方向性は、厚生省がこれまで守ってきた保育所の措置制度（市町村が保育に欠ける子どもを入園させる措置を取る義務があるという制度）を揺るがすことになる。中央児童福祉審議会の答申「少子社会にふさわしい保育システムについて（中間報告）」では、「措置を行う際に希望する保育所を訊くことが通例であるが、制度上は利用者が選択できる仕組みではない」ので、「利用者が保育所、保育サービスを選択する仕組みとすべき」ことや、「多様な就労形態と夫婦共働き家庭の一般化が進む中で、保育所を利用することが極めて普通の子育ての形態と化を目指すため、公立保育所の統廃合や民営化を行うことや、保育所運営費の国庫負担率を軽減し、保育所の保育料の大幅値上げを提言した。第二次臨時行政調査会の第一次答申は、幼稚園と保育所への公費負担という論点を持ち込み、幼稚園と保育所の対立を激化させる。1984 年、日本私立幼稚園連合会、全国学校法人幼稚園連合会、全国私立幼稚園連盟の 3 団体が全日本私立幼稚園連合会を結成し、「幼児教育の一層の充実振興に関する基本構想」を発表した。構想では、年齢別に区切った幼保一元化とともに、「幼児教育と保育に対する独自性と行政介入からの独立」を前提にした「保護者に対する直接助成方式」、つまりバウチャー制への転換を提案した（池田ほか　1997:325）。これに対して、日本保育協会、全社協保育協議会、全国私立保育園連盟という 3 つの保育所関係団体が共同で、「緊急化する保育所問題」を発表し、次のように反論している。「第 1 に保育所は、行政における地域調整の下、入所措置が行われているため、幼稚園のように園児獲得のためのものではない。第 2 に私立幼稚園の経営の解決方法として幼稚園と保育所に自由選択権を導入した場合は、経営第一主義で競争が起こり混乱がおこる。第 3 に福祉の対象として配慮すべき利用者が、利用しにくくなる恐れがある」（手塚　 2014;32）。要するに、保育所は社会的弱者の子弟のための施設であり、自由選択となれば、彼らの救済がおろそかになってしまうという点と、園児数の減少に伴う経営危機の解決策として、幼稚園が保育所の領域に介入しようとするのはおかしいという点をあげている10）_。こうした幼保一元化をめぐる幼稚園と保育所の鋭い対立は、「幼稚園・保育所はその目的・機能は異なるが幼児教育において重要な役割を果たしており、就園希望、保育ニーズに適切に対応できるよう、基本的にはそれぞれの制度の中でその整備・充実を図る必要がある。この際、幼稚園・保育所の設置状況には地域により偏りも見られることや家庭の機能の変化など今度予想される多様な要請にこたえるため、両施設の弾力的運用を進める」という臨時教育審議会の第三次答申（1988 年）によって一応の終結を見る。

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視点に立って新しい児童育成のための体制を整備する観点から、地域のニーズに応じ、就学前の教育・保育を一体として捉えた一貫した総合施設の設置を可能とする（平成 18 年度までに検討）。あわせて、幼稚園と保育所に関し、職員資格の併有や施設設備の共用を更に進める」として、認定こども園の制度化を 2006 年までに検討することを決定事項として示している。 2004 年 12 月、中央教育審議会幼児教育部会と社会保障審議会児童部会の合同の検討会議が「就学前の教育・保育を一体として捉えた一貫した総合施設について（審議まとめ）」を提出し、幼稚園と保育所が合わさったような「総合施設という新たな選択肢が生まれることで、幼児教育の機会の拡大や地域の子育て家族に対する支援の充実が図られるとともに、幼稚園と保育所をめぐる諸問題や待機児童の解消等につながることが期待される」と総合施設を新設する意義を強調する。その一方で、「規制改革や地方分権等の流れを踏まえ、地域は自主性を持って地域の実情や親の幼児教育・保育のニーズに適切かつ柔軟に対応することができるようにするための新たなサービス提供の枠組みを提供しようとするものであ」り、「既存施設からの転換や既存施設がその有する機能を互いに生かしつつ連携することなどを含め、可能な限り柔軟な制度とする方向で検討すべきであり、積極的に施設の新設を意図するものではない」とも指摘する。要するに、この総合施設は、規制改革や地方分権といった政治的な動向と折り合いをつけるための新たな枠組みであり、従来の幼稚園と保育園の二元体制を前提にしながら、補完的に新設されることになったと言うのである。そして 2005 年には、「就学前の教育・保育を一体として捉えた一貫した総合施設」のモデル事業が全国 35 か所で行われ、総合施設モデル事業評価委員会がそれらのモデル事業の評価を行った。この評価を参考にして成立したのが、2006 年 6 月「就学前の子どもに関する教育、保育等の総合的な提供の推進に関する法律」である。同年 10 月に施行されることで、認定こども園制度が開始されることになる。なっている今日」、「保育コストや子どもの年齢などに配慮した均一の保育料体系に改める方が、利用者間の保育料の公平な負担にかなうものと考えられる」といったことが提言される。それを受け、1997 年には直接入所方式と応益負担の実施を可能にする児童福祉法改正が行われる。少子化への対応を迫られ、幼稚園と保育所のあり方が変化するなかで、両者の違いが曖昧になる。そうしたなかで、1996 年 12 月、地方分権推進委員会の第一次勧告では、「少子化時代が到来の中で、子どもや家庭のニーズに的確に応えるため、地域の実情に応じ、幼稚園・保育所の連携強化及びこれらに係る施設の総合化を図る方向で、弾力的な運用を確立する」ことが提言される。文部省と厚生省は、この勧告を受け、1997 年 4 月に「幼稚園と保育所の在り方に関する検討会」を設置し、1998 年 3 月に「幼稚園と保育所の施設の共用化等に関する指針」を策定した。そして、空き教室などを利用して、幼稚園と保育所の共用化の試みや、構造特区を利用して、幼稚園児と保育所の子どもとの合同保育の試みが行われるようになった（鳥光　 2003:136）。しかし、その試みはあくまでも特殊なケースに過ぎなかった。認定こども園が登場する 2006 年までは。さらに、2002 年、地方分権改革推進会議の最終報告「事務・事業の在り方に関する意見― ―自主・自立の地域社会を目指して」において、「我が国の現状を鑑みれば、地域によっては幼稚園と保育所はほとんど均質化しており、国が主張するような強固な差異は感じられないのが実情であ」り、「施設としての幼稚園と保育所、制度としての幼稚園教育と保育は、それぞれの地域の判断で一元化できるような方向で今後見直していくべきである」と提言している（新藤　 2008:183 からの再引用）。翌 2003 年 2 月、総合規制改革会議が「規制改革推進のためのアクションプラン・12 の重点項目事項に関する答申――消費者・利用者本位の社会を目指して」を答申し、その重点項目事項の 1 つに「幼稚園・保育所の一元化」を挙げている。ここでは、「近年の社会構造・就業構造の著しい変化等を踏まえ、地域において児童を総合的に育み、児童の

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こども園は、認可幼稚園ではあるが、保育所の認可は受けていない。「保育所型」とは、認可保育所が保育に欠ける子ども以外の子どもも受け入れるなど、幼稚園的な機能を備えたタイプの認定こども園を指す。したがって、認可保育所ではあるが、幼稚園の認可は受けていない。「地方裁量型」とは、幼稚園・保育所いずれの認可もない地域の教育・保育施設が幼稚園機能と保育所機能を併せ持つタイプの認定こども園を指す。したがって、このタイプで設置された認定こども園は、幼稚園の認可も保育所の認可も受けていない。認定こども園の職員資格は、保育する子どもの年齢によって異なる。満 3 歳に満たない子どもの保育に従事する者は、保育士の資格を有する者とされている11）_{。一方、満 3 歳以上の子} どもの保育に従事する者は、幼稚園教員の免許状及び保育士の資格を併有する者が望ましいとされている12）_。認定こども園の認定件数の推移を見ておこう。教育振興基本計画（2008 年 7 月）では、認定こども園を早期に 2000 園にすることを、今後 5 年間に取り組むべき施策として位置づけていた。しかし、2014 年 4 月時点の認定件数は、図 1 のとおり、目標の 7 割弱に留まっている。（2）認定こども園制度への批判と対応では、認定こども園には、どんな問題があると言われているのか。認定こども園制度の開始当初から見聞できる主な批判を整理しておく。 1 つ目は、認定こども園制度では、保育に欠ける子どもを含め、あらゆる乳幼児に対して保育を保障するという国の責任を果たせないという批判である13）_{。認可保育園では、保護者は} 市町村に入所申し込みを受け、市町村が、その保護者の子どもが「保育に欠ける子ども」がどうか判断し、入園の決定も行う。これに対して認定こども園の場合、保護者は認定こども園自体に申し込み、入園の決定も認定こども園がおこなうことになっている。したがって、障害や疾病のある子ども、外国籍の子どもなど、特別な配慮が必要とされる子どもが排除される可能性がある。しかも、認定保育所の保育料は、国 3　認定こども園制度をめぐる論争 （1）認定こども園とは認定こども園制度をめぐる論争を検討する前に、認定こども園制度について整理しておこう。まず、認定こども園は、文部省初等中等教育局長が 2006 年 9 月に出した「就学前の子どもに関する教育、保育等の総合的な提供の推進に関する法律等の施行について（通知）」という通知によると、近年の次のような状況に柔軟に対応するため、設置されるという。 ①保護者が就労している場合には保育所、就労していない場合には幼稚園を利用することとなり、保護者の就労の有無で利用施設が限定されるため、就労形態が多様化する中で、就労を中断又は再開する場合に同一の施設を継続して利用することができない。 ②少子化の進行により子どもや兄弟の数が減少する中で、子どもの健やかな成長にとって大切な集団活動や異年齢交流の機会が不足しており、地域によっては、幼稚園、保育所それぞれでは子どもの集団が小規模化するとともに、運営面から見ても効率的でない状況がある。 ③都市部を中心に多くの待機児童が存在する中で既存施設の有効活用による待機児童の解消が求められている。 ④核家族化の進行や地域の子育て力の低下を背景に、幼稚園にも保育所にも通わず、家庭で 0~2 歳の子どもを育てている者への支援が大きく不足している。次に、認定こども園は、「幼保連携型」、「幼稚園型」、「保育所型」、「地方裁量型」の 4 つのタイプに分けられる。「幼保連携型」とは、認可幼稚園と認可保育所とが連携して、一体的な運営を行うタイプの認定こども園を指す。したがって、このタイプで設立された認定こども園は、認可幼稚園であり、かつ認可保育所である。「幼稚園型」とは、認可幼稚園が保育に欠ける子どものための保育時間を確保するなど、保育所的な機能を備えたタイプの認定こども園を指す。したがって、このタイプで設立された認定

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イプの認定こども園であるかによって、利用できる財政措置制度が異なることになる。幼保連携型の認定こども園であれば、幼稚園就園奨励費も、保育所運営費も受給の対象となる。幼稚園型の認定こども園であれば幼稚園就園奨励費、保育所型の認定こども園であれば保育所運営費がそれぞれ受給対象である。それに対して、地域裁量型の認定こども園は、幼稚園就園奨励費も、保育所運営費も、受給の対象外になる。このように、認定こども園のタイプによって、受けられる国の財政措置が異なる。これらの課題にどう向き合ったのか。2014 年 8 月「就学前の子どもに関する教育、保育等の総合的な提供の推進に関する法律」が一部改正される。主なポイントは 2 つ。1 つは、幼保連携型の認定こども園が、この法律に基づく単一の認可施設になったことである。そのため、これまでは、学校教育法に基づき文部科学省が幼稚園部分を、また児童福祉法に基づき厚生労働省が保育所部分を、それぞれ指導監督してきたが、この法律に基づき、内閣府による指導監督に一本化されることになった。もう 1 つは、認定こども園のタイプで異なった国の財政措置を「施設型給付」で一本化したことである。市町村が施設と保護者に給付を行うが、保護者への定めた基準をもとに各世帯の前年度の所得に応じて設定されていたが、認定こども園の保育料は、施設が独自に設定する。そのため、保護者の経済的理由によって入所拒否を行う施設や、経済的理由によって入所を断念する保護者を生み出すこと、さらには保育料滞納者の子弟の預け入れを施設が拒否することも考えられる。 2 つ目は、認定こども園は、現在の幼稚園や保育所の基準を切り下げるものになりかねないという批判である14）_{。少なくとも、幼稚園型} の認定こども園や保育所型の認定こども園は、幼稚園か保育所のいずれかの認定しか受けていない以上、認定の受けていない部分での保育の質の低下を招く恐れがある。地方裁量型の認定こども園になると、どちらの認定も受けていないのだから、言わずもがなである。当然、認可の有無だけで保育の質が決まるわけではないが、認可を得るには一定の水準を満たしている必要がある。 3 つ目は、認定こども園に対する国の財政措置制度の複雑さという問題である15）_。認可幼稚園には幼稚園就園奨励費（私立の場合は、これに加えて私学助成がある）、認可保育所は保育所運営費が支給される。したがって、どのタ図 1　認定こども園の認定件数の推移 94 229 358 532 762 909 1099 1359 0 500 1000 1500 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 注 1 ：縦軸の単位 : 件、横軸の単位 : 年注 2 ：その年の 4 月 1 日現在の認定件数出典：文部科学省・厚生労働省幼保連携推進室「認定こども園関連情報」（2014 年 10 月 19 日取得、 http://www.youho.go.jp/joho.html）をもとに作成

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児期の教育は、生涯にわたる人格形成の基礎を培う重要なものであることにかんがみ、国及び地方公共団体は、幼児の健やかな成長に資する良好な環境の整備その他適当な方法によって、その振興に努めなければならない」として、幼児期の教育の重要性と、国や地方公共団体が幼児期の教育を振興していく責任があることを明らかにしている。この責任に国や地方公共団体はどう応えていくつもりなのだろうか。今回の法改正の内容からは見えにくい。その一方で、子どもを預ける保護者は、認定こども園をどう思っているのだろうか。2008 年 3 月に行われた認定こども園に関するアンケート（文部科学省・厚生労働省幼保連携推進室　2008）によれば、認定こども園を利用している保護者の 75.5% が、自分たちが利用している施設が認定こども園の認定を受けたことを評価し、86.6% の保護者が、認定こども園制度を推進していくべきだと回答している。では、「認定こども園」のどの点を評価しているのか。複数回答の結果の上位から順に見ていくと、「保育時間が柔軟に選べる」（46.5%）、「就労の有無にかかわらない施設利用」（45.7%）、「教育活動の充実」（30.9%）、「異年齢交流」（27.3%）、「子育て支援活動の充実」（24.6%）となる。ここで注目すべきは、「保育時間が柔軟に選べる」、「就労の有無にかかわらない施設利用」という上位 2 つの回答（ともに 4 割以上の回答）は、子どもへの保育内容と直接関係がない点にある。つまり、今の保護者は、認定こども園に、わが子に対する高い水準の保育や教育よりも、子どもを預ける際の利便性の高さを求めていることがうかがえる。その意味では、政府が今日、施設の水準が多少下がるのを覚悟して、保育を行う認可施設を増やす政策をとるのは、民意に応えるものだと言えなくもない。しかし、認可施設が増え、待機児童が減少した時、改めて問われるのは、認可施設そのものの保育・教育の質であることは言うまでもない。その点を考える上で重要になるのが、1 つ目の「認定こども園制度では、保育に欠ける子どもを含め、あらゆる乳幼児に対して保育を保障するという国の責任を果たせない」という批判である。確かに、「施設型給付」を導入するこの給付も認定こども園が代行して市町村に請求できる。そのため、認定こども園が財源を安定的に確保できるとされる。 4　認定こども園制度の課題 ――まとめにかえて今回の「就学前の子どもに関する教育、保育等の総合的な提供の推進に関する法律」の改正は、先にあげた 3 つの批判のうち、3 つ目の「認定こども園に対する国の財政措置制度の複雑さ」に応えるものであったといえよう。しかし、現行の幼稚園や保育所が認定こども園に移行したくなるような魅力をもつ制度改正にはなっていない。移行する手間を軽くしただけに過ぎないからである。1990 年代の少子化対策によって、幼稚園はすでに延長保育ができる。そうした立場にある現在の幼稚園が、認定こども園に移行することにどんなメリットがあるのか。あるいは、保育所の待機児童が問題になるほど、保育所に入園したい子どもが引手あまたな昨今、保育所が認定こども園にあえて移行する意味はあるのか。おそらく問われているのは、認定こども園になることで、何が新たにできるのかという部分ではないか。現時点では、高い志をもって、認定こども園に移行する幼稚園や保育所を除けば、地方の人口減少が進んだ地域のような、単独では生き残れない幼稚園や保育園が、統合される形で認定こども園になる場合しか、施設側が認定こども園に移行するメリットを見いだせないような気がする。また、今回の法改正は、2 つ目の「認定こども園は、現在の幼稚園や保育所の基準を切り下げるものになりかねない」という批判に、何も回答していないと言える。今回、幼保連携型の認定こども園を、改正「就学前の子どもに関する教育、保育等の総合的な提供の推進に関する法律」に基づく単一の認可施設としたが、幼保連携型の認定こども園への移行を幼稚園にも保育所にも義務づけなかった。つまり、今のままでもよいとしたのである。いみじくも、認定こども園制度が開始された 2006 年に、教育基本法が改正され、第 11 条に「幼児期の教育」の条文が新たに加えられた。その条文では、「幼

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10）幼保一元化論が幼稚園経営者の救済策であるという保育所の批判は、1980 年代初頭から既に見られる。日本私立幼稚園連合会が 1982 年 8 月に「幼児教育についての考え方」を発表し、幼稚園が長時間保育などを行い、保育の機能も充実させることを提案したのに対して、全国保育協議会が 1982 年 9 月に「こんにち提起されている保育所・幼稚園問題（一元化論）に反論する」を発表し、日本私立幼稚園連合会が示した、私立幼稚園の幼保一元化論を、現在の幼稚園関係者の安定経営のためのものだと批判している。 11）ただし、満 3 歳に満たない子どもの場合であっても、学級担任は幼稚園の教員免許状を有する者でなければならないと規定されている。 12）ただし、幼稚園教員の免許状か保育士の資格のいずれかも併有できない場合は、いずれかを有する者でもよいと規定されている。また、満 3 歳以上の子どもの場合であっても、長時間利用時の保育に従事する者は保育士の資格を有する者ではならないとされている。 13）たとえば、杉山（2001）、村山（2008）など。 14）たとえば、米沢（2007）、伊藤（2011）など。 15）たとえば、永井（2008）など。引用文献古木弘造　1949『保育叢書 3　幼兒保育史』巌松堂書店 . 池田祥子・友松諦道編　1997『戦後保育 50 年史　証言と未来予測 4　保育制度改革構想』栄光教育文化研究所 . 伊藤良高　2011『保育制度改革と保育施設経営――保育所経営の理論と実践に関する研究』風間書房 . 角野雅彦　2007「幼保総合施設『認定こども園』の制度化に至る経緯とその課題」『四国学院論集』 122:21-53. 文部科学省　2006「幼児教育アクションプログラム : 文部科学省」（2014 年 10 月 19 日取得、http:// www.mext.go.jp/a_menu/shotou/youchien/ 07121721/001.htm）. 文部科学省・厚生労働省幼保連携推進室　2006「認定こども園概要」（2014 年 10 月 19 日取得、http:// www.youho.go.jp/gaiyo.html）. 文部科学省・厚生労働省幼保連携推進室　2008「認定こども園プレスリリース」（2014 年 10 月 19 日取得、 http://www.youho.go.jp/press080612.html）. 文部省　1979『幼稚園教育百年史』ひかりのくに . 村山祐一　2008『「子育て後進国」からの脱却――子育て環境格差と幼保一元化・子育て支援のゆくえ』新読書社 . 永井紳一　2008「認定こども園の行き着く先――介護保険・障害者自立支援法との対比・比較から見えてくるもの」『保育情報』374:43-8. 中村強士　2009『戦後保育政策のあゆみと保育のゆくえ』新読書社 . 日本保育学会　1968a『日本幼児保育史　第一巻』フとで、経済的理由による排除を一定程度食い止める効果はあるだろう。しかし、認定こども園の保育や教育の質を問われ出した時、どんな子どもが在籍しているかが重要になる。ややこしい家庭の子を育てるよりも、まともな家庭の子を育てるほうが容易だからである。いずれ大きな問題になる可能性を秘めているので、何らかの対策を考える必要はあるだろう。 < 註 > 1 ）認定を行うのは、都道府県知事である。認定基準は、国の指針を踏まえて、各都道府県が条例で定めることになっている。 2 ）江戸末期にも、永井堂亀友の『小児養育気質』に記された幻心の保育施設や、佐藤信淵が『垂統秘録』に著した「慈育館」「遊児廊」という 2 種類の保育施設に関する記述はあるが、実際にそうした施設が作られたかどうかは不明である（日本保育学会　1968a:21-30）。 3 ）桜井女学校は、1876 年に桜井チカが創設した女学校で、キリスト教による女子教育を志した。外国人宣教師の力を借りずに日本のキリスト教徒で始めた初期の女学校と言われる（日本保育学会　 1968a）。 4 ）古木弘造によれば、静修学校内の「別室」が後に「守孤扶独幼稚児保護会」に発展し、「通常わが国託児所最初のもの」（古木　1949:110）となったとされる。 5 ）1926 年、第一回全国児童保護会議において、文部省は、託児所（幼児保育所）を幼稚園令のもとにおきたいと内務省に伝えたが、内務省はその提案に消極的であったという（岡田　1970:41）。 6 ）戦前にも幼保一元化論争がなかったわけではない。たとえば、1938 年の教育審議会において、多くの議員から、幼稚園と託児所の一元化が要望されたという（手塚　2014:15）。ただ、本格的な戦争を行う直前という緊迫した社会状況下にあったこともあり、本格的な議論には至らなかった。 7 ）恩寵財団母子愛育会とは、明仁天皇（2014 年現在の天皇）が誕生したことを機に、裕仁天皇（昭和天皇）から伝達された御沙汰書をもとに 1934 年に創設された母子健康・福祉の課題に取り組む公益団体である（社会福祉法人恩寵財団母子愛育会　 2014 年 10 月 19 日取得）。 8 ）衆議院教育基本法案委員会での文部省説明員坂元彦太郎の答弁。 9 ）設置状況の偏在とは、都道府県によって幼稚園と保育所の割合が偏っていたことを指す。事実、 1965 年当時、香川県では 8 割の 5 歳児が幼稚園に在籍するのに対して、長野県では 6 割強の 5 歳児が保育所に在籍していた（鈴木ほか　1980:375）。

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手塚崇子　2014『幼保一体化施設の運営と行財政―― 就学前教育・保育の一元化をめぐって』専修大学出版局 . 鳥光美緒子　2003「戦後保育・幼児教育政策の歩みを見なおす――幼保二元行政システムのもたらしたもの」森田尚人・森田伸子・今井康夫編『教育と政治――戦後教育史を読みなおす』勁草書房 :115-141. 米田光弘　2007「子どものための保育所・幼稚園・認定こども園の未来への提言――保育の本質の視点からの検討」『保育学研究』45-2:230-8. レーベル社 . 日本保育学会　1968b『日本幼児保育史　第二巻』フレーベル館 . 日本保育学会　1975『日本幼児保育史　第六巻』フレーベル館 . 岡田正章　1970『保育学講座 3　日本の保育制度』フレーベル館 . 岡田正章・久保いと・坂元彦太郎・宍戸建夫・鈴木政太郎・森上史朗　1980『戦後保育史　第 2 巻』フレーベル社 . 社会福祉法人恩寵財団母子愛育会　「社会福祉法人　恩寵財団母子愛育会　創立の経緯」（2014 年 10 月 19 日取得、http://www.boshiaiikukai.jp/keii. html）. 新藤慶　2008「幼保総合施設の実態と課題――認定こども園を扱った諸研究の検討を中心に」『新見公立短期大学紀要』29:181-8. 杉山隆一　2001『保育の「市場化」と公的責任』自治体研究社 .

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認定こども園制度の課題