スイスのカントンにおける直接民主制-1-著者
関根 照彦
著者別名
T. Sekine
雑誌名
東洋法学
巻
29
号
1
ページ
29-52
発行年
1986-03
URL
http://id.nii.ac.jp/1060/00003589/
Creative Commons : 表示 - 非営利 - 改変禁止 http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/deed.jaスイスのカントンにおける直接民主制︵一︶
関 根
照 彦
はじめに スイスは直接民主制の母国である。スイスでは、直接民主制は国家機構のあらゆる段階ーブント︵中央国家︶、 カントン︵邦あるいは州︶、ゲマインデ︵市、町、村︶ において実現されている。だが、これらの中で最も重要 な地位を占めているのは、カントン・レヴェルにおける直接民主制である。スイスの直接民主制の本質を見極め、そ の制度を総合的、客観的に研究しようとする場合、われわれは、カントン・レヴェルにおける直接︵半直接︶民主制 の研究を避けて通るわけにはいかない。 本稿は、カントンにおける直接民主制こそスイスの直接民主制の中心的存在である、という認識に立ち、カントン の直接民主制を紹介することを目的とする。この目的に資するため、まず、カントソの直接民主制の背景として、連 邦制とカントンの自治、及びアマチュア政治の概略を紹介する。そしてその後、直接民主制の二つの類型である、ラ東洋法学
二九スイスのカントンにおける直接民主制︵一︶ 三〇 ンズゲマインデ型直接民主制と、レファレンダム型半直接民主制を紹介する。これら二つの民主制については、特に その特色をよく示していると思われる二つのカントン、すなわちカントン・グラールスと、カントン・チュ；リッヒ をとり上げ、この二つのカソトソを中心に論述する。 二 直接︵半直接︶民主制の背景 1 連邦制とカントンの自治 ω スイスのカソトγは、現在の連邦国家の成立した一八四八年以前は、それぞれが独立した主権国家であった。 このことの痕跡は、現行連邦憲法の中にも、明瞭に読み取ることができる。 現在の同盟によって合一した、主権を有する壬二のカントン⋮⋮及びジュラの各国民は、一体となってスイス連邦を形 ハヱロ 成する。 カントソ憲法においては、この痕跡は、一層明瞭である。 ︵2︶ ジュネ！ヴ共和国は、スイス連邦の、主権を有するカソトンの中の一つを形成する。 しかし、いうまでもなく、国際法的にみれば、現在のカソトンは主権国家ではない。それは、スイス連邦という一国 ︵3︶ 家における、単なる﹁行政自治体﹂︵o 。。一ぴ。 。箸角≦聾慧磐蕊もR︶の地位を占めるに過ぎない。だが、スイスのカントン は、事実においては、今なお強い国家性を有している。自治権の範囲も広い。 例えぽ、第一に、各カントンは、﹁共和制﹂︵8℃＆算ゆ巳。 。3。浮毒︶の枠内で、国家形態を自ら自由に決定するこ
とができる。カントンは、純粋な形での代議制を採用することも、レファレンダムやイニシアティヴ制度をもつ半直 接民主制を採用することも、あるいは、ランズゲマインデ型︵住民集会型︶直接民主制を採用することもできる。現 在、スイスにおいては二六のカントンが存在するが︵この中には、いわゆる半カントンと呼ばれるカントンが四つ存 在する。もし、二つの半カントンを併せて一カントンと算定すれば、二四のカントンが存在することになる。前述の 連邦憲法の規定を参照︶、その中の五つのカントンはランズゲマインデ型直接民主制を採用し、残り璽二のカント ンは、レファレンダム型半直接民主制を採用している。 ハぐレ ちレ ハ ロ 第二に、カントンは、議会、執行部、裁判所などの統治機構を、それぞれの事情に合せた形で設置し、その権限を 自由に定めることができる。そして、この組織権の自由が、国家形態選択の自由と一体となって、スイスのカγトン における統治機構の多様性を生みだしている。一例として、カントン・チュ⋮リッヒとカントン・グラールスの統治 機構を、カソトン議会の権限を通じて、比較してみよう。議会の権限を知ることは、反面、後に述べる有権者の政治 的権利の限界を知ることでもあるので、あえて長い権限のリストを紹介してみたい。 ハマロ ︵カントン・グラールスにおける議会の権限︶ ①ランズゲマインデが議会に委任した事務の処理。 ②憲法、あるいは法律を執行するための命令の制定。 ③ランズ ゲマインデに付されるすべての審議事項の準備。原子力施設の設置に関して、ブントに提出するための、カントンの意 見を形成するための準備。 ④連邦憲法八九条の規定に基づく、連邦法律あるいは連邦決議に対して、カントン・グラ ールスの名で、国民投票を要求すべきか否かについての決定。 ⑤ラソズゲマイソデ、及び議会の議事録の検査と承 東 洋 法 学 三一
スイスのカントンにおける直接民主制︵一︶ 三二 認。 ⑥他のカントソ、あるいは外国との条約、あるいは協定の締結。ただし、既存の法律を変更する条約は、ラソズ ゲマインデに付される。 ⑦二五万フランを超過しない、同一の目的に資する、自由に決定し得る、一回限りの、すべ ての支出に関する決定。年に五万フラソを超過しない、同一の屋的に資する、自由に決定し得る、毎年繰り返される、 すべての支出に関する決定。 ⑧投資、あるいは［将来への］備えとして、五〇万フラン以上二五〇万フラン以下の不 動産を自由に取得すること。 ⑨長期限の公債の発行、及び更新の決定。 ⑩ランズゲマインデにより授与された権限 に基づく、その他の決定。 ⑪行政、及び司法官庁に対する監督︵○ぴ・蚕亀。 。鴛洋︶。この目的を遂行するため、議会は、 毎年、カントン執行部、及びカントン最高裁判所から活動報告を受ける。 ⑫カントン執行部の処置についての異議申 立てに対する決定。⑬行政官庁と司法官庁の間での権限争議の解決。⑭恩赦、市民の名誉、及び権利の回復。⑮ ラソズゲマインデの臨時集会の召集。 ⑯連邦憲法一六条の場合におけるカントン部隊の召集命令。 ⑰カントン部隊 の指令官の任命。 ⑱連邦陪審員の選任。 ⑲法律により定められた特別な委員会の委員の選任。 ハ レ ︵カントン・チュ⋮リッヒにおける議会の権限︶ ①住民投票に付される、すべての事項に関する審議、及び決定。 ②連邦憲法八六条二項に基づく連邦議会召集の要 求。 ③カントンの防衛力に関する措置。 ④カントンの行政全般、及び司法に対する監視︵OぴR蕃3きの︶。行政官 庁あるいは行政裁判所と、その他の裁判所の間の争いに関する決定。カントン執行部、カントン最高裁判所、破棄裁判 所、及び行政裁判所のメンパーに対する犯罪捜査、及び公訴提起のための特別検察官の任命。カントン執行部、カント ン最高裁判所、破棄裁判所、行政裁判所、及び独立した公法上のカソトンの施設の最上級機関に対する損害賠償、及び 償還請求のための特別代理人の任命。 ⑤二〇〇万フランを超過しない、特定の目的に資する、新たな、一回限りの支
出に関する最終的な決定。二〇万フランまでの、新たな、毎年繰り返される支出に関する最終的な決定。二〇〇万フラ ン以上二〇〇〇万フラン以下の、特定の目的に資する、新たな、一回限りの支出に関する決定。二〇万フラン以上二〇 〇万フラン以下の、新たな、毎年繰り返される支出に関する決定︵ただし、この場合の決定は、任意的レファレンダム に付される︶。 ⑥毎年の予算の決定︵ただし、⑤の場合を留保する︶。カントン税の税率の決定。 ⑦年度決算の検査。 分離資産に関する会計検査。カントンの国家財産の維持、収益の向上、及びその利用についての配慮。⑧恩赦。⑨ 法律により議会の権限とされた選挙の実施。 ⑩事務局の選任。 カントン・グラールスとチェーリッヒにおける議会の権限には、一連の共通事項と共に、相違点もまた存在する。こ れらの相違点は、議会の地位、性格の微妙な違いを反映している。すなわち、カソトン・グラールスの場合、﹁至高 ︵9︶ ︵10︶ のカソトン官庁﹂としてランズゲマインデが存在し、議会は、いわば、住民の﹁助言者﹂の地位にとどまる。これに ︵益︶ 対して、半直接民主制を採用するカントン・チューリッヒにおいては、住民は﹁カントン議会と共働して﹂立法権を ︵鎗︶ 行使し、議会は﹁立法の準備機関﹂ではあるが、単なる助言者以上の地位を占めている。 第三に、スイスのカントンは、﹁市民権﹂︵曽嶺窪9算︶、及び﹁政治的権利﹂︵勺9冴9①寄38︶の内容・範囲を、 それぞれ自由に決定することができる。イニシアティヴやレファレンダムの制度が多様性に富んでいる理由もここに ある。ここでは、ブントがカントン憲法を保障する条件として、連邦憲法が左の事項を規定していることに注意して おこう。 当該憲法が、住民によって採択されたものであり、かつ、市民の絶対的多数が要求した場合、改正され得るものである ︵13︶ こと。
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三三スイスのカントンにおける直接民主制︵一︶ 三四 この連邦憲法の規定に基づき、すべてのカソトンにおいて、住民は義務的憲法レファレンダムと憲法イニシアティヴ の権利を保障されている。 ⑭ ブントとカントンの間の権限分配をみてみよう。連邦憲法は述べている。 カントンは、その主権が連邦憲法によって制限されない限りで主権を有し、かつ、ブントの権力にゆだねられないすべ ︵14︶ ての権利を、主権者として行使する。 ここでは、ブソトの権限は連邦憲法の列記する個々の事項に限定され、その他の権限はすべてカントンに帰属するこ とになっている。スイスにおいては、カソトンの権限は非常に包括的である。 ︵15︶ 具体的に立法権の範囲をみてみよう。現在、ブントの立法権に属する主な分野としては、以下のものが上げられる。 連邦官庁の組織。スイス連邦の市民権。軍隊、及び民間防衛。民事法、刑事法、執行法。経済、及び財政政策の一部 分。社会政策、とりわけ社会保険、及び労働法。交通政策。エネルギー政策の一部分︵例えば、原子力エネルギー、 水力利用の一部︶。警察法の一部分︵例えば、水利、疫病、食料品、外事警察など︶。国土計画、及び環境保護法の一 部分。これらブソトの立法権について注意すべきことは、ブントにおける立法が必ずしも単一の方式に基づいて行わ れるものではない、ということだろう。例えぽ、連邦官庁の組織、関税、航空、民事法などの分野においては、ブン トはその全域において包括的な立法権を有する。しかし、租税や保険の分野では、その一部分において断片的な立法 権を行使するに過ぎない︵租税の分野では、特に、連邦直接税、商品売上税などに関する立法を行い、保健の分野で は、伝染病対策、食料品売買、その他いくつかの事項についてのみ立法を行う︶。更に、国土計画、水力利用、森林、
漁猟・狩猟の分野においては、ブントは単に立法原則を規定するにとどまる。ブントによる、いわゆる﹁監督権﹂ ︵拓︶ ︵○σ象髪塗。簿︶が行使されるのは、この場合である。そして、個別的な立法は各カントンにゆだねられる。 連邦法の執行は原則としてできる限リカントンにゆだねられる、というスイスの伝統についても触れておく必要が あろう。U・ヘフリンとW・ハラーによれば、このような伝統は次の三つの考えに基づくものであるという。①ブン トの権限分野においても、可能な限り、カントンの参加を認めること︵難カントンの参加を完全に排除することの否 定︶。 ②カントンに執行法の制定権を認めることにより、当該問題へのカントンの影響力を保障すること︵旺執行 法の制定を通じてのブントのレヴェルにおける政治への共働参加︶。 ③可能な限り、ブントの行政機構の肥大化を ︵算︶ 阻止し、カントンの既存の行政機構を活用すること︵時経済的理由︶。ここでは特に、、②の考えに注意を払う必要 があろう。この考えが具体化された連邦憲法の条文としては、例えば、六四条臨の規定が上げられる。 ブソトは、刑事法の領域において法律を制定する権限を有する。 裁判所の構成、裁判手続、及び裁判［作用］については、従来どおり、これをカントン［の権限］に残す。 ここで連邦憲法は、刑事法の分野において、実体法の制定権をブントに与える一方、手続法︵裁判法︶の制定権は、 カントンに留保している。すなわち、カントンは連邦法の執行者でありながら、立法権を行使する可能性を残されて いる。 ⑥ ブントのパートナーとしてのカントンに認められた、連邦政治への﹁共同決定権﹂︵霞菩裟浮欝舅鴨器。騨︶に ついても触れておこう。この共同決定権に含まれる権利としては、第一に、レファレンダムの権利とイニシアティヴ
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三五スイスのカントンにおける直接民主制︵一︶ 三六 の権利が上げられる。まず、レファレンダムについていえぽ、カントンは、ヅントのレヴェルで実施されるすべての 義務的レファレンダムに参加する権利を有する。ブントにおいて義務的レファレンダムの行われる場合としては、連 邦憲法の制定・改正の他、憲法の内容を変更する緊急の一般拘束的な連邦決議の承認、集団安全保障のための国際組 織への加盟、超国家共同体への加盟、の承認などがある。これら義務的レファレンダムにおいては、法案が可決され るためには、投票有権者の過半数の同意の他、カントンの過半数の同意が必要とされている。この場合、各カントン における投票有権者の過半数の意見が、そのカントンの意見と見なされる。次に、八つのカントンは、共同して、い わゆる任意的レファレンダムの権利を行使し、連邦議会の決定を国民投票に付すことを要求することができる︵目カ ントン・レファレンダムの権利︶。ブントにおける任意的レファレンダムは、連邦法律、一般拘束的な連邦決議、憲 法の内容を変更しない緊急の一般拘束的な連邦決議、憲法の定める一定の条件を満たした国際法上の条約、などにつ いて実施される。更に、イニシアティヴの権利についていえば、各カントンは、単独で、連邦議会に対して、連邦憲 法、連邦法律を制定・改正するための要求を行うことができる︵擁カントン・イニシアティヴの権利︶。 カントンがレファレンダムやイニシアティヴの要求を行う場合、その要求主体はカントン議会とされている場合が 多い。しかし、いくつかのカントンにおいては、これらの場合にも、有権者の意思を反映する可能性が認められてい る。カントン・チューリッヒの場合を例にとろう。一八七七年の憲法法律は、次のように述べている。 カントン・チューリッヒの名において要求すべき権利ー連邦法律、及び緊急の性質をもたない一般拘束的な連邦決議 ︵18︶ はその採否を国民に付されるとする権利 は、カントン議会にゆだねられる。
法律は、まずこのように、カントン・レファレンダムの要求主体を議会と規定した上で、更に、 カントン議会の当該決議は、住民投票の方法によって変更し得る とし、この住民投票は、カントン議会、カントン執行部、一定の条件の下でのゲマインデ集会、及び五〇〇〇人の有 ︵19︶ 権者により要求された場合実施される、と規定している。すなわち、カントン・チ論ーリッヒにおいては、カントン ・レファレンダムの要求主体たる議会の決定に対して、住民に任意的レファレンダムの権利が認められている。カン トン・ルツェルンなどの場合、議会と並んで、四〇〇〇の有権者もまた、イニシアティヴの方法を通じて、カントン ︵20︶ ・レファレンダムの権利を行使する可能性を認められている。カントン・イニシアティヴの場合、チューリッヒにお いても、住民は直接その権利を行使する可能性を認められている。すなわち、 連邦憲法九三条においてカントンに授与されている連邦事務についての法案提出権の行使要求もまた、︹住民による︺ ︵飢︶ イニシアティヴの方法によって行使し得る。 右に述べたカントン・レファレソダム、カントン・イニシアティヴの権利の他、共同決定権に属するものとしては、 五つのカントンが合同して行使する連邦議会の臨時召集権、連邦法の立法準備過程の段階での﹁聴聞手続﹂︵＜①箏魯箏 一霧巷鵯＜。瀞ぼ窪︶参加権などが上げられる。特に、聴聞手続は、最近そのガイドラインが成文化された点で注目さ ︵22︶ れる。このガイドラインによれぽ、カントンの聴聞手続への参加は、次の場合に認められている。①連邦法がカント ンの聴聞手続への参加を規定している場合。②その他の場合で、＠憲法立法がなされる場合、あるいは⑤法律︵この 場合、法律、一般拘束的な連邦決議、条約が含まれている︶立法を行う場合で、それらがカントンの権利・義務にか
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三七スイスのカントンにおける直接民主制︵一︶ 三八 かわる場合、あるいは、政治的・文化的・経済的・財政的に重大な影響をカントンに及ぽす場合。 この他、固有の意味での共同参加権ではないが、各カントンは、その代表者たる連邦全州院︵上院︶議員を選出し 得ることにより、ブントの立法に参加することができる。 以上みたように、スイスのカントソは広範な自治権、管轄権、立法権を認められている。そして、この広範な自治 権と連邦制が、カントンにおける民主主義を実効あるものとしている。 ︵1︶ 連邦憲法︵野＆霧お鑑霧象お留壇の3壽野膏3窪匡凝窪o馨霧。訂ゆ︵＜o簿鐸窯蝕一〇 。濾︶︶ 一条。テキストは一九八 五年版を使用。なお、連邦憲法の邦訳については、小林武﹁スイス連邦憲法i一九八四年四月一日現在の現行憲法の 試訳1﹂O⇔㊧ 南山法学八巻一号i三号︵一九八四年、八五年︶を参考にし、適宜、手を加えた。 ︵2︶ ジュネーヴ憲法︵08。 。簿鼠§留鑓弟9号言器禽9糞8号○窪伽お ︵ご蝦球窮獣一〇 。鳶︶︶ 一条。テキストは、一九 八五年版を使用。 ︵3︶鉱似凌5C葱3＼叢毘①噌︶≦塾。♪o 。。薯。幕誘。げ。。。膨彰α馨㌶霧8。FN簿圃3這o 。声象恥。 ︵4︶ スイスにおいては、カントン議会は、図きε霧黛︶鱒霧。 。鍵菊9樽︶ピ霧象鶏甲9器伽Oo霧鼻評匿菖・鱗甲9き9霧蒔ぎな どの名で呼ばれている。鵠きαq震59く＜PO鐸鼠呂鵯α霧ω3壽幕蕃。﹃窪鯵鐸韓。3葺ωきO一“○嶺彗鐙ぎPN欝一魯おo 。ρ ω。講O o． ︵5︶ カントン執だ灯部は、労①αq一霞9膨鵯声ダω鋸鶏曽2︸ω㌶⇒αO路Oき簿び蝕O⇒旧OO霧亀儀、国箪計OO霧色岡あ図魯薮邦OO＜O霧①簿O簿ス︺O筆 。 。戴δ象ω§POo＜・簿oなどの名で呼ぽれている。譲霧αq震32勲斜ρ︶幹峯o oρ ︵6︶ カントンの最高裁判所は、穴きε霧鵯誉欝○σR鵯暑夢＞署㊦算δ湧699質禁腕ど欝筈磐δ鍔一b宕訟后議奪㊥”9弩留
︵7︶ ︵8︶ ︵9︶ ︵10︶ ︵11︶ ︵翅︶ ︵13︶ ︵艮︶ ︵15︶ ︵絡︶ ︵17︶ ︵娼︶ ︵珀︶ ︵20︶ ︵盟︶ ︸霧甑8田ギ8彰巴①8筥o欝5ギ8慧巴。α、巷鴛濠などの名で呼ばれている。 期拶瓢磯碧3R︸讐勲P︸o o●竃o o。 グラ⋮ルス憲法︵＜巽酵鶏轟審ω麟き8霧Ω冨毎の︵＜o讐嬉・ζ鉱おo 。刈︶︶ 四四条。テキストは一九八五年版を使用。 チュ⋮リッヒ憲法︵＜R雰鶏轟留ω蝕猪①＆ω静号窪幹弩審ωN警一9︵＜o壼一〇 。。＞震一圃お8︶︶ 三一条。テキストは一九 八五年版を使用。 グラールス憲法三一条。 o o蜜亀㌶9R︸≦o露9票o＜R雛謹欝駕鄭鵯留簿oξ蝕oぎ穴窪僧gO一震霧︸U卿串N鐸一9一8担ω●旨9 チュ！リッヒ憲法二八条。 Oき辞08嶺ρU置切o訂＆ξ鑛儀oの＜o葬。。σo鴨ぼ窪ωぎ穴ゆ糞呂N欝ざF9ω。 。●N密剛3一S9幹憲9 連邦憲法六条。 連邦憲法三条。 鎖飲鍵ぎ＼譲毘巽︸勲鉾○‘の◆O糟 譲鋤塗ぎ＼＝毘①♪鉾ゆ・P︸ω。8−O恥● 江似鍵ぎ＼頃蝕oぴ騨鉾ρりφ8弓 憲法法律︵＜R欝器琶αq。葭αq窃昏σ9﹃。＞霧欝算￠謎＜8＞ヌo 。Oα。円穿＆霧く鶏露。。仁轟︵＜o欝︸貸＞豊＝o。ミ︶︶ 一条。テキ ストは一九八五年版を使用。 憲法法律二条。 ルツェルン憲法︵ωけき毯禽酵。 。鐸轟号ω溶窪δ湧鍔器毎︵＜o欝冒ぼ。一〇 。謡︶︶ 三八条。テキストは一九八五年版を使用。 イニシアティヴ法︵Q。。。爵霧R盆。 。＜o房。鉱品ω器3＆霧＜o欝8︵＜o欝一﹂壼＝80︶︶ 一条。テキストは一九八五年版 東 洋 法 学 三九
スイスのカントンにおける直接民主制︵一︶ を使用。 ︵22︶ ガイドライン︵象魯象鉱窪自σ巽飢器＜o箸霞鑓琴9鳥RO霧o縄碧ぴ鍔昌α⇔︵＜○営9ζ鋤おざ︶︶ 五年版を使用。 四〇 二条。テキストは一九八 2 アマチュア政治 ω スイスの政治にはさまざまな特色がある。そして、その特色を示すさまざまなキ⋮ワードが存在する。﹁ミリ ッツ﹂︵窯酵︶という語もその一つである。普通、ミリッツという言葉は、﹁民兵﹂︵ζ導N費欝8︶制度を意味する語 として広く用いられている。この場合、民兵制度とは、ごく大まかにいえば、コ般市民は同時に兵士でもある﹂と いう思想に基づく軍隊制度を意昧している。ところで、これと類似した思想は、軍隊以外の政治の場面でもみること ができる。すなわち、﹁能力ある市民は同時に公職につく﹂というスイス的伝統がこれである。スイスでは、長い間、 政治はプ・の政治家によってではなく、アマチュアの、能力ある一般市民の手によって運営されてきた。最近ではミ リッツという語は、このような政治を示す言葉としても用いられることがあるが、われわれも、このような政治方式 を﹁アマチュア政治﹂︵鼠欝℃9鼻︶、あるいは﹁アマチュア民主主義﹂︵竃爵脅簿o貯蝕φ︶と呼ぶことにしよう。 ところで、アマチュア政治の特色はどのような点にあるのだろうか。まず、民兵制度を振り返ってみよう。A・リ クリンは述べている。民兵制度の理念によれば、市民は同時に兵士でなければならず、市民の政治的権利は軍事的義 務を伴い、民兵制度と国民の自由との関係が強調され、職業軍人制度、及び常備軍に対する民兵制度の優位が強調さ
︵23︶ れる。 この論理をアマチュア政治の場面に当てはめてみよう。そうすると、アマチュア政治の特色とは、市民は同時に公 務員でなければならず、市民の政治的権利は公務就任の義務を伴い、アマチュア政治と国民の自由との関係が強調さ れ、職業政治家による政治制度、及び官僚制度に対するアマチュア政治の優位が強調される、ということになろう。 すなわち、アマチュア政治とは、国民の自由の保障に奉仕するものであり、公務の兼職性や義務の観念と深く結び付 いているもののようである。事実、リクリンは、この点をより詳細に掘り下げ、純粋形態におけるアマチュア政治の 特色を、①能力ある市民が義務として、②兼職として、また③名誉職として、④公的役割を果たす、という点に求め ︵24︶ ている。 われわれも、以下において、﹁義務﹂︵謡ぎ簿︶、﹁兼職﹂︵Z①σ窪拶霞︶、﹁名誉職﹂︵麟欝⇔轟段︶、などの概念に注意し つつ、カントン法を眺めてみよう。 鋤 アマチュア政治は、まず、カントン議会の場面においてみることができる。連邦議会は﹁半アマチュア議会﹂ ︵25︶ ︵霞箪嘗R鼠ぞ銭欝奪。纂︶の性格を残している、といわれるが、カントン・レヴェルにおいては、すべての議会は﹁ア マチュア議会﹂︵ζ濠巷巽鑓導・簿︶であるということがでぎる。議会のアマチュア的性格は、特に、その手当に関する 部分に現われている。カントン・チュ⋮リッヒ憲法は述べている。 ︵26︶ 議員は、会期中、適正な日当と、会期当たり一回の相当な旅費の補償を受ける。 スイスでは、一般に、議員の手当は生活のための﹁俸給﹂︵o ご霧9響お︶ではなく、議員活動により失われた、本業か 東 洋 法 学 四一
スイスのカントンにおける直接民主制︵一︶ 四二 ︵27︶ ら得べかりし収入、支出に対する﹁補償﹂︵国篤8湿象讐お︶、としてとらえられている。チューリッヒ憲法における ﹁適正な日当﹂︵奪餌隆鴨。 ・膚ゆ器Φ菖、﹁相当な補償﹂︵き鵯簿。ω。 心。麓団糞ω3匿陣讐夷︶、の語は、まさに、この性格をよく示 している。議員手当の性格は、議員職の兼職性、あるいは名誉職性を前提として初めて理解される。議会外の活動に 生活の糧を求めるカントン議員の場合、政治活動に専心する時聞はそれ程多いものではない。一般に、カソトン議員 が議員活動に費やす時間は、自己の活動時間の半ばにも満たないといわれており、あるアンケ⋮ト調査に依れば、カ ントン議員が義務的な政治活動に割くべき必要時間は、カントン・チューリッヒの場合には、週に一日半から二日、 ︵28︶ アルガウの場合には、一日から一日半、ヌシャッテルの場合には、半日から一日であるという。 このように議員職が兼任職であるのに対して、執行部は、ほとんどのカントンにおいて、﹁専任職﹂︵頴薯℃㌶翼︶ として位置付けられている。カントン・チューリッヒ憲法は次のように規定している。 カソトン執行部のメとハーの職は、他のいかなる定給の官職とも兼任し得ない。株式会社の社長職、または理事職につ ︵29︶ く場合は、カントン議会の承認を必要とする。 カントン・パーゼル・ラントにおいても、次のような憲法規定が存在する。 カントソ執行部のいかなるメンバーも、カントソ、またはゲマイソデの他の官職につき得ず、市民的職業に従事し得 ︵30︶ ない。 執行部のメンバーの場合、何故、兼職が認められない︵あるいは、厳しい条件が課せられている︶のか。この点につ いて、Z・ジャコメッティは、次のように述べている。兼職の禁止は、執行部メソパ⋮が政府活動に専心するために
︵31︶ 必要であり、メンパーの私的利益と公益の衝突を防止し、外部に対する独立性を維持することに役立つ。執行部は、 ほとんどのカントンにおいて専任職であるが、それを兼任職として位置付けているカントンもいくつか存在する︵カ ントン・ウーリ、カントン・ッーク、及び五つのランズゲマインデ・カントン︶。 司法の分野は、最も専門的知識が要求され、独立性が求められる分野である。従って一般的には、﹁アマチュア裁 判﹂︵竃一一蕊湧欝︶の概念にはなじみにくい。特に、カントンの最高裁判所の場合、高度な専門知識や経験が要求され ても何ら不思議ではない。カントン・アルガウにおいて、旧憲法が、最高裁判所・裁判官の被選任資格として、法学 校で法律学を修めたこと、最高裁判所の書記を四年間勤めたこと、あるいは上級執行官庁またはベツィルク裁判所の ︵32︶ メンバー、あるいは書記であったこと、などを上げていたのもこのような理由に基づく。だが、スイスでは一般に、 ︵33︶ 専門﹁知識﹂︵≦誘窪︶よりは、実際の手腕、﹁能力﹂︵溶α欝窪︶を重視する伝統がある。そのため、カントンやベツ ィルクの裁判所は、専門の法学教育を受けていない﹁アマチュア裁判官﹂︵霊δ霞一3馨︶で構成されている場合も少 なくない。例えば、カントン・サンクトガレンの場合をみてみよう。ここでは、カントン最高裁判所の裁判官一一名 中四名は他の職業を持つ兼職の裁判官であり、三名はアマチュア裁判官が占めている。また、行政裁判所の裁判官に ついては、五名中三名が兼職で、二名がアマチュア裁判官。保険裁判所の場合は、長官と第一副長官を除く、すべて の裁判官が兼職。商事裁判所のすべての裁判官、及び長官を除く上訴部︵＞嘗冨鵯冨簿き8のすべての裁判官は兼職。 そして、ベツィルク裁判所の裁判官に関しては、長官を除くすべての裁判官が兼職で、長官を除くほとんどの裁判官 パむレ がアマチュア裁判官で構成されている。この他、アマチュア裁判のカテゴリーに属するものとしては、﹁陪審制度﹂
東洋法学
四三スイスのカントンにおける直接民主制︵一︶ 四四 ︵象ω9ぎ器夷窪。算︶も上げられよう。陪審制度については、カントン・チューリッヒ憲法は次のような規定を設け ている。 ︵3 5︶ いかなる手続が陪審裁判により判決されるべぎかについては、法律がこれを定める。 いわゆる﹁公職就任強制﹂︵＞3欝轟夷︶もアマチュア政治を支える一制度であろう。カソトン・オプ・ヴァルデ ンにおいては、左のような憲法規定が存在する。 有権者各人は、住民、カソトソ議会、カソトソ執行部、あるいはゲマイソデ執行部によりゆだねられた公職を、最低四 年間は引ぎ受けなければならない。 ︵36︶ 満六〇歳に達した有権者、聖職者、及び婦人はこの義務を免れる。 一般に、公職就任強制は、公職の有給性、無給性にかかわりなく適用されるが、職業選択の自由︵これは連邦憲法に ︵3 7︶ よって保障されている︶との関係から、公職が専任職の場合は適用されていない。オプ・ヴァルデンの場合、強制は カントソ・レヴェルのみならず、ゲマイソデ・レヴ諜ルの兼任職についても適用されている。しかし、同じ強制制度 を持つカントン・チューリヅヒの場合、カントソ・レヴェルの公務員に対する強制は行われていない。また、オプ・ ヴァルデン憲法は、﹁四年間﹂という形で強制に対する時間的制限を設けているが、カントン・ルツェルンなどの場 ︵38︶ 合、住民による直接選挙により官職に任ぜられた者は、通常﹁最低一任期の間﹂それを引き受ける義務を負う、とい う形で制限を設けている。公職就任強制は、一般に、一定の年令に達した場合、あるいは既に特定の公職、もしくは 特定の職業についている場合、健康上の理由がある場合、などはその適用を免除される。正当な理由がないにもかか
わらず公職の引き受けを拒否した場合、﹁懲罰金﹂︵U欝覧ぎ碧薯馨︶を課するカントンも存在する。 最後に、公職就任強制と類似した規定として、﹁投票義務﹂︵o 。鉱き欝℃臣。嘗︶、あるいは﹁投票強制﹂︵o り槽ぎ3馨簿お︶ の規定にも触れておく必要があろう。チュ：リッヒ憲法は述べている。 ︵39︶ ［投票への］参加は、市民の一般的義務である。 この規定は、ランズゲマインデ・カントンの場合には、ランズゲマインデヘの参加義務︵強制︶という形をとって現 れる。例えば、アッペソツェル・インナー認iデンにおいては、次のような規定が設けられている。 ［ランズゲマインデヘの］参加は、満六〇歳までは市民の義務である。ランズゲマインデヘ出席する権利・義務を有す る者で、疾病、老弱、あるいはカントンにおける数日間の不在などの相当な理由もなく、ランズゲマインデの審議に出 ︵40︶ 席しない者は、一〇フランの罰金に処する。この罰金は居住ゲマイγデの警察金庫に帰する。 アッペンツェル・インナ！・ーデンの場合、ランズゲマインデヘの不参加者に対しては、罰金が課せられている。こ のような場合、ランズゲマインデヘの参加は、市民の道徳的義務以上のものと考えられ、一般有権者は、兼任の名誉 ︵戯︶ 職的な政治家として期待されていると考えることもできる。 ︵42︶ 以上、アマチュア政治について簡単にみてきたが、アマチュア政治の原則の多くは、不文の憲法慣習であり、実定 法の条文に現れているものは全体のほんの一部であるということに注意すべぎであろう。アマチュア政治には長所も あるが短所も存在する。しかし、その善・悪の評価は一応別として、それは疑いもなくスイス民主主義の大ぎな特色 の一つであり、カソトンの直接︵半直接︶民主制の重要な背景の一つということができる。 東 洋 法 学 四五
︵23︶ （ 24 ） （ （ （
272625
） ） ） ︵28︶ ︵29︶ ︵30︶ ︵組︶ ︵3 2︶ ︵33︶ ︵蟄︶ ︵3 5︶ スイスのカントンにおける直接民主制︵一︶ 四六 覆窪夢≧。酔ω＼鼠g葺G っ一ζ8︾≦。a窪藝α≦魯a。こRω3壽一N鼠。 ・3窪o 。併駕霞α①㊦﹂歪頃きき琴げ憎。蒙の9霧ω遺弩αR 。。。響。賞ご o”＆一レ魯磐薦罐。ぴ魯く8困閥一旦≧。グ浮議＼G 。蜜壽弩罎。 。も 。︾ω。8， 蒙窪5“≧oグ鼠蕎蟻。欝畠聾一9ヲあ寅霧9鵬き冨ぎ昌ρaω欝器欝鐸ざ霧窪冒≦き号圃﹄。露。 。。導凶津欝村溶霧轡類9窪ぴ⑦嶺R 弩①ρQ魯鷺器αqる霧。一＼淳彗蔦燦講”壼ζ替る。 。黄ω査● 沁涛ぎw≧o一。 。＼ζα＆一︸o りぞ琶oも。勲○‘o 。露・ チューリッヒ壁思法三四条。 Q鑓8欝￠旦Nゆ8豊幽U霧ω榊舞韓g鐸α段ω3≦・騨N鼠ω9窪溶器8ま︸No吋一3一SO︵弩＜Rぎ審誉RZ8竃籍簿αRo鱗窪 ＞魯轟2零一︶届白8 ご o疑β男o鵯♪勾oにρω3鉱・凝悶。卿8添⊆＆頭90馨儀R溶き8鍔ぎ評量き①簿。●o 。3需一N豊ω魯①ω智鐸び饗び舅鐸ぎ豪の30 ≦望。霧。鼠格江o 。＼︸So 。︸の●鐸 ー ツ チュ リ ヒ憲法三九条。 バーゼル・ラント壼思法︵ω雷蹄甲く①鑑霧も 。￠欝磯傷霧溶妙筥O霧ご ご90 。包ト知⇒静oび鉱齢︵＜o筥溌＞℃ユ＝o oO渇︶︶ 一九八五年版を使用。 Q鉱8箏oβ鉾ゆ・ρ︶ω頓ま● アルガウ憲法︵o 。5霧誘鑑器鶏鑛審ω穴彗8霧＞震αq墜︵＜o簿鐸＞鷺一こo 。o 。伊︶︶ 五一条。ただし ○年に全面改正された現行憲法中には存在しない。 顕。ぎ9凋晋る＄蒙g。 。箪碧信区＜o容q 。霊碧一宍＞霧鴨姦げ冨o 。。ぼ声窪蓉儀図a鐸N鼠3る声の● 匹犀ぎ”勲餌φ﹂ω・お● チュ⋮リッヒ憲法五七条。 二〇条。テキストは 、この規定は、 雛ピ 九八︵36︶ ︵3 7︶ ︵38︶ ︵3 9︶ ︵如︶ ︵姐︶ ︵姐︶ オプ・ヴァルデソ憲法︵＜鶏欝ω象昌鰍儀霧国”糞o霧￠導禽≦巴鉱窪oび儀03≦ゆ筏︵＜o箏お・ トは一九八五年版を使用。 譲きαq震30♪卑鉾○謡ω藁露● ルツェルン憲法コニ条。 チュ⋮リッヒ憲法三〇条。 アッペンツェル・インナーローデン蜜思法︵＜R貯器￠欝αq欝穫③o鋒国拶糞o欝＞℃℃o昌Noロ＞。弟昼 条。テキストは一九八五年版を使用。 肉欝類詳卑鉾○‘o o頓ρ 匹鉱卿P魯鉾○‘ω●巳φ ζ鉱お①o。︶︶ 二三条。テキス ︵＜o欝器●︸嘆鵜おOo o︶︶ 四〇 三 ランズゲマインデ型直接民主制 1 概説 ω まず、ランズゲマインデ型直接民主制の定義を述べておこう。ここでいうランズゲマインデ型直接民主制とは、 カントソ住民がランズゲマインデと呼ばれる住民集会に蓬遁し、集会の場で、カントソの最も重要な国家事務につい ︵43︶ ての決定を行う政治形態を意味する。スイスにおけるランズゲマイソデ型直接民主制の歴史は古い。そして、その起 源については、必ずしも意見は一致していない。その起源を古代アレマソの﹁マルク共同体﹂︵ζ貰蕗魯8も 。窪− の3鉢︶に求める者もあれば、古代ゲルマソの﹁民会﹂︵Uぎ槻︶に求める老もあり、またスイス中世後期の﹁裁判集 東 洋 法 学 四七
スイスのカントンにおける直接民主制︵一︶ 四八 ︵艇︶ 会﹂︵Q包3婁拶讐轟︶に求める学者も存在する。記録に残る最古のランズゲマインデとしては、一二九一年のカソト ン・ウーリにおけるランズゲマインデが上げられている。今日、ランズゲマインデを有するカントソとしては、カン トン・グラールス、アッペンツェル・インナ⋮βiデン、アッペンツェル・アウサーローデン、二iド・ヴァルデン、 オプ・ヴァルデンの五つのカントンがある。 ランズゲマインデは、その歴史を反映して、いくつかの特色ある古い伝統を残している。祖国と神の観念が密接に 結合したキリスト教民主主義の伝統もその一つである。一例を上げよう。カントン・オプ・ヴァルデソにおいては、 ランズゲマインデの開催のさい、参加者は次のような﹁聖なる歌﹂︵麟①凶凝鐘帥＆︶を歌うことを要請される。 聖霊よ、われらの場所に降臨し給え。汝の慰めは、われらの悩みと死に光明を与えん。英知、光、助言、歓喜、良き行 いのための力は、汝より来たる。聖霊よ、われらの場所に降臨し給え。 聖霊よ、神の力を携えて来れ。神の力は、われらのうちに新しき心を創り出さん。われらを聖なる精神で満たし給え。 ︵45︶ われらを命の泉に導き給え。聖霊よ、われらの場所に降臨し給え。 ここには、全能の主権者たる神の加護の下に政治を行うランズゲマインデの伝統が、ぎわめてリアルに描かれている。 今日においては、これら聖なる歌の斉唱や、公務員による神と祖国への宣誓行為、清祓︵式︶、その他の宗教的セレ モニーは、ランズゲマインデの荘厳さや華やかさ、お祭り気分をもり上げる要素ともなっている。自由は自ら武器を 執ることによって守られる、闘う能力ある老のみが政治的権利を行使し得る。このようなスイス的伝統も、ランズゲ マインデの中に鮮やかに生き続けている。例えば、アッペンツェルにおいては、現在なお、男性有権者は、戦闘能力
の証明として帯剣し、ランズゲマインデの審議に臨むことが習慣となっている。 働 ランズゲマインデは、毎年一回、春先に開催される。ランズゲマインデの権限は、非常に広範である。それは、 司法の分野を除く、立法、行政、選挙のすべての分野に及んでいる。一般に、カントンの最重要の立法行為は、ラン ズゲマインデの場で最終決定が下され、特に政治的に重要な行政行為、とりわけ高額の財政支出はランズゲマインデ の承認事項とされている。また、﹁カントンの父﹂的存在であるランダマン︵執行部長官︶をはじめとする執行部の メとハーの選任、最高裁判所・裁判官、上級公務員、各種委員会の委員などの選任も、一般にランズゲマインデにお いて行われている。ちなみに、一九八三年にカントン・グラ⋮ルスで開催されたラソズゲマインデの決定事項を上げ ︵46︶ ておこう。
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税率の決定。 クール市のプpテスタント系看護学校の学生寮の新築に伴う、 学校法。 道交法の改正。 シュヴァンデン市嵩カルコフェンしの道路の維持のために、 ○○フランのクレジットの承認に関する決定。 カントン憲法の改正に関するイニシアティヴ。 定住、及び一時滞在に関する法律。 道交法の改正に関する住民によるイニシアティヴ。 自転車道路法。 四七万フランの公費の支出の承認に関する決定。 新たな作業場を設置することに伴う、一九二万五〇 東 洋 法 学 四九スイスのカソトンにおける直接民主制︵一︶ 五〇 鉛 税法の改正。 U 保健法の改正に関するイニシアティヴ。 盈 ︵官報に関する︶グラールス法令集の新編纂に関して、法律改正を求める複数の市民によるイニシアティヴ。 欝 カソトン議会書記、及び裁判所書記の選任。 ところで、ランズゲマイソデの開催に当っては、これら案件をあらかじめ研究する資料として、﹁メモリアと ︵ζ①匿98、あるいは﹁マンダ⋮ト﹂︵竃勲＆8と呼ばれる手引書が有権者に配布される。このメモリアルの中に は、法案のテキストが掲載されている他、法案の背景、議会内での審議過程など、法案提出の経緯が解説されており、 また法案に対する政府の見解なども示されている。 ランズゲマインデにおいては、一般に、政府による議案の説明が行われた後、全有権者は、討論の機会を提供され る。ただ、カントン・アッペンツェル・アウサ⋮ρーデンにおいてのみ、一八七六年以降、 ︵4 7︶ ランズゲマインデにおいて討論は行われない。 しかし、アッペンツェル・アウサ！p！デンの場合、有権者は、議会における法案の第一読会の後、討論の機会を与 えられ、その声を以後の立法過程に反映させる可能性を認められている。カントン・グラールスにおいては、選挙事 ︵娼︶ 項に関しては、討論が廃止されている。 討論︵これは、一般にスイス方言のドイッ語を使って行われる︶の後は、挙手による決定が行われる。憲法立法、 法律立法の場合、カソトン・オプ・ヴァルデンにおいてのみ、一九二二年以来、ランズゲマインデの場での決定は行
︵弱︶ われず、後日、住民投票︵￠簿窪ぎ。。酔冒3票お︶が実施されている。カントン・グラールスの場合も、他の四カントン の場合とは異なり、執行部の選挙は住民投票方式で行われている。また、グラールスにおいては、一九八○年以来、 カントン・グラ⋮ルス、及びそれに隣接する地域における原子力施設の設置に関して、ブントに提出するカγトンの見 ︵50︶ 解は、秘密投票に付せられる、 ことになっている。 ㈹ このようにランズゲマインデ・カントンにおいては、有権者は住民集会に出席し、討論し、決定を行なう権利 を認められているが、有権者の権利は、これに尽きるものではない。有権者は、自ら法案を提出する権利、すなわち イニシアティヴの権利︵この権利は、ぎ獣鶏ζ9算、あるいは＞鱗轟鵯器。罫と呼ばれている︶を認められている。イ ニシアティヴの対象は、カントン憲法、法律の他、財政支出など行政行為の分野にも及んでいる。イニシアティヴは、 一定数の有権者による署名の収集を必要とする場合︵鷲複数人イニシアティヴ︶もあるが、有権者各人が個人の資格 で行使し得る可能性︵麗個人イニシアティヴ︶も広く認められている。憲法イニシアティヴの場合、グラールスとア ッペンツェル・インナ⋮ローデソにおいては、個人イニシアティヴが認められ、法律イニシアティヴの場合、アッペ ンツェル・アウサーローデンを除くすべてのカソトンにおいて個人イニシアティヴが認められている。憲法について 個人イニシアティヴを認めないオプ・ヴァルデンと二iド・ヴァルデンにおいては、有権者総数の二〇分の一︵オプ ・ヴァルデン︶、あるいは五〇〇人の有権老︵二iド・ヴァルデン︶に複数人イニシアティヴが認められている。ま た、7ッペンツェル・アウサーp⋮デソにおいては、カントン議員と同数の有権老にのみ、憲法イニシアティヴ、法 東 洋 法 学 五一
スイスのカントンにおける直接民主制︵一︶ 五二 ︵51︶ 律イニシアティヴが認められている。 ランズゲマインデ型直接民主制は、﹁貧しい農民の中にも真の政治家は存在する狐というスイス的確信の鮮やかな 現れである。これは、ともすれば抽象的で理解のしにくい政治を単純で、目に見える形で具体化している点、経済性 の点などで一定の評価を受けている。 ︵つづく︶ ︵43︶ 謹弩鵯昌器さ笹勲○‘2出” ︵44︶ ○覧。Pびo勢︾望。欝＆諮。S①ぎα①ぎ儀鶏ω3壽N︸o o卿窒鶏ぎ磯窪一S9幹Oム轡 ︵45︶ この聖なる歌は、ランズゲマイソデの開催に先立って有権者に配布される、﹁ラソズゲマインデの手引書し︵ぴ磐身− 鵯き②ぎ審30密包8︵後述︶の裏に印刷されている。 ︵46︶ 準葵欝a9︿。轟・8ぎ陣亀鐸象①ピき畠鵯鋸鉱鼠￠おo 。9 。。 ︵魏︶ アッペンツェル・アウサーローデン憲法四五条。 ︵娼︶ ω欝亀貯39鉾鉾ρ︸幹Q 。Oρ ︵49︶ オプ・ヴァルデン憲法六五条。このほか、オプ・ヴァルデソにおいては、カソトン・イニシアティヴの要求も、住民 投票に付されている。 ︵50︶ グラールス憲法三六条。 ︵5 1︶ グラ⋮ルス憲法二四条。アッペンツェル・アウサー・ーデン憲法四四条、八三条。オプ・ヴァルデン憲法六三条。 アッペンツェル・インナ⋮p⋮デン憲法︵＜駿㌶。 。。 。鑛瓢⑳幣鐸儀9田α鵬窪o。。静99禦き儀＞℃℃9器一瓢菊﹃︵＜o糞球。≦一馨R欝o瓢碧 一〇 。認︶︶ 七条挑、四八条。テキストは一九八五年版を使用。 二iド・ヴァルデン憲法︵＜。鑑霧。。蓉⑳伽窃因§8湧￠瓢8∼聾窪巳鋤結召≦鉱α︵＜○き多○ぎo幕二〇3︶︶ 五四条。テキス トは一九八五年版を使用。
