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開発許可における敷地⾯積の最低限度規制に関する考察
―横浜市を事例として―
＜要 旨＞ 開発許可においては、旧くから敷地面積の最低限度規制が行政指導により行われてきた。 1992 年都市計画法改正により、都市計画（用途地域）により敷地面積の最低限度を決める ことが可能になり、さらに 2002 年都市計画法改正の際、開発許可基準に加えられた敷地面 積の最低限度に関する制限で、各自治体が条例により地域特性に応じた基準を定めること が可能となった。現在の開発許可制度では、これら３種類の敷地面積の最低限度規制が混 在している状況がある。そして、当初住戸面積の拡大だった規制の目的は、ミニ開発の防 止に変化している。 本稿では、開発許可の際にかかる敷地面積の最低限度規制が土地の最有効使用を妨げて いるという仮説のもと、東京及び神奈川県の自治体で、規制の状況を整理し、それらが地 価に対して与える影響を実証するとともに、その規制により防止しようとしている、ミニ 開発が周辺に対しどの程度負の外部性を及ぼしているかを実証することで、両側面から規 制の効果を検証した。結果、都市計画（用途地域）、開発条例、行政指導から成る３種類の 規制は、そのどれもが地価を下落させる効果が確認される一方、規制により防止しようと しているミニ開発による負の外部性は、敷地 80 ㎡未満のミニ戸建ての近隣の住宅にのみ確 認され、それは敷地が小さくなる結果、建物が３階建てになり高さが原因で発生する日照 阻害、圧迫感等によるものと考察された。 この結果から、現在の開発許可における敷地面積の最低限度規制は非効率・不合理な規 制であるといえ、政策提言として、ミニ開発の高さにより生じる負の外部性を個々の建築 確認で内部化することを敷地面積の最低限度規制の代替案として示すとともに、ミニ開発 による負の外部性が確認されない 80 ㎡まで、規制が緩和された場合の効果について示した。2014 年(平成 26 年)2 月
政策研究大学院大学 まちづくりプログラム
MJU13604 大嶽 洋一
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目 次
第１章 はじめに ... 3 第２章 開発許可における敷地面積の最低限度規制の整理 ... 4 2.1 開発許可における敷地面積の最低限度規制の歴史と背景 ... 4 2.2 横浜市における規制の経緯及び現状 ... 5 2.3 東京及び神奈川の自治体における規制の現状 ... 7 第３章 開発許可における敷地面積の最低限度規制に関する理論分析 ... 8 3.1 経済学的に見たときの政策介入の非効率 ... 8 3.2 ミニ開発が周囲に及ぼす負の外部性についての経済分析 ... 8 3.3 仮説 ... 10 第４章 分析①敷地面積の規制が地価に与える影響の実証 ... 10 4.1 推計モデル ... 10 4.2 使用するデータ ... 11 4.3 推計結果と考察 ... 13 第５章 分析②ミニ開発が周辺に与える負の外部性の実証 ... 14 5.1 推計モデル ... 14 5.2 使用するデータ ... 15 5.3 推計結果と考察 ... 16 第６章 まとめ ... 18 6.1 政策提言 ... 18 6.1.1 政策提言（案１） ... 19 6.1.2 政策提言（案２） ... 19 6.2 今後の課題 ... 21 謝辞 ... 22 参考文献 ... 223
第１章 はじめに
都市計画法(以下、法という)の開発許可制度は、都市の周辺部における無秩序な市街化を 防止するため、都市計画区域の「計画的な市街化を促進すべき市街化区域」と「原則とし て市街化を抑制すべき市街化調整区域」との区分(線引き)を担保し、開発を行う際、都市計 画区域内の開発行為について道路や公園などの公共施設や排水設備等、必要な施設の整備 を義務づけるなど、都市基盤整備を行うことをその目的とする。 これにより良好な宅地の整備が行われているが、一敷地当たりの敷地面積の最低限度規 制(以下、規制という)についても、法施行当初から自治体の開発指導要綱などを元に行政指 導が行われてきた経緯がある。当初は、住戸面積の拡大・底上げを目的として規制が行わ れていたが、地価高騰・1987 年の木造３階建ての合法化等を背景に小規模敷地の需要が増 えると、1992 年の法改正で、都市計画(用途地域)による規制が低層住居専用地域で可能と なった。しかしその後もミニ開発1)が増えると、2002 年の法改正で、開発許可の基準に「敷 地面積の最低限度に関する制限」が加わり、自治体が開発条例により地域特性に応じた基 準を定めることが可能となった。時代とともに３種類の規制手法が用いられ、現在に至り 混在し、規制の目的は当初の住戸面積の拡大から、ミニ開発の防止に変化してきている。 その中で、開発許可特有の開発条例・行政指導による規制エリアでは、実際には開発の完 了公告後に敷地が分割されミニ開発が生じており、また、そもそも開発の規模を小さくし て開発許可逃れをされれば規制の適用がないという問題も指摘されている（金本 1997）。 開発許可において敷地面積の最低限度を決めることは、例えば地区計画や建築協定等の、 ある限定されたエリアを設定し、その中できめ細かい建築ルールを決めて住環境を守ろう とする規制と比較すると、より広範囲に対する土地利用規制になる。しかし、地域や年代・ 開発手法によって住宅の平均敷地面積は異なり、規制による最適な効用水準が異なると考 えられ、政府による一律な規制が行われていること、また規制そのものによる土地利用の 硬直化と最有効使用の阻害があることなどから、非効率が生じていると考えられる。 敷地面積の最低限度規制に関する過去の研究には、谷下ら(2009)等があるが、いずれも、 狭い範囲での、地区計画などのきめ細かい土地利用規制に対する分析であり、開発許可と いう、広域に対する土地利用規制手法の中にビルトインされている規制について、その影 響を実証したものは見当たらない。また、その規制により防ごうとしている、ミニ開発が 周辺に与える「負の外部性」について、過去の研究では、国土交通省土地・水資源局によ る敷地細分化抑制のための評価指標マニュアル(2008)があるものの、こちらも世田谷区を対 象とした狭い範囲での分析であり、実際にどの程度の負の外部性が確認されるのかを、広 域で実証したものは見当たらない。そこで本稿では、開発許可の際にかかる規制が土地の 最有効使用を妨げているという仮説のもと、東京及び神奈川県の自治体で、開発許可の際 １）本研究では①開発による全体の面積が 1000 ㎡未満②1 宅地当たりの敷地面積が 100 ㎡未満の①②を満た す、小規模戸建住宅地開発と定義する。また、ミニ開発における個々の住宅を、「ミニ戸建て」と定義する。4 にかかる敷地面積の最低限度規制を整理し、規制が地価に対して与える影響を実証すると ともに、その規制により防止しようとしている、ミニ開発が周辺に対してどの程度負の外 部性を及ぼしているかの実証について、ヘドニックアプローチを用いて分析を行い、規制 の効果を両側面から検証した。 結果、都市計画(用途地域)、開発条例、行政指導による３種類の規制がかかっている場 所では、規制がかかっていない場所と比べて、いずれも地価が下がることが確認された。 その大きさは、それぞれの規制の歴史的経緯や現在の状況と関係していると考察される。 一方で、規制により防止しようとしている、ミニ開発による負の外部性は、個々のミニ戸 建ての敷地面積が 80 ㎡を下回るミニ開発に隣接する住宅にのみ観察され、敷地が小さくな り 80 ㎡を下回る結果、住宅が３階建てとなるために発生する日照、圧迫感などが、その原 因であると考察される。建物の高さが原因で生じる負の外部性に対し、規制を広域にかけ 対応している現在の状況は、規制の手段と目的が合致しておらず、現在の規制は非効率・ 不合理であるといえる。 そのため、政策提言では、効率性を改善する方法として、ミニ開発の高さにより生じる 負の外部性を個々の建築確認で内部化することを現在の規制の代替案として示すとともに、 規制の強さが 100 ㎡としたとき、ミニ開発による負の外部性が確認されない 80 ㎡まで、規 制が緩和された場合のメリットについて示した。 本稿の構成は以下の通りである。まず、第２章において現在の政策の歴史的経緯と背景 を整理し、第３章において規制の効率性や合理性について経済学的見地から理論分析を行 い、仮説を提示する。第４章では敷地面積の規制が地価に与える影響について、第５章で はミニ開発が周辺に与える負の外部性について、それぞれ仮説を検証するための実証分析 の方法を提示し、分析の結果とそれに基づいた考察を行う。第６章ではまとめとして政策 提言と今後の課題について整理している。
第２章 開発許可における敷地面積の最低限度規制の整理
本章では、まず、現在の開発許可制度における敷地面積の最低限度規制の概要と、その 背景について概観する。その上で、横浜市における規制の経緯と現状、及び近隣の東京、 神奈川の自治体における規制の現状について整理する。 2.1 開発許可における敷地面積の最低限度規制の概要と背景 開発許可においては、制度の当初より、各自治体で宅地開発指導要綱などが定められ、 その中で敷地面積の最低限度の基準を定めていた。そして、行政指導によってその基準を 開発事業者に守らせていた。当初、その目的は住戸面積を拡大することだった。全国で住 宅数が世帯数を上回った昭和 48 年以降は、住戸面積の拡大・底上げが日本の住宅政策の大5 きな目標となり、行政指導により敷地面積の最低限度を確保することは大きな意味を持っ ていた。その後、1992 年の法及び建築基準法の改正時に、用途地域が 12 種類になるとと もに、従来よりも容積率が緩和されるようになった。これは、時代とともに住宅の規模が 大型化し、延床面積が増えてきたことに対する緩和措置としての側面があった。その際、 規制を併せて定めることにより一定の環境水準を担保すべきという考えから、低層住居専 用地域で、都市計画（用途地域）による規制が可能となった。しかし、バブルによる地価 高騰に加え、既に1987 年準防火地域において木造３階建てが法的に可能になり、容積率が 100％を超える用途地域では、３階建てならば敷地規模が 100 ㎡を下回っていても、住戸面 積としては 100 ㎡を確保することが可能になっており、東京都心部では 3 階建てミニ開発 が現れ始めていた。その後もミニ開発が大都市近郊において増え続けたため、2002 年の法 改正で、開発許可の基準に「敷地面積の最低限度に関する制限」が加えられ、各自治体が 開発条例により地域特性に応じた基準を定めることが可能となった。導入された背景には、 いわゆるミニ開発を防止し、良好な環境を形成するため、新たに技術基準として追加されたものであ るが、一定の敷地規模を確保する必要性は、地域特性に大きく左右されるものであるため、他の技術基 準のように全国一律に義務付けることとはせず、基準の運用自体を条例に委ねたところである。また、 最低敷地規模規制が財産権に対する制約となることから、その範囲を明確化させるため、区域、目的（自 己用又は非自己用）、予定建築物の用途を限って定めることとされている。（中略）最低敷地規模規制は、 周辺の環境との調和も念頭に置いた規制であることから、開発区域周辺の敷地の大部分が狭小な敷地で ある場合には、周辺の敷地に比べ過大な敷地規制を求めることは望ましくない。２) とあり、最低敷地規模規制を定める際には、地域の実情に応じたきめの細かい設定を行う ことが自治体に対し望まれていると読めるが、後で示す 2.3 のように、実際は用途地域毎 に一律の数値が定められている自治体が多い。以上、開発許可においては時代とともに行 政指導・都市計画(用途地域)・開発条例の３種類の規制手法が用いられ、現在はそれが混 在し、規制の目的は住戸面積の拡大から、ミニ開発の防止に変化してきている（図 1）。 図 1 開発許可における敷地⾯積の最低限度規制の経緯 2.2 横浜市における規制の経緯及び現状 横浜市では、平成 8 年都市計画により第一種・第二種低層住居専用地域において、容積 率に応じた建築物の敷地面積の最低限度を定めて以後、開発許可では、第一種低層住居専 用地域と第二種低層住居専用地域以外の市街化区域では敷地面積が 100 ㎡以上となるよう に指導を行ってきた。３)横浜市における開発の 100 ㎡指導の根拠は、平成７年の横浜市住宅 ←木造３階建てが法的に可能に 現在 行政指導による規制 （住戸面積拡大・底上げが目的） 都市計画による規制 （容積緩和と環境担保措置のセット） 開発条例による規制 （ミニ開発の防止が目的） （高度成長期） （バブルによる地価の高騰） （地価・住宅価格の下落傾向） 1987 2014 混在 2010 1968 1970 1980 1990 2000
6 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 昭和4 3 年 昭和4 8 年 昭和5 3 年 昭和5 8 年 昭和6 3 年 平成 ５ 年 平成1 0 年 平成1 5 年 平成2 0 年 〔㎡ 〕 持家 借家 総住宅 建築行為 全数 開発許可を 伴うもの 道路位置指定 を伴うもの 100㎡未満 51% 14% 59% 100㎡以上 49% 86% 41% 1住 100㎡未満 50% 8% 53% 100㎡以上 50% 92% 47% 準工 100㎡未満 66% 53% 77% 100㎡以上 34% 47% 23% 2.00 2.50 3.00 3.50 4.00 4.50 5.00 昭和2 4 昭和2 9 昭和3 4 昭和3 9 昭和4 4 昭和4 9 昭和5 4 昭和5 9 平成元 平成6 平成1 1 平成1 6 平成2 1 〔人 〕 基本計画において、目標とすべき最低敷地規模が 100 ㎡であることからきている（林田 2003）。 この 100 ㎡という数値は、容積率 100％で延床面積が 100 ㎡確保できる敷地規模であり、住 戸規模を 100 ㎡としているのは、国の住宅建設五箇年計画に定められた３人世帯の一般型 誘導居住水準値である 98 ㎡（横浜市の平均世帯人員がかつて２人台後半だったことから、 世帯人員３人の数値を採用）からきている。横浜市においては、昭和 43 年に約 70 ㎡だっ た持家の住戸面積が、平成 20 年には 100 ㎡近い数値になり、行政指導は大きな成果を上げ てきたと考えられる（図２）。 図２ 横浜市における住⼾⾯積の推移４) 図 3 横浜市における平均世帯⼈員の推移５) しかし、横浜市の平均世帯人員については、平成 13 年以降 2.5 人を下回り、２人に限り なく近づいてきている（図３）。世帯人員３人の誘導居住水準を最低敷地面積規制の拠り所 とするのは、難しくなってきているといえる。 一方、敷地規模の実態調査６)からは、開発許可を伴うもので、申請時の図面では 100 ㎡以 上だった敷地が、準工業地域では完了公告後に 53％が 100 ㎡未満の敷地に分割されて、ミ ニ開発となっている。ここには規制と市場との乖離が確認され、建築確認のみで建築され る戸建住宅の敷地に比べ、開発における規制が過大となっている可能性が考えられる。 表１ 敷地⾯積別の建築⾏為件数（割合）６) ２）国土交通省開発許可制度運用指針 Ⅲ-5-11 最低敷地規模 ３）平成 25 年 9 月 1 日改正された開発事業の調整等に関する条例において、それまでの指導による規制から、一部条例 による規制に変わった地域があるが、本研究では条例改正以前の規制と地価とを用いて研究を行う。 ４）昭和 43 年～平成 5 年：住宅統計調査、平成 10・15・20 年：住宅・土地統計調査より ５) 「横浜市 人口のあゆみ 2010」、「平成 22 年国勢調査」より ６) 住宅地の敷地規模実態と誘導基準等に関する調査（横浜市建築局）より
7 2.3 東京及び神奈川の自治体における規制の現状 周辺の自治体、東京都・神奈川県の自治体の規制の現状は下表２の通りである。 表２ 東京都・神奈川県の⾃治体において開発許可の際にかかる敷地⾯積の最低限度規制７) 都市計画単独で規制している自治体はなく、①混在型－都市計画で低層住居専用地域を 規制し、それ以外の用途地域を条例・指導で規制している（横浜もこのタイプ）②指導型 －旧くから市街化していた 23 区の東側、品川区、大田区などでは、指導による規制がその まま残っているところが多い③条例型－市街化は比較的後からで、単独の条例による規制 が多い―の３つの類型に分けられる。規制値は東京郊外へ向かうほど大きくなっている。 ７）各自治体のホームページ及び各自治体へのヒアリングより作成 自治体 用途地域 低専 住居 商業 工業 低専 住居 商業 工業 低専 住居 商業 工業 世田谷区 100 ― ― ― 100 70 ― 70 ― ― ― ― 混在 練馬区 100 75 70 75 110 110 110 110 ― ― ― ― 混在 目黒区 80 60 55 60 100 75 65 65 ― ― ― ― 混在 江戸川区 70 70 ― 70 70 70 70 70 ― ― ― ― 混在 杉並区 80 60 ― 60 ― ― ― ― 100 70 ― 70 混在 中野区 85 60 ― ― ― ― ― ― 100 75 ― 75 混在 荒川区 ― ― ― ― ― ― ― ― 60 60 60 60 指導 墨田区 ― ― ― ― ― ― ― ― 60 60 60 60 指導 足立区 ― ― ― ― ― ― ― ― 100 77 ― 77 指導 葛飾区 ― ― ― ― ― ― ― ― 100 66 ― 66 指導 文京区 ― ― ― ― ― ― ― ― 90 75 ― 75 指導 大田区 ― ― ― ― ― ― ― ― 95 65 55 55 指導 品川区 ― ― ― ― ― ― ― ― 60 55 50 50 指導 三鷹市 100 100 ― 90 ― ― ― ― 100 100 100 100 混在 町田市 120 ― ― ― 120 100 100 100 ― ― ― ― 混在 青梅市 120 ― ― ― 120 120 120 120 ― ― ― ― 混在 清瀬市 120 ― ― ― 120 ― ― ― ― ― ― ― 混在 武蔵野市 120 100 ― ― ― ― 100 100 ― ― ― ― 混在 狛江市 100 ― ― ― 100 100 100 100 ― ― ― ― 混在 東大和市 120 ― ― ― 120 100 100 100 ― ― ― ― 混在 国分寺市 ― ― ― ― 135 125 115 125 ― ― ― ― 条例 武蔵村山 ― ― ― ― 115 100 100 115 ― ― ― ― 条例 小平 ― ― ― ― 110 100 100 100 ― ― ― ― 条例 東久留米 ― ― ― ― 110 100 100 100 ― ― ― ― 条例 稲城 ― ― ― ― 100 100 100 100 ― ― ― ― 条例 西東京 ― ― ― ― 110 100 100 100 ― ― ― ― 条例 横浜市 125 ― ― ― ― ― ― ― ― 100 100 100 混在 川崎市 125 ― ― ― 125 100 100 100 ― ― ― ― 混在 箱根町 200 ― ― ― ― ― ― ― 100 100 100 100 混在 横須賀市 ― ― ― ― 150 150 130 150 ― ― ― ― 条例 鎌倉市 ― ― ― ― 180 180 135 135 ― ― ― ― 条例 藤沢市 ― ― ― ― 120 100 100 100 ― ― ― ― 条例 小田原市 ― ― ― ― 120 100 100 100 ― ― ― ― 条例 大和市 ― ― ― ― 125 100 100 100 ― ― ― ― 条例 茅ヶ崎市 ― ― ― ― 100 100 100 100 ― ― ― ― 条例 逗子市 ― ― ― ― 165 140 110 140 ― ― ― ― 条例 神奈川県 タイプ 都市計画 開発条例 行政指導 多 摩 地 域 東京都 特 別 区
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第３章 開発許可における敷地面積の最低限度規制に関する理論分析
本章では、開発許可において敷地面積の最低限度規制があることの政策介入の根拠と、 効率性について、また、規制により防止しようとしているミニ開発の負の外部性について の経済分析を行った上で、実証分析のための仮説を提示する。 3.1 経済学的に見たときの政策介入の非効率 まず、都市計画法 33 条１項では、公共施設の整備基準が定められているが、これは、開 発許可が行われずに都市がスプロールしてしまった後、後追いで行政がインフラ整備を負 担した場合、多大なコストがかかることから、あらかじめ民間にインフラ整備を負担して もらうこと（政府に対する外部性、地方公共財のＢ/Ｃの改善）が政策介入の根拠と考えら れる。しかし都市計画法 33 条 4 項（敷地面積の最低限度に関する制限）は、狭小な宅地が 周辺に対して悪影響を与えないこと（周辺環境に対する負の外部性）が政策介入の根拠と 考えられ、同じ開発許可の基準でもその政策介入の根拠は異なっている。 敷地面積の最低限度規制に関しては、個々の敷地がそれぞれ外部性を受ける側・及ぼす 側になるが、実際の都市では、開発年代・開発手法等によって住宅地の平均敷地面積が全 く異なり、規制による最適な効用水準はそれぞれの地域で異なると考えられる。ある地域 にとって効用が最大化されるような水準に規制を設定することは地域の効用水準を最も高 めることから、市場でも評価され地価が最も高くなると考えられる。しかし実際には、規 制の現状に伴い、下記のような理由から、非効率が生じていると考えられる。 (1)規制の発案主体が政府であり、地域住民の効用水準を正確に把握できない。そのため、 多くの自治体で、用途地域で一律の数値が設定されており、地価を最大化する水準に、 規制値が設定されていない可能性が高い。 (2) 規制の当初の目的と、現在の目的が変わっている中で、（特に行政指導など）過去から の指導の数値が時代とともに見直されずそのまま残っている自治体では、地域の最適な 規制水準と乖離している可能性があること (3)都市計画で低層住居専用地域を規制し、その外側の用途地域で開発条例・もしくは行政 指導による規制が行われている自治体(表 2 の混在型)では、ミニ開発の需要が外側の用 途地域にスピルオーバーすると考えられるが、その外側の用途地域でも規制される結果、 需要に対し、住宅が供給過小になっている可能性があること。 (4)規制そのものによる土地利用の硬直化と最有効利用の阻害があること。これは、規制の 強さが強いほど、開発の圧力が強いほど、高いと考えられる。 3.2 ミニ開発が周囲に及ぼす負の外部性についての経済分析 ミニ開発の防止が、新たに開発許可の基準に敷地面積の最低限度規制が設けられた理由9 となっていることからも、ミニ開発が周辺に対して負の外部性を与えることは、暗黙の前 提となっている。しかし、実際に何が原因で、負の外部性が生じるのかは明確に示されて いない。実際には、良好な住環境の中でミニ開発が行われることによる地域的なものと、 近隣に対する物理的、直接的なものの 2 種類があると考えられる。分析対象とした東京駅 から 20～30 ㎞圏では、ミニ開発が行われている場所をフィールドワークにより観察してい くと、主に①幹線道路沿いの高容積率の場所②もともと用途混在が進んでいる場所③駅か ら比較的近く、周辺は集合住宅だが、土地の規模が小さかったため集合住宅にならなかっ た場所が多いこと、また東京の郊外圏を対象とし、世帯の密集に伴う外部性の影響はそれ ほど確認されない（中里 2012）という先行研究からも、良好な住環境の中で敷地が小さい ミニ開発が生じることそのものによる負の外部性は少ないと考えられる。７）考えられるの は、ある規模よりも敷地が小さくなる結果、建築計画の限界から生じる物理的な日照阻害・ 圧迫感などが、周辺に与える負の外部性の原因となることである。（図３）において、規制 がなかった場合、PMC＜SMC であることから、負の外部性が周囲に対し影響を与えてしまう が、規制により、負の外部性が内部化される適切な水準 SMC まで規制が行われていれば、 死荷重が生じないため、効率的であるといえる。しかし、それ以上の過剰な規制 OMC とな っていれば、住宅購入者にとっては敷地規模が大きくなる分負担が増えることから、逆に 死荷重が生じることになる。 図３ 過剰規制による死荷重 図４ 規制区域内外での需要と供給 今回の分析対象である東京郊外 20～30 ㎞圏は、郊外に行くほど規制値が大きくなってい ることから、負の外部性が内部化される水準以上の過剰な規制になっていることが考えら れ、その結果、（図４）の左側のように、規制がある場所では、土地代の負担が増える分宅 地の需要は減り、住環境が改善される便益の分需要は増え、これらが相殺しあうが、環境 改善の便益を土地代の負担増によるコストが上回るため、トータルで需要が下がっている 場所と、（図４）の右側のように、規制がない場所では、土地代の負担が減り宅地の需要は 増え、負の外部性が生じ住環境が悪くなるコスト分需要が減り、これらが相殺しあうが、 環境が悪くなるコストを土地代の負担減による便益が上回るため、トータルで需要が上が っている場所の二つがあると考えられる。 ７）国土交通省土地・水資源局(2008)において、より都心に近い世田谷区の規制値は、場所によって低層住居専用地域内 でもミニ開発が可能であり、今回の分析対象の東京郊外圏 20～30 ㎞とは前提となる住環境が異なると考えられる。
10 3.3 仮説 以上の分析から、次のような仮説を設定し、実証分析を行うこととする。 ①開発許可における敷地面積の最低限度規制は土地の最有効使用を妨げ、需要が下がるこ とで地価を下げている。３種類の規制による影響はそれぞれ大きさが異なると考えられる。 ②規制の強度が強い自治体ほど、また開発圧力が強い自治体ほど、土地利用の硬直化と最 有効使用の阻害が増大するため、規制による死荷重は大きくなる。 ③敷地が小さくなることで建築計画上の限界から生じる日照・圧迫感等の問題が、ある規 模より敷地が小さくなることで、ごく近隣に対し外部不経済をもたらすと考えられる。良 好な住環境の中でミニ開発が行われることによる地域的な負の外部性は、本分析の対象範 囲では少さいと考えられる。 ④開発条例・行政指導による規制エリアで、実際には開発の完了後に敷地分割が発生して いることから、地価は規制によるマイナスの影響と、ミニ開発による負の外部性の影響を 同時に受ける場合があると考えられる。 実証分析は、第４章で敷地面積の規制が地価に与える影響を実証する分析①と、第５章 でミニ開発が周辺に与える負の外部性を実証する分析②とを行う。上記の仮説①②の検証 を第４章で行い、仮説③④の検証を第５章で行う。
第４章 分析①敷地面積の規制が地価に与える影響の実証
本章では、敷地面積の最低限度規制が地価を下げているとの仮説を検証するための実証 分析の方法について述べる。実証分析にあたっては、資本化仮説に基づき、環境改善の便 益は地価の上昇に反映されることを前提としたヘドニックアプローチによる地価関数の推 計に基づいて行うこととする。 4.1 推計モデル 敷地面積の規制が地価に与える影響を実証するにあたって、仮に単一の自治体の中で規 制の効果を検証しようとすると、例えば自治体の中で規制がある場所とそうでない場所が あればよいが、自治体全域が規制の対象区域になっている場合は規制による効果が実証で きない。また、仮に数か所の自治体だけで規制の効果を検証しようとすると、その自治体 特有の規制の経緯・地域性などを反映し、一般的な規制の効果が正確に検証できない可能 性がある。今回の研究は、３種類の規制がもたらす効果をより一般的なものとして把握す ることを目的とすることから、2.3 で調査を行った東京・神奈川の自治体を対象とし、可能 な限り広域で、かつ似た条件で選択されるエリアとして、東京の西側の郊外 50 ㎞までを対 象範囲とする。これらの中には、３種類の規制があるエリア、規制がないエリアがそれぞ れバランスよく入っており、規制の効果を検証する上で適切と考えられる。11 また、規制による効果を抽出する方法としては、DID 分析を用いることも考えられるが、 自治体毎に規制を策定している年度が異なるため、明確にいつの時点を政策実施前とし、 いつの時点を政策実施後とするかの定義が難しい。そこで、各自治体ごとのダミーを与え、 その中にそれぞれの地価ポイントが入っているモデルを作成し、クロスセクションにより 規制の効果を検証する。推計モデルとしては、モデル(1)を基本形として設定し、(2)(3)で 交差項による効果を検証する。
LP β0 β1dt β2dn β3la β4yo β5wa β6ga β7ge β8tei β9jyu β10kou β11Ji β12reg1 β13reg2 β14reg3 u 1
LP β0 β1dt β2dn β3la β4yo β5wa β6ga β7ge β8tei β9jyu β10kou β11Ji β12 x1 β13x2 β14x3 u 2
LP β0 β1dt β2dn β3la β4yo β5wa β6ga β7ge β8tei β9jyu β10kou β11Ji β12 x4 β13x5 β14x6 u 3 LP：公⽰地価、dt:東京駅からの距離、dn:最寄り駅からの距離、la:地積、yo:容積率、wa:上⽔道ダミ ー、ga:ガスダミー、ge:下⽔道ダミー、tei:低層住居専⽤地域ダミー、jyu:その他住居系⽤途地域ダミー kou:準⼯業・⼯業地域ダミー、Bji:⾃治体ダミー、reg1:都市計画（⽤途地域）による規制ダミー、reg2: 開発条例による規制ダミー、reg3:指導要綱による規制ダミー、X1〜X3:規制（reg1〜reg3）×規制の強 度/平均敷地⾯積、X4〜X6:規制（reg1〜reg3）×⾃治体の開発許可⾯積、u:誤差項 交差項 X1～X3 は、規制に対し、強度の実勢値（規制の強度を自治体の平均敷地面積で割っ たもの）を掛けたものであり、規制が１㎡強くなるごとに地価に対してどれだけの影響が あるかを分析するためのものである。交差項 X4～X6 は、規制に対し、各自治体の開発圧力 の動向を示す指標（過去３年間の開発許可面積の平均値）を掛けたものであり、開発圧力 が強くなるにつれて規制の効果がどのように現れるかを分析するためのものである。 4.2 使用するデータ データとして用いるのは、2.3 で調査を行った東京・神奈川の自治体におけるＨ25 年の地 価公示データから商業地、東京島嶼部、及び地積 10000 ㎡を超えるような異常値を抜いた もの（サンプル数 3284）とする。被説明変数を公示地価とし、地価公示データから土地の 地積、容積率、用途地域ダミー、水道、ガス、下水ダミーと、GIS で東京駅からの距離及び 最寄り駅からの距離を加えたものをコントロール変数とした上で、各ポイント毎にかかっ ている敷地面積の最低限度規制（都市計画、開発条例、指導要綱、規制なし）のいずれか と、規制の強度を連続変数として加えた。変数の説明を表３に、基本統計量を表４に示す。
12 表３ 分析①被説明変数、説明変数の説明 表４ 分析①基本統計量 変数 説明 予測される符号 出典・作成方法 公示地価（円/㎡） サンプル数が多く、入手が容易なため、公示地価を用いる。 なし A 東京駅からの距離（m） 公示地価ポイントの東京駅からの距離。 － B 最寄駅からの距離（m） 公示地価ポイントの最寄駅からの距離。 － B 地積（㎡） 公示地価ポイントの地積。 ＋ A 容積率（％） 公示地価ポイントの容積率。 ＋ A 水道ダミー 公示地価ポイントに水道が通っている場合に１をとるダミー変数 ＋ A ガスダミー 公示地価ポイントに都市ガスが通っている場合に１をとるダミー変数 ＋ A 下水道ダミー 公示地価ポイントに下水道が通っている場合に１をとるダミー変数 ＋ A 低層住居専用地域ダミー 都市計画区域外を基準とし、第１種・第２種低層住居専用地域である場合に１を とるダミー変数 ＋ A その他住居系地域ダミー 都市計画区域外を基準とし、第１種・第２種低層住居専用地域以外の住居系地 域である場合に１をとるダミー変数 ＋ A 工業系地域ダミー 都市計画区域外を基準とし、工業系用途地域である場合に１をとるダミー変数 ＋ A 調整区域ダミー 都市計画区域外を基準とし、市街化調整区域である場合に１をとるダミー変数 － A 都市計画による規制ダミー 公示地価ポイントに、都市計画（用途地域）による規制がかかっている場合に１を とるダミー変数 － C 開発条例による規制ダミー 公示地価ポイントに、開発条例による規制がかかっている場合に１をとるダミー変 数 － C 行政指導による規制ダミー 公示地価ポイントに、行政指導による規制がかかっている場合に１をとるダミー変 数 － C 規制強度（㎡） 公示地価ポイントに、かかっている規制の強さ（連続変数）。規制がない場合は 0、100㎡の規制がかかっている場合は100。 － C 自治体平均敷地面積（㎡） 自治体レベルでの、戸建て住宅の平均敷地面積。 ＋ B 開発許可面積（㎡） 自治体の過去３年間の開発許可面積の平均値 ＋ D A: 平成25年公示地価 B: 東京都、神奈川県、横浜市提供データをもとにAｒｃGISにより作成 C: 2.3のデータをもとに各公示地価ポイントでの規制・強度を入力 D: 東京都HP、神奈川県HPより作成 変数 観測数 平均値 標準偏差 最少値 最大値 公示地価 3284 262035.9 205642.1 875 2780000 東京駅からの距離 3284 29494.19 15935.1 1770.916 84573.92 最寄駅からの距離 3284 944.9141 825.6157 35.632 9278.656 地積 3284 265.8517 419.362 47 4755 容積率 3284 151.8758 73.234 60 400 水道ダミー 3284 0.9963459 0.0603476 0 1 ガスダミー 3284 0.8373934 0.3690625 0 1 下水道ダミー 3284 0.9768575 0.1503789 0 1 低層住居専用地域ダミー 3284 0.4926918 0.5000227 0 1 その他住居系地域ダミー 3284 0.4001218 0.4899974 0 1 工業系地域ダミー 3284 0.0886114 0.2842254 0 1 調整区域ダミー 3284 0.0185749 0.1350386 0 1 都市計画による規制ダミー 3284 0.4278319 0.4948397 0 1 開発条例による規制ダミー 3284 0.1464677 0.3536283 0 1 行政指導による規制ダミー 3284 0.0822168 0.2747366 0 1 都市計画による規制ダミー*規制強度/自治体平均敷地面積 3284 0.3236013 0.382502 0 1.201923 開発条例による規制ダミー*規制強度/自治体平均敷地面積 3284 0.1163798 0.2868967 0 1.031746 行政指導による規制ダミー*規制強度/自治体平均敷地面積 3284 0.0693128 0.234171 0 0.9708738 都市計画による規制ダミー*開発許可面積 3284 24587.83 45837.11 0 248558 開発条例による規制ダミー*開発許可面積 3284 11500.68 34412.56 0 186000 行政指導による規制ダミー*開発許可面積 3284 1352.563 5841.541 0 34271
13 4.3 推計結果と考察 推計モデルの結果を、表５に示す。 表５ 分析①推計モデルの結果 表５より、敷地面積の最低限度規制については、都市計画（用途地域）、開発条例、行政 指導の３種類ともに、規制がある場所では地価を下げることが 1％水準で有意に確認された。 東京、神奈川の自治体で全体的に見たときに、規制の種類毎に考えられることとしては、 まず、都市計画による規制（-179613 円/㎡)は、開発許可だけでなく、通常の建築確認行為 も含めたあらゆる建築行為に対して規制がかかるため、将来にわたって規制が働くことか ら、規制の担保力が強いため、規制が地価に与える影響が大きいと考えられる。 被説明変数 推計モデル （１）基本モデル （２）交差項1 （３）交差項2 係数 係数 係数 説明変数 ［標準誤差］ ［標準誤差］ ［標準誤差］ 東京駅からの距離（m） -5.284439 *** -5.284439 *** -5.284439 *** ［0.5934368］ ［0.5934368］ ［0.5934368］ 最寄駅からの距離（m） -22.41883 *** -22.41883 *** -22.41883 *** ［1.953388］ ［1.953388］ ［1.953388］ 地積（㎡） 35.75404 *** 35.75404 *** 35.75404 *** ［3.609659］ ［3.609659］ ［3.609659］ 容積率（％） 311.5978 *** 311.5978 *** 311.5978 *** ［45.31093］ ［45.31093］ ［45.31093］ 水道ダミー 109141 *** 109141 *** 109141 *** ［25215.98］ ［25215.98］ ［25215.98］ ガスダミー 16160.53 *** 16160.53 *** 16160.53 *** ［4266.783］ ［4266.783］ ［4266.783］ 下水ダミー 14024.27 14024.27 14024.27 ［11806.01］ ［11806.01］ ［11806.01］ 低層住居専用地域ダミー 31415.09 *** 31415.09 *** 31415.09 *** ［12205.06］ ［12205.06］ ［12205.06］ 住居系用途地域ダミー 9849.414 9849.414 9849.414 ［13079.94］ ［13079.94］ ［13079.94］ 工業系用途地域ダミー -40729.31 *** -40729.31 *** -40729.31 *** ［13897.23］ ［13897.23］ ［13897.23］ 都市計画による規制ダミー -179613.9 *** ［42271.83］ 開発条例による規制ダミー -147414 *** ［41334.18］ 行政指導による規制ダミー -178410.5 *** ［36991.88］ 都市計画規制ダミー＊規制強度/平均面積（㎡） -160.934 *** ［37.87556］ 開発条例規制ダミー＊規制強度/平均面積（㎡） -142.9391 *** ［43.36737］ 行政指導規制ダミー＊規制強度/平均面積（㎡） -234.1749 *** ［45.48］ 都市計画規制ダミー＊自治体開発許可面積（㎡） -0.7519469 *** ［0.229942］ 開発条例規制ダミー＊自治体開発許可面積（㎡） -0.9287146 *** ［0.2920623］ 行政指導規制ダミー＊自治体開発許可面積（㎡） -7.168273 *** ［1.899512］ 各自治体ダミー（省略） 定数項 361505.9 *** 361505.9 *** 354260.5 *** [39023.38] [39023.38] [73737.21] 観測数 3284 3284 3284 自由度調整済み決定係数（R2） 0.8906 0.8906 0.8906 ※ ***、**、*は、それぞれ1%、5%、10%有意水準に対応 公示地価
14 開発条例による規制（-147414 円/㎡)は、各自治体が地域の実情に合わせて定められるよ うになっており、議会による議決という民主主義的プロセスを経ているため、その分、他 の２種類の規制よりも、規制によるマイナスの数値が少ないと考えられる。 行政指導による規制（-178410 円/㎡)は、主にその成立過程が原因で、マイナスが大きく なっていると考えられる。多くの自治体では、もともと宅地開発指導要綱により敷地面積 の最低限度を定めていた。それが時代に合わなくなってきているのに、過去から続いてい るという理由だけで行政指導により最低敷地面積を続けている自治体が多いため、現実の 市場との乖離分、マイナスの数値が大きく出ている可能性が考えられる。 また、条例、指導による規制エリアでは、実質的にミニ開発を可能とする２つの方法（開 発の完了公告後まで待つ、そもそも開発許可逃れをする）があるが、いずれの方法も開発 事業者にとってはコストがかかり、規制エリア内の需要を下げていると考えられる。 交差項を用いたモデルでは、規制と強度の実勢による交差項については、いずれも 1％水 準で有意な結果となり、とくに行政指導による規制で強度が強い場合の地価の下落が大き い（-234 円/㎡）結果となった。規制と自治体開発許可面積による交差項では、いずれも 1％ 水準で有意な結果となり、とくに行政指導による規制で地価の下落が大きい結果（開発許 可面積が 100 ㎡増えると-716 円/㎡）となった。 分析①の結果は、規制がある場所では、敷地規模が大きく保たれることで生じる住環境 の良さという便益を、規制による住宅購入者の負担能力の増加というコストが上回ってい ることを示していると考えられる。よって全体的には、規制エリアの市域に対するシェア が大きい自治体では、土地に対する需要が下がり、地価が下がっていると考えられる。
第５章 分析②ミニ開発が周辺に与える負の外部性の実証
本章では、敷地規模が小さいミニ開発が周辺に与える負の外部性を検証するための実証 分析の方法について述べる。実証分析にあたっては、前章と同じく、資本化仮説に基づき、 ヘドニックアプローチによる地価関数の推計に基づいて行う。 5.1 推計モデル 敷地面積の最低限度規制が防止しようとしているミニ開発が、どの程度の負の外部性を 周辺に対して与えているのかを実証するため、分析①の範囲から、東京駅から 20～30 ㎞圏 を抜き出し対象とする。この圏域はいずれも、近年ミニ開発が多く見られるエリアであり、 横浜市では港北、鶴見、青葉、都筑、の４区を含む。この圏域には、３種類の規制がある エリア、規制がないエリアが入っており、ミニ開発がある場所、ない場所がそれぞれバラ ンスよく含まれている。ミニ開発の有無による影響を分析するにあたって、本来はミニ開 発が発生する前後で DID 分析を用いることがベストだが、ミニ開発が行われた年代を場所15
毎に特定することが困難８）であり、その年代もばらつきが大きいことから、明確にいつの 時点を開発前とし、いつの時点を開発後とするかの定義が難しい。そのため、クロスセク ションによるモデルとした。推計モデルとしては、以下のモデル(1)を基本形として設定し、 (2)は規制による効果を考慮したモデルとする。
LP β0 β1dt β2dn β3la β4yo β5ga β6ge β7tei β8jyu β9kou β10Ji
β11u80nei β12u100nei β13u80a50 β14 u80a100＋u……… 1
LP β0 β1dt β2dn β3la β4yo β5ga β6ge β7tei β8jyu β9kou β10Ji
β11u80nei β12u100nei β13u80a50 β14u80a100 β15reg1 β16reg2 β17reg3u 2
LP：地価、dt:東京駅からの距離、dn:最寄り駅からの距離、la:地積、yo:容積率、wa:上⽔道ダミー、ga: ガスダミー、ge:下⽔道ダミー、tei:低層住居専⽤地域ダミー、jyu: その他住居系⽤途地域ダミー、kou: 準⼯業・⼯業地域ダミー、Bji:⾃治体ダミー、u80nei80:80 ㎡未満ミニ開発隣接ダミー、u100nei: 80 ㎡ 以上 100 ㎡未満ミニ開発隣接ダミー、u80a50: 80 ㎡未満ミニ開発 50m 内ありダミー、u100a50: 80 ㎡ 以上 100 ㎡未満ミニ開発 50m 内ありダミー、reg1:都市計画（⽤途地域）による規制ダミー、reg2:開発 条例による規制ダミー、reg3:指導要綱による規制ダミー、u:誤差項 5.2 使用するデータ 東京都心から 20～30ｋｍ圏内にある自治体の地価公示、地価調査データを使用する（サ ンプル数 489）。データの収集については、ミニ戸建てが周辺にあるもの、ないものを含め、 可能な限り広い範囲で多様な地価データを収集するよう配慮した。９） 被説明変数を地価として、分析①で用いたコントロール変数に加え、ミニ戸建てが建つこ とによる周辺の地価への影響をみるために、ArcGIS と CAD を用いて10)各宅地の敷地面積を 算出し、敷地面積が 100 ㎡未満のミニ開発を抽出し、各地価ポイントのデータに、1 宅地あ たりの敷地面積 80 ㎡未満のミニ開発の隣接の有無、1 宅地あたりの敷地面積 80 ㎡以上 100 ㎡未満のミニ開発の隣接の有無、1 宅地あたりの敷地面積 80 ㎡未満のミニ開発の半径 50m 以内の有無、1 宅地あたりの敷地面積 80 ㎡以上 100 ㎡未満のミニ開発の半径 50m 以内の有 無をそれぞれダミーで加えた。また、ミニ開発による負の外部性に地域性が見られるかど うかを検証するために、各自治体のダミーや用途地域のクロス項を加えた。11)さらに、負の 外部性と規制によるマイナスの影響が同時に発生しているかを検証するために、分析①と 同じように、各地価ポイント毎にかかっている敷地面積の最低限度規制（都市計画、開発 条例、行政指導、規制なし）のいずれをデータで加えた。分析②において新しく加わった 変数の説明を表６に、基本統計量を表７に示す。 ８）各自治体における建築確認申請を参照したが、中には建築確認が出されていないものもあったため、困難と判断した。 ９) 実質的にミニ開発が不可能な都市計画規制エリアからサンプル 208、それ以外のエリアからサンプル数 281 を抽出。
16 表６ 分析②被説明変数、説明変数の説明 表７ 分析②基本統計量 10）データの作成にあたって、ArcGIS ではそれぞれの敷地面積のデータは取り出せないため、街区の面データを JWCAD に移行し、各敷地の面積を求積した。なお、敷地境界があいまいな場所については、市販の住宅地図等を参照し、作業 を行った。 11) クロス項は、各自治体、各用途地域ダミーで合計 44 パターン作成したが、分析結果いずれも有意な値を得られなか ったため、基本統計量の表では省略している。 5.3 推計結果と考察 各推計モデルの結果を、表８に示す。 変数 説明 予測される符号 出典・作 成方法 地価（円/㎡） 公示地価に加え、サンプル数を増やすため、都道府県地価調査を用いる。 なし E 80㎡未満ミニ開発隣接ダミー 地価ポイントの隣に、1宅地の敷地面積80㎡未満のミニ開発がある場合に１をと るダミー変数 － F 80㎡以上100㎡未満ミニ開発隣接ダミー 地価ポイントの隣に、1宅地の敷地面積80㎡以上100㎡未満のミニ開発がある場 合に１をとるダミー変数 － F 80㎡未満ミニ開発50m内ありダミー 地価ポイントから半径50m以内に、1宅地の敷地面積80㎡未満のミニ開発がある 場合に１をとるダミー変数 － F 80㎡以上100㎡未満ミニ開発50m内ありダミー地価ポイントから半径50m以内に、1宅地の敷地面積80㎡以上100㎡未満のミニ 開発がある場合に１をとるダミー変数 － F E: 平成25年公示地価、H25地価調査 F:提供データをもとにAｒｃGIS及びCADにより敷地面積を算出、敷地規模100㎡未満 のミニ開発を抽出 変数 観測数 平均値 標準偏差 最少値 最大値 地価 489 243998.2 52243.03 80000 455000 東京駅からの距離 489 23702.58 3352.174 20032 29987 最寄駅からの距離 489 917.4888 568.5352 50 3400 地積 489 177.5951 124.2502 50 2416 容積率 489 129.8773 54.75715 60 300 ガスダミー 489 0.9693252 0.1726118 0 1 下水道ダミー 489 0.99591 0.0638874 0 1 低層住居専用地域ダミー 489 0.5685072 0.4957917 0 1 その他住居系地域ダミー 489 0.3762781 0.4849472 0 1 工業系地域ダミー 489 0.0408998 0.1982609 0 1 調整区域ダミー 489 0.0143149 0.1189072 0 1 80㎡未満ミニ開発隣接ダミー 489 0.0879346 0.2834897 0 1 80㎡以上100㎡未満ミニ開発隣接ダミー 489 0.0143149 0.1189072 0 1 80㎡未満ミニ開発50m内ありダミー 489 0.0490798 0.2162558 0 1 80㎡以上100㎡未満ミニ開発50m内ありダミー 489 0.2229039 0.4166206 0 1 都市計画による規制ダミー 489 0.4274029 0.4952082 0 1 開発条例による規制ダミー 489 0.0940695 0.2922244 0 1 行政指導による規制ダミー 489 0.2822086 0.4505352 0 1
17 表８ 分析②推計モデルの結果 対象とする、東京 20～30 ㎞圏エリアでの分析の結果、１宅地当たりの敷地規模が 80 ㎡ を下回る特に小規模なミニ開発は、隣接する土地に対して負の外部性を与えていることが 有意に観察された（-15196 円/㎡、**）ものの、半径 50ｍ以内に 80 ㎡未満ミニ開発がある 場合は、負の外部性は有意に観察されなかった。 80 ㎡以上 100 ㎡未満のミニ開発については、隣接する土地に対しても、半径 50ｍ以内に 対しても負の外部性を与えていることは有意に観察されなかった。 被説明変数 推計モデル （１）基本モデル （２）規制あり 係数 係数 説明変数 ［標準誤差］ ［標準誤差］ 東京駅からの距離（m） -4.425935 *** -4.473342 *** ［0.8031775］ [0.7991585] 最寄駅からの距離（m） -31.01214 *** -30.80882 *** ［ 2.901696］ [2.900886] 地積（㎡） 82.16155 * 89.81437 * ［46.02145］ [45.8544] 容積率（％） 159.1758 * 83.86887 ［ 88.21687］ [92.65571] ガスダミー 40360.11 *** 38856.34 *** ［ 8665.885］ [8644.907] 下水ダミー 15665.43 16755.43 ［22384.64 ］ [22268.96] 低層住居専用地域ダミー 62153.5 *** 41515.22 *** ［ 12511.85］ [15117.31] 住居系用途地域ダミー 56204.02 *** 57413.15 *** ［14986.78］ [15174.98] 工業系用途地域ダミー 22696.19 24132.43 ［ 16858.97］ [17016.85] 80㎡未満ミニ開発隣接ダミー -15196.96 ** -15167.05 ** [7174.045] [7161.256] 80㎡以上100㎡未満ミニ開発隣接ダミー -3094.735 -5594.328 [14572.48] [14533.12] 80㎡未満ミニ開発50m内ありダミー -12596.64 -9843.463 [7827.144] [7862.36] 80㎡以上100㎡未満ミニ開発50m内ありダミー 1112.565 4386.239 [5420.377] [5533.42] 都市計画による規制ダミー -19949.84 [32404.93] 開発条例による規制ダミー -36492.1 [33256.76] 行政指導による規制ダミー -43563.01 [31578.06] 各自治体ダミー（省略） ミニ開発隣接・50m以内ダミー*自治体ダミー（省略） ミ二開発隣接・50m以内ダミー*各用途地域ダミー（省略） 定数項 292401.7 *** 310671 *** [42439.32] [42959.84] 観測数 489 489 自由度調整済み決定係数（R2） 0.6543 0.6581 ※ ***、**、*は、それぞれ1%、5%、10%有意水準に対応する。 地価
18 負の外部性は、80 ㎡未満の敷地規模になると、その隣接する地価ポイントに対してのみ 観察された。この 80 ㎡という敷地規模は、建ぺい率が 60％のエリアでは、2 階建てで延べ 床面積 96 ㎡（100 ㎡近く）が確保される規模であり、敷地規模がこの数値以下になるとミ ニ戸建ては実質３階建てで計画されることが多いため、近接した範囲に与えている外部不 経済は、建物が３階建てになることによる日照阻害や圧迫感など、主に建物の高さが高く なることに起因していると考えられる。分析②のサンプルで確認されたミニ戸建て(91 件) では、敷地面積 78 ㎡以下の全てのサンプルが３階建てだった。 また、負の外部性に地域性が見られるかどうかを実証するためのミニ開発の有無と各自 治体とのクロス項、ミニ開発の有無と各用途地域とのクロス項については、いずれの自治 体・用途地域においても有意な結果が得られなかったため、表８では省略している。 以上から、本分析の結果では、ミニ開発は、周囲に対しマイナスの影響を及ぼしている ものの、その直接の影響は地域のような広範囲には影響しておらず、ごくミクロな範囲（有 意に観察されるのは、隣接する住宅レベル）にとどまっている。つまり、負の外部性は、 良好な住環境の中でミニ開発が生じることによる地域的なものというよりは、直接の日照 や圧迫感による被害に限られていると考えられる。 さらに、負の外部性と規制によるマイナスの影響が同時に発生しているかを実証するた めに、各地価ポイント毎の規制の有無を組み合わせたモデルでは、規制によるマイナス (-19949～43563 円/㎡)と負の外部性によるマイナス(-15167 円/㎡)とが同時に観察された。 このことから、開発条例・行政指導による規制のエリアでは、規制による需要の減少と、 小規模ミニ開発が起こることによる直接的な負の外部性を同時に受ける場合があることが わかる。規制をかけるのであれば、後から敷地分割できないようにする担保手段がなけれ ば、このように非常に不条理な状況が生じる場合がある。
第６章 まとめ
6.1 政策提言 一律の敷地面積規制を市域の全域にかけているような現在の政策は、分析①で示したよ うに、非効率を生じており、また、分析②の実証結果から、ミニ戸建てによる負の外部性 は、高さが原因でピンポイントに生じているものと考えられる。負の外部性に対し、敷地 面積の最低限度規制を広域にかけ対応しているのだとすると、規制の手段と目的とが合致 しておらず、不合理な規制といえる。たとえ敷地が大きくても、高い住宅が建てば負の外 部性は生じるからである。建物の高さが原因ならば、本来、その防止のためのベストな手 段は、個々の建築計画における配慮・工夫によって、負の外部性を内部化することである。 また、開発許可独自の敷地面積規制である（罰則がない）開発条例と行政指導による規 制区域では、開発の完了公告後の敷地分割に対しペナルティがないことと、そもそも開発19 許可逃れをされると規制できないという二つの問題があるため、開発許可の手続きを取り 規制を遵守した者に対する不公平が生じている。担保性を確保できないため、こういった 問題が生じていることから、条例により規制をするのであれば、敷地が分割されることに 対して罰則などによる規制の担保策を講じるべきであり、法的根拠が乏しくその担保が事 実上不可能である行政指導による規制は、原則廃止すべきと考える。 6.1.1 政策提言（案１）個々の建築確認で外部性を内部化する仕組みをつくる 分析①で示したように、規制は非効率を生じている。分析②では、ミニ開発において、 建物が高くなることにより生じる負の外部性（日照阻害・圧迫感等）が観察された。そこ で、効率性を改善するために、ミニ開発の「高さ」により生じる負の外部性を、個々の建 築確認で内部化することを、現在の規制の代替案として提案する。具体的には、建物高さ を下げる、壁面後退、建物周囲の緑化等により、日照阻害や圧迫感を軽減する。実際の建 築確認でこれを担保するための手段としては、例えば、敷地規模の小さいミニ開発行為を 「景観形成行為」として位置づけ、個々の建築確認の中で基準をクリアするような仕組み などが考えられる。（図５） ピンポイント的に発生するミニ戸建ての負の外部性に対しては、本来は外部不経済の大 きさに応じてピグー税をかけるのが有効と考えられるが、人により感じる外部不経済の大 きさが違うため、現実的には難しい。そのため、一律の敷地面積規制よりも、よりきめの 細かい規制手法で対応する方法が有効と考えられる。例えば、自治体の景観計画の中で定 めることができる、景観形成基準により、建築物の高さ、隣地からのセットバックなどを 定め、それを開発許可の中ではなく、個々の建築確認で補足する仕組みにすれば、いわゆ る開発逃れの問題にも対応できると考える。 図５ 個々の建築⾏為での負の外部性の内部化イメージ 6.1.2 政策提言（案２）負の外部性が確認されない 80 ㎡まで、規制を緩和する 政策提言（案２）では、分析②で「高さ」による負の外部性が確認されなかった 80 ㎡ま で、分析対象範囲における規制を緩和することを提案する。完全に規制を撤廃するのが難 しい場合、当面は現在の規制を緩和しつつ、都市計画（用途地域）もしくは担保力の高い、 罰則付きの条例で規制を行うことが、次善の策として有効と考えられる。 敷地規模が 80 ㎡あれば、計画上、建ぺい率 60％のエリア12）では、建物 1 階当たり 80× 0.6=48 ㎡、2 階建てでは最大 96 ㎡と、国の誘導居住面積水準にほぼ近い面積が取れる上、
20 フィールドワークによる観察からは、緑化など景観的配慮を行う余地があること、屋外に 青空駐車ができ、建物前面をオープンにできること、１階に大きな窓が取れ、１階をメイ ンとした生活が可能であることなどが分かっている（図６）。 図６ 敷地⾯積 80 ㎡の開発事例 上記の提言①②のように、規制を緩和もしくは撤廃するメリットとしては、まず緩和・ 撤廃された敷地面積分、住宅購入のハードルが下がること（土地代分がそのまま住宅価格 に反映される訳ではないが、参考として、横浜市で 100 ㎡→80 ㎡に緩和された場合、全市 平均公示地価 209000 円×20＝418 万円）が挙げられる。 また、都市の中に残っている低未利用地の利用促進にもつながり、住宅の供給量が増え ることで住宅価格も下がることが考えられる。この結果、駅からより近い土地で住宅を取 得できる可能性が高まり、消費者にとっては、より住宅の選択肢が増える。 そして、今後は都市をコンパクト化し、行政がインフラの維持管理コストを効率化して いく観点からも、大きなメリットをもたらすと考えられる。仮に、100 ㎡の規制が 80 ㎡に なり、これまで 100 ㎡が一般的だった開発許可の敷地規模が 80 ㎡まで下がると、単純計算 では開発による宅地の人口密度は 1.25 倍になる。都市において、小さくても住環境がよく コンパクトな都市型住宅が増え、人々に受け入れられていけば、人々の行動と選択によっ て、自然に都市のコンパクト化が促進される可能性がある。近年の横浜市民意識調査13）か らは、交通の便が良い駅の近くに住みたいという市民の意識の変化が観察されている。現 在の規制は、地価が高い場所においては、駅から遠くでの開発を増やし、自治体にとって 将来のインフラの維持管理コストを高めてしまうような結果になっている可能性が高く、 敷地面積の最低限度規制を緩和・撤廃することが、より現実的なコンパクトシティ推進の ための施策として有効と考えられる。 かつて都市計画の世界で劣悪な住環境の象徴だった「ミニ開発」を、コンパクトでも環 境の良い「スマート開発」に変わっていくよう、行政が誘導していくことで、コンパクト な都市の実現に近づくことが可能となるはずである。 12）なお、横浜市の場合、低層住居専用地域において敷地面積 80 ㎡までは条件付きで建築許可される特例 があり、低層住居専用地域に拡張して適用できる可能性もある。 13）横浜市民意識調査 2012 「住まいの周辺の環境で重視すること」より
21 6.2 今後の課題 今後の課題としては、まず、今回の分析に用いたデータについて、個々の地価ポイント において入力した規制は、他に存在する様々な土地利用規制の効果を含んでしまっている 可能性も考えられる。それら他の規制のデータをも勘案することができれば、より精度の 高い規制の効果検証につながると考えられる。 政策提言（案１）については、今回実証できなかった、より詳細な高さの違いによる日 照・圧迫感による影響と、それを緩和するための高さの低減、セットバック・緑化などの 定量的な軽減効果について、ヘドニック分析を用いるなどの方法で分析を行い、客観的な ガイドラインを示すこと（肥田野 1997 等が参考となる）、また開発事業者に敷地規模が小 さくても良好な開発を行ってもらうための適切なインセンティブコントロールをどのよう に行っていくかについての研究、取引費用をゼロに近づけ、住民と事業者との間でコース の定理の取引を用いた調整手法を用いるための方法の整備、 更には、地区計画、建築協定 などの、よりきめの細かい規制手法との連携方法の確立などが挙げられる。 政策提言（案２）については、今回は、分析②において負の外部性が観察されなかった 80 ㎡まで規制を緩和する提案を行ったものの、今後、更に地域のより詳細なデータを勘案 し、実証分析に基づいて、地域の特性に応じたよりきめ細かい敷地規模規制を行うことで、 効率性をさらに改善できる可能性が考えられる。
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