北陸地方整備局（砂防部局）の
火山噴火対策の現状
廣瀬 昌宏
1・山路 広明
2・秩父 宏太郎
3 1河川部 河川計画課 土砂災害警戒避難対策係長 （〒950-8801 新潟市中央区美咲町1-1-1） 2河川部 建設専門官 （〒950-8801 新潟市中央区美咲町1-1-1） 3河川部 河川計画課長 （〒950-8801 新潟市中央区美咲町1-1-1） 多数の死者・負傷者を出した2014年御嶽山噴火の教訓等を踏まえて警戒避難体制等の活火山対 策の強化を図るため、活動火山対策特別措置法が2015年に改正され、火山防災協議会の設置が 義務づけられるとともに、地方整備局等（砂防部局）が必須構成員として位置づけられた。ま た、大規模な土砂災害が急迫している状況において、市町村が適切に住民の避難指示の判断等 を行えるよう国又は都道府県が被害の想定される区域・時期の情報を提供することが2011年の 土砂災害防止法改正により明確化されている。以上のような法律改正等を踏まえた北陸地方整 備局（砂防部局）における火山噴火対策の現状を報告する。 キーワード 火山、活火山法、緊急調査、土砂法１． はじめに
現在日本には 110 の活火山があり、火山噴火に伴う土 砂災害がこれまで多く発生している。近年も 2011 年霧 島新燃岳、2014 年御嶽山、2016 年阿蘇山が噴火してお り、今後も同様の火山災害の発生が懸念されているとこ ろである(図 1)。 北陸地方整備局管内には15の活火山（概ね過去１万年 以内に噴火した火山及び現在活発な噴気活動のある火 山）、11の常時観測火山（火山防災のために監視・観測 体制の充実等が必要な火山）がある(図 2)。 これらの火山噴火に伴う土砂災害の防止・軽減を図る ため、砂防設備の整備等のハード対策と警戒避難体制の 整備等のソフト対策をあわせた火山砂防に係る取組みが 都道府県及び国の砂防部局により実施されているところ である。 本論文では、活動火山対策特別措置法と土砂災害防止 法のポイントについて整理するとともに、それらを踏ま えた北陸地方整備局（砂防部局）の火山噴火対策の現状 について整理する。２．活動火山対策特別措置法について
１）活動火山対策特別措置法について 活動火山対策特別措置法（以下「活火山法」という） 図 1 2011 年霧島新燃岳噴火 撮影：九州地方整備局 (11火山)が急務であったこと等を背景に制定された。活火山法は 基本的に噴火により被害が生じている事態に直接対応す る避難施設等の整備のハード対策を重視した法律として 制定・改正され、噴火が発生した地域で限定的に運用さ れてきた。 2014年には御嶽山において噴火が発生し、多数の死 者・負傷者が出るなど甚大な被害が発生したが、この噴 火災害からは噴火の兆候となる火山現象の変化をいち早 く捉え、伝達することが重要であること、住民のみなら ず、登山者も対象とした警戒避難体制の整備が必要であ り、このためには専門的知見を取り入れた火山ごとの検 討が必要不可欠であることなどが改めて認識された。 これを踏まえて、2015年に活火山法が改正され、従来 講じられていた避難施設の整備等のハード対策に加え、 警戒避難体制の整備等のソフト対策の充実が図られ、よ り総合的に活動火山対策を進める仕組みとなった。この 改正では、警戒避難体制の整備を特に推進する地域とし て、新たに「火山災害警戒地域」を指定し、それぞれの 火山毎に「火山防災協議会」の設置が義務化された。ま た、火山防災協議会構成員として、都道府県や市町村、 気象台、陸上自衛隊、警察、消防、火山専門家等ととも に、地方整備局等（砂防部局）が必須構成員として位置 付けられた(図3)。 ２）火山防災協議会における協議事項 前項のとおり火山災害警戒地域をその区域に含む都道 府県及び市町村は、想定される火山現象の状況に応じた 警戒避難体制を整備するため、火山防災協議会を共同で 組織することとなった。火山防災協議会では警戒避難体 制の整備に必要な事項（噴火シナリオ、火山ハザードマ ップ、噴火警戒レベル、避難計画）について協議を行う (図4)。 図3 活火山法改正の概要 ３）火山防災協議会の構成員と役割 火山防災協議会は、都道府県及び市町村がその設置主 体となって中心的な役割を担い、その他、気象庁や地方 整備局等（砂防部局）、陸上自衛隊、警察、消防、火山 専門家に加え、観光関係団体等その他都道府県及び市町 村が必要と認める者で構成される。 各必須構成員の具体的な役割は以下の通りである。 ①都道府県知事及び市町村長 火山防災協議会の設置主体。火山防災協議会では、火 山災害警戒地域の「噴火シナリオ」や「火山ハザードマ ップ」これらを踏まえた「噴火警戒レベル」や「避難計 画」等、一連の警戒避難体制について検討する。 ②気象台 過去の噴火履歴を踏まえた「噴火シナリオ」や「火山 ハザードマップ」の検討や、火山現象に関する情報や噴 火警報を発表する立場から情報収集・伝達体制の検討を 行うとともに、都道府県及び市町村と協力し、「噴火警 戒レベル」の設定について検討を行う。 ③地方整備局等（砂防部局） 噴火に伴う土砂災害（火山泥流・土石流等）の観点か ら火山ハザードマップ（以下「火山砂防ハザードマップ」 という）の検討を行うと共に一連の警戒避難体制の検討 に参画する。（図5） 図4 火山防災協議会における構成員と協議事項 図5 火山砂防ハザードマップの例（磐梯山） 出典：磐梯山火山噴火緊急減災対策砂防計画1)
④陸上自衛隊、警察、消防 噴火時において救助活動や避難誘導などを行う立場か ら検討に参画する。 ⑤火山専門家 警戒避難体制の検討全般にわたり、どのような火山現 象が想定されるかなど専門的見地から助言を行う。
３． 土砂災害警戒区域等における土砂災害防止対
策の推進に関する法律について
１）土砂災害警戒区域等における土砂災害防止対策の 推進に関する法律について 土砂災害警戒区域等における土砂災害防止対策の推進 に関する法律（以下「土砂災害防止法」という）は土砂 災害の恐れのある区域について、危険の周知、警戒避難 体制の整備、一定の開発行為の制限等のソフト対策を推 進する目的で2000年に制定された。 その後2004年の新潟県中越地震、2008年の岩手・宮城 内陸地震等の経験から、大規模な土砂災害が急迫してい る場合には、広範囲に多大な被害が及ぶ恐れがあるため 時々刻々と変化するリスクの把握が重要であることや、 住民に避難指示する権限は市町村にあるが、大規模な土 砂災害の経験が少なく、避難指示の判断等の根拠となる 情報を自ら入手することが困難であるといった課題が認 識された。それらを踏まえ、2011年に河道閉塞・火山噴 火に起因する土石流、地すべり等に起因する大規模な土 砂災害が急迫している状況において、市町村が適切に住 民の避難指示の判断等を行えるよう国又は都道府県が被 害の想定される区域・時期の情報を提供する緊急調査が 法改正により位置付けられた(図6)。 図6 改正土砂法(2011年)の概要 ２）緊急調査について 土砂災害防止法第28条、第29条に基づく緊急調査は一 定の要件をもとに重大な土砂災害の発生の恐れがある際 に実施されるものであり（図7）、噴火による降灰や、 火砕流として流下した火山灰等が堆積し、その後降雨に 伴い発生する土石流により、重大な土砂災害の発生が想 定されるか否かを判断するものである。 具体的には過去の災害履歴から、火山灰等が1cm以上 の厚さで堆積した場合雨水がしみ込みにくくなり表面流 が多量に発生するようになることがわかっており(図8)、 その厚さの範囲が河川勾配10度以上ある渓流で5割以上 を占める場合に、土石流の発生が想定されることから、 これを土石流現象の規模要件としている。また、土石流 の氾濫範囲におおむね10戸以上の居室を有する建築物が あることを被災対象の規模案件としている。 図7 緊急調査実施要件 図8 噴火に伴う土石流発生の仕組み （土木研究所資料）したがって、噴火の際にはこの要件に該当するかを確 認する必要がある。しかし噴火直後の時点で、火山灰等 が1cm以上の厚さで堆積している範囲の面積を計測する ことは困難であるため、明瞭な火山灰等の堆積範囲をも って火山灰等が1cm以上堆積している範囲とみなすこと を基本とする(図9)。 火山灰等の堆積範囲調査はヘリコプターによる調査が 基本となるが、火山活動や悪天候によりヘリ調査が実施 できない場合は地上踏査やUAV等の他調査方法を実施し、 降灰状況を把握する(図10)。 火山噴火により火山灰が堆積し、緊急調査の着手が決 定した場合は火山灰等の堆積に起因する土石流により被 害の生じるおそれのある区域の解析を行う。解析は ・想定氾濫開始点より上流域の分布型流出計算 （ハイドログラフ推定） ・想定氾濫開始点より下流の2次元氾濫計算 （土石流氾濫計算） を組み合わせた手法により行うことが基本とされる(図 11)。 図9 明瞭な火山灰等の堆積範囲 図10 降灰状況調査結果（九州地整の例） ３）土砂災害緊急情報 緊急調査を実施し、火山灰等の堆積に起因する土石流 により被害が生じるおそれのある区域及び時期が特定さ れた場合、土砂災害防止法第31条に基づく土砂災害緊急 情報（以下「緊急情報」という）を都道府県知事及び市 町村の長に通知するとともに一般に周知する(図12)。 緊急情報は一度通知すれば終わりでなく、精度向上の ための調査及び解析を行い、火山灰等の堆積に起因する 土石流により被害が生じるおそれのある区域若しくは時 期が明らかに変化した場合等に随時通知する。 緊急情報は市町村長による避難勧告等により関係住民 の円滑な避難に結びつくことが重要である。このため、 緊急情報の内容が的確に理解されるよう図表等を含めて わかりやすい補足資料の提供・説明などを行う必要があ る。また、関係住民等の避難に要する時間、土砂災害が 想定される時期の解析にあたっての前提条件、制約条件、 不確実性等についても、できるだけわかりやすく説明す る必要がある。 図11 土石流氾濫計算イメージ （土木研究所資料） 図12 土砂災害緊急情報のイメージ 撮影：九州地方整備局 撮影：九州地方整備局
４．北陸地方整備局（砂防部局）の火山噴火対策
について
１）活火山法に基づく対応状況について 北陸地方整備局管内の常時観測火山のうち、北陸地 方整備局（砂防部局）が火山防災協議会の構成員とな っている火山は「磐梯山」「新潟焼山」「焼岳」「白 山」「乗鞍岳」「弥陀ヶ原」の6火山である。この6火 山については協議会が設置済であり、各協議会におい て警戒避難体制の整備に至る協議を進めているが(図 14)、火山ハザードマップ整備や噴火警戒レベル導入が 未了の火山がある等、協議会により協議の進捗に差が 生じている。 例えば「弥陀ヶ原」は2014年の火山噴火予知連絡会 のもとに設置された「火山観測体制等に関する検討会」 においてとりまとめられた「御嶽山の噴火災害を踏ま えた活火山の観測体制の強化に関する緊急提言」によ り新規で追加された全国3火山の1つであり、これまで 火山観測装置の整備も進んでいなかったが、2016年12 月1日に各種火山観測装置の整備が完了したことから常 時観測火山に追加となったところである。本年度は火 山噴火シナリオを検討し、地方整備局等（砂防部局） が検討する土砂移動シナリオ等とともに、火山ハザー ドマップの策定を目指しており、引き続き取組を推進 する予定である。 ２）緊急調査のための平常時における準備 火山噴火の際に緊急調査を適切かつ迅速に実施するに は平常時から準備を進めておくことが重要である。 そのため、下記の点を中心に準備を進めているところ である。 ・緊急調査では自治体との調整や会議等が多数必要とな るため、事前に組織内での役割分担を明確にしておく ・噴火活動は長引くことが多いため、調査体制を確保し ておく ・噴火時に緊急調査が必要となる渓流の抽出を迅速に行 うため、火口周辺の渓流を事前に調査・シミュレーシ ョンを行う ・緊急調査時に必要となる資機材（降灰量調査、浸透能 調査）の準備しておく(図15、16) 図14 北陸地方整備局管内の火山噴火対策状況 図15 降灰量調査のための資機材の例 図16 浸透能調査のための資機材の例 北陸地方整備局（砂防部局）が協議会の構成員となっている常時観測火山北陸地方整備局（砂防部局）では上記の準備を推進す ることに加え、実践時の初動体制強化及び緊急調査の精 度向上を図るため、緊急調査実務者訓練を実施している。 2016年の緊急調査実務者訓練では緊急調査の実施経験の ある九州地方整備局より講師を招き、緊急調査の基礎知 識から各調査実習及び緊急調査実施にあたっての対応等、 一連の流れについて学んだところであり、今年度も実施 予定である(図17)。 緊急調査実務者訓練の参加人数は限られているが、訓 練に参加した職員には各事務所内でも同様の訓練の開催 を依頼し、訓練内容がより多くの職員に伝わるよう体制 作りを進めている。 ３）火山噴火緊急減災対策砂防計画について 活火山法や土砂法に基づく火山対策を進めている一方、 砂防堰堤等の整備の現状を踏まえると、火山噴火による 溶岩流、火山泥流、土石流等の被害を皆無にすることは 困難であることから、いつどこで発生するか予測が難し い火山噴火に伴い発生する土砂災害に対して、緊急対策 を迅速かつ効果的に実施し、被害をできる限り軽減（減 災）するため、国土交通省では2007年に「火山噴火緊急 減災対策砂防計画策定ガイドライン」を作成し国及び都 道府県の砂防部局による「火山噴火緊急減災対策砂防計 画」の策定を進めている( 図18)。 火山噴火緊急減災対策砂防計画（以下「計画」という） の策定対象の火山は当初19火山であったが、活火山法改 正により火山災害警戒地域が指定された49火山に拡大さ れた。「白山」「乗鞍岳」「弥陀ヶ原」の3火山は49火 山に拡大された際に加わった火山であり、計画の策定が 未了である。そのため、早期の策定を目指しているとこ ろである。一方「磐梯山」「新潟焼山」「焼岳」の3火 山は既に計画が策定されており、それに基づく取組みを 進めているところである。
