Indonesia's New Block Grant Transfer : Its Equalization Performance and Remaining Challenges

Challenges

著者 Usui Norio

journal or

publication title

Kansai University review of economics

volume 6

page range 1‑25

year 2004‑03

URL http://hdl.handle.net/10112/12091

•—--—--- ‑

K a n s a i  U n i v e r s i t y  Review o f  Economics  N o .  6  ( M a r c h  2 0 0 4 ) ,  p p .   1  ‑ 2 5  

I n d o n e s i a ' s  New  Block Grant T r a n s f e r :  

I t s  E q u a l i z a t i o n  Performance and Remaining Challenges* 

N o r i o  U s u i  

A  key p r i n c i p l e  i n   successful f i s c a l  d e c e n t r a l i z a t i o n  i s   t o  guaran‑

tee a reasonable balance between expenditure needs and revenue  c a p a c i t i e s  a t   lower l e v e l s  of government. This paper reviews the  a l l o c a t i o n  methods of Indonesia's new block grant transfer scheme,  a mainstay of intergovernmental f i s c a l   r e l a t i o n s  a f t e r  d e c e n t r a l i z a ‑ t i o n ,  and assesses i t s  e q u a l i z a t i o n  performance by conducting sim‑

p i e   simulation e x e r c i s e s .   Before a l l   e l s e ,   e q u a l i z a t i o n  function  of  the block grant needs to be more c l e a r l y  d e f i n e d .  Major challenges  r a i s e d  a r e :   1 )   conceptual and design weaknesses of f i s c a l  capacity  and expenditure needs s p e c i f i c a t i o n s  i n   the a l l o c a t i o n  formula;  2 )   unequalizing e f f e c t s   of non‑formula a l l o c a t i o n s ,   i n   p a r t i c u l a r   b a l ‑ ancing  f a c t o r   a l l o c a t i o n s ;   3 )   inappropriate  sharing  arrangement  between provinces and l o c a l   governments; and  4 )   p r o h i b i t i o n   of  non‑negative t r a n s f e r s .  

Keywords: Block Grant, Expenditure Needs, F i s c a l  C a p a c i t y ,  E q u a l i z a t i o n  Performance 

1 .   I n t r o d u c t i o n  

A f t e r  a l o n g  p e r i o d  o f  c e n t r a l i z e d  a u t h o r i t a r i a n   r u l e ,   I n d o n e s i a  i n i t i a t e d   a  d r a s t i c  d e c e n t r a l i z a t i o n  program i n   f i s c a l  year ( F Y )  2 0 0 1 .  Although v a r i o u s   e f f o r t s   were made t o  empower r e g i o n a l   governments1 even b e f o r e  t h e   d e c e n t r a l i z a t i o n ,  p o l i t i c a l  d i f f i c u l t i e s  i n   m a i n t a i n i n g  n a t i o n a l  u n i t y  a f t e r  t h e   1 9 9 7   economic c r i s i s  c r e a t e d  a  s t r o n g  and u r g e n t  need t o  d e c e n t r a l i z e  t h e   c o u n t r y  f o r  t h e  f i r s t   time i n   I n d o n e s i a .   The h i e r a r c h i c a l   r e l a t i o n s h i p   b e ‑

*  T h i s  p a p e r  u p d a t e s  a n a l y s e s  o f  I n d o n e s i a ' s  b l o c k  g r a n t  a l l o c a t i o n  methods i n   my p r e v i o u s  p a p e r s ,   U s u i  ( 2 0 0 3 a )  and U s u i  ( 2 0 0 3 b ) ,  b a s e d  on new i n f o r m a t i o n  and r e c e n t  d e v e l o p m e n t s .  The a u t h o r   would l i k e  t o  t h a n k  P r o f e s s o r  M. G .  A s h e r  ( N a t i o n a l  U n i v e r s i t y  o f  S i n g a p o r e ) ,  D r .   B .   B i k a l e s  ( A s i a n   Development B a n k ) ,  P r o f e s s o r  S .   H o n d a i  ( K o b e  U n i v e r s i t y ) ,  and P r o f e s s o r  K .   Hashimoto ( K a n s a i   U n i v e r s i t y )  f o r  t h e i r  comments on e a r l i e r  d r a f t s .  D i s c u s s i o n s  w i t h  D r .  B .  D .  L e w i s  ( R e s e a r c h  T r i a n g l e   l n s t i t u t e / M O F  a d v i s o r )  a r e  d e e p l y  a p p r e c i a t e d .  A p a r t  o f  t h i s  s t u d y  was f i n a n c e d  by t h e  K a n s a i   U n i v e r s i t y  G r a n t ‑ i n ‑ A i d  f o r  t h e  F a c u l t y  J o i n t  R e s e a r c h  Program 2 0 0 3 .  The u s u a l  d i s c l a i m e r  a p p l i e s .   1  I n   t h i s   p a p e r ,  t h e  t e r m   " r e g i o n a l   government" encompasses b o t h   p r o v i n c i a l   and l o c a l   g o v e r n ‑

m e n t s ,  w h i l e  " l o c a l  government" r e f e r s  t o  K o t a  and K a b u p a t e n .  

ー

tween p r o v i n c i a l  and l o c a l  governments c a l l e d   Kota ( m u n i c i p a l i t y  o r  c i t y )   and Kabupaten ( r e g e n c y  o r  d i s t r i c t )  was e l i m i n a t e d ,  and a l l   l o c a l   govern‑

ments became f u l l y  autonomous and r e s p o n s i b l e  f o r  p l a n n i n g ,  manage‑

ment,  f i n a n c i n g ,   and  major  p u b l i c   s e r v i c e   d e l i v e r i e s .   While  p r o v i n c i a l   governments a l s o  a c t  as autonomous r e g i o n s ,  they r e t a i n   a h i e r a r c h i c a l   r e l a t i o n s h i p  w i t h  t h e  c e n t r a l  government. At t h e  same t i m e ,  about two m i l ‑ l i o n   c e n t r a l   c i v i l   s e r v a n t s ,  who worked a t   r e g i o n a l   o f f i c e s  o f  c e n t r a l   l i n e   m i n i s t r i e s ,  were t r a n s f e r r e d  a d m i n i s t r a t i v e l y  t o  r e g i o n a l  governments. 

I n   d i s c u s s i n g  d e c e n t r a l i z a t i o n   i n   developing c o u n t r i e s ,  we c o n f r o n t  a  b a s i c  q u e s t i o n  about t h e  r e l a t i o n s h i p   be

eend e c e n t r a l i z a t i o n   and e c o ‑ nomic g r o w t h .  Some emphasize t h a t  d e c e n t r a l i z a t i o n  can l e a d  t o  macro‑

economic i n s t a b i l i t y ,  which can i n h i b i t  economic g r o w t h ,  and o t h e r s  argue  t h a t ,  i n   developing c o u n t r i e s ,  d e c e n t r a l i z a t i o n  can n o t  r e a p  i t s   b e n e f i t s  due  t o  i n s t i t u t i o n a l  and human r e s o u r c e  c o n s t r a i n t s .  We  i n s i s t ,   however, t h a t   d e c e n t r a l i z a t i o n  i n c r e a s e s  economic e f f i c i e n c y  i n   p u b l i c  spending a n d ,  t h a t   i t   can t h e r e f o r e  be growth e n h a n c i n g .  There a r e  w e l l  e s t a b l i s h e d  i m p l e ‑ mentation p r i n c i p l e s  which can h e l p  t o   r e a l i z e   d e c e n t r a l i z a t i o n   i n   a  way  which i s   l i n k e d  t o  e f f i c i e n c y  and which enhances g r o w t h :  1 )   e x p e n d i t u r e s   should f o l l o w  c a p a c i t i e s ;   2 )   revenues should f o l l o w  e x p e n d i t u r e s ;  and 3 )   d e c e n t r a l i z a t i o n  should be d e f i c i t ‑ n e u t r a l .  

Although I n d o n e s i a ' s  d e c e n t r a l i z a t i o n   i s   deeply r o o t e d  i n   t h e  s p e c i f i c   p o l i t i c a l   m o t i v a t i o n ,  a key o b j e c t i v e  i s   t o  i n c r e a s e  economic e f f i c i e n c y  by  u t i l i z i n g  t h e  i n f o r m a t i o n  advantages o f  lower l e v e l s  o f  government i n   pub‑

l i c   s p e n d i n g .  I n t e r g o v e r n m e n t a l  f i s c a l   r e l a t i o n s  should be e s t a b l i s h e d  t o   guarantee a  r e a s o n a b l e  b a l a n c e  between e x p e n d i t u r e  r e s p o n s i b i l i t i e s  and  revenue i n s t r u m e n t s  a v a i l a b l e  t o  r e g i o n a l  governments. A b a s i c  p r i n c i p l e  i s   t h a t  e x p e n d i t u r e  r e s p o n s i b i l i t i e s  should come f i r s t ,   and revenue r e s p o n s i ‑ b i l i t i e s   should be assigned n e x t .   Without a c a r e f u l   assessment o f  f i s c a l   needs t o  f i n a n c e  newly devolved e x p e n d i t u r e  r e s p o n s i b i l i t i e s ,  i t   i s   n o t  p o s ‑ s i b l e   t o   e f f i c i e n t l y   determine  revenue assignments t o   r e g i o n a l   govern‑

ments.  However,  i n   r e a l i t y ,   I n d o n e s i a ' s   d e c e n t r a l i z a t i o n   s t a r t e d   without  c l e a r  e x p e n d i t u r e  a s s i g n m e n t s .  Although t h e  Government o f  I n d o n e s i a  ( t h e   Government) l i s t e d   newly devolved f u n c t i o n s  o f  r e g i o n a l   governments2, 

2  D e c e n t r a l i z a t i o n  laws and r e g u l a t i o n s  d e f i n e  r o l e s  o f  r e g i o n a l  governments o n l y  i n   g e n e r a l  t e r m s :  

l o c a l  governments t a k e   primary r e s p o n s i b i l i t i e s  f o r   p u b l i c  w o r k s ,   h e a l t h ,   e d u c a t i o n ,  a g r i c u l t u r e ,  

communication, i n d u s t r y   and t r a d e ,   i n v e s t m e n t ,   environment,  l a n d   m a t t e r s ,   c o o p e r a t i v e s ,   and 

human r e s o u r c e s ,  w h i l e  p r o v i n c i a l  governments p l a y  c o o r d i n a t i n g  r o l e s .  

一

3 

t h e r e  i s   s t i l l   c o n s i d e r a b l e  c o n f u s i o n  on about how a u t h o r i t y  between t h e   d i f f e r e n t  l e v e l s  o f  government should be demarcated. A c c o r d i n g l y ,  o b l i g a ‑ t o r y  f u n c t i o n s  f o r  l o c a l  governments and t h e i r  minimum s e r v i c e  s t a n d a r d s   have n o t  y e t  been e s t a b l i s h e d .  

Compared w i t h  t h e  vague e x p e n d i t u r e  a s s i g n m e n t s ,  t h e  Government  has prepared r e l a t i v e l y  c l e a r  revenue a s s i g n m e n t s .  B e f o r e  FY2001, t h e r e   e x i s t e d  two t r a n s f e r s  from t h e  c e n t e r  t o  r e g i o n s :   ( i )   Subsidy t o   Regions  ( S D O ) ,  which was mainly used t o  f i n a n c e  s a l a r i e s  o f  r e g i o n a l  c i v i l  s e r v a n t s ;   and  ( i i )   R e g i o n a l  Development Funds (INPRES) f o r  r e g i o n a l  development  a c t i v i t i e s .   Since F Y 2 0 0 1 ,  both t r a n s f e r s  have been e l i m i n a t e d  and i n s t e a d   combined i n t o  t h e  G e n e r a l  A l l o c a t i o n  Fund ( D A U ) ,  a  b l o c k  g r a n t .  I n d o n e s i a   a l s o  expanded t h e  revenue s h a r i n g  system t o  a s s i g n  each r e g i o n a l  govern‑

ment i t s  share o f  revenues from t a x e s  on p e r s o n a l  income, l a n d  and b u i l d ‑ i n g ,   t r a n s f e r  o f  l a n d s  and b u i l d i n g s ,   f o r e s t r y ,   m i n i n g ,  f i s h e r i e s ,   o i l ,   and  n a t u r a l  g a s .  Another newly i n t r o d u c e d  t r a n s f e r  was t h e  S p e c i a l  A l l o c a t i o n  

Table 1 C e n t r a l  Budgets and T r a n s f e r s  to Regions 

( R p .  t r i l l i o n )   一 ^{A f t e rD e c e n t r a l i z a t i o n}  

FY2000 

o f  GDP)  FY2001  FY2002  FY2003 

o f  GDP)  Revenues  2 0 3 . 9   1 6 . 8   2 6 3 . 2   3 0 1 . 9   3 3 6 . 2   1 7 . 3   Expenditures  2 6 2 . 7   2 1 . 6   3 1 5 . 8   3 4 4 . 0   3 7 0 . 6   1 9 . 1   C e n t r a l  Government  2 1 8 . 0   1 8 . 0   2 3 4 . 1   2 4 6 . 0   2 5 3 . 7   1 3 . 1   Routine  1 8 3 . 1   1 5 . 1   1 9 0 . 2   1 9 3 . 7   1 8 8 . 6   9 . 7   Development  3 4 . 9   2 . 9   4 4 . 0   5 2 . 3   6 5 . 1   3 . 4   T r a n s f e r s  t o  Regions  4 4 . 7   3 . 7   8 1 . 7   9 8 . 0   1 1 6 . 9   6 . 0   Balanced Funds  4 4 . 7   3 . 7   8 1 . 7   9 4 . 5   1 0 7 . 5   5 . 5   Revenue Sharing  3 . 5   0 . 3   2 0 . 3   2 4 . 6   2 7 . 9   1 . 4   Personal Income Tax  3 . 1   4 . 1   5 . 3   0 . 3   P r o p e r t y ‑ r e l a t e d  Taxes  n . a .   n . a .   5 . 4   7 . 9   9 . 6   0 . 4   N a t u r a l  Resources  n . a .   n . a .   1 1 . 7   1 2 . 7   1 3 . 0   0 . 7   DAU##  4 1 . 2   3 . 4   6 0 . 5   6 9 . 1   7 7 . 0   4 . 0  

OAK  0 . 9   0 . 8   2 . 6   0 . 1  

S p e c i a l  Autonomy  & Balancing Funds  0 . 0   0 . 0   0 . 0   3 . 4   9 . 4   0 . 5   S p e c i a l  Autonomy 

1 . 4   1 . 5   0 . 1   Contingency/Hold Harmless  2 . 8   2 . 1   2 . 3   0 . 2  

Others  5 . 6   0 . 3  

Primary Balance  1 4 . 0   1 . 2   2 4 . 0   4 6 . 4   4 7 . 5   2 . 5   O v e r a l l  Balance  ‑58.8  ‑ 4 . 8   ‑52.6  ‑ 4 2 . 1   ‑34.4  — 1.8 Notes: 

annualized. # #  SDO  plus INPRES f o r  FY2000. 

Additional DAU  to Papua f o r  i t s  s p e c i a l  autonomy. 

Source: Ministry of Finance. 

Fund ( D A K ) ,   a matching  o r   earmarked g r a n t ,   which  aimed t o   impose  n a t i o n a l   p r i o r i t i e s   at~egional l e v e l   a n d / o r  f i n a n c i n g   p r o j e c t s  which have  s p i l l  over e f f e c t s  a c r o s s  r e g i o n s .  F u r t h e r ,  t h e  r e g i o n a l  t a x  and l e v y  law was  r e v i s e d  t o  s t r e n g t h e n  regions'revenue m o b i l i z i n g  c a p a c i t i e s .  

A f t e r  t h e  d e c e n t r a l i z a t i o n ,  t h e  t o t a l   amount o f  c e n t r a l  t r a n s f e r s  (DAU,  revenue s h a r i n g ,  DAK, and o t h e r  t r a n s f e r s )  was d r a s t i c a l l y  i n c r e a s e d  ( T a b l e   1 ) .  The amounts f o r  FY2001, FY2002, and FY2003 were R p .  8 1 . 7  t r i l l i o n ,  R p .   9 8 . 0  t r i l l i o n ,   and R p .   1 1 6 . 9  t r i l l i o n ,   o r  5 . 7 ,   5 . 8 ,   and 6 . 0   p e r c e n t  o f  GDP,  r e s p e c t i v e l y ,  much h i g h e r  than t h e  R p .  3 3 . 5  t r i l l i o n   o r  3 . 7  p e r c e n t  o f  GDP  f o r  FY2000. DAU has t a k e n  up about 70 p e r c e n t  o f  t o t a l  t r a n s f e r s .  R e g i o n a l   budgets a l s o  show t h a t   DAU i s   t h e  most i m p o r t a n t  revenue source f o r   r e g i o n a l  governments. I n   FY2001, DAU a l l o c a t i o n  accounted f o r  6 7 . 9  p e r ‑ c e n t  o f  t o t a l  l o c a l  government r e v e n u e s .  Even a t  t h e  p r o v i n c i a l  l e v e l ,  which  a c q u i r e d  h i g h e r  revenue m o b i l i z a t i o n  c a p a c i t y  due t o  t h e  new r e g i o n a l  t a x   assignments, i t   t a k e s  up more than 20 p e r c e n t  ( T a b l e  2 ) .   A l l  t h i s  i n d i c a t e s   t h a t  DAU has become a  mainstay o f  t h e  new i n t e r g o v e r n m e n t a l  t r a n s f e r s   i n  d e c e n t r a l i z e d  I n d o n e s i a .  

T a b l e  2 R e g i o n a l  Budgets 

FY20QQ#  FY2001 

Provinces  L o c a l  Governments  Provinces  L o c a l  Governments  ( R p .  b i l l . )   (%)  ( R p .  b i l l . )   (%)  ( R p .  b i l l . )   (%)  ( R p .  b i l l . )   (%)  Revenues  1 2 , 9 8 4   1 0 0 . 0   39,654  1 0 0 . 0   29,396  1 0 0 . 0   79,459  1 0 0 . 0  

Previous Year's Surplus  1 , 1 7 9   9 . 1   1 , 7 5 2   4 . 4   4 , 0 6 7   1 3 . 8   2 , 1 5 1   2 . 7   Region's Own Revenues  3,953  3 0 . 4   3,596  9 . 1   1 0 , 1 3 4   3 4 . 5   5,225  6 . 6   Balanced Funds  7,820  6 0 . 2   33,299  8 4 . 0   1 4 , 1 5 9   4 8 . 2   68,816  8 6 . 6   Tax Sharing  706  5 . 4   3,739  9 . 4   4 , 2 9 0   1 4 . 6   5,718  7 . 2   Non‑Tax Sharing  996  7 . 7   714  1 . 8   3,206  1 0 . 9   8,266  1 0 . 4  

匹 絆 6,114  4 7 . 1   28,379  7 1 . 6   6 , 5 0 7   2 2 . 1   53,992  四

OAK###  3  0 . 0   467  1 . 2   156  0 . 5   839  1 . 1   L o c a l  Borrowing  32  0 . 2   1 , 0 0 8   2 . 5   1 1   0 . 0   484  0 . 6   Others 

゜ ^{0 . 0}   ゜ ^{0 . 0   1 , 0 2 5   3 . 5   2,783  3 . 5}  

Expenditures  1 1 , 6 3 5   1 0 0 . 0   37,689  1 0 0 . 0   23,093  1 0 0 . 0   69,623  1 0 0 . 0   Routine Expenditure  5,934  5 1 . 0   25,147  6 6 . 7   1 4 , 6 9 9   6 3 . 7   48,255  6 9 . 3   Personnel Expenditure  2 , 0 4 2   1 7 . 6   1 8 , 5 2 1   4 9 . 1   5 , 7 6 3   2 5 . 0   35,289  5 0 . 7   Non‑Personnel Expenditure  3 , 8 9 2   3 3 . 4   6,626  1 7 . 6   8,936  3 8 . 7   12,966  1 8 . 6   Development Expenditure  5 , 7 0 1   4 9 . 0   1 2 , 5 4 3   3 3 . 3   8,394  3 6 . 3   21,368  3 0 . 7  

Balances (% t o  t o t a l  revenues)  1 , 3 4 9   1 0 . 4   1 , 9 6 5   5 . 0   6 , 3 0 3   2 1 . 4   9,836  1 2 . 4   Notes: #  annualized. 

SDO plus INPRES for FY2000. # # #  S p e c i f i c  purpose INPRES f o r  FY2000. 

Source: Ministry of Finance. 

5 

T h i s  paper a n a l y z e s  I n d o n e s i a ' s  b l o c k  g r a n t  (DAU) a l l o c a t i o n  methods  i n   t h e   f i r s t   t h r e e   y e a r s   a f t e r   t h e   d e c e n t r a l i z a t i o n .   The DAU a l l o c a t i o n   scheme has been undergoing almost annual r e v i s i o n s ,  and each o f  t h e s e   r e v i s i o n s  has brought new problems i n   i t s   wake. I t   i s   very i m p o r t a n t  t o   review these p a s t  e x p e r i e n c e s  a t  t h i s  s t a g e  i n   o r d e r  t o  c l a r i f y  major con‑

s t r a i n t s  and t o  e s t a b l i s h  c l e a r  p o l i c y  d i r e c t i o n s  f o r  I n d o n e s i a  p r o g r e s s .  T h i s   paper i s  o r g a n i z e d  a s  f o l l o w s :  S e c t i o n  2  r e v i e w s  DAU a l l o c a t i o n  methods i n   t h e  p a s t  t h r e e  y e a r s ;  S e c t i o n  3  assesses t h e  e q u a l i z a t i o n  performance o f   t h e  c u r r e n t  DAU a l l o c a t i o n  method by conducting simple simulation e x e r ‑ c i s e s .  The f i n a l  s e c t i o n  summarizes major c o n c l u s i o n s .  

2 .   DAU  A l l o c a t i o n  Methods: Review 

The t o t a l  DAU amount i n  t h e  c e n t r a l  budget i s  s e t  a t  a  minimum 25 p e r c e n t   o f  t h e  c e n t r a l   government's domestic r e v e n u e s .  T h i s  amount i s   shared  between p r o v i n c i a l  and l o c a l  governments a t  a  r a t e  o f  1 0  p e r c e n t  and 90  p e r c e n t ,  r e s p e c t i v e l y .  R e f l e c t i n g  i t s  d i f f i c u l t  f i s c a l  c o n d i t i o n ,  t h e  Government  has a l l o c a t e d  t h e  minimum, 25 p e r c e n t ,  o f  i t s   domestic revenues i n   t h e   p a s t  t h r e e  yea r s 包 I na d d i t i o n ,  t h e  c e n t r a l  budget c o n t a i n s  o t h e r  t r a n s f e r s  t o   t a k e  i n t o  a c c o u n t :  1 )   s p e c i a l  autonomy f o r  Papua p r o v i n c e  ( t w o  p e r c e n t  o f   t o t a l   DAU s i n c e  F Y 2 0 0 2 ) ;  2 )   h o l d  harmless ( s i n c e   F Y 2 0 0 2 ) ,  which i s   d i s ‑ cussed i n   t h e  l a t e r   p a r t   o f  t h i s   p a p e r ;  and 3 )   contingency (FY2001  and  F Y 2 0 0 3 ) 4 .  

DAU i s   d e f i n e d  a s  an e q u a l i z a t i o n  g r a n t  t o  r e g i o n s .  However, i t   i s   v e r y   i m p o r t a n t  t o   d e f i n e  t h e  concept o f   " e q u a l i z a t i o n "   b e f o r e   a n a l y z i n g   t h e   e q u a l i z a t i o n  e f f e c t  o f  DAU. Some d e f i n e  i t   a s  e q u a l i z a t i o n  o f  per c a p i t a  r e v ‑ e n u e s ,  w h i l e  o t h e r s  c o n s i d e r  i t   t o  be an e q u a l i z a t i o n  o f  per c a p i t a  t r a n s f e r s .   There seems t o  be c o n f u s i o n  about t h e  concept o f  e q u a l i z a t i o n  amongst  p o l i c y  makers and r e s e a r c h e r s .  However, i t   must be noted t h a t  government  r e g u l a t i o n  No. 1 0 4 / 2 0 0 0  c l e a r l y  s t i p u l a t e s  t h a t  t h e  g e n e r a l  a l l o c a t i o n  fund  s h a l l   be a l l o c a t e d   w i t h   t h e   purpose o f  e q u a l i z i n g   t h e  f i n a n c i a l   c a p a c i t y   among r e g i o n s  t o  f i n a n c e  spending r e q u i r e d  t o  implement d e c e n t r a l i z a t i o n   scheme, which means t h a t  a key o b j e c t i v e   o f  DAU i s   t o   e q u a l i z e  f i s c a l  

3  According t o  t h e  GTZ d e c e n t r a l i z a t i o n  n e w s l e t t e r  ( N o .  5 1 ) ,  t h e  Government has agreed w i t h  t h e  p a r ‑ l i a m e n t  ( D P R )  t o  r a i s e  t h e  percentage o f  DAU t o  26 p e r c e n t  from FY2004. 

4  I t   i s   t o  be noted t h a t  t h e s e  funds a r e  r e c o r d e d  o u t s i d e  t h e  DAU budget and c a t e g o r i z e d  a s  s p e c i a l  

autonomy and b a l a n c i n g  funds i n  t h e  c e n t r a l  b u d g e t .  

c a p a c i t i e s  a c r o s s  r e g i o n s  t o  f i n a n c e  t h e i r  e x p e n d i t u r e  n e e d s .  To t h i s  e n d ,   t h e  Government has s e t  o u t  a " f i s c a l   gap" formula f o r   DAU a l l o c a t i o n .   However, t h e  Government h e s i t a t e d  t o  d i s t r i b u t e  a l l   DAU based on t h i s  f o r ‑ mula, and i n s t e a d  made some adjustments t o  a c t u a l  DAU a l l o c a t i o n s .  DAU  a l l o c a t i o n  t o  a  r e g i o n a l  government  i  i s   based on t h r e e  f a c t o r s :  

DAUi  =  BFAi  +  FFAi  +  LSFAi 

where BFA i s   b a l a n c i n g  f a c t o r  a l l o c a t i o n ,  FFA i s   formula f a c t o r  a l l o c a t i o n ,   and LSFA i s   lump‑sum f a c t o r  a l l o c a t i o n  ( T a b l e  3 ) .  

Table 3 A l l o c a t i o n  Weights by F a c t o r s  

FY2001  FY2002  FY2003  P r o v i n c e s   L o c a l  Govts  P r o v i n c e s   L o c a l  Govts  P r o v i n c e s   L o c a l  Govts  DAU ( R p .  t r i l l i o n )   6 . 1   5 4 . 5   6 . 9   6 2 . 2   7 . 7   6 9 . 3  

B a l a n c i n g  F a c t o r   (%)  8 0 . 0   8 0 . 9   3 0 . 0   5 0 . 0   3 0 . 0   4 5 . 0   Formula F a c t o r   (%)  2 0 . 0   1 8 . 5   5 0 . 0   4 0 . 0   6 0 . 0   5 0 . 0   Lump‑Sum F a c t o r   (%)  0 . 0   0 . 6   2 0 . 0   1 0 . 0   1 0 . 0   5 . 0   S u b ‑ T o t a l   (%)  1 0 0 . 0   1 0 0 . 0   1 0 0 . 0   1 0 0 . 0   1 0 0 . 0   1 0 0 . 0   C o n t i n g e n c y / H o l d  Harmless  ・1.2  1 . 6   1 . 2   0 . 9   1 . 2   1 . 1   ( R p .  t r i l l i o n )  

T o t a l  ( R p .  t r i l l i o n )   7 . 3   5 6 . 1   8 . 1   6 3 . 1   8 . 9   7 0 . 4   Source: M i n i s t r y  o f  F i n a n c e .  

F u r t h e r ,   a d d i t i o n a l   t r a n s f e r s   have been d i s t r i b u t e d   i n   t h e   p a s t  t h r e e   y e a r s .   I n   FY2001, t h e  f i r s t   year o f  d e c e n t r a l i z a t i o n ,  t h e  Government a l l o ‑ c a t e d  a  t o t a l  o f  R p .  2 . 8  t r i l l i o n   ( R p .   1 . 2  t r i l l i o n  t o  p r o v i n c e s ,  and R p .  1 . 6   t r i l l i o n  t o  l o c a l  governments) a s  c o n t i n g e n c y  funds t o  accommodate a d d i t i o n a l   s a l a r y  c o s t s  i n   t h e  r e g i o n s  due t o  t h e  c e n t r a l l y ‑ i n i t i a t e d   r e t r o a c t i v e  s a l a r y   i n c r e a s e .  Since FY2002, t h e  Government has prepared another f u n d ,  which  i s   i n c l u d e d  i n  s p e c i a l  autonomy and b a l a n c i n g  funds i n  t h e  c e n t r a l  b u d g e t ,   f o r   h o l d  harmless a l l o c a t i o n ,  which we d i s c u s s  i n   t h e  n e x t  s e c t i o n .  Ap‑

pendix t a b l e   summarizes DAU a l l o c a t i o n   procedures  i n   t h e   p a s t  t h r e e   y e a r s .  

2 . 1 .   Formula F a c t o r  A l l o c a t i o n :  

The formula f a c t o r  a l l o c a t i o n  aims a t   a l l o c a t i n g  DAU based on t h e  f i s c a l  

gaps ( F G )  o f  r e g i o n a l  governments. T o t a l  amounts o f  DAU a l l o c a t e d  t o  t h i s  

7 

f a c t o r  a r e  d i s t r i b u t e d  t o  r e g i o n s  a c c o r d i n g  t o  t h e i r  r e l a t i v e  f i s c a l  g a p s .  The  f i s c a l  gap i s   d e f i n e d  a s  t h e  d i f f e r e n c e  between e x p e n d i t u r e  needs ( E N )  and  f i s c a l  c a p a c i t y   ( F C ) .  

FG 戸 ENi‑FCi

Under t h i s  d e f i n i t i o n ,  f i s c a l   gaps i n   some r e g i o n s ,  i n   p a r t i c u l a r  those t h a t   have h i g h  revenue c a p a c i t i e s ,  can be n e g a t i v e ,  which, i n   t h e o r y ,  i m p l i e s   n e g a t i v e  DAU a l l o c a t i o n s  t o  such r e g i o n s .  However, under t h e  c u r r e n t  s y s ‑ t e r n ,  a  n e g a t i v e  DAU a l l o c a t i o n  i s   n o t  p e r m i t t e d ,  so t h e  f i s c a l  gaps f o r  such 

r e g i o n s  a r e  s e t  a t  z e r o .  

E x p e n d i t u r e  needs i n  t h e  FY2001 formula were d e f i n e d  a s  a  product o f   average r e g i o n a l  government e x p e n d i t u r e  and t h e  f i s c a l  needs i n d e x :  

EN・‑‑ =  ---~

1  P ( +   o p i   ^{A r e a ,}   +  ^{P o v h e a d ;}   +  ^{C o s t ,}  

4 巧 ^/n 砂 叫 ⁿ 巧 ^{h e a d , j n} 砂 ^{C o s t , / n )}

where  APBDEXPr  i s   t o t a l   r e g i o n a l  government e x p e n d i t u r e s  ( p a s t  a c t u a l   d a t a  was u t i l i z e d ) ,  Pop i s  t h e  p o p u l a t i o n ,  Area i s   s u r f a c e  a r e a ,  Povhead i s  t h e   head account p o v e r t y  i n d e x  ( p e r c e n t a g e  o f  people below t h e  p o v e r t y  l i n e ) ,   C o s t  i s   a  c o s t  i n d e x ,  n i s   t h e  number o f  r e g i o n a l  governments, T  i n d i c a t e s   t h e  t o t a l  o f  t h e  v a r i a b l e s .  

A f a t a l  weakness o f  t h i s  s p e c i f i c a t i o n  i s   i t s   t r e a t m e n t  o f  average f i s c a l   n e e d s .  Under t h i s  d e f i n i t i o n ,  t h e  Government assumed t h a t  aggregate f i s ‑ c a l   need a f t e r  d e c e n t r a l i z a t i o n  was e q u a l  t o  a c t u a l  r e g i o n a l  governments'  e x p e n d i t u r e s  b e f o r e  d e c e n t r a l i z a t i o n ,  s i n c e  a c t u a l  e x p e n d i t u r e  d a t a  b e f o r e   d e c e n t r a l i z a t i o n  was u t i l i z e d .  We  a l s o  n o t e  t h a t  t h e  Government gave each  v a r i a b l e  e q u a l  weight  ( 1 / 4 ) .   However, t h e r e  was no e m p i r i c a l  assessment o f   t h e  v a l i d i t y  o f  t h i s  as a  measure o f  r e g i o n s ' f i s c a l  n e e d s ,  nor was i t   p o s s i b l e   f o r  t h e  Government t o  judge t h e  a p p r o p r i a t e n e s s  o f  t h i s  assessment, s i n c e   f i s c a l  needs could n o t  be e v a l u a t e d  without c l e a r  e x p e n d i t u r e  assignments  and t h e i r  c o s t  e s t i m a t i o n s .  

Another problem l i e s  i n  t h e  t r e a t m e n t  o f  t h e  c o s t  i n d e x .  T h i s  i s   i n t e n d e d  

t o  measure r e g i o n a l  d i f f e r e n c e s  i n   p u b l i c  s e r v i c e  d e l i v e r y  c o s t s ,  which a r e  

assumed t o  be p o s i t i v e l y  r e l a t e d  t o  e x p e n d i t u r e  n e e d s .  Because c o s t s  d i f f e r  

g r e a t l y  between r e g i o n s ,  i t   i s   i m p o r t a n t  t o  i n c o r p o r a t e  a measure o f  t h i s  

c o s t  d e f e r e n t i a l .  However, i n  g e n e r a l ,  t h e  c o s t  i n d e x  should be s t r u c t u r e d  t o  

a d j u s t  t h e  f i s c a l  needs d i f f e r e n t i a l  a f t e r  c o n s i d e r i n g  o t h e r  f a c t o r s ,  i . e . ,   popu‑

l a t i o n ,  a r e a ,  and p o v e r t y .  I n   t h e  above f o r m u l a ,  t h e  c o s t  index i n f l u e n c e s   f i s c a l   needs a f t e r  i t s   e f f e c t  has been averaged w i t h  o t h e r  t h r e e  o t h e r  v a r i ‑ a b l e s .  

F o r  FY2002, t h e  Government s l i g h t l y  r e v i s e d  t h e  d e f i n i t i o n  o f  e x p e n d i ‑ t u r e  needs and adopted d i f f e r e n t  weights f o r  t h e  v a r i a b l e s .  These changes  were a l s o  i n c o r p o r a t e d  f o r  FY2003. However, i t   i s   s t i l l   d i f f i c u l t  t o  e v a l u a t e   t h e  impacts o f  t h i s  change on improving t h e  measurement o f  r e g i o n s ' t r u e   f i s c a l   needs without knowing t r u e  e x p e n d i t u r e  assignments and t h e i r  c o s t   i m p l i c a t i o n s .  There i s   no c o n v i n c i n g  e x p l a n a t i o n  by t h e  Government f o r   t h i s  change. 

A P B D E X P r   ( P a p ,   ^{A r e a ;   P} 

E N i   = • ^{0.4• +  0.1•}

I  ^+0.1•

o v g a p i  

+04• C o s l i  

n ' f P 1 J J 1 , j n   p r e a .   n

P a v g a p , j n ・ fC o s t ; / n )  

The p o v e r t y  index i s   another i s s u e .   I n   t h e  FY2002 f o r m u l a ,  t h e  head  account p o v e r t y  index ( P o v 加 ad) o f  t h e  FY2001 f o r m u l a ,  was r e p l a c e d  by  t h e  p o v e r t y  gap index ( P o v g a p ) ,  which i s   measured by t h e  average p r o p o r ‑ t i o n a t e  d i s t a n c e  o f  t h e  poor from t h e  p o v e r t y  l i n e .  The p o v e r t y  gap index  i n t e n d s  t o   c a p t u r e  t h e  depth o f  p o v e r t y .   However, i t   i s   n o t  c l e a r  which  i n d e x  i s   a  b e t t e r  measure o f  t h e  f i s c a l   needs o f  r e g i o n a l  governments f o r   p o v e r t y  a l l e v i a t i o n .  F u r t h e r ,  we may need t o  c o n s i d e r  whether any p o v e r t y   r e l a t e d  i n d e x  needs t o  be i n c l u d e d  i n  t h e  assessment o f  e x p e n d i t u r e  n e e d s .   As mentioned, a  c l e a r  demarcation o f  a u t h o r i t y  between d i f f e r e n t  l e v e l s  o f   government has n o t  y e t   been w e l l   e s t a b l i s h e d   i n   I n d o n e s i a .   I f   primary  r e s p o n s i b i l i t y  f o r  p o v e r t y  a l l e v i a t i o n  f a l l s  on t h e  c e n t r a l  government, t h e r e   i s   no need f o r  any p o v e r t y  i n d e x  t o   be i n c l u d e d   i n   t h e  f o r m u l a .  These  i s s u e s  need t o  be c a r e f u l l y  reviewed f o r  f u t u r e  r e v i s i o n s .  

F i s c a l  c a p a c i t y  i n   FY2001 was d e f i n e d  a s  t h e  average sum o f  r e g i o n a l   own revenues ( P A D ) ,  shared revenues from l a n d  and b u i l d i n g  t a x  ( P B B )   and l a n d s   and b u i l d i n g s  t r a n s f e r  t a x   (BPHTB) times t h e  f i s c a l   c a p a c i t y   i n d e x :  

FC 戸 (PADr+ PBBr  +  BPH'I'Br)• ̲ l ̲   (NRO,IGRDP,  NNRO,IGRDP,  L F , ! P o p ,  

n  3  NROr!GRDPr  NNROr!GRDPr +  ＋  L F r ! P o p r )  

where NRO i s   n a t u r a l  r e s o u r c e  s e c t o r  GDP, NNRO i s   n o n ‑ n a t u r a l  r e s o u r c e  

︐ 

s e c t o r  GDP, GRDP i s   r e g i o n a l  GDP, and LF  i s   working age p o p u l a t i o n .   There a r e  some c o n c e p t u a l  problems w i t h  t h i s  f o r m u l a t i o n .  F i r s t ,   i t   i s   n o t  c l e a r  why t h e  Government d i d  n o t  i n c o r p o r a t e  shared revenues from  p e r s o n a l   income t a x   and n a t u r a l   r e s o u r c e s .   N e g l e c t i n g   these  revenues  i m p l i e s  t h a t  t h e  f i s c a l   c a p a c i t i e s  o f  some r e g i o n s  w i t h   broad t a x  bases  a n d / o r  abundant n a t u r a l  r e s o u r c e s  w i l l   i n e v i t a b l y  be u n d e r e s t i m a t e d ,  and  w i l l  t h e r e f o r e  a t t r a c t  l a r g e r  DAU a l l o c a t i o n s .  A p o s s i b l e  e x p l a n a t i o n  f o r  t h i s   may be t h a t   t h e s e   shared  revenue d a t a   were n o t   a v a i l a b l e   when the  Government e s t a b l i s h e d  t h e  f o r m u l a .  Second, t h e r e  i s   no s p e c i f i c  reason to  employ both n a t u r a l  r e s o u r c e  s e c t o r  GDP and n o n ‑ n a t u r a l  r e s o u r c e  s e c t o r   GDP i n  t h e  d e f i n i t i o n ,  s i n c e  t h e  sum o f  t h e  two v a r i a b l e s  must be e q u a l  to  t h e  t o t a l   r e g i o n a l  GDP. T h i r d ,  i t   i s   n o t  c o n s i s t e n t  t o  use t h e  working age  p o p u l a t i o n  a s  a  v a r i a b l e  t o  measure f i s c a l   c a p a c i t y ,  s i n c e  t h e  l a b o r  f o r c e   can be regarded as a  f a c t o r  o f  p r o d u c t i o n ,  i . e . ,   r e g i o n a l  GDP, which has  a l r e a d y  been i n c o r p o r a t e d  i n t o  t h e  d e f i n i t i o n .  

I n   FY2002, t h e  f i s c a l   c a p a c i t y  d e f i n i t i o n  was s i m p l i f i e d  and much im‑

p r o v e d .  F i s c a l  c a p a c i t y  i s  t h e  sum o f  a  r e g i o n ' s  own and shared r e v e n u e s :   FCi=P

i +  PBBi  +  BPHTBi  +  PPHi  +  0.75• SDAi 

where PAD i s   a  r e g i o n ' s  p o t e n t i a l  own r e v e n u e s ,  PPH i s   shared p e r s o n a l   income t a x  r e v e n u e ,  and SDA i s   shared n a t u r a l  r e s o u r c e s  r e v e n u e s .  

S i n c e  t h e  r e g i o n ' s  p o t e n t i a l  own revenue i s   measured as a  f u n c t i o n  of  manufacturing and s e r v i c e  s e c t o r  GDP (GRDPMS), t h i s  r e v i s i o n  can p r o v i d e   a  t a x  m o b i l i z i n g  i n c e n t i v e  t o  r e g i o n a l  governments. T h i s  i s   one o f  t h e  s i g ‑ n i f i c a n t  improvements i n  t h e  FY2002 f o r m u l a .  

P

i =  / 3 o   +  /31• ^{GRDPMS け ＆}

However, we  n o t e  t h a t ,  d e s p i t e  t h e  improvements, t h e  FY2002 f i s c a l  capac‑

i t y  d e f i n i t i o n  has another s e r i o u s  problem. According t o  t h i s  d e f i n i t i o n ,  only 

75 p e r c e n t  o f  shared revenues from n a t u r a l  r e s o u r c e s  can be i n c l u d e d  i n  

f i s c a l  c a p a c i t y .  C o n s i d e r i n g  t h e  s i g n i f i c a n t  c o u n t e r ‑ e q u a l i z i n g  e f f e c t  o f  n a t ‑

u r a l  r e s o u r c e  revenue s h a r i n g ,  a l l   ( 1 0 0  p e r c e n t )  o f  shared n a t u r a l  r e s o u r c e  

revenue should have been regarded as i n c r e a s i n g  a  r e g i o n ' s  f i s c a l  c a p a c i t y .  

However, a  lower 75 p e r c e n t  weighting was i n t r o d u c e d  a f t e r  s t r o n g  l o b b y ‑

i n g  by some r e g i o n a l  governments, i n   p a r t i c u l a r  some from r e s o u r c e  r i c h  

r e g i o n s .  

As i n   FY2002, t h e  Government u t i l i z e d  t h e  r e g i o n ' s  p o t e n t i a l  own r e v ‑ enues  ( P . 紅） as a    component o f  f i s c a l  c a p a c i t y  c a l c u l a t i o n  f o r  FY2003 DAU  a l l o c a t i o n .  However, only h a l f  o f  t h e  p o t e n t i a l  revenues were i n c o r p o r a t e d   i n t o  t h e  a c t u a l  c a l c u l a t i o n .  As mentioned, t h e r e  was no need t o  c o n s i d e r   any d i s i n c e n t i v e  t o  r e g i o n a l  governments'tax m o b i l i z a t i o n  e f f o r t s  s i n c e ,  as  a  m a t t e r  o f  f a c t ,  t h e  Government has u t i l i z e d  e s t i m a t e d  p o t e n t i a l  revenues  s i n c e  FY2002. The Government might consider t h a t  t h e  simple r e g r e s s i o n   method could n o t  c a p t u r e  r e g i o n a l  governments'potential revenue c a p a c i ‑ t i e s  a c c u r a t e l y .  I f   t h a t  i s  t h e  c a s e ,  they would be w e l l  a d v i s e d  t o  use a c t u a l   r e g i o n a l  own revenue d a t a ,  and some p o r t i o n ,  s a y ,  i n  t h i s  case 50 p e r c e n t ,   o f  t h e  a c t u a l  r e g i o n a l  own revenues as a  component o f  r e g i o n a l  govern‑

m e n t s ' f i s c a l  c a p a c i t y  c a l c u l a t i o n .  

FCi=0.5•P..

i +  PBBi  +  BPHTBi  +  PPHi  +  0.75• SDAi 

We  n o t e  t h a t ,  i n   t h e  p a s t  t h r e e  y e a r s ,  t h e  f i s c a l  gap formula has been  a p p l i e d  only t o  t h e  r e s i d u a l s  o f  DAU: t h e  Government f i r s t  determined a l l o ‑ c a t i o n  amounts f o r  b a l a n c i n g  and lump‑sum f a c t o r  a l l o c a t i o n s ,  which a r e   d i s c u s s e d  i n   t h e  f o l l o w i n g  p a r t s ,   and t h e  remaining amounts were d i s ‑ t r i b u t e d  based on t h e  f o r m u l a .  I n   FY2001, t h e  s h a r e s  o f  formula f a c t o r  a l l o ‑ c a t i o n s ,  both f o r  p r o v i n c e s  and l o c a l  governments, made up only about  20 p e r c e n t  o f  t o t a l   DAU a l l o c a t i o n   amounts. Although h i g h e r  shares o f   DAU have been based on t h e  formula i n   FY2002 and FY2003, i t s   shares  remained a t   60 p e r c e n t  ( p r o v i n c e s )   and 50 p e r c e n t  ( l o c a l   governments)  even i n   FY2003. 

2 . 2 .   B a l a n c i n g  F a c t o r  A l l o c a t i o n  

I n   FY2000, when t h e  DAU a l l o c a t i o n   method f o r  FY2001 was discussed 

w i t h i n   t h e   Government, t h e r e   was s e r i o u s   concern  over p o s s i b l e   m i s ‑

matches between expenditure r e s p o n s i b i l i t i e s  and revenue assignments 

i n   r e g i o n a l  b u d g e t s .  Of p a r t i c u l a r  r e l e v a n c e  was one o f  t h e  most serous 

c o n c e r n s ,  r e l a t i n g  t o  u n c e r t a i n t y  about a d d i t i o n a l  s a l a r y  c o s t s  due t o  t h e  

l a r g e ‑ s c a l e  c e n t r a l  s t a f f  t r a n s f e r ,  which was t o  be f i n a n c e d  by t h e  r e g i o n s  

a f t e r  d e c e n t r a l i z a t i o n .  As mentioned, about two m i l l i o n  c i v i l  s e r v a n t s  were 

scheduled t o   be t r a n s f e r r e d   t o   r e g i o n a l   governments.  However, a t   t h i s  

s t a g e ,  t h e  Government d i d  n o t  have any r e l i a b l e  d a t a  r e g a r d i n g  t h e  s t a f f  t o  

1 1  

be t r a n s f e r r e d   t o   each  r e g i o n a l   government. To address t h e   i s s u e ,   t h e   Government decided on one measure f o r  l o c a l  governments and another  f o r  p r o v i n c e s .  For l o c a l  governments, t h e  Government f i r s t  decided t o  a l l o ‑ c a t e  30 p e r c e n t  o f  SDO and 1 0  p e r c e n t  o f  INPRES i n  a d d i t i o n  t o  t h e  a n n u a l ‑ i z e d  t o t a l   amount o f  SDO and INPRES a l l o c a t e d  i n   FY2000 t o  each l o c a l   government. The Government assumed t h a t  t h e  a d d i t i o n a l   s a l a r y  c o s t s   c o u l d  be f i n a n c e d  by t h e  30 p e r c e n t  i n c r e a s e  i n   SDO and t h e  1 0  p e r c e n t   i n c r e a s e  i n   INPRES. The t o t a l   amount o f  t h e  b a l a n c i n g  f a c t o r  a l l o c a t i o n   made up as much as 80 p e r c e n t  o f  t h e  t o t a l  DAU a v a i l a b l e  t o  l o c a l  govern‑

ments (DAU 叫 i nFY2001. 

BFA戸 1.3•

SDOi  +  1.1• INPRES1 

T h i s  measure c o u l d  n o t  be a p p l i e d  t o  p r o v i n c i a l  governments s i n c e  t h e   t o t a l  amounts o f  SDO and INPRES r e c e i v e d  by p r o v i n c e s  i n   FY2000 were  g r e a t e r  than t h e  t o t a l  DAU a v a i l a b l e  t o  p r o v i n c e s  ( 1 0  p e r c e n t  o f  t o t a l  DAU)  i n   FY2001. The Government u t i l i z e d  t h e  t o t a l  amounts o f  SDO and INPRES,  without t h e  a d d i t i o n a l  30 p e r c e n t  o f  SDO and 1 0  p e r c e n t  o f  INPRES, t o   determine t h e  b a l a n c i n g  f a c t o r  amounts t o  p r o v i n c e s .  F o l l o w i n g  t h e  a l l o c a ‑ t i o n  t o  l o c a l  governments ( a b o u t  80 p e r c e n t  f o r  t h e  b a l a n c i n g  f a c t o r  a l l o c a ‑ t i o n ) ,  80 p e r c e n t  o f  DAU a v a i l a b l e  t o  p r o v i n c e s  (DAUTP) was d i s t r i b u t e d  as  t h e  b a l a n c i n g  f a c t o r  a l l o c a t i o n :  

BFA,=(  SDO,  +  INPRES,) 

i  ^{( S D O i   +  INPRESi)  •0.8•DAU TP} 

1、

I n  FY2002, t h e  Government adopted wage b i l l  f o r  c i v i l  s e r v a n t s ,  i n   p l a c e   o f  SDO and INPRES, t o  i n c o r p o r a t e  s a l a r y  c o s t s  o f  r e g i o n a l  governments  e x p l i c i t l y ,  and a l l o c a t e d  30 p e r c e n t  ( p r o v i n c e s )  and 50 p e r c e n t  ( l o c a l   gov‑

ernments) o f  t h e  t o t a l   DAU amounts as t h e  b a l a n c i n g  f a c t o r  a l l o c a t i o n s .   The b a l a n c i n g  f a c t o r  a l l o c a t i o n s  covered about 77 p e r c e n t  and 3 1  p e r c e n t   o f  t o t a l   s a l a r y  c o s t s  o f  p r o v i n c e s  and l o c a l   governments, r e s p e c t i v e l y .   I n   FY2003, w h i l e  i t s  share was s l i g h t l y  reduced t o  45 p e r c e n t  f o r  l o c a l  govern‑

ments, t h e   same share  ( 3 0   p e r c e n t )   was d i s t r i b u t e d   a s  t h i s   f a c t o r   f o r   p r o v i n c e s .   However, a s  we a n a l y z e  i n   t h e  n e x t  s e c t i o n ,   b a l a n c i n g  f a c t o r   a l l o c a t i o n s   have s i g n i f i c a n t l y   undermined t h e  e q u a l i z i n g   e f f e c t   o f   DAU. 

F u r t h e r ,  we n o t e  t h a t  t h e  wage and s a l a r y ‑ b a s e d  b a l a n c i n g  f a c t o r  a l l o c a ‑

t i o n s  s i n c e  FY2002 may encourage one p a r t i c u l a r  moral h a z a r d .  I n   o r d e r  t o   s u c c e s s f u l l y  i n t e g r a t e  t h e  l a r g e  numbers o f  f o r m e r l y  c e n t r a l i z e d  c i v i l   s e r ‑ v a n t s ,  i t   i s   e s s e n t i a l  t h a t  r e g i o n a l  governments s t r i v e  t o  implement e f f i c i e n t   management and r e s t r u c t u r i n g .  One d i s i n c e n t i v e  t o  t h i s   p r o c e s s  may be  t h e  f a c t  t h a t  l a r g e r  p e r s o n n e l  expenses without any e f f o r t  towards g r e a t e r   e f f i c i e n c y  w i l l  a t t r a c t  h i g h e r  DAU a l l o c a t i o n s  t o  such r e g i o n s .  

2 . 3 .   Lump‑Sum F a c t o r  A l l o c a t i o n  

I n   FY2001, a f t e r  t h e  Government c a l c u l a t e d  t h e  DAU a l l o c a t i o n  t o   each  r e g i o n  based on t h e  d r a f t  c e n t r a l  b u d g e t ,  t h a t  budget was r e v i s e d  f o l l o w i n g   p a r l i a m e n t a r y  d e b a t e .  The lump‑sum f a c t o r  a l l o c a t i o n  was i n t r o d u c e d  t o   e q u a l i z e  d i s t r i b u t i o n  o f  t h e  i n c r e a s e d  amount o f  DAU f o l l o w i n g  t h e  r e v i ‑ s 1 o n .  

However, i n   FY2002, t h e  Government r e t a i n e d  t h e  lump‑sum a l l o c a ‑ t i o n s   b o t h   f o r   p r o v i n c e s   and  l o c a l   governments: 20 percent  o f   DAUTP  ( p r o v i n c e s )  and 1 0  p e r c e n t  o f  DAUTL ( l o c a l  governments) were d i s t r i b u t e d   e q u a l l y .  I t   was n o t  c l e a r  why t h e  Government r e t a i n e d  t h i s  component f o r   FY2002, s i n c e  t h e  lump‑sum f a c t o r  was i n t r o d u c e d  j u s t  t o   r e a l l o c a t e  t h e   i n c r e a s e d  amount o f  DAU due t o  t h e  budget r e v i s i o n  i n   FY2001. I t   i s  c l e a r l y   e v i d e n t  t h a t  t h e  lump‑sum a l l o c a t i o n s  could s e r v e  a s  an i n c e n t i v e  t o  c r e a t e   new l o c a l  governments, and i n  f a c t ,  1 2  new l o c a l  governments were e s t a b ‑ l i s h e d  i n   FY2001 and 22 i n   FY2002. To address t h i s  c r i t i c i s m ,  t h e  FY2003  DAU a l l o c a t i o n   p r o p o s a l   prepared by t h e  u n i v e r s i t y  c o n s o r t i u m ,  recom‑

mends the a b o l i t i o n   o f  t h i s   component. However, t h e  Government u l t i ‑ mately decided t o  r e t a i n  i t ,   although i t s   a l l o c a t i o n  s h a r e s  were dropped t o   1 0  p e r c e n t  ( p r o v i n c e s )  and 5  p e r c e n t  ( l o c a l  governments). 

2 . 4 .   Hold Harmless A l l o c a t i o n :  P o l i t i c a l  I n t e r v e n t i o n  

I n   FY2001, when the Government submitted the FY2002 DAU a l l o c a t i o n   p r o p o s a l ,  t h e  p a r l i a m e n t  r e q u e s t e d  a  r e v i s i o n  o f  DAU a l l o c a t i o n  t o  guaran‑

t e e  t h a t  no r e g i o n a l  government could r e c e i v e  l e s s  DAU than i n   FY2001. 

A f t e r  s t r o n g  p o l i t i c a l   p r e s s u r e ,  t h e  Government r e v i s e d  t h e  a l l o c a t i o n   by 

r e a l l o c a t i n g  a  p a r t  o f  DAU from s u r p l u s  r e g i o n s ,  where proposed amounts 

f o r  FY2002 were l a r g e r  than FY2001 a l l o c a t i o n s ,  t o  d e f i c i t  r e g i o n s ,  and by 

a l l o c a t i n g  an a d d i t i o n a l  R p .  2 . 1  t r i l l i o n  from i t s  budget t o  accommodate the 

p a r l i a m e n t ' s  r e q u e s t .  T h i s  i s   t h e  o r i g i n  o f  t h e  s o ‑ c a l l e d  hold harmless a l l o ‑

c a t i o n .  

13 

We  n o t e  t h a t  t h e  h o l d  harmless component was very d i f f e r e n t  from t h e   b a l a n c i n g  f a c t o r  a l l o c a t i o n   d e s c r i b e d   i n   t h e  e a r l i e r   p a r t  o f  t h i s   p a p e r .   I t   r e f l e c t s   s t r o n g   l o b b y i n g   a c t i v i t i e s   by some r e s o u r c e   r i c h   r e g i o n s  who  might have l o s t  o u t  under t h e  o r i g i n a l   p r o p o s a l .  Some b e l i e v e d  t h a t  t h e   h o l d   harmless component c o u l d   be j u s t i f i e d   by government r e g u l a t i o n   N o . 1 0 4 / 2 0 0 0 ,  which s t a t e s  t h a t  " t h e  p r o p o s a l  o f  t h e  R e g i o n a l  Autonomy  Advisory C o u n c i l   (DPOD) s h a l l   t a k e  t h e  b a l a n c i n g  f a c t o r   i n t o   a c c o u n t " .  

However, i n   p r i n c i p l e ,  t h i s  r e g u l a t i o n  was prepared t o  make i t   p o s s i b l e  f o r   t h e  Government t o  a l l o c a t e  a  p a r t  o f  DAU on non‑formula b a s i s  t o  a v o i d   p o s s i b l e   mismatches between e x p e n d i t u r e   r e s p o n s i b i l i t i e s   and revenue  assignments i n   r e g i o n s .  As d i s c u s s e d ,  on t h i s  p r i n c i p l e ,  a  p a r t  o f  DAU was  a l l o c a t e d  a s  t h e  b a l a n c i n g  f a c t o r  a l l o c a t i o n s  i n   FY2001 (based on p a s t  SDO  and INPRES) and FY2002 ( b a s e d  on c i v i l   s e r v a n t  s a l a r i e s ) .   I n   FY2003, t h e   h o l d  harmless component was r e t a i n e d .  A f t e r  r e a l l o c a t i n g  a p a r t  o f  DAU  from s u r p l u s  l o c a l  governments ( R p .  1 . 2  t r i l l i o n )  t o  d e f i c i t  r e g i o n s ,  an a d d i ‑ t i o n a l  R p .  1 . 1  t r i l l i o n  was d i s t r i b u t e d  from t h e  c e n t r a l  b u d g e t .  For p r o v i n c e s ,   an a d d i t i o n a l  R p .  1 . 2  t r i l l i o n  was f i n a n c e d  by t h e  c e n t r a l  budget without any  r e a l l o c a t i o n  among p r o v i n c e s .  

3 .   E q u a l i z a t i o n  Performance: Simulation E x e r c i s e s  

T h i s  s e c t i o n  a n a l y z e s  t h e  e q u a l i z a t i o n  performance o f  t h e  c u r r e n t  ( F Y 2 0 0 3 )   DAU a l l o c a t i o n  method. The e q u a l i z a t i o n  e f f e c t  o f  DAU can be assessed by  comparing f i s c a l   i n d i c a t o r s  among r e g i o n a l  governments b e f o r e  and a f t e r   DAU a l l o c a t i o n .  However, two i s s u e s  need t o  be c l a r i f i e d  b e f o r e  our a n a l y ‑ s i s .   F i r s t ,   we have t o  s e l e c t  t h e  most a p p r o p r i a t e  f i s c a l   i n d i c a t o r  f o r  a s ‑ s e s s i n g  t h e  e q u a l i z a t i o n  performance o f  DAU. T h i s  means t h a t  we need t o   e s t a b l i s h  a  c l e a r  concept o f  " e q u a l i z a t i o n " .  There a r e  v a r i o u s  concepts o f   e q u a l i z a t i o n  such as p e r  c a p i t a  revenues and p e r  c a p i t a  t r a n s f e r s  e t c . ,  and  our c o n c l u s i o n   depends on t h e  d e f i n i t i o n   we employ f o r   our a n a l y s i s .   There  a r e   some r e s e a r c h e s   on t h e   e q u a l i z a t i o n   performance  o f   DAU. 

R e f l e c t i n g  t h e  l a c k  o f  a  common understanding o f  t h e  concept o f  e q u a l i z a ‑ t i o n ,  some use p e r  c a p i t a  r e v e n u e s ,  w h i l e  o t h e r s  use d i f f e r e n t  i n d i c a t o r s  as  a  t a r g e t  i n d i c a t o r  t o  measure e q u a l i z a t i o n  p e r f o r m a n c e .  Even among p o l i c y   makers, i t   seems t h a t  t h e r e  i s   no c l e a r  consensus on t h e  concept o f  e q u a l ‑ i z a t i o n .  However, as we have mentioned, I n d o n e s i a ' s  laws and r e g u l a t i o n s   c l e a r l y  d e f i n e  t h a t  a  key o b j e c t i v e  o f  DAU a l l o c a t i o n  i s  t o  e q u a l i z e  t h e  f i s c a l  

‑‑-~

c a p a c i t i e s  o f  r e g i o n a l  governments t o  f i n a n c e  t h e i r  e x p e n d i t u r e  n e e d s .  T h i s   i m p l i e s  t h e  e q u a l i z a t i o n  o f  n e i t h e r  per c a p i t a  revenues nor per c a p i t a  t r a n s ‑ f e r s ,   b u t  t h e  e q u a l i z a t i o n  o f  f i s c a l  c a p a c i t i e s  t o  f i s c a l   n e e d s .  We  t h e r e f o r e   need t o  e v a l u a t e  i t s   e q u a l i z a t i o n   performance by a n a l y z i n g  how w e l l   r e ‑ g i o n a l   governments'fiscal c a p a c i t i e s   can f u l f i l l   t h e i r   e x p e n d i t u r e   needs  a f t e r  a l l o c a t i o n  o f  DAU. 

N e x t ,  we need t o  e s t a b l i s h  proper measures o f  f i s c a l   needs and f i s c a l   c a p a c i t y .   However, as discussed i n   t h e  preceding s e c t i o n ,  v a r i o u s  weak‑

nesses a r e  found both i n   t h e  f i s c a l  c a p a c i t y  and e x p e n d i t u r e  needs d e f i n i ‑ t i o n s  u t i l i z e d  i n   t h e  c u r r e n t  f o r m u l a .  I n   t h i s  a n a l y s i s ,  we d e f i n e  a  r e g i o n a l   government f i s c a l  c a p a c i t y  (FC

a s :

FCi*=P

i +  PBBi  +  BPHTB け PPHi +  SDAi  +  DAUi 

T h i s  s p e c i f i c a t i o n  means t h a t  100 p e r c e n t  o f  t h e  p o t e n t i a l  r e g i o n ' s  own r e v ‑ enues  ( P A f ) )   and shared revenues from n a t u r a l  r e s o u r c e  s e c t o r s  ( S D A )  a r e   t a k e n  i n t o   account as components o f  r e g i o n s ' f i s c a l  c a p a c i t i e s .  We  n o t e   t h a t ,  i n  t h e  c u r r e n t  DAU a l l o c a t i o n  f o r m u l a ,  o n l y  50 p e r c e n t  and 75 p e r c e n t   o f   b o t h   revenues a r e   i n c o r p o r a t e d   i n t o   t h e  f i s c a l   c a p a c i t y  c a l c u l a t i o n s .   E x p e n d i t u r e  needs assessment i s   much more p r o b l e m a t i c .  As mentioned,  t h e r e  a r e  some s e r i o u s  f l a w s  i n  t h e  c u r r e n t  e x p e n d i t u r e  needs f o r m u l a t i o n .   We  recommend s t r o n g l y  t h a t  t h e  Government s e t  up a  more a p p r o p r i a t e   e x p e n d i t u r e  needs i n d i c a t o r .  However, i n  t h e  c u r r e n t  s i t u a t i o n ,  no i n d i c a t o r   can c a p t u r e  t h e  t r u e  e x p e n d i t u r e   needs o f  r e g i o n a l  governments, s i n c e   t h e r e  i s   no c l e a r  demarcation o f  a u t h o r i t y  between t h e  d i f f e r e n t  l e v e l s  o f   government.  For t h a t   m a t t e r ,   c o s t   e s t i m a t i o n s   o f  t h e   new expenditure  r e s p o n s i b i l i t i e s  a r e  o n l y  p o s s i b l e  a f t e r  d e c e n t r a l i z a t i o n .  We  thus use t h e   c u r r e n t   e x p e n d i t u r e   needs f o r m u l a t i o n   developed  by the  Government,  b e a r i n g  i n   mind i t s  s h o r t c o m i n g s .  

To a n a l y z e  t h e  e q u a l i z a t i o n  performance o f  t h e  c u r r e n t  DAU a l l o c a t i o n  

method, we f i r s t   c a l c u l a t e  t h e  r a t i o   o f  e x p e n d i t u r e  needs t o   cumulative 

r e g i o n a l   government's revenue f o r  a l l   p r o v i n c e s  and l o c a l   governments 

( T a b l e   4 ) .   The cumulative r e g i o n a l   government's revenue i s   d e f i n e d  as 

cumulative r e v e n u e s ,  which begins with the r e g i o n ' s  p o t e n t i a l   own r e v ‑

enues  ( P .   紅） and adds shared revenues from personal income tax (PPH), 

l a n d  a n d b u i l d i n g  t a x  ( P B B ) ,  l a n d  and b u i l d i n g  t r a n s f e r  t a x  (BPHTB), and 

n a t u r a l  r e s o u r c e s  ( S D A ) ,  and DAU. Changes i n   t h e  c o e f f i c i e n t  o f  v a r i a t i o n  

1 5  

Table 4 V a r i a t i o n s  o f  Expenditure Needs ( E N )  to Cumulative Revenue R a t i o s  

Sharing Revenues 

PAD  +PPH  +PBB  +BPHTB  +SDA  +DAU FY2003  Provinces 

Maximum  2 2 . 5 7   2 1 . 0 1   1 8 . 4 0   1 8 . 2 7   1 7 . 7 7   1 . 7 3   Minimum  0 . 2 5   0 . 1 4   0 . 1 1   0 . 1 0   0 . 1 0   0 . 0 9   Max/Min  8 9 . 2   1 5 4 . 3   1 6 0 . 2   1 8 3 . 8   1 8 1 . 9   2 0 . 1   Average  6 . 1 1   5 . 3 9   4 . 5 7   4 . 5 1   3 . 8 5   1 . 0 4   Standard D e v i a t i o n   5 . 7 4   5 . 1 8   4 . 2 6   4 . 2 4   4 . 0 0   0 . 4 1   C o e f .  o f  V a r i a t i o n   0 . 9 4 0   0 . 9 6 0   0 . 9 3 2   0 . 9 3 9   1 . 0 3 9   0 . 3 9 4   L o c a l  Governments 

Maximum  6 7 . 3 8   4 2 . 5 0   2 1 . 2 8   1 9 . 4 5   1 7 . 7 5   1 . 4 8   Minimum  2 . 0 5   1 . 7 0   1 . 2 7   1 . 0 3   0 . 2 3   0 . 1 8   Max/Min  3 2 . 8   2 5 . 1   1 6 . 8   1 8 . 8   7 6 . 3   8 . 0   Average  1 8 . 0 6   1 5 . 1 8   9 . 1 7   8 . 3 8   6 . 5 7   0 . 8 6   Standard D e v i a t i o n   8 . 4 7   6 . 9 0   3 . 3 5   3 . 1 1   3 . 3 0   0 . 1 7   C o e f .  o f  V a r i a t i o n   0 . 4 6 9   0 . 4 5 4   0 . 3 6 5   0 . 3 7 1   0 . 5 0 3   0 . 1 9 9  

show t h e  e q u a l i z a t i o n  e f f e c t  o f  newly added t r a n s f e r s .  The r e s u l t s  i n d i c a t e   t h a t  t h e  DAU a l l o c a t i o n s  have a  s i g n i f i c a n t  e q u a l i z i n g  e f f e c t :  a f t e r  t h e  DAU  a l l o c a t i o n s ,   c o e f f i c i e n t s   o f  v a r i a t i o n   o f  both p r o v i n c e s  and l o c a l   govern‑

ments drop s i g n i f i c a n t l y  from t h e i r  l e v e l s  b e f o r e  t h e  DAU a l l o c a t i o n s  have  been made. 

However, i f   we  check t h e  r a t i o  o f  e x p e n d i t u r e  needs t o  f i s c a l  c a p a c i t i e s   (FC ， whichcorrespond t り o  t h e  r a t i o  a f t e r  DAU a l l o c a t i o n s ,  t h e r e  s t i l l   remain  very l a r g e  d i f f e r e n c e s  i n   t h e  r a t i o  b o t h  w i t h i n  p r o v i n c e s  and l o c a l  govern‑

F i g u r e  1 Histogram o f  Expenditure Needs ( E N )  t o  F i s c a l  C a p a c i t y  ( F C * )  R a t i o s :   FV2003 DAU  A l l o c a t i o n s  

8  ^Provinces 

6•--- 5•--- 4

3

゜

T o t a l  Samples=30 

0 . 2   0 . 4   0 . 6   0 . 8   1  1 . 2   1 . 4   1 . 6   1 . 8   EN/FC* 

200  L o c a l  Governments  T o t a l  

Samples=348 

150  L ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ・ ・ ・ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・   —·

100 

50•---

゜

0 . 2   0 . 4   0 . 6   0 . 8   1  1 . 2   1 . 4   1 . 6   1 . 8  

EN/FC* 

ments. F o r  p r o v i n c e s ,  t h e  h i g h e s t  r a t i o   i s   about 20 times l a r g e r  than t h e   l o w e s t ,  and f o r  l o c a l   governments, t h e  h i g h e s t  i s   e i g h t  times l a r g e r  than  t h e  l o w e s t .  F u r t h e r ,  t h e  r e s u l t s  show t h a t  some r e g i o n s  can n o t  f i n a n c e   t h e i r  e x p e n d i t u r e  needs even a f t e r  t h e  DAU a l l o c a t i o n s  a r e  made, w h i l e   o t h e r  r e g i o n s  enjoy more than enough revenues t o  f i n a n c e  t h e i r  e x p e n d i ‑ t u r e  n e e d s .  F i g u r e  1  shows t h e  histogram o f  e x p e n d i t u r e  needs t o  f i s c a l   c a p a c i t y  r a t i o s .  I t   i n d i c a t e s  t h a t  i n  60 p e r c e n t  o f  p r o v i n c e s  ( 1 8  out o f  a  t o t a l   30 p r o v i n c e s )  and 1 7  p e r c e n t  o f  l o c a l  governments ( 5 9  out o f  a  t o t a l  348  l o c a l  governments), t h e i r  revenue c a p a c i t i e s  a r e  l e s s  than t h e i r  e x p e n d i t u r e   n e e d s .  T h i s  i m p l i e s  t h a t  f u r t h e r  assessment o f  t h e  c u r r e n t  DAU a l l o c a t i o n   method i s   r e q u i r e d  t o  improve t h e  e q u a l i z a t i o n  performance o f  DAU. 

To c l a r i f y  t h e  weaknesses o f  t h e  c u r r e n t  DAU a l l o c a t i o n   method, we  conduct simple  s i m u l a t i o n   e x e r c i s e s 互 We summarize t h e   assumptions  employed i n  Table 5 .   The DAU a l l o c a t i o n  f o r  FY2003 i s   s e t  as t h e  b a s e l i n e .   I n   t h e  f i r s t  case ( C a s e  1 ) ,   t h e  h o l d  harmless a l l o c a t i o n  i s   dropped, which  means t h a t  DAU i s   d i s t r i b u t e d  a c c o r d i n g  t o  t h r e e  f a c t o r s ,   namely lump‑

sum f a c t o r ,  b a l a n c i n g  f a c t o r ,  and formula f a c t o r .  The s i m u l a t i o n  r e s u l t  o f   t h i s  s c e n a r i o  and a  comparison w i t h  t h e  b a s e l i n e  case enables us t o  e v a l u ‑ a t e  t h e  impact o f  t h e  h o l d  harmless a l l o c a t i o n  on t h e  e q u a l i z a t i o n  p e r f o r ‑ mance o f  DAU. I n   Case 2 ,   we f u r t h e r  drop t h e  lump‑sum a l l o c a t i o n  and  assume t h a t  t h e  amount f o r m e r l y  a l l o c a t e d  as lump‑sum a l l o c a t i o n  i s   d i s ‑ t r i b u t e d  a c c o r d i n g  t o  t h e  formula f a c t o r .  F i n a l l y ,  i n  Case 3 ,  we  drop t h e  b a l ‑ a n c i n g  f a c t o r  a l l o c a t i o n  and assume t h a t  a l l   DAU i s   a l l o c a t e d  based on t h e   f o r m u l a .  

The r e s u l t s  c o n f i r m  t h a t  t h e  h o l d  h a r m l e s s ,  lump‑sum, and b a l a n c i n g   f a c t o r  a l l o c a t i o n s  have undermined t h e  e q u a l i z a t i o n  e f f e c t  o f  DAU b o t h  f o r   p r o v i n c e s  and l o c a l   governments. I n   p a r t i c u l a r ,  t h e  u n e q u a l i z i n g  e f f e c t  o f   t h e  b a l a n c i n g  f a c t o r  a l l o c a t i o n   i s   much more s i g n i f i c a n t  than t h a t  o f  t h e   o t h e r  two f a c t o r s .  Without t h e s e  a l l o c a t i o n s ,  which means a 100 p e r c e n t   formula based a l l o c a t i o n ,  r e g i o n a l  f i s c a l   c a p a c i t i e s  t o  f i n a n c e  e x p e n d i t u r e   needs can be e q u a l i z e d  t o  a  much g r e a t e r  e x t e n t  ( T a b l e  6 ) .   Thus, t h e r e  i s   s t i l l   a  l o n g  way t o  go b e f o r e  t h e  expected e q u a l i z a t i o n  e f f e c t  o f  DAU i s   r e a l ‑ i z e d .  

With t h e  s o l e l y  formula based a l l o c a t i o n ,  t h e  f i s c a l  c a p a c i t i e s  o f  a l l   l o c a l  

5  A l l  d a t a  u t i l i z e d  i n  t h e  s i m u l a t i o n  e x e r c i s e s  a r e  a v a i l a b l e  from t h e  website o f  D i r e c t o r a t e  G e n e r a l  o f  

C e n t r a l  and L o c a l  F i s c a l  B a l a n c e ,  M i n i s t r y  o f  F i n a n c e  ( w w w . d j p k p d . g o . i d ) .  

Table  5  Assumptions for Simulation Exercises  B a s e l i n e  ( F Y 2 0 0 3 )  

P r o v .   L o c a l  G o v t .   B a l a n c i n g  Factor(%)  3 0 . 0   4 5 . 0   Formula F a c t o r  ( % )   6 0 . 0   5 0 . 0   Lump‑Sum Factor(%)  1 0 . 0   5 . 0   Hold Harmless  yes  yes 

Case 1  P r o v .   L o c a l  G o v t .  

3 0 . 0   4 5 . 0   6 0 . 0   5 0 . 0   1 0 . 0   5 . 0   no  no 

Case 2  P r o v .   L o c a l  G o v t .  

3 0 . 0   4 5 . 0   7 0 . 0   5 5 . 0   0 . 0   0 . 0   no  no 

1 7  

Case 3  P r o v .   L o c a l  G o v t .  

0 . 0   0 . 0   1 0 0 . 0   1 0 0 . 0   0 . 0   0 . 0   no  no 

Table  6  Variations of Expenditure Needs (EN) to F i s c a l  Capacity (FC*) Ratios  B a s e l i n e  ( F Y 2 0 0 3 )   Case 1  Case 2  Case 3  P r o v i n c e s  

Maximum  1 . 7 3   1 . 7 3   1 . 7 3   1 . 2 8   Minimum  0 . 0 9   0 . 0 9   0 . 0 9   0 . 1 0   Max/Min  2 0 . 1   2 0 . 0   1 9 . 9   1 3 . 1   Average  1 . 0 4   1 . 0 6   1 . 0 6   0 . 9 5   Standard D e v i a t i o n   0 . 4 1   0 . 4 0   0 . 3 9   0 . 3 0   C o e f .  o f  V a r i a t i o n   0 . 3 9 4   0 . 3 7 6   0 . 3 7 3   0 . 3 1 1   L o c a l  Governments 

Maximum  1 . 4 8   1 . 4 4   1 . 4 0   0 . 8 7   Minimum  0 . 1 8   0 . 2 1   0 . 2 1   0 . 2 3   Max/Min  8 . 0   7 . 0   6 . 8   3 . 8   Average  0 . 8 6   0 . 8 6   0 . 8 7   0 . 8 4   Standard D e v i a t i o n   0 . 1 7   0 . 1 5   0 . 1 5   0 . 0 7   C o e f .  o f  V a r i a t i o n   0 . 1 9 9   0 . 1 7 8   0 . 1 7 7   0 . 0 7 8  

governments become greater than their expenditure needs. In contrast, in  case of  18  provinces whose fiscal capacities are less than their expenditure  needs under the current  DAU  allocation method, their expenditure needs to  fiscal capacity ratios s t i l l   remain less than one, even with the solely formula  based allocation (Table 7 ) 6 .  O n   average, the ratios for provinces are higher 

6  I n   FY2001, p r o v i n c i a l  governments c a r r i e d  over more than R p .  6  t r i l l i o n  i n  s a v i n g s  t o  t h e  n e x t  f i s c a l   year ( T a b l e  2 ) ,   which may imply t h a t  p r o v i n c e s  enjoyed more t h a n  enough f i n a n c i a l  r e s o u r c e s  t o   meet t h e i r  e x p e n d i t u r e  n e e d s .  However, t h e r e  a r e  some i s s u e s  we have t o  c o n s i d e r  b e f o r e  a c c e p t ‑ i n g  t h i s  c o n c l u s i o n .  F i r s t ,  t h e  delayed disbursement o f  shared revenues needs t o  be acknowledged. 

Shared r e v e n u e s ,  i n   p a r t i c u l a r  those from n a t u r a l  r e s o u r c e s ,  were d i s b u r s e d  t o  r e g i o n s  a t  a  very 

l a t e  s t a g e  o f  t h e  f i s c a l  y e a r .  A c c o r d i n g l y ,  a  m a j o r i t y  o f  r e g i o n s  c a r r i e d  over a  major p a r t  o f  t h e  d i s ‑

t r i b u t e d  revenues i n t o  t h e  n e x t  y e a r .  A second f a c t o r  i s   t h e  l o n g ‑ c o n t i n u i n g  t r a d i t i o n  o f  l a t e  budget 

a p p r o v a l  by l o c a l  p a r l i a m e n t s ,  which slows down  projects'bi~ding p r o c e s s e s ,  r e s u l t i n g  i n   l e s s  time 

t o  f i n a l i z e  them. Even b e f o r e  d e c e n t r a l i z a t i o n ,  I n d o n e s i a ' s  r e g i o n a l  governments had been running 

s u r p l u s e s  o f  f i v e  t o  15 p e r c e n t  ( o f  t o t a l   r e v e n u e s )  every y e a r .  F u r t h e r ,  t h e  FY2001 d e c e n t r a l i z a t i o n  

added another f a c t o r  c o n t r i b u t i n g  t o  t h e  slow disbursement o f  r e g i o n a l  e x p e n d i t u r e s :  an i n c e s s a n t  

war between r e g i o n a l  o f f i c i a l s  ( e x e c u t i v e s )  and l e g i s l a t o r s .  T h i s  problem a r i s e s  from an i m p e r f e c t  

d e f i n i t i o n  o f  d e c i s i o n  making power w i t h i n  r e g i o n a l  governments. F o r  d e t a i l s ,  see U s u i  and Armida 

A l i s j a h b a n a  ( 2 0 0 3 ) .  

than those f o r  l o c a l  governments. T h i s  i m p l i e s  t h a t ,  a t   l e a s t  i n   t h e  a g g r e ‑ g a t e ,   l o c a l   governments  r e c e i v e   more adequate  DAU a l l o c a t i o n   than  p r o v i n c e s .  Table 8 shows aggregate f i s c a l   n e e d s ,  f i s c a l   c a p a c i t i e s ,  f i s c a l   g a p s ,   and DAU a l l o c a t i o n s   both  f o r   p r o v i n c e s   and l o c a l   governments,  c l e a r l y  showing t h a t  t o t a l  DAU a v a i l a b l e  t o  p r o v i n c e s  i s   l e s s  than t h e i r  t o t a l   f i s c a l  g a p s ,  w h i l e  l o c a l  governments enjoy more than enough DAU a l l o c a ‑ t i o n s  t o  make up t h e i r  f i s c a l  g a p s .  F u r t h e r ,  t h e  t a b l e  suggests t h a t  t o t a l  p o o l   o f  DAU i s   more than enough a t  aggregate l e v e l  t o  f u l f i l l   t o t a l  f i s c a l   gaps  both o f  p r o v i n c e s  and l o c a l  governments. As mentioned, under the c u r r e n t   a l l o c a t i o n   system, p r o v i n c e s  and l o c a l   governments s p l i t   t h e  t o t a l   DAU  budget 10 percent and 90 p e r c e n t ,  r e s p e c t i v e l y .  Our r e s u l t s  suggest t h a t   a more a p p r o p r i a t e   s h a r i n g   arrangement  i s   r e q u i r e d ,   a t   l e a s t   i f   t h e   Government a p p l i e s  t h e  c u r r e n t  e x p e n d i t u r e  needs f o r m u l a t i o n  t o   both  p r o v i n c e s  and l o c a l  governments. 

T a b l e   7  D i s t r i b u t i o n  o f  E x p e n d i t u r e  Needs ( E N )  t o  F i s c a l  C a p a c i t y  ( F C * )  R a t i o s  

B a s e l i n e  ( F Y 2 0 0 3 )   Case 1  Case 2  Case 3  ( N o . )   (%)  ( N o . )   (%)  ( N o . )   (%)  ( N o . )   （ ％ ）   Provinces 

EN/FC*> 1  18  6 0 . 0   18  6 0 . 0   18  6 0 . 0   18  6 0 . 0   EN/FC*< 1  12  4 0 . 0   12  4 0 . 0   12  4 0 . 0   12  4 0 . 0   T o t a l   30  1 0 0 . 0   30  1 0 0 . 0   30  1 0 0 . 0   30  1 0 0 . 0   L o c a l  Governments 

EN/FC*> 1  59  1 7 . 0   55  1 5 . 8   57  1 6 . 4  

゜ ^{0 . 0}  

EN/FC*< 1  289  8 3 . 0   293  8 4 . 2   291  8 3 . 6   348  1 0 0 . 0   T o t a l   348  1 0 0 . 0   348  1 0 0 . 0   348  1 0 0 . 0   348  1 0 0 . 0  

T a b l e   8  A g g r e g a t e  F i s c a l  Gaps and DAU A l l o c a t i o n s  f o r   FV2003  ( R p .  b i l l i o n )   Expenditure  F i s c a l  

F i s c a l  Gaps 

DAU FY2003  DAU/ 

Needs  C a p a c i t i e s  

F i s c a l  Gaps  Provinces  1 7 , 3 9 2   1 2 , 6 9 1   1 0 , 2 5 9   8 , 8 5 1   0 . 8 6 3   L o c a l  Governments  74,093  1 5 , 5 4 1   60,064  70,389  1 . 1 7 2   T o t a l   91,484  28,233  70,324  79,240  1 . 1 2 7   N o t e s :  

The Government's d e f i n i t i o n ,  not F C * .  

## 

Assuming z e r o  f i s c a l  gaps f o r  r e g i o n s  whose f i s c a l  c a p a c i t i e s  a r e  l a r g e r  than expenditure needs. 

F u r t h e r ,  where t h e  DAU a l l o c a t i o n  i s   n o n ‑ n e g a t i v e  we  should n o t e  one 

p a r t i c u l a r  i m p l i c a t i o n .  As mentioned, under t h e  c u r r e n t  system, a  n e g a t i v e  

a l l o c a t i o n  i s   n o t  allowed and t h e  f i s c a l  gaps i n  such r e g i o n s  a r e  s e t  a t  z e r o .