《論 説 》
外務 省不祥 事 とは何 だ ったの か
一 官僚主導の機構改革の意味一
河 辺 一 郎
は じめ に 問われ なか った外務 省
日本 の 中央 政 府 の21世 紀 は 省 庁 再 編 と と も に 幕 が 開 け る は ず だ っ た。と こ ろ が この 再 編 が 根 本 的 な 欠 陥 を 持 っ て い た こ とが,そ の 施 行 と 同 時 に 起 き た 事 件 に よ り明 らか に な っ た 。 外 務 省 機 密 費 事 件 で あ る。 もち ろ ん こ の 省 庁 再 編 に は 多 く の批 判 も寄 せ られ て い る。 この 再 編 そ の もの が 欠 陥 で あ り,本 来 進 め る べ き方 向 とは 相 容 れ な い とす る 見 解 も あ るだ ろ う。 しか し 外 務 省 機 密 費 問 題 は,そ の よ うな 意 見 の違 い な ど とい う レベ ル に は 留 ま ら
な い 点 を持 って い る。
そ れ は,外 務 省 が 省 庁 再 編 で ほ とん ど 手 が つ け られ な か っ た 例 外 的 な 官 庁 だ った こ とで あ る。 一 連 の 行 革 論 議 に お い て も,論 者 の 立 場 の 違 い を越 え て ま った く と言 って よい ほ ど議 論 され ず,報 道 も追 求 し よ う とは しな か っ た 。 こ の結 果 外 務 省 は,統 廃 合 も経 ず に変 わ らぬ 名 称 の 下 で 明 治 以 降 を生 き 延 び て き た 唯 一 の 官 庁 とな っ た 。 ま た こ の 一 連 の 行 革 論 議 と並 行 して, 行 政 の あ り方 に 関 して 言 え ば 省 庁 再 編 以 上 に 大 きな 意 味 を 持 つ 問 題 で あ る 情 報 公 開 法 が 議 論 され て い た 。 しか し,「公 に す る こ とに よ り,国 の 安 全 が 害 され る お そ れ,他 国 若 し くは 国 際 機 関 との 信 頼 関 係 が 損 な わ れ る お そ れ 又 は他 国 若 し くは 国 際 機 関 との 交 渉 上 不 利 益 を 被 る お そ れ が あ る と行 政 機 関 の長 が 認 め る こ とに つ き 相 当 の 理 由が あ る情 報 」 は 非 開 示 と さ れ た(U。
外 務 省 は こ こ で も特 例 を 勝 ち取 った の で あ る 。
これ が,外 務 省 を 追 及 す る 声 を政 府 な ど が 退 け た結 果 で あ る の な らば 事 態 は 異 な る。 と こ ろ が 外 務 省 を 問 お う とす る 動 き 自体 が,政 党,報 道,学 者,NGOな どの い ず れ に お い て も,そ して そ の 目指 す 方 向性 の 如 何 を越 え て,ほ とん どな か っ た 。 外 務 省 機 密 費 事 件 とは,日 本 人 が 問 題 を 見 いだ さず,見 い だ す 必 要 も感 じな か った と こ ろ に 巣 く っ て い た の で あ る 。
こ の 間 に 外 交 が 問 題 に な って お らず,こ の た め に 関 心 が 集 ま らな か っ た の な らば,こ の 事 態 も まだ 理 解 が で き る 。 しか し,一 連 の いわ ゆ る 国 際 貢 献,沖 縄 ・安 保 再 定 義 ・新 ガ イ ドライ ン と続 く問 題 な ど,1990年 代 を 通 じ て さ ま ざ ま な 外 交 問 題 が 議 論 を 呼 ん で い た 。 しか もこれ らの 問題 に お い て は,外 務 省 の 姿 勢 や 対 応 が しば しば 批 判 を受 け て い た。 一 連 の 国 際 貢 献 問 題 で は 外 務 省 職 員 を 現 代 の 関 東 軍 に な ぞ ら え る 声 も あ り,95年 か ら特 に 政 治 問 題 化 した 沖 縄 問 題 で もそ の 姿 勢 は 批 判 され,機 密 費 問 題 発 覚後 に 起 き た えひ め 丸 事 件 に お い て も外 務 省 の対 応 に 疑 問 が 寄 せ られ た 。 ま た 数 年 に 一 度 程 度 の 割 合 で ,外 務 官 僚 に 関 す る ス キ ャ ン ダ ル が 表 面 化 してお り,99 年 に川 島 裕 が 事 務 次 官 に就 任 す る直 前 に は,彼 自 らが 週 刊 誌 に 話 題 を 提 供
した ②。 他 の 省 庁 に 関 す る問 題 以 上 に,外 交 問 題 に お け る 官 僚 の政 策 立 案 能 力 とそ の 姿 勢 は 信 頼 を な く して い た は ず な の で あ る。
しか も,機 密 費 問 題 は 日本 政 治 の 闇 の 部 分 で あ る官 邸 機 密 費 に直 接 つ な
が っ て い る。 さ らに,今 や 日程 表 に 乗 って い る と言 って も良 い 改 憲 に お い
て 焦 点 とな っ て い る の は第9条,す な わ ち 防 衛 外 交 問 題 に他 な らな い。 加
え て,い わ ゆ る 国 際 貢 献 に 関 連 して,外 務 官 僚 の 口か らは しば しば 改 憲 に
もつ な が る言 葉 が で て い る(3)。外 交 を 問 い 直 す こ と,そ して そ の 実 施 機 関
で あ る 外 務 省 を 問 い 直 す こ とは,15年 戦 争 と戦 後 の 日本 そ の もの を 問 い 直
す こ とに 他 な ら な か っ た の で あ る。 問 題 は 多 いが,こ こで は,省 庁 再 編 に
先 立 っ て93年 に 外 務 省 が 独 自 に 行 った 機 構 改 革 の意 味 を 国 連 政 策,特 に,
憲 法 論 議 に お い て 問 題 とな っ て い る集 団 安 全 保 障 と集 団 的 自衛 権 の 面 か ら
考 え,そ の 上 で 現 在 問題 とされ て い る外 務 省 改 革 に つ い て 言 及 す る 。
外務 省不 祥 事 とは何 だ った のか
1.93年 の 機 構 改 革
1991年7月4日,臨 時 行 政 改 革 推 進 審 議 会 が 第1次 答 申 を 提 出 し,「 対 外 政 策 の 基 本 理 念 や 具 体 的 改 革 事 項 に つ い て は,本 答 申 に 沿 っ て 政 府 で 早 急 に 措 置 され る こ とを 望 み た い 」(4)と述 べ た 。 湾 岸 戦争 直 後 で,PKO協
力 法 案 の 国会 提 出 を控 え て い た 当時 の 海 部 首 相 は,こ の 答 申 を 受 け て 特 に 外 務 省 の早 急 な 改 革 を 指 示 した 。 そ の よ うな 中 で,翌8月 に外 務 省 事 務 次 官 に就 任 した 小 和 田恒 は,外 相 の 私 的 諮 問 委 員 会 と し て20名 か らな る外 交 強 化 懇 談 会 を9月17日 に 発 足 させ た。学 者 や 財 界 人 な ど の 他 に 毎 日,読 売,産 経 の 論 説 委 員 な ど も委 員 とな り,座 長 に は,元 大 本 営 参 謀 で,臨 時 行 政 調 査 会,中 央 教 育 審 議 会,第1次 行 革 審 な ど の 委 員 や,第2次 行 革 審 会 長 代理 を 務 め,中 曽根 政 権 の 「 戦 後 政 治 の 総 決 算 」 で 重 要 な 役 割 を 果 た した 瀬 島 龍 三 が 就 い た ⑤。 当 時 は,冷 戦 の終 焉 を 受 けて 外 交 政 策 の 根 本 的 見 直 しが 迫 られ て い た 。 そ して い わ ゆ る 国 際 貢 献 問 題 を め ぐ り,世 論 は 大 き く割 れ,政 府 の 施 策 へ の 批 判 も高 ま っ て い た 。 しか し瀬 島 が こ の 懇 談 会 の座 長 に 就 い た こ とは,そ れ ま で の 「 外 交 政 策 の 基 本 理 念 」 を 洗 い 直 す の で は な く,政 府 の 主 導 に よ りそ れ ま で の方 向 性 を さ ら に進 め られ る こ とが 示 され て い た 。
こ の懇 談 会 は9月20日 に 初 会 合 を 開 い て か ら11月29日 に 審 議 を終 え る ま で,2ヶ 月 の 間 に15回 の 会 合 を 開 く とい う集 中 的 な 活 動 を 行 い,12月 2日 に 答 申 を 提 出 した 。 この 答 申 の 中 心 は,「 安 全 保 障,軍 備 管 理 ・軍 縮 の 分 野 を含 む 外 交 政 策 全 般 に つ き,総 合 的 ・中 長 期 的 視 点 か ら政 策 企 画 立 案 を 行 う機 能 及 び 地 域 ・機 能 別 の 政 策 を統 一 的 視 点 か ら総 括 ・調 整 す る 機 能 等 を持 つ 」㈲ 総 合 政 策 局 の 新 設 な ど を 求 め た こ とだ っ た。
小 和 田 は そ の 任 期 中 にPKO協 力法 の成 立 や 自衛 隊 の カ ン ボ ジ ア 派 遣 な
ど を担 当 し,93年7月31日 付 で 次官 を 退 任 す る が,そ の 翌 日付 け で,外
交 強 化 懇 談 会 の 答 申 に 基 づ い て,他 の 局 の 上 位 局 と して総 合 外 交 政 策 局 が
設 置 され た 。 総 政 局 と呼 ば れ て い る こ の部 局 を 中 心 とす る 現 在 の外 務 省 の
体 制 は ま さ に小 和 田 が 作 り上 げ た と言 っ て よ い 。 そ の 初 代 局 長 とな っ た の は 柳 井 俊 二 ・前 条 約 局 長 だ っ た が,そ の 後 彼 は 事 務 次 官 を 経 て 駐 米 大 使 と な り,川 島 裕 ・第 二 代 局 長 も事 務 次 官 に,加 藤 良 三 ・第 三 代 局 長 は 今 回 の 公 金 横 領 疑 惑 の た め に 次 官 の最 有 力候 補 で あ りな が ら就 任 は 逃 した も の の 駐 米 大 使 に 就 き,竹 内 行 夫 ・第 四 代 局 長 も次 官 とな っ て い る よ うに,総 政 局 は 外 務 省 の最 右 翼 ポ ス トとな った 。 局 員 の数 の 面 で も他 の 局 を 圧 倒 して い る(7)。機 構 改 革 案 が 発 表 され た 当 時 は 「 頭 脳 局 」(8),「 筆 頭 局 」(9)など と
も呼 ば れ た が,91年12月 に 小 和 田次 官 の 下 で 国 連 政 策 課 長 に 就 任 し,P KOな どの 先 に挙 げ た 一 連 の 動 き に 関 わ った 神 余 隆 博 の言 葉 を 借 りる の が ふ さわ しい だ ろ う。 総 政 局 は ま さ に 「ス ー パ ー 局 」(1°)と して 設 置 され た の で あ る。
総 政 局 は9課5室 とい う体 制 で 発 足 した が,そ の 中 で も総 務 課,企 画 課, 安 全 保 障 政 策 課,国 連 政 策 課 が 直 属 した 。 さ らに 国 連 政 策 課 に は 「 政 治 の 分 野 に お け る国 際 連 合 の 活 動 に 係 る 我 が 国 の 国 際 平 和 協 力 の 実 施 」(11)を 任 務 と す る 国 際 平 和 協 力 室 が 所 属 し て お り,外 務 省 の 広 報 誌 で あ る 『外 交 フ ォ ー ラ ム 』1994年1月 号 が 掲 載 した 柳 井 初 代 総 政 局 長 の イ ン タ ヴ ュ ー に 添 え られ た 「 総 合 外 交 政 策 局 機 構 図 」 は,国 際 平 和 協 力 室 を 先 に 挙 げ た4 つ の 課 と並 列 に記 載 した 上 で,以 上 の5つ の 機 関 を 「 本 体 」と呼 ん で い る。
「ス ー パ ー局 」 の 「 本 体 」,つ ま りま さ に外 務 省 の 中心 に 国 連 政 策 が お か れ
た の で あ る 。 特 に,そ れ が 安 全 保 障 政 策 課 と と も に 置 か れ た こ とが 見 逃 せ
な い 。 安 全 保 障 政 策 課 は,そ れ ま で 情 報 調 査 局 企 画 課 に 属 して い た 安 全 保
障 政 策 室 が 格 上 げ され た もの で,「安 全 保 障 に 関 す る外 交 上 の総 合 政 策 の 企
画 立 案 」(11)を 担 当す る 。 一 方,国 連 政 策 課 は そ れ ま で 経 済 社 会 問 題 の部 局
と と もに 国 際 連 合 局 に 属 して い た もの が こ こに 移 動 し,新 た に設 置 され た
他 の 室 よ りも重 い 位 置 づ けの 国 際 平 和 協 力 室 を 従 え る こ と にな っ た 。 つ ま
り,日 本 の 国 連 政 策 が 人 権 や 環 境 な ど の経 済 社 会 問 題 で は な く安 全 保 障 す
な わ ち 軍 事 面 を 中心 に 置 く こ とが は っ き り と示 され,同 時 に軍 事 政 策 の 中
心 に 国 連 が 据 え 直 され た の で あ る。 国 連 の 機 関 に 照 ら して 言 え ば,日 本 が
外 務 省不 祥事 とは何だ った のか
重 視 す る の は,中 小 国 を 中 心 に して 非 軍 事 分 野 で 活 動 して き た総 会 で は な く,大 国 中心 で 軍 事 面 を 中 心 に 活 動 す る安 全 保 障 理 事 会 で あ る こ と,そ し て そ の 安 保 理 を 日本 の軍 事 政 策 の キ ー ワ ー ドとす る こ と を,制 度 的 に 表 明
した もの だ っ た 。 な お 国 連 局 は 「 ス ク ラ ップ ・ア ン ド ・ビ ル ドの 原 則 に従 い ス ク ラ ップ 財 源 とな る 局 を め ぐ り,こ れ も ま た 侃h々 の 議 論 が 全 省 的 に 行 わ れ た 」 結 果,総 政 局 の 設 置 に 伴 い 廃 止 され た(121。
総 政 局 の 創 設 は,従 来 の 人 事 慣 習 に も影 響 を 与 え た 。 外 務 省 に は 政 務 担 当 と経 済 担 当の2名 の 外 務 審 議 官 が 置 か れ て い る が,こ れ は 事 務 次 官 の 役 割 の 低 減 と次 官 候 補 が 経 験 を 積 む 場 と して 設 置 され た もの で,特 に,シ ェ ル パ と して サ ミ ッ トを支 え る 政 務 担 当 審 議 官 は 事 務 次 官 へ の 登 竜 門 と され て い た 。 しか し総 政 局 発 足 後 は,松 浦 晃 一 郎 政 務 担 当 外 務 審 議 官 が94年 に フ ラ ン ス 大 使 に,ま た99年 に は,そ れ ま で 事 務 次 官 へ の 王 道 だ っ た 条 約 局 長 を 経 て 政 務 担 当審 議 官 を 務 め て い た 丹 波 実 が 川 島 次 官 の 誕 生 と同 時 に ロ シ ア 大 使 に な っ て い る 。 な お,第 三 代 総 政 局 長 の加 藤 良 三 ・前 政 務 担 当審 議 官 が 次 官 の 有 力 候 補 と擬 され て,政 務 担 当審 議 官 か ら事 務 次官 へ の 人 事 コ ー スが 復 活 す る か に 見 えた が,機 密 費 問 題 の た め に 野 上 義 二 ・経 済 担 当 審 議 官 が 次 官 とな り,竹 内 ・第 四 代 総 政 局 長 は 審 議 官 を経 ず に 次 官 に 就 く とい う皮 肉 な 結 果 を 生 ん で い る 。
ま た 総 政 局 設 置 以 降 は,政 策 的 に は い わ ゆ る 安 保 派 が,語 学 研 修 か ら見
れ ば 英 語 派 が 人 事 の 中 枢 に つ く傾 向 に あ る。も と も と外 務 省 は,世 界 の 様 々
な 国 に 対 応 す る とい う性 格 上,内 部 に 多 様 な 意 見 が 存 在 して い る こ とが 他
の官 庁 以 上 に 求 め られ て い る。 そ して,そ の 是 非 は と もか く も,従 来 は 政
策 的 に は い わ ゆ る タ カ 派 とハ ト派 の た す き 掛 け人 事 の よ うな こ と も見 られ
て き て お り,外 務 省 が 与 党 の政 策 に 対 して バ ラ ン ス を と る面 もあ った 。 そ
の機 能 が 崩 れ て い な い か,懸 念 され る 。
2.国 連 と安 保 条約
で は,日 本 外 交 に とっ て 国 連 は どの よ うな 意 味 を 持 って い る の だ ろ うか 。 こ こ で簡 単 に 整 理 して お く。
第2次 大 戦 後 に 創 設 され た 国 連 は,大 国 を 中 心 と し て 軍 事 力 の 行 使 に よ っ て 「 国 際 の 平 和 及 び 安 全 の 維 持(maintenanceofintemationalpeaceand security)」 を 図 る とい う構 想 を 具 体 化 した 点 に 特 徴 が あ る。 国 連 が 前 身 の 国 際 連 盟 と最 も 大 き く異 な る の は こ の 点 で,両 者 は と も に 集 団 安 全 保 障 の た め の機 関 と され て い るが,国 連 は む しろ 大 国 を 中 心 と した 軍 事 同 盟 と も 呼 ぶ べ き性 格 を 持 っ た 。 この 「 国 際 の平 和 及 び 安 全 の 維 持 」 とい う言 葉 は, 各 種 の条 約,日 本 を含 む 各 国 政 府 の 演 説,会 議 の コ ミ ュニ ケ な どで 繰 り返
し引用 され る,現 代 世 界 の キ ー ワー ドとな って い る 。
しか し 「 安 全 保 障 理 事 会 が 国 際 の 平 和 及 び 安 全 の 維 持 に 必 要 な 措 置 を と る まで の 間」の 暫 定 措 置 と して,い わ ゆ る 集 団 的 自衛 権 を規 定 す る 第51条 が 盛 り込 まれ た 。 これ に よ り集 団 的 自衛 権 が 確 立 した と され て い る。 あ え て 簡 単 に言 え ば,大 国 に 特 権 を 与 え る軍 事 同 盟 と して 作 られ た は ず の 国 連 が,そ の一 方 で 各 国 に 独 自 の軍 事 同 盟 を結 成 す る権 利 を 与 え た の で あ る。
集 団 安 保 と集 団 的 自衛 権 は 必 ず し も相 容 れ な い は ず もの だ っ た 。 と こ ろが 本 来 は 協 調 す る は ず の 大 国 が 対 立 し,そ れ ぞ れ が 集 団 的 自衛 権 の 規 定 に基 づ い て 北 大 西 洋 条 約 機 構(NATO)や ワル シャ ワ条 約 機 構 を結 成 した 。 しば しば,冷 戦 に よ り国 連 が 麻 痺 した と言 わ れ る 所 以 で あ る 。
日米 安 保 旧 条 約 も,明 示 的 に 第51条 を 挙 げ て は い な い が,こ れ らの 軍
事 同 盟 と同 様 に 「 国 際 連 合 憲 章 は,す べ て の 国が 個 別 的 お よび 集 団 的 自衛
の 固 有 の 権 利 を 有 す る こ と を承 認 して い る」 こ とを 根 拠 に結 ば れ た 。 国 民
の 激 しい 反 対 を 経 て 改 定 され た 新 条約 で は,そ の根 拠 と して さ らに 国 連 が
援 用 され た 。 前 文 で 「 両 国 が 国 際 連 合 憲 章 に 定 め る 個 別 的 又 は 集 団 的 自衛
の 固 有 の 権 利 を 有 して い る こ と を確 認 」 し,第1条 で 「 締 約 国 は,他 の 平
和 愛 好 国 と協 同 し て,国 際 の 平 和 及 び 安 全 を 維 持 す る 国 際 連 合 の 任 務 が 一
外務 省 不祥 事 とは何 だ った のか
層 効 果 的 に 遂 行 され る よ うに 国 際 連 合 を 強 化 す る こ と に 努 力 す る」 こ とが 謳 わ れ,そ の 終 了 は 「日本 区域 に お け る 国 際 の 平 和 及 び 安 全 の維 持 の た め 十 分 な 定 め を す る 国 際 連 合 の措 置 が 効 力 を 生 じ た と 日本 国 政 府 及 び ア メ リ カ 合 衆 国 政 府 が 認 め る 時 ま で 効 力 を有 す る 」 と され た の で あ る。 日米 両 国 は 集 団 安 保 が 機 能 す る よ う努 力 し,こ れ が 効 力 を 発 揮 した 場 合 に 条 約 が 終 了 す る,つ ま り文 言 上 は,日 米 両 国 は 安 保 条 約 を 終 了 させ る こ とに 力 を 注 ぐ こ と を言 明 して い る こ とに な る。 これ は 集 団 安 保 と集 団 的 自 衛 権 の 関 係 を 考 え れ ば 自然 の 流 れ で もあ った が,こ れ ほ ど集 団 安 保 の 位 置 づ け を 強 調 した 軍 事 条約 は 異 例 で,中 で も 国連 強 化 を 謳 っ た 条 約 は 他 に な い 。 この よ うに 日 米 安 保 条 約 は,前 文 以 外 に も全10条 中4条 で 国 連 と い う語 句 が 用 い られ る とい う,国 連 との 関 係 に特 に 配 慮 した も の とな っ た。 憲 法 上 は 行 使 で き な い 集 団的 自衛 権 を 導 くた め の 苦 肉 の策 だ っ た 。
一 方 国 連 で はア ジア ・ア フ リカ 諸 国が 勢 力 を増 して い た 。56年 には 中立 で 軽 武 装 の 平 和 維 持 活 動(Peace‑keepingOperations)が 提 唱 され,国 連 は, 侵 略 者 を 認 定 し軍 事 力 を 利 用 して これ を 撃 退 す る とい う集 団 安 保 の 思 想 と は 異 な る もの とな りつ つ あ った 。 こ こで 注 意 した い の は,日 本 語 で は 「 平 和 維 持 」 とい う同 じ言 葉 に 翻 訳 され て い るが,本 来 国 連 憲 章 で 使 わ れ て い る 「 国 際 の 平 和 及 び 安 全 の 維 持 」 に お け る維 持 と,平 和 維 持 活 動 に お け る 維 持 が 異 な る言 葉 で あ る こ とで あ る。 前 者 はmaintenanceま た はmaintain 後 者 はkeepで,し か もkeepは 憲 章 に お い て は 一 度 も使 用 され て い な い。
い わ ゆ るPKOが 集 団 安 全 保 障 とは 全 く異 な る 考 え 方 で あ る こ とが,こ の 名 称 に も示 され て い る 。 ち な み に この 言 葉 を最 初 に 用 い た 国 連 関 係 機 関 の 決 議 を 提 案 した の は,PKOそ の もの の生 み の 親 で もあ る カ ナ ダ で あ る(13)。
さ ら に61年 に は,ア ジア ・ア フ リカ 諸 国 の 提 案 に よ り国 連 総 会 が 核 兵
器 の 使 用 は 国 際 法 に反 す る と,禁 止 を 宣 言 した 。 国 連 は 大 国 を 中 心 とす る
集 団 安 全 保 障 機 構 だ っ た は ず だ が,脇 役 に 過 ぎ な か っ た は ず の 中 小 国が 核
兵 器 を 保 有 す る 大 国 に 向 か って そ の使 用 は 違 法 だ と宣 言 した の で あ る。 大
国 と中 小 国 の 立 場 の 逆 転 だ った 。 しか も こ の61年 は 第1回 非 同 盟 諸 国 首
脳 会 議 が 開 催 され た 年 で も あ り,核 兵 器 使 用 禁 止 宣 言 の 提 案 国 の 多 くは 非 同 盟 諸 国 首 脳 会 議 に 参 加 し,こ の 年 に参 加 しな か った 国 もそ の後 に 非 同盟 の 参 加 国 とな った 。 大 国 が そ れ ぞれ に集 団 的 自衛 権 を行 使 して い た の に 対 して,こ の 提 案 国 は,そ の 結 果 生 ま れ た軍 事 同 盟 に 反 対 す る諸 国 で もあ っ た 。60年 前 後 か らの 一 連 の 動 き は,国 連 の 本 来 の 哲 学 で あ る 集 団 安 保 に も,ま た,途 中 か ら付 け 加 え られ,大 国が 都 合 良 く利 用 した 集 団 的 自衛 権 の 考 え 方 に も反 す る も のだ った の で あ る。2重 の 意 味 で 戦 わ な い 国 連 が 確 立 され よ う と して い た 。
57年,つ ま り 国 連 が 根 本 的 な 変 動 を迎 え よ う と して い た 頃,岸 内 閣 は 国 連 中心 主 義 を 筆 頭 に 置 く外 交 三 原 則 を 提 唱 した 。 これ が,国 民 の強 い 反 対 に 逆 らっ て 安 保 条 約 改 定 を 推 進 す る た め の 理 由 付 け だ っ た こ とは 言 うま で もな い 。 新 条 約 が 全 身 に 国 連 を ま と うも の に な っ た こ と は,す で に 述 べ た とお りだ が,皮 肉 な こ とに,ち ょ う ど こ の 時 期 は 国 連 が 根 本 的 な 変 化 を 始 め て い た 。 これ は,国 連 中 心 主 義 を 唱 え る こ との 矛盾 が 拡 大 して い る こ と を 意 味 した 。 こ の 結 果,安 保 条 約 改 定 後 は 政 府 は 国 連 中心 主 義 を うち 捨 て る こ とに な る が,こ れ も岸 内 閣 の基 本 的 な 姿 勢 を 考 え れ ば 当 然 の こ とだ っ た 。 改 め て 強 調 す るが,安 保 条 約 の 唱 え る 国 連 強 化 とは あ くま で も集 団 安 保 的 国 連 を 想 定 して い た の だ か ら。 日本 政 府 が 目指 して い る の は,PKO に 象 徴 され る 戦 わ な い 話 し合 い を 重 ん じ る 国 連 で は な く,朝 鮮 戦 争 に 代 表 され る戦 う国 連 の 確 立 だ と言 っ て も よい 。
3.答 申 と 改 編 の 違 い
この よ うに,日 本 政 府 に と っ て 国 連 は あ く ま で 安 保 条 約 改 定 の た め の便 法 に す ぎ な か っ た 。 そ の 国 連 が93年 の外 務 省 機 構 改 革 で は 復 活 した こ と に な る 。 米 ソ 対 立 が 解 消 し安 保 条 約 が そ の 根 拠 を 失 っ た 後 に,安 保 条 約 締 結 の,そ して 改 定 の た め の 便 法 が 復 活 した の で あ る。
と こ ろが 瀬 島 懇 談 会 の 答 申で は,総 政 局 の 機 能 と して は 国 連 は 重 視 は さ
外 務省 不祥 事 とは 何だ った のか
れ て い な か っ た 。 答 申 が 総 政 局 に 求 め て い た の は,前 述 の よ うに 「 安 全 保 障,軍 備 管 理 ・軍 縮 の 分 野 を 含 む 外 交 政 策 全 般 に つ き,総 合 的 ・中 長 期 的 視 点 か ら政 策 企 画 立 案 を 行 う機 能 及 び 地 域 ・機 能 別 の 政 策 を 統 一 的 視 点 か ら総 括 ・調 整 す る機 能 等 を持 つ 」 こ とだ った 。 こ こ に 並 べ られ た 文 言 の う ち,「 安 全 保 障」 は 安 全 保 障 政 策 課 と して,「 総 合 的 ・中 長 期 的 視 点 か ら政 策 企 画 立 案 を 行 う機 能 」 は 企 画 課 と して,「 地 域 ・ 機 能 別 の 政 策 を統 一 的 視 点 か ら総 括 ・調 整 す る 機 能 」 は 総 務 課 と して,総 政 局 の 「 本 体 」 に 属 す る 機 関 に具 体 化 され て い る。 と こ ろが こ こに は 「 政 治 の 分 野 に お け る 国 際 連 合 の 活 動 」('Dを 所 掌 す る と され る 国 連 政 策 課 に 該 当 す る 文 言 は 見 られ な い 。 国 連 政 策 課 に は 国 際 平 和 協 力室 が 附 属 し,総 政 局 「 本 体 」 の4課 の 中 で も 「 政 治 の 分 野 に お け る 国 際 連 合 の 活 動 」 は手 厚 く制 度 化 され て い る に もか か わ らず 。 そ の 一 方,総 政 局 は こ の 答 申 に基 づ い て 設 置 され た は ず で あ りな が ら,「 本 体 」 の4つ の 課 の 中 に は 答 申 に盛 り込 ま れ て い た は ず の
「 軍 備 管 理 ・軍 縮 の 分 野 」 を 担 当 す る部 局 が な い こ とに も 気 が つ く。
軍 縮 を 扱 う部 局 で あ る軍 備 管 理 軍 縮 課 は,総 政 局 内 に 置 か れ て は い る。
しか しそ の 位 置 づ け は 微 妙 だ った 。 柳 井 ・ 初 代 総 政 局 長 に よれ ば,「 軍 備 管 理 ・ 科 学 審 議 官 組 織 と,(人 権 難 民 課 や 地 球 規 模 問 題 課 な どが 所 属 す る)国 際 社 会 協 力 部 とい うの は,そ れ ぞ れ 局 長 級 の 人 が ヘ ッ ドに な って い ま す の で,総 合外 交 政 策 局 の 中 に は あ ります け れ ど も,ほ とん ど独 立 した組 織 と 思 っ て い た だ い て い い 」(14)状態 に な った 。 これ は,軍 縮 を 重 視 した措 置 と 言 うよ り も,こ の 「 ス ー パ ー 局 」 か ら軍 縮 問 題 を 「 独 立 」 させ る,つ ま り 副 次 的 な 存 在 に留 め る た め の もの だ っ た こ とに な る 。 懇 談 会 の 答 申 に 基 づ い た はず の 実 際 の改 編 に は,軍 縮 軽 視 と国 連 の 政 治 分 野 の 重 視 とい う違 い が 生 じた の で あ る。
審 議 会 な どの 答 申 は 官 僚 の影 響 を強 く受 け,官 僚 が 準 備 した 文 面 そ の ま
ま が 提 出 され る こ と も多 い 。 この 懇 談 会 も こ うした 例 に 漏 れ る もの で は な
か った 。 瀬 島 に よれ ば,彼 は 「 外 務 省 当局(小 和 田 恒 事 務 次 官,佐 藤 嘉 恭
官 房 長,加 藤 良 三 総 務 課 長),官 邸,自 民 党,主 要 な 懇 談 会 委 員 と協 議 し,
検 討 作 業 に 入 っ 」(15)てい る 。 当 然 の こ と な が ら,答 申 に も 「 外 務 省 当 局 」 の 意 向 が 全 面 的 に 反 映 して い た はず で あ る 。 こ の 懇 談 会 は,2ヶ 月 間 に15 回 と頻 繁 に会 合 を 開 い て い るが,こ の 懇 談 会 の 設 置 を発 表 した 際 の 文 書 で は 「11月 末 まで を 目処 に10回 か ら15回 程 度 開 催 の予 定 」('6)であ る と述 べ て お り,予 定 した 最 大 の頻 度 で 活 動 した こ と に な る 。多 忙 な 委 員 を20名
も抱 え て 発 足 しな が ら,ほ ぼ1週 間 に2回 の 頻 度 で 開 催 され た こ とは,こ の 懇 談 会 に 対 して 外 務 省 が い か に 力 を 入 れ た か が うか が え,同 時 に,官 僚
と一 部 の 委 員 の 影 響 が 他 の 審 議 会 以 上 に 大 き か っ た こ と も推 測 され る。
一 方 ,答 申 の 発 表 か ら実 施 ま で の 間 に は,変 更 を 図 らな けれ ば な らな い よ うな 政 治 の 側 の 動 き は な か った 。 海 部 内 閣 の 後 を 受 け て 宮 沢 内 閣 が 発 足 した の は91年11月5日 と答 申 の発 表 前 で あ り,細 川 内 閣 の発 足 は 機 構 改 革 後 の93年8月9日 だ っ た 。 この 間 は,少 な く と も外 交 政 策 に 関 す る 限 り,安 定 して い た 。 ま た 前 述 の よ うに この 懇 談 会 の発 足 か ら総 政 局 設 置 ま で の 一 連 の 措 置 は 一 貫 して 小 和 田事 務 次 官 の 下 で 行 わ れ て お り,官 僚 体 制 も変 わ っ て い な い 。 官 僚 が 主 導 した と思 わ れ る 懇 談 会 の 答 申 に お い て も 「 国 際 協 力 推 進 体 制 の 強 化 」と して,「 国 連 の 果 た す 役 割 が 益 々 重 要 とな る 趨 勢 に か ん が み,対 国 連 外 交 の 強 化 を図 る 」(17)こと を 表 明 して お り,総 政 局 に 国 連 政 策 課 を盛 り込 ん で も,全 体 の 構 成 と して は 矛 盾 しな い 。 そ して,特 に 官 僚 側 か ら 見 れ ば,答 申 と実 施 内 容 の 食 い 違 い は 避 け た 方 が よ い。 そ れ に もか か わ らず 差 が 生 じた こ とは,答 申 が 提 出 され た91年12月 か ら93年 8月 ま で の 間 の 出 来 事 を考 慮 して,答 申 が 修 正 され た と考 え る こ とが で き る。
こ の 理 由 と し て まず 思 い 浮 か ぶ の は,PKO協 力法 が92年6月 に成 立
し,8月 に 施 行 さ れ た こ とだ が,こ れ は こ こ に は 当て は ま らな い 。 な ぜ な
らPKO協 力 法 は91年 中 に 可 決 され る 予 定 で あ り,加 え て 懇 談 会 の 日程
がPKO問 題 の 動 向 とま った く重 な って い た か らで あ る 。 小 和 田 が 次 官 に
就 任 した91年8月2日 は,90年11月 に 決 め られ た 自衛 隊 と は別 組 織 とい
う 自 公 民 合 意 を 覆 す 方 針 を 政 府 が 発 表 した 日だ った こ と を は じ め と して,
懇 談 会 の 設 置 が9月17日 で あ る の に 対 してPKO法 案 の 閣 議 決 定 は9月
外務 省不 祥事 とは何 だ った のか
19日,衆 院 特 別 委 員 会 で 自公 がPKO法 案 を強 行 採 決 した のが11月27日 で,懇 談 会 の 最 終 会 合 は11月29日 な ど,懇 談 会 の 活 動 とPKO協 力 法 を め ぐ る 動 向 は 見 事 に 時 期 を 同 じ く して い る。そ して 答 申が 出 され た12月2
日 に は 法 案 の 審 議 は 終 わ っ て お り,後 は 成 立 を 待 つ ば か りに な っ て い た 。 つ ま り,答 申 はPKO協 力法 成 立 後 を に らん で 作 られ た は ず で あ り,強 行 採 決 ま で 経 た この 期 に 及 ん で 法 案 成 立 を企 図 して 外 務 省 の機 構 を 変 え る 必 要 は 全 くな か った 。PKO協 力 法 に 関 す る 限 り,答 申 が 今 さ ら国 連 を 掲 げ
な か った の も 当然 だ っ た 。 この 当時 は,日 本 は 国 連 中 心 主 義 だ か らPKO に も参 加 す べ きな ど と総 理 や 外 相 が 連 日の よ うに 国 会 で 繰 り返 して い た が, 当 時 の 外 務 省 は,PKO協 力法 推 進 の理 由 と して 国 内 向 けに 利 用 す る 以 上 に 国 連 を 重 視 す る こ とは 考 えて い な か っ た の で あ る 。
これ は,先 に 触 れ た50年 代 後 半 か ら の 国 連 の 動 向 を考 え れ ば 自然 の こ
とだ っ た 。 集 団 安 保 とい う意 味 で も,集 団 的 自衛 権 的 な 意 味 で も,当 時 確
立 され つ つ あ っ た 非 軍 事 的 な 国 連 に対 して,日 本 は 消 極 的 否 定 的 な 態 度 を
強 め て い た。 この よ うな 状 況 は70年 代 に 顕 著 に な り,80年 代 前 半,つ ま
り レー ガ ン政 権 と 中 曽根 政 権 下 に お い て 頂 点 に 達 して お り,こ の た め に 国
連 中 心 主 義 を 掲 げ た こ とは 日本 政 府 に と って 不 都 合 な も の とな っ て い た の
で あ る 。PKO協 力 法 を 案 審 して い た 当 時 の 国会 論 議 に お い て も,軍 縮,
人 権,植 民 地 独 立 な ど の さま ざ ま な 問 題 に 関 して,日 本 が 国連 で 消 極 的 否
定 的 な 態 度 を と っ て い る こ とが 問 題 に な っ て い た 。 「 国 際 貢 献 」の 理 由 と し
て 首 相 な どが 国 連 中心 主 義 を 改 め て 口に した結 果 だ っ た。 政 府 に と っ て 国
連 は,国 際 貢 献 推 進 の理 由 付 け と して 利 用 で き る と と もに,国 連 に お け る
そ の 姿 勢 へ の 注 目 を 集 め る こ と に もな る両 刃 の 刃 だ っ た の で あ る 。 単 にP
KO協 力 法 の 成 立 を 目的 とす る の な らば,安 保 条 約 改 定 時 と同 様 に ス ロー
ガ ン と して 形 式 的 に 国 連 を 利 用 す る だ け で よ く,そ れ 以 上 に 国 連 を 掲 げ る
こ とは 避 けな けれ ば な らな か っ た 。 ま してや 国 連 を 官 僚 機構 の 中 心 に 据 え
る よ うな こ とは して は な らな か っ た の で あ る 。 従 っ て,外 務 省 が 国 連 を そ
の 機 構 の 中 心 に 据 えた こ とに は,92年 に 入 って か ら の動 向が 影 響 して い る 。
4.集 団安保 の復活 と常 任化
答 申 の 翌 月 の92年1月,英 国 の 主 導 に よ り史 上 初 の 安 保 理 の 元 首 級 会 合 が 開 催 され た 。 こ の 会 合で 「 合 意 され た 唯 一 具 体 的 な 措 置 」(18)は,PK O強 化 の た め の 報 告 を事 務 総 長 に 要 請 す る こ とで,こ れ は 『平 和 へ の 課 題 』 と題 して6月17日 に 提 出 さ れ,PKOよ りも重 武 装 の 活 動 を 提 唱 した 。こ の 後,ソ マ リア へ 多 国籍 軍 が 派 遣 され,銃 撃 戦 に至 る な ど,PKOは 急 速 に 軍 事 化 す る。 そ れ ま で 確 立 され て き た 非 軍 事 的 な 国 連 を 代 表 す る の が 中 立 のPKOだ った が,こ こで 常 任 理 事 国 の 力 が 復 活 し,当 初 構 想 され て い た 軍 事 的 な 国 連 の 姿 が 蘇 る か に 見 え た の で あ る 。 これ は 日本 政 府 が,便 法 と して で は な く,実 質 政 策 と して 国 連 中心 主 義 を 掲 げ 直 す 利 益 が 生 まれ た こ と も意 味 した 。 ち な み に 総 政 局 創 設 を含 む 機 構 改 革 の 実 施 が 発 表 され た の は6月13日,PKO協 力 法 が 可 決 した の は6月15日 で,PKOが 軍 事 化 す る き っか け とな る 『平 和 へ の 課 題 』 の発 表 の 直 前 だ った 。
ガ リは,こ の 提 案 の理 由 を 「 軽 武 装 で,全 て の 関係 者 の 同 意 に よ り,戦 うこ とが 予想 され て い な いPKOと,朝 鮮 戦 争 に お い て 国 連 に よ り権 限 を 付 与 され た,国 際 の 平 和 お よび 安 全 を守 る た め の大 規 模 な 活 動 の 間 の ギ ャ ッ プ を埋 め る た め 」(19)と述 べ て い る が,そ の 意 図 と 『平 和 へ の 課 題 』 の作 成 を め ぐる 各 国 の 動 向 に つ い て は,今 も議 論 の 余 地 が あ る 。 しか しそ れ に し て も,こ の報 告 書 が この よ うな 動 き の理 由 付 け に 利 用 され た こ とは 間 違 い な い。 そ して 日本 は92‑93年 に は 安 保 理 理 事 国 を務 め て お り,一 連 の動 き の全 て に 関 わ っ て い た 。 こ の よ うな 動 き が 懇 談 会 の答 申 と実 際 の 改 革 の 間 の違 い,つ ま り,国 連 政 策 と安 保 政 策 が 一 体 化 され た こ とに 影 響 を与 え た の で は な い だ ろ うか 。ち な み に,神 余 は 安 保 理 元 首 級 会 合 開 催 に 際 して,
「 そ の 意 図 を動 物 的 に感 じた 」 と い い,「 英 国 の 提 案 を 逆 手 に 取 っ て,常 任
理 入 りの 積 極 論 者,小 和 田 次 官 ら と共 に,悲 願 達 成 に 向 け て 動 き 出 し」 ⑳
た と言 われ て い る 。 これ は 単 に 国 連 政 策 の転 換 の み な らず,日 本 の 外 交 政
外務 省 不祥 事 とは何だ った のか 策 そ の もの の転 換 を も示 して い た 。
小 和 田 が 次 官 を 退 く直 前 の7月6日 に,外 務 省 は 国 連 事 務 局 に 対 して 常 任 理 事 国 へ の 願 望 を 表 明 す る 意 見 書 の提 出 を 提 出 し た(21)。も ち ろ ん 総 政 局 の創 設 を前 提 と して 出 され た も のだ っ た 。 総 理 府 広 報 室 が 行 っ て い る 「 外 交 に 関 す る 世 論 調 査 」で は,常 任 化 を 支 持 す る理 由 す る と して,「 非 核 保 有 国 で 平 和 主 義 を 理 念 と して い る 日本 が 加 わ る こ とが 世 界 の 平 和 に 役 立 つ 」 が 最 も 多 く選 ば れ て お り,2000年10月 に 行 わ れ た 調 査 に お い て も29.3%
が これ を 挙 げ て い る 。1995年10月 の 調 査 で は34.4%を 占 め て い た 。 同様 の こ とを 主 張 す る 論 者 は 今 で も多 い 。 しか し軍 事 的 な 国 連 が 復 活 す る 中で 出 され た この 意 見 書 の意 図 す る と ころ は,そ れ とは 逆 だ った の で あ る。
こ の 年 の1月 に は ク リ ン トン 政 権 が 成 立 して い た 。 米 国 民 主 党 は,国 際
連 盟 の 生 み の親 で あ る ウィ ル ソ ン や 国 連 の創 設 に 尽 力 した ル ー ズ ベ ル トを
輩 出 し,本 来 は 孤 立 主義 の 傾 向 を 持 つ 米 国 に 国 際 主 義 す な わ ち 「 世 界 の警
察 官 」 た ろ う とす る 意識 を も た ら した 。 そ の 系 譜 を ひ く ク リン トン政 権 は
選 挙 戦 で も多 国 間 主 義 を 掲 げ,日 独 の 常 任 理 事 国 化 を 主 張 して い た 。 国連
が 「 本 来 の」 機 能 を 取 り戻 しつ つ あ った こ とが こ の 背 景 に あ っ た 。 ル ー ズ
ベ ル トが 構 想 した 大 国 に よ る 秩 序 維 持 す なわ ち 集 団 安 保 を蘇 らせ る た め に
は,1945年 当時 と現 在 で は 異 な っ て い る 「 大 国 」 の 顔 ぶ れ を 是 正 しな けれ
ば な らな か っ た た め で あ る。 常 任 理 事 国 とい う名 の 同 盟 の 組 み 替 えが 企 ま
れ た と言 っ て も よ い 。 そ して この よ うな 背 景 を 理 解 して い た か らこ そ,日
本 は93年7月 の 意 見書 に お い て も 「 常 任 理 事 国 に 関 して,問 題 とな っ て
い る 加 盟 国 が 政 治 的,経 済 的 及 び 他 の 意 味 で 地 球 的 な 重 み を 持 っ て い る か
否 か が 検 討 され な け れ は な らな い 」 と主 張 し,そ の 後 も 「 グ ロー バル ・パ
ワー 」 が 常 任 に な る べ き と繰 り返 して い る の で あ る 。 日本 の 常 任 理 事 国 化
の 主 張 は,非 軍 事 的 な 国連 を 主 導 す るた め の もの で は な く,軍 事 的 な 国 連
が 蘇 る な か で,そ の 中核 に座 る こ とに 他 な らな か っ た 。 そ して,だ か ら こ
そ,小 和 田 の 辞 任 直 後 す な わ ち 総 政 局 創 設 直 後 に 発 足 した 細 川 内 閣 に お い
て,こ れ が 大 き な 政 治 問 題 とな った 。
な お,機 構 改 革 を 含 め て これ ら の全 て の 動 き に お い て 中 心 的 に 関 与 した 小 和 田が 次 の 主 要 ポ ス トで あ る 国 連 大 使 に 就 い た の は94年3月3日,細 川 内 閣 の 命 運 が 尽 き よ う とす る時 だ っ た 。 常 任 化 問 題 に 関 して 小 和 田 の 方 針 と対 立 して い た 田 中秀 征 は1月31日 付 で 首 相 特 別 補 佐 を 辞 任 して い た 。 つ ま り小 和 田 は,常 任 化 問題 が 政 治 問 題 と して顕 在 化 し,官 邸 と霞 が 関 が 対 立 した 細 川 内 閣 に お い て は外 交 の 一 線 か ら退 い て い た の で あ る 。 とこ ろ が そ の 後 彼 は,過 去 の 国 連 大 使 の 任 期 で は 最 長 の5年 半 の 間 に渡 っ て 国連 大 使 を 務 め る。 彼 よ り前 の 歴 代 大 使 の 在 任 期 間 の 平 均2.9年 の 倍 近 い 。 就 任 ま で に半 年 以 上 の 時 間 が あ った こ と と と も に こ の 任 期 の 長 さ は 異 例 だ っ た 。 ち な み に,松 尾 克 俊 の 公 金横 領 発 覚 後 に 外 務 省 が2001年2月9日 に 設 置 した 外 務 省 機 能 改 革 会 議 が2001年4月24日 に 出 した 提 言 は,「 外 務 省 の これ ま で の 人 事 で 特 徴 的 な こ とは,定 期 日 に 異 動 す る との 原 則 が 守 ら れ て い な い こ とで あ る 。 決 ま っ た 時 期 に 人 事 異 動 す る とい う 日本 の組 織 に 通 常 見 られ る 原 則 が ほ とん ど守 られ て い な い 。 こ の こ とが,内 部 に お け る 人 事 の 不 透 明 感 を 増 大 させ て い る」と断 じて い る。小 和 田 の 動 向 は こ の 「 不 透 明 感 」 を 象 徴 す る もの だ っ た。
な お 常 任 化 問 題 は,官 僚 側 が 首 相 の 国 連 総 会 演 説 に この 間題 を 盛 り込 も う と して 表 面 化 し,首 相 周 辺 の反 対 に よ り内 容 が 弱 め られ た 。 しか しそ れ に して も,93年9月27日 に 行 わ れ た こ の 演 説 に よ り常 任 化 を 目指 す こ と は 表 明 され た 。 こ の 後,常 任 化 支持 の た め の 各 国 へ の 働 き か けが 強 ま る。
つ ま り,首 相 や 外 相 の 外 国 訪 問 ま た は 各 国 要 人 の 来 日の 際 に,日 本 の 常 任
化 を 支 持 す る な どの 声 明等 を発 表 す る こ とが 頻 繁 に 行 わ れ る よ うに な った 。
一 方 ,機 密 費 横 領 を起 こ した 松 尾 克 俊 が,官 僚 の 主 導 に よ って90年10月
に 設 置 され て い た 要 人外 国 訪 問 支 援 室 長 に 就 い た の は1993年10月10日,
要 人 の 往 来 を 活 発 化 す る 方 針 が 表 明 され た 後 だ っ た 。 彼 は1999年8月16
日に 室 長 を退 くが,小 和 田が 国 連 大 使 を 退 く の は こ の2ヶ 月 後 だ っ た 。 常
任 化 の 中 心 に 位 置 す る 小 和 田 の 国連 大 使 在 任 期 間 が,要 人 の 外 国 訪 問 が 盛
ん に な り,そ の 費 用 も拡 大 し,だ か らこ そ 横 領 が 発 生 した 時 期 と重 な って
外務 省 不祥事 とは何 だ った のか
い る こ と は 興 味 深 い 。 ち な み に93年7月 に 次 官 を 辞 任 した 小 和 田 は,本 来 な らば9月 に 始 ま る 国 連 総 会 に あ わ せ て 大 使 に 就 任 す べ き だ った こ とを 考 え る と,小 和 田 の任 期 と松 尾 の 任 期 が 重 な る 度 合 い は よ り高 くな る。
総 政 局 の 創 設 に よ り国 連 政 策 と安 保 政 策 が 一 体 化 され た こ とは,こ の 後 に起 き た 問 題 に 際 して 政 治 的 に 活 性 化 す る 。1995年9月4日 に 沖 縄 で 米 兵 に よ る少 女 暴 行 事 件 が 発 生 し,特 に これ を 契 機 に して 安 保 条 約 を 問 い 直 す 世 論 が 高 ま る が,こ こで 安 保 条 約 の 法 的 根 拠 と して 国 連 が 利 用 され る の で あ る 。96年 の 安 保 再 定 義 か ら新 ガ イ ドライ ン の 締 結,さ らに 周 辺 事 態 法 案 の 審 議 に お い て,国 連 とい う言 葉 が 頻 繁 に 登 場 し,特 に99年 に 周 辺 事 態 法 が 審 議 され た 際 に は,国 会 で は最 後 ま で 次 の よ うな 説 明 が繰 り返 され た 。
「 交 戦 国 とは,戦 争 が 合 法 で あ っ た 伝 統 的 な 戦 時 国 際 法 の も とで 発 展 した 概 念 で あ り,国 連 憲 章 の も とで は,違 法 な 武 力 の 行 使 に 対 し国 連 憲 章 に従 っ て 対 処 して い る 国 に 支 援 を 行 な うこ とは,国 際 法 上 何 ら 問題 は あ りま せ ん 」
(高 村 外 相)(22)。そ して 「 米 国 が 合 法 的 に 武 力 を 行 使 す る 場 合 とは … … 国 際 法 及 び 国 連 憲 章 の 自衛 権 の 行 使 と して 武 力 を 行 使 す る場 合 で あ り」,「日米 安 保 条 約 や 国連 憲 章 上 違 法 な 武 力 を慎 む 義 務 を 負 う米 国 が,周 辺 事 態 に 際 して 武 力 を行 使 す る 場 合,国 際 法 上 合 法 的 な 場 合 に 限 られ る こ とは 当然 で あ りま して,こ の よ うな場 合 に,我 が 国 が 主 体 的 な 判 断 の も と,周 辺 事 態 安 全 確 保 法 案 に 基 づ き対 米 協 力 を 行 な う こ とは 何 ら 問題 は あ りませ ん 」(小 渕 首 相)〔23)。 「した が って,こ う した 後 方 地 域 支 援 に 対 し攻 撃 す る こ とは, 国 際 法 上 適 法 な 行 為 に対 し武 力 行 使 を 行 な う もの で あ り… … 国 際 法 上 正 当 化 され る こ とは あ り ませ ん 」(高 村 外 相)⑳ 。つ ま り,国 連 憲 章 で は 戦 争 は 非 合 法 化 され て お り,武 力 行 使 が 許 され る の は 国 連 に よ る 制 裁 と 自衛 の 場 合 の み 。 米 国 は 国 連 に 加 盟 して い る のだ か ら そ の 武 力 行 使 は この2例 に 限 られ る 。 安 保 条約 も国 連 憲章 に 基 づ い て締 結 され て い る の だ か ら,そ の 米 国 を 支 援 す る こ とは 違 法 で は な い,と 言 うの で あ る 。78年 に 決 め られ た 安 保 条 約 の 旧ガ イ ドライ ン で は 一 度 も使 わ れ な か っ た 国 連 とい う言 葉 が,こ
こで 重 要 な 役 割 を 果 た した。
こ こ で興 味 深 い の は,集 団 安 保 と集 団 的 自 衛 権 が 米 国 と い う一 点 で 接 合 され て い る こ とで あ る 。 前 述 の よ うに,日 米 安 保 は 国連 憲 章 が 集 団 的 自衛 権 を認 め て い る こ とに 法 的 根 拠 をお い て い るが,そ れ は安 保 理 が 集 団安 保 措 置 を とる ま で の 暫 定 的 な もの で あ り,集 団 安 保 と集 団 的 自衛 権 の 関 係 は 本来 は排 他 的 な も の で あ る は ず だ っ た 。 集 団 安 保 が 機 能 した 場 合 に 安 保 条 約 は終 了す る こ とが 定 め られ た の も この た め だ っ た 。 も し集 団 安 保 が 機 能 す る よ うに な り,だ か ら こそ 日本 が 常 任 理 事 国 に な ろ う とす る の な らば, そ れ は安 保 条 約 に 終 止 符 を打 つ こ とに もな りか ね な い 。 そ の よ うな 法 的 な 矛 盾 を小 さ くす る こ とを 可 能 に した の が,こ の2例 の 武 力行 使 は許 され て い る とい う説 明 と,集 団 安 保 の 確 立 に 努 力 す る こ とを 掲 げ て 集 団的 自衛 権 を根 拠 に締 結 され た 日米 安 保 条 約,そ して そ の 条 約 の 理 由 付 け と して 示 さ れ た 国連 中心 主 義 の復 活 だ っ た 。 総 政 局 創 設 な ど の機 構 改 革 が 発 表 され た 翌 日 の新 聞 は,こ の 改 革 が 「 国 連 中心 主 義 を 一 層 強 化 す る も の 」 とす る 外 務 省 の 見解 を 伝 え て い る ㈱ 。国 連 強 化 を謳 っ た 日 米 安 保 条 約 第1条 の 文 言
と も通 じ る こ の 言 葉 に は,あ る 意 味 で は 嘘 は な か っ た。
実 は 本 来 の 国 連 は 軍 縮 を 重 視 して い な い 。 軍 縮 とい う言 葉 自 体 が 憲章 全 体 で2回 しか 使 用 され て お らず,軍 縮 に 関 す る ま とま っ た 規 程 もな い。 軍 縮 に よ るの で は な く軍 事 力 に よ り国 際 平 和 を 維 持 す る とい う構 想 だ っ た こ との 反 映 で あ る 。 と こ ろ が 冷 戦 下 の 軍 縮 論 議 に お い て そ の 対 象 とな った の は,武 力 行 使 の 中 心 に 想 定 され て い た は ず の 大 国 の 軍 事 力だ っ た 。 そ して 国 連 の軍 縮 論 議 が 大 き く転 換 した こ とを 象 徴 した のが,前 述 の61年 の 核 兵 器 使 用 禁 止 宣 言 だ っ た 。 これ を 逆 に 見 れ ば,集 団 安 保 機 関 と して の 国 連 が 復 活 し,日 本 が 常 任 理 事 国 化 を積 極 的 に推 進 す る よ うに な る こ とは,軍 縮 問 題 へ の 姿 勢 を 後 退 させ る こ とに もつ な が る。 軍 縮 を扱 う部 局 が 「 局 長 級 の 人 が ヘ ッ ドに な 」 る 「 ほ とん ど独 立 した組 織 」 とい う奇 妙 な 立 場 に 置 か れ た の も こ の 文 脈 で 考 え る べ きだ ろ う。
な お,小 和 田 が 国 連 大 使 を 務 め て い る 間 に,改 め て 常 任 化 に 消 極 姿勢 を
とる 村 山 内 閣 が 成 立 し,官 邸 の 主 導 に よ り10名 の 委 員 か らな る 「 国連 改
外 務省 不祥 事 とは何だ った のか
革 に 関 す る 総 理 を 囲 む 懇 談 会 」(座 長 武 者小 路 公 秀)が 設 置 され,外 務 省 が そ の窓 口 とな っ た 。 しか しそ の会 合 は3回 で 終 わ り,提 言 な ど も作 成 せ ず,議 事 録 も残 され て い な い 。 瀬 島 懇 談 会 の 活 発 さ とは 対 照 的 だ った 。 ま た そ れ は,外 交 政 策 を棚 上 げ に した 連 立 政 権 下 に お け る 政 治 主 導 の 限 界 と, そ の 中 に お け る官 僚 の 影 響 力 の増 大 も示 して もい た 。
5.官 僚 の役割 強化 と行革
日本 外 交 は そ れ ま で 冷 戦 を前 提 と して 組 み 立 て られ て い た 。 従 っ て,冷 戦 が 終 わ っ た の で あ る の な らば,根 本 的 に 政 策 の 見 直 しが 行 わ れ る 必 要 が
あ った 。 そ して そ れ が 根 本 的 な 見 直 しで あ る以 上,そ こで は 当然 に 政 治 家 の 役 割 が 高 ま るべ きだ っ た。 と こ ろが,特 に93年 か ら98年 ま で 続 い た政
ロ
