介護人材確保と専門性構築の矛盾
- ホームヘルパーに対する人材確保政策の経緯から -
The Discrepancy between Securing Long-Term Care Personnel and Establishing Expertise among the Said Personnel
: As Viewed from Human Resources Policy for Securing Home Caregiver
石川
いしかわ由美
ゆ み <要 旨> 本 稿 は ， ホ ー ム ヘ ル パ ー に 対 す る 人 材 確 保 政 策 の 経 緯 を 辿 り ， 制 度 的 に ど の よ う に 位 置 づ け ら れ ， 量 的 確 保 と 質 の 確 保 の 問 題 が ど の よ う な 特 徴 を も っ て 扱 わ れ て き た の か を 明 ら か に し ， 人 材 確 保 政 策 が ホ ー ム ヘ ル パ ー の 専 門 性 構 築 に 及 ぼ し た 影 響 に つ い て 考 察 し た 。 ホ ー ム ヘ ル パ ー へ の 政 策 は 量 的 確 保 が 最 優 先 さ れ ， つ ね に 人 員 確 保 政 策 の 中 に 人 材 育 成 が 位 置 づ け ら れ て き た 。 そ の た め ， 人 材 育 成 は ， 公 的 制 度 と し て 最 低 限 の 質 を 確 保 す る た め の 規 制 と し て 存 在 し ， ホ ー ム ヘ ル パ ー 全 体 の 専 門 性 向 上 を 図 る 仕 組 み は 作 ら れ て こ な か っ た 。 ま た ， 公 的 責 任 を 縮 小 す る 政 策 に よ っ て ， 労 働 目 的 が 異 な る 人 材 が 混 在 す る 職 場 と な り ， そ の た め に ， 低 コ ス ト の 労 働 者 と し て 位 置 づ け ら れ ， 職 業 集 団 と し て 専 門 性 を 構 築 す る こ と が 困 難 な 状 況 が ， 意 図 的 に 作 り 上 げ ら れ て い る 。 市 場 原 理 の 導 入 に よ り ， 効 率 性 ・ コ ス ト 性 が 優 先 さ れ る 中 ， ホ ー ム ヘ ル プ 労 働 の 真 の 目 的 が 歪 め ら れ ， そ の こ と が 担 い 手 の 働 き が い を 見 失 し な わ せ る と と も に ， 社 会 に お い て ホ ー ム ヘ ル パ ー の 価 値 を 低 く 認 識 さ せ る こ と に 繋 が っ て い る こ と が 明 ら か に な っ た 。 ＜ キー ワ ー ド＞ 介 護人 材 確 保， ホ ー ム ヘ ルパ ー ， 家庭 奉 仕 員 ， 訪問 介 護Ⅰ. はじめに
ホ ーム ヘ ル パー が 在 宅 福 祉の 三 本 柱の 一 つ と 言 われ る よ うに な っ た の は 1980 年 代 であ る 。 1982 年 に 老 人保 健 法 の 制 定 ， 健 康 保険 の 改 定 が 行わ れ ， 医療 費 の 抑 制 とと も に 『在 宅 看 護 』, 『 在宅 介 護 』が 推 進 さ れ るよ う に なっ た 。 そ れ に伴 い ,ホ ー ムヘ ル パ ー の不 足 が 表面 化 し ,1989 年 の『 ゴ ー ルド プ ラ ン 』 での 整 備 目標 が 示 さ れ ると ,1990 年 に は，『 保 健医 療 ・ 福祉 マ ン パ ワ ー 対策 本 部 』の 設 置,そ の 後も 『 新 ゴー ル ド プ ラ ン 』 ,『 ゴ ー ルド プ ラ ン 21』 等 ,『 マ ン パワ ー 確 保』 政 策 が次 々 と 実 行 され た 。 2000 年 に 介 護 保険 制 度 が施 行 さ れ た 後も ， さ らな る 介 護 需 要 の高 ま り に対 す る 政 策 が実 施 さ れて い る 。 ま た， 量 的 確保 だ け で な く ， 介 護 従事 者 の 質 の 確保 に つ いて も ，1987 年 に 『 社会 福 祉 士及 び 介護 福 祉 士法 』 制 定 に より ,国 家 資 格を 保 有 す る介 護 福 祉士 が 誕 生 。 また ， 国 家資 格 で は な い が一 定 の 質を 確 保 す る ため の 資 格取 得 ル ー ト や養 成 カ リキ ュ ラ ム の 見直 し な どが 行 わ れてき た 経緯 が あ る。 ホ ーム ヘ ル パー を 取 り 巻 く状 況 を みる と ， 介 護 保険 制 度 の施 行 以 降 ， 訪問 介 護 事業 所 の増加 と とも に 従 事者 数 も 増 加 し ， 2000 年 の 18 万 人 が， 2017 年に は 50.8 万 人 と なっ た１ )。 し か し ，訪 問 介 護員 （ ホ ー ム ヘル パ ー ） の 有 効 求 人 倍率 は ，2013 年 度 の 3.29 が ， 2016 年度 に は 9.30， 2019 年度 に は 15.03 と 年 々高 く な り， 深 刻な 人 手 不足 の 状 況 に 陥っ て い る 2）。 こ の 15.03 と いう 有 効 求人 倍 率は ， 施 設職 員 の 4.31，全 職 業 の 1.46 と 比 べ ても 大 き な開 き が あ り 3）， 82.1％ の 事 業所 が ホ ーム ヘ ル パー の 不 足 を 感じ て い る。 ホ ー ム ヘ ルパ ー の 平均 年 齢 は ， 他 の 介護 職 と 比較 し て も 高 く ， 60 歳 以上 の 構 成 割 合が 約 4 割と な っ て お り， 近 年 は,従事 者 数 ， 訪 問介 護 事 業所 数 と も に 減少 し 続 けて い る 状 況 であ る 。 この よ う な 厳 しい 人 材 不足 は ， 在宅介 護 サー ビ ス の量 的 ・ 質 的 な低 下 に 繋が る 。 ま た ，そ れ は 社会 保 障 と し ての 介 護 保険 制 度 の縮小 を きた し ， 訪問 介 護 員 に よっ て 支 えら れ て い る 生き る 意 欲や 生 活 の 維 持 ， 人 間 の尊 厳 の 回復と い う権 利 を 脅か す こ と に もつ な が る深 刻 な 事 態 であ る 。 2015 年 2 月 ，政 府 は,2025 年 に 向け て 37.7 万 人 の介 護 人 材が 不 足 す る と推 計 し （ 2019 年 に 55 万人 不 足 と修 正 ）， 新 たな 人 材 確保 政 策 と し て『 2025 年 に向 け た 介 護人 材 の 確保 ～ 量 と 質 の 好循 環 の 確立 に 向 け て 4)』 を 示し た 。 これ ま での 介 護 人材 の 構 造 を ,「 専門 性 が 不明 確 ， 役 割 が混 在 し てい る 『 ま ん じゅ う 型』」 と表 現 ，「 意欲 ・ 能 力の 違 い を 問 わず ， 一 様に 介 護 人材の 量 的・ 質 的 確保 を 目 指 し てき た 従 来の 考 え 方 を 転換 し ， 限ら れ た 人 材 を有 効 に 活用 す る ため， 介 護の 機 能 分化 を 進 め る 」 と し ， 今後 は 5 つ の 目指 す べ き姿 を 見 据 え た『 富 士 山型 』 に 転換す る 方針 を 示 した 。 本稿 で は ，ホ ー ム ヘ ル パー に 対 する 人 材 確 保 政策 の 経 緯を 辿 り ， 制 度的 に ど のよ う に 位置づ け られ ， 量 的確 保 と 質 的 確保 の 問 題が ど の よ う な特 徴 を もっ て 扱 わ れ てき た の か に 着 目 し，以 下 の二 点 を 問題 と す る 。 一点 目 と して ， 政 府 が ，現 状 の 介護 人 材 構 造 につ い て 「専 門 性 が不明確 」で あ り ，そ の 原 因 と して 「 一 様に 介 護 人 材 の量 的 ・ 質的 確 保 を 目 指し て き た」 と し ている こ とに つ い ての 疑 問 で あ る。 ホ ー ムヘ ル パ ー の 養成 研 修 の変 遷 や 職 業 とし て の 位置 づ け から ， 本 当に そ れ を目 指 し て き たと 言 え るの か ど う か ，専 門 性 が不 明 確 に な った 原 因 はど こ に あるの か が明 確 で はな い 。 二 点 目と し て ，「 限ら れ た 人 材を 有 効 に活 用 す る た め ， 介 護 の機 能 分 化 を 進 める 」 と いう 考 え 方 に つい て の 疑問 で あ る 。 機能 分 化 を進 め る こ と で介 護 職 員の 専 門 性が高 ま り， 従 事 者が 増 え る こ とに 繋 が るの か ど う か ，ま た ， 機能 分 化 の 考 え方 は こ れ 以 前 に も示さ れ てお り ， 新た な 転 換 と いう 根 拠 はど こ に あ る のか 不 明 であ る 。 そ こ で ， 本 稿 では ， ホ ームヘ ル パー に 対 する 人 材 確 保 政策 の 経 緯を 辿 り ， 制 度的 に ど のよ う に 位 置 づけ ら れ ，量 的 確 保と質 的 確保 の 問 題が ど の よ う な特 徴 を もっ て 扱 わ れ てき た の かを 明 ら か に し ， 人 材 確保 政 策 がホー ム ヘル パ ー の専 門 性 構 築 に及 ぼ し た影 響 に つ い て考 察 す る。 そ の こ と によ り ， ホー ム ヘ ルパー 独 自の 専 門 性や 価 値 を 真 に発 揮 し ，高 め て い く ため の 在 り方 に つ い て 考察 す る 。
Ⅱ. 分析方法
１ ． 用 語 公 的な 在 宅 介護 サ ー ビ ス 事業 の 名 称は ，『 老 人 家 庭奉 仕 員 派遣 事 業』，『 家庭 奉 仕 員派 遣 事 業』，『 ホ ー ムヘ ル プ 事 業』，『 訪 問 介護 事 業 』 と 変化 し て いる 。 ま た 、 その 従 事 者に つ い ても， そ の時 々 の 制度 に お い て 『老 人 家 庭奉 仕 員 』 ,『 家庭 奉 仕 員』 ,『 ホ ー ム ヘル パ ー』，『 訪 問 介護 員 』と 呼 称 が変 更 さ れ て いる 。 1962 年 に 在 宅介 護 サ ー ビ スが 我 が 国で は じ め て 創設 さ れ た折 に は ， 欧 米の 『 ホ ーム ヘ ル プ 事 業』 と そ の従 事 者 で あ る『 ホ ー ムヘ ル パ ー 』 がモ デ ル とさ れ た 。 制 度創 設 に かか わ っ た森幹 郎 5）に よる と 、 名称 を 決 める 際 、 当時 の 福 祉 行 政に ま だ カタ カ ナ の 名 称が な じ まな い と い う 意 見が 大 半 であ っ た た め、『 老人 家 庭 奉仕 員 派 遣 事業 』 と いう 漢 語 表 現 とな っ た 経緯 が あ る 。 1971 年 版 の 厚生 白 書 6）で 『ホ ー ム ヘル パ ー 制 度 』と い う 言葉 が 初 め て 表れ 、『 ホ ー ムヘ ル パ ー 制 度』 と 『 家庭 奉 仕 員 制 度』 は 同 義に 用 い ら れ てい る 。 正式 名 称 で は ない が ， この 時 期 には世 間 一般 で 使 われ る 呼 称 と して 『 ホ ーム ヘ ル パ ー 』が 浸 透 して い た こ と がわ か る 。そ の 後 ，介護 保 険制 度 で の『 訪 問 介 護 事業 』 と なっ て も ， 厚 生労 働 省 の『 介 護 保 険 制度 の 概 要 7)』 には ， 『 訪問 介 護 （ホ ー ム ヘ ル プサ ー ビ ス）』，『 訪 問 介 護員 （ ホ ーム ヘ ル パ ー）』 と同 義 に 表記 さ れて お り， 現 在 でも 一 般 的 な 呼称 と し て 『 ホ ー ム ヘ ルプ サ ー ビス 』 及 び 『 ホー ム ヘ ルパ ー 』 が用い ら れて い る 。こ れ は ， こ れら の 呼 称が 広 く 国 民 に浸 透 し ，ま た 通 称 と して 使 用 され て い るため と 推察 で き る。 代 表 的 な 2 つ の 職 能団 体 に も 『 日本 ホ ー ムヘ ル パ ー 協 会』，『 全 国ホ ー ム ヘルパ ー 協議 会 』 とい う 名 称 が 用い ら れ てい る 。本 稿で は ， 歴史 的 な 経 緯 を正 確 に 表す 場 合 に お いて は ， 事業 名 ・ 従 事 者 の 呼 称 とも に そ の 時 々の 制 度 にお け る 正 式 名称 で 表 記す る 。 一 方 で， 時 代 を超 え た 総 称 とし て 表 す場 合 に は『ホ ー ムヘ ル プ 事業 』 及 び 『 ホー ム ヘ ルパ ー 』 と い う表 現 を 用い る 。 ２ ． 検 討 範 囲 本稿 の 問 題意 識 は ， 上 記に 述 べ た二 点 で あ り ， 現 在 示 され て い る 介 護人 材 確 保 政 策 お よび人 材 構造 と 専 門性 の 考 え 方 につ い て の疑 問 で あ る 。こ の 疑 問は 施 設 介 護 ・在 宅 介 護の 別 を 問わず 共 通し て い るが ， 本 稿 で は， 在 宅 介護 を 担 う ホ ーム ヘ ル パー に 焦 点 を 当て る 。 理由 と し ては， 利 用者 の 居 宅で 行 わ れ る 家事 や 入 浴・ 排 泄 と い った 日 常 生活 を 維 持 ・ 継続 す る ため の 支 援 が， と もす れ ば 家族 介 護 の 延 長も し く は代 替 え と み なさ れ や すく ， 職 業 と して の 専 門性 が 曖 昧にさ れ やす い 分 野で あ る か ら であ る 。 介護 保 険 制 度 にお け る 訪問 介 護 サ ー ビス （ ホ ーム ヘ ル プサー ビ ス） と は ，入 浴 ， 排 泄 ，食 事 等 の介 護 や 調 理 ，洗 濯 ， 掃除 等 の 家 事 を行 う も のと 定 義 されて い る 8）。 し か し ， 実際 に は， こ れ らの 行 為 を 通 して 定 期 的に 訪 問 す る こと そ の もの が ， 在 宅 生 活 の継 続 に 大き く 寄 与 し てい る 。 本来 ， ホ ー ム ヘル パ ー によ る 介 護 の 目標 は ， 生活 行 為 を成立 さ せる こ と を手 段 と し て ，命 を 護 り生 き る 意 欲 を引 き 出 すこ と で あ り9）， そ こに ホ ー ムヘ ル パ ー の専 門 性 があ る 。 ３ ． 文 献 収 集 の 方 法 (1)『 介護 人 材 確保 』，『 ホ ーム ヘ ル パー 』，『 家 庭 奉仕 員』，『訪 問 介 護 』 等の キ ー ワー ド を も と に ，CiNii と 国 立 国会 図 書館 サ ー チに よ る 文 献 検索 を 実 施。『介 護 人 材 確保 』 に 関し て は ， 施 策の 動 向 がわ か る 議 事 録や 資 料 ，報 告 書 ， 指 針な ど も 含め て 収 集 し 分析 ・ 考 察し た 。 (2) (1)に よ り 収集 し た 文 献の レ フ ァレ ン ス か ら ，ホ ー ム ヘル パ ー の 人 材確 保 政 策と 専 門 性 構 築 の関 係 に つい て 記 述 さ れた 関 連 文献 ・ 書 籍 を 収集 。
Ⅲ
. 訪問介護における人材確保政策の変遷と担い手への影響
1． 公 的 制 度 と し て の は じ ま り と 在 宅 福 祉 の 萌 芽 ホ ーム ヘ ル プ事 業 が ， 公 的な 制 度 とし て 定 め ら れた の は ，1963 年 に 公 布さ れ た 老人 福 祉 法 第 12 条『 老 人 家庭 奉 仕 員 によ る 世 話』 に よ る も ので あ る 。背 景 と し て ，高 度 経 済成 長 の 一 方 で ，家 族 機 能や 相 互 扶 助 では 対 処 しき れ な い 生 活問 題 を 抱え る 在 宅 高 齢者 の 増 加と ， 特 別養護 老 人ホ ー ム など の 入 所 施 設の 不 足 があ っ た 10）。 制度 発 足 当初 の 派 遣 対 象は 生 活 保護 世 帯 の 高 齢 者で ， そ の日 食 べ て い くの が や っと ， 住 環 境 や衛 生 面 は劣 悪 ， 虚 弱 ，孤 独 な ど， 経 済 的困窮と 相ま っ て 悲惨 な 状 況 に あっ た 11）。 一方 ， そ の サー ビ ス の担 い 手 は ， 「奉 仕 員 の業 務 内 容 が 中 年の 婦 人 に適 し て い る 」「 中 年 婦人 に 就 職 の 機会 を 与 える と い う 副 次的 な 効 果 5）」 が あ る と され ， 戦 争未 亡 人 や 母 子家 庭 の 女性 の 就 労 対 策と い う 側面 も 持 っ て いた 。 家 庭奉 仕 員 の 雇用 形 態に つ い ては ， 事 業 の 公的 責 任 の原 則 が 強 く 主張 さ れ ，国 の 指 導 方 針と し て は「 身 分 は市町 村 の職 員 」 とす る よ う に とい う も ので あ っ た 12）が ，制 度 開 始当 初 は ， 非正 規 職 員・ 嘱 託 職 員 の 身分 が 殆 どで ， 賃 金 は ，サ ー ビ スを 利 用 す る 生活 保 護 世帯 の 所 得 と 同様 の 低 賃金 で あ った。 対 象者 宅 へ の訪 問 に あ た って も ， 道路 ・ 交 通 事 情と も 十 分整 備 さ れ て いな い 中 ，そ の 援 助を担 う 家庭 奉 仕 員の 心 身 の 負 担は ， 今 日の 訪 問 介 護 とは 比 較 にな ら な い ほ ど大 き い もの だ っ た。家 庭 奉仕 員 の 雇用 条 件 を 巡 って は ， その 後 ， 常 勤 雇用 ， 正 規職 員 化 を 訴 えて 労 働 運動 が 展 開 さ れ ，都 市 部 に限 ら れ て は いた が ， 直営 ， 常 勤 が 実現 し た 経緯 が あ る 13）。 1965 年 に 『 老人 家 庭 奉 仕 事業 運 営 要綱 』 が 改 訂 され 派 遣 対象 が 要 保 護 老人 世 帯 から 低 所 得 家 庭に 拡 大 した 。 ま た ， この こ ろ から ， 『 ね た きり 老 人 』の 増 加 が 顕 在化 し ， 居宅 に お ける老 人 対策 と し て， 家 庭 奉 仕 員が 「 居 宅の 老 人 に 対 する 福 祉 対策 の 中 心 的 役割 を も つも の 」 とされ 14）， 家 庭 奉 仕員 の 増 員 が 求め ら れ るよ う に な っ た。 当 時 ，施 設 入 所 相 当と さ れ てい た ， ね た き り老 人 の 介護 を 担 う こ とに な っ た家 庭 奉 仕 員 は ， 専 門 的知 識 ・ 技 術 を習 得 す る仕 組 み がない 中 で， さ ま ざま な 生 活 問 題を 抱 え る高 齢 者 に 対 して ， 試 行錯 誤 を 繰 り 返し な が ら業 務 に あたっ て いた 。 訪 問看 護 制 度 の ない 時 代 ，難 病 患 者 の ケア や ， 床ず れ の 手 当 など ， 現 在で あ れ ば看護 師 が行 う よ うな 業 務 ま で 行っ て い た。 そ の よ う な中 か ら ，家 庭 奉 仕 員 自ら ， 身 体介 護 に 対応で き る知 識 ・ 技術 の 研 修 要 求が 出 さ れる よ う に な って い っ た 15）。 こ の時 期 の ホー ム ヘ ル プ 事業 は ， 対象 者 の 衣 食 住の 充 足 や安 全 面 の 確 保と い っ た ， 日 本国憲 法 第25条に定められた，基本的人権の尊重の精神に基づいて出発した。そして ，その職務に 当 たる 家 庭 奉仕 員 は ， 援 助を 通 し て困 窮 し て い る人 を 手 助け し た い と いう 根 源 的な 意 義 ，やり が いを 見 出 して い っ た 。 また ， 多 くの 家 庭 奉 仕 員自 身 が 生計 維 持 者 と して 職 務 にあ た っ ていた こ とか ら ， 身分 保 障 ・ 待 遇改 善 に 向け て 主 体 的 に行 動 し た。 さ ら に ， その 主 体 的， 積 極 的な就 労 への 意 欲 は， 在 宅 福 祉 の担 い 手 とし て ， 介 護 につ い て の知 識 や 技 術 を習 得 し たい と い う内発 的 な行 動 と 結び つ き ， 自 らの 職 業 の価 値 を 高 め よう と す る努 力 に 繋 が って い っ た。 福 祉 国家建 設 を目 指 す 政策 の も と で ，家 庭 奉 仕員 派 遣 事 業 が展 開 さ れ ， そ れ を 担 う婦 人 に 社会 福 祉 労働者 と して の 自 覚が 生 ま れ ， その 実 現 にむ け て 歩 も うと 努 め た時 期 で あ っ た。 ２ ． 公 的 サ ー ビ ス の 縮 小 と 民 間 活 用 の 促 進 (1) 非 専 門 性 論 と 担 い手 の 再 編 成 1970 年 代 後 半か ら 1980 年 代 に かけ て は ，社 会 福祉 政 策 が大 き く 転 換 した 時 期 であ る 。 高 度 経 済成 長 の 終焉 と 人 口 の 高齢 化 が 重な り ， 財 源 確保 の 問 題が 大 き な 課 題 と さ れ た。 老 人 福祉施
策 を進 め る にあ た っ て は ，財 源 等 を効 率 的 に 配 分す る と とも に ， 老 人 自身 さ ら には そ の 家族 ， 地 域社 会 ， 職場 等 の 積 極 的な 協 力 が求 め ら れ る よう に な る 16）。 1979 年 8 月 に は，『 新・ 経 済 社 会 7 カ 年 計 画』 が 閣 議 決 定さ れ ，「 個 人の 自 助 努 力と 家 庭 や近 隣 ・ 地 域 社会 等 の 連帯 」，「 自 己 責 任の 気 風 を最 大 限 に 尊 重し ， 関 係行 政 の 縮 減 ，効 率 化 を図 る 」 と い う ， 「 日 本型 福 祉 社会」 へ の転 換 が 示さ れ た 17）。 1977 年 ， 全国 社 会 福 祉 協議 会 に よる 『 在 宅 福 祉サ ー ビ スに 関 す る 提 言』 が 出 され ， 家 庭 奉 仕 員の 増 員 と処 遇 改 善 の 推進 ， 家 庭奉 仕 員 ・ 介 護人 制 度 等の 一 元 化 ， 有料 ホ ー ムヘ ル パ ー等の 新 設， 在 宅 サー ビ ス の 担 い手 と し てボ ラ ン テ ィ アの 確 保 ・養 成 ， モ デ ル地 域 の 設定 な ど が提案 さ れた18）。 こ こ でい う 『 介護 人 制 度』（正 式 名 称 は『 介 護 人派 遣 事 業』） とは ，1971 年 か ら 実 施 され た ひ とり 暮 ら し 老 人の た め の対 策 で ， 事 前に 市 町 村に 登 録 し て いる 介 護 人（ 老 人 クラブ の 会員 や 近 隣の 主 婦 な ど ）が ， 一 時的 な 疾 病 等 によ り ， 日常 生 活 を 営 むの に 支 障が あ る ひとり 暮 らし 老 人 に対 し て 短 期 日無 料 で 身の ま わ り の 世話 を 行 なう も の で あ った 19）。 つ まり ， 専 門 的 職業 と し て， 定 期 的 に 寝た き り 老人 の 介 護 等 を行 っ て いる 者 に 対 し て『 家 庭 奉仕 員 』 という 名 称が 使 わ れ， 一 方 で ， 素人 の 主 婦ら が ボ ラ ン ティ ア と して 、 臨 時 的 にひ と り 暮ら し 老 人の世 話 を行 う こ とに 対 し て 『 介護 人 』 とい う 名 称 が 使わ れ る よう に な っ た ので あ る 。森 川20）は ， こ の事 態 を 「ね じ れ 構 造 」と 呼 び ，在 宅 介 護 が ，非 職 業 たる 「 奉 仕 」 の概 念 を 包摂 し ， また， 非 専門 的 労 働た る 「 主 婦 の家 事 労 働」 と の 概 念 的な 結 び つき を も っ て 制度 化 さ れて い っ たと述 べ てい る 。 上記 の 提 言 に よる 『 家 庭奉 仕 員 ・ 介 護人 制 度 等の 一 元 化 』 は ， ま さ にそ の こ とが具 現 化さ れ て いく 経 緯 を 見 るこ と が でき る も の で ある 。 1979年 に は ，全 社 協 福 祉 サー ビ ス のあ り 方 研 究 委員 会 （ 委員 長 ： 三 浦 文夫 ） に より ， 『在宅 福 祉サ ー ビ スの 戦 略 』 が 報告 さ れ21）， 在 宅 福 祉 サー ビ ス 推進 を 行 政 お よび 民 間 団体 に よ っ て す すめ て い く必 要 性 と ， 社会 福 祉 協議 会 が こ の 方針 で 積 極的 に 活 動 す る方 針 を 示し た 。 その中 で ，特 筆 す べき は ， 家 庭 奉仕 員 の 業務 に つ い て，「 代替 ・ 補 完的 ニ ー ズ を満 た す ため の 非 専 門 的 サー ビ ス であ る 」 と 記 され た こ とで あ る 。 こ の「 代 替 ・補 完 的 ニ ー ズ」 の 考 え方 は ，「 本 来 ，家 族 連 帯に 基 づ い て 充足 さ れ るも の で あ る が ， 家 族 の側 に 問 題 が あっ て 充 足で き な い場合 に 発生 す る 。し た が っ て ，本 来 ， 家族 で 充 足 す べき も の なの で ， 近 隣 やボ ラ ン ティ ア 組 織で対 応 する こ と が可 能 で あ る 」と い う ニー ズ 論 に 基 づい て お り22）， 在 宅 福 祉の 中 心 的役 割 を 担 う と さ れた 家 庭 奉仕 員 は ，「 家 族な ら だ れで も で き る 」と い う 枠組 み の 中 に 組み 込 ま れ ，「非 専 門 的 」と 規 定 され た 。 こ の よう な 明 らか な 矛 盾 は ，す で に 拡大 し 始 め て いた 介 護 需要 に 対 して ， 公 的責 任 を 縮小 し，「 自 助 ・互 助 ・ 連帯 」 で 量 の 確保 を 行 おう と す る 政 策を 後 押 しす る も の と な り， 在 宅 福祉 の 担 い 手 は ，「直 営 ・ 常勤 」 か ら 「住 民 参 加型 ホ ー ム ヘ ルプ 」 へ と転 換 が 進 ん で いっ た 。 1981年 12月10日 に は ， 中 央社 会 保 障審 議 会 か ら ，『 当面 の 在 宅老 人 福 祉 対策 の あ り方 （ 意 見 具 申）』が 出 さ れ， そ れ ま で市 町 村 直営 ， 常 勤 雇 用を 原 則 とし て き た 勤 務体 制 が 転換 さ れ パ ー
ト タイ ム 制 やフ レ ッ ク ス タイ ム 制 を積 極 的 に 導 入す る こ とが 示 さ れ た23)。そ の 理 由と し て ， 「 市町 村 の 職員 増 加 の 抑 制 ， 財 政 支出 の 制 約 」 と，「多 く の 被派 遣 老 人 がサ ー ビ スを 希 望 す る 時 間帯 が 食 事時 等 の 一 定 時間 帯 に 集中 す る 傾 向 を示 し ， その た め ， 限 られ た 常 勤を 勤 務 形態と す る家 庭 奉 仕員 で は ， 老 人の 福 祉 ニー ズ に 効 果 的に 対 処 しに く い 」 と した 。 併 せて ，「 地 域 の 住 民や ボ ラ ンテ ィ ア 及 び 民間 福 祉 団体 等 に よ る 自主 的 な 支援 活 動 が 組 み込 ま れ た福 祉 供 給シス テ ムの 形 成 」が 示 さ れ ， 住民 参 加 型へ の 転 換 が 図ら れ て いく 。 翌 年 の 1982年 に は， こ の 『意見 具 申』 を 実 行す る 形 で，『 老人 家 庭 奉仕 員 派 遣 要 綱』 が 改 定さ れ る 。 家 庭奉 仕 員 の雇 用 形 態 は 「 原則 と し て常 勤 」 は 削 除さ れ ，「 パ ート ， 非 常 勤」 が 勧 めら れ る よ う にな る 。 1960年 代 か ら 70年代 前 半 にか け て ， 在 宅福 祉 を 担う 職 業 と し て歩 み 始 めて い た 家 庭 奉仕 員 は ，「 関係 行 政 の 縮 減， 効 率 化」 と い う 政 策転 換 の もと ， 専 門 性 を問 わ な い担 い 手 と し て再 編 成 され て い った。 そ して ， そ の担 い 手 は ， 自ら が 「 生計 維 持 者 」 とし て 処 遇改 善 を 求 め て闘 う 集 団か ら ， 自らパ ー トタ イ マ ー制 や 登 録 制 を希 望 す る 主 婦 層 （ 森 川24）は ， これ を 「 家 計 補助 的 労 働」 と 称 し て い る。）の 参 入 によ り 大 き く変 容 し てい っ た。「 パ ート ， 非 常勤 」 の 推 進 は， 性 別 役割 分 担 とし て の育 児 や 家事 の 傍 ら ， 家庭 の 仕 事に 支 障 を 来 さず ， か つ， 夫 の 扶 養 の範 囲 内 の収 入 で 働く主 婦 層の 参 入 を後 押 し し た 。 1978年4月 には ， ホ ー ム ヘ ル パ ーの 常 勤 比 率 は 90.9％ であ っ た25） が 、2005年 には 52.8％ に 減少 し た 。一 方 ， パ ー ト・ 登 録 ヘル パ ー が 45.3％ と増 加 し てい る26）。 税 制優 遇 を 受け る た め に 夫の 扶 養 の範 囲 内 で の 収入 を 求 める 主 婦 層 ， 近隣 住 民 ボラ ン テ ィア等 の 必ず し も 労働 の 対 価 を 求め な い 担い 手 の 参 入 によ り ， ホー ム ヘ ル パ ーの 賃 金 が低 価 格 に抑え ら れる 形 で 人材 確 保 が 進 んで い っ た。 こ れ に よ り， 家 庭 奉仕 員 の 仕 事 は「 安 価 な労 働 」 に変容 27)し ，在 宅 介 護の 価 格 が 「家 計 補 助的 労 働 」 の 価格 に 準 じて 設 定 さ れ やす い 仕 組み が 作 ら れ た 28)。 (2)提 供 主 体 の 多 元 化 と サ ー ビ ス の 変 質 1980年 代 後半 か ら は ， それ ま で の，「日 本 型 福 祉社 会 」 の方 向 性 を 一 部軌 道 修 正し つ つ も ， さ らに 公 的 責任 の 縮 小 が 進ん で い く。 1985年2月 ，臨 時 行 政改 革 推 進 審 議会 民 間 活力 推 進 方 策 研 究会 が ， 『民 間 活 力 の 発揮 推 進 のた め の 行 政 改革 の 在 り方 』 を 報 告29)。市 場 原 理を 生 か し た 民 間企 業 等 の参 入 促 進 と ，公 的 事 業の 民 間 委 託 を推 進 す ると い う 方 向 性が 打 ち 出さ れ た 。同年 11月に は ， 厚生 省 社 会 局 にシ ル バ ーサ ー ビ ス 振 興指 導 室 が設 置 さ れ ， 介護 部 門 に民 間 企 業を参 入 させ る 取 り組 み が 始 ま った 。 さ らに ，1987年 に は 民 間 有 力 企 業 等 か ら な る 社 団 法 人 シ ル バ ー サ ー ビ ス 振 興 会 が 設 立 さ れ ， 国 が 介 護 サ ー ビ ス の 提 供 主 体 と し て 民 間 企 業 を 育 成 し て い く こ と と な っ た 。 こ う し て ， 高 齢 者 介 護 が ， 営 利 企 業 の 新 た な 市 場 と し て 認 識 さ れ ， 福 祉 サ ー ビ ス の 分 野 へ の 積 極 的 な 参 入 が 始 ま っ た 。 営 利企 業 の 参入 に よ り ，サ ー ビ ス の 提 供 時 間 と 内 容 に よ っ て 値 段 が つ け ら れ ， 福 祉 サ ー ビ ス が 「 モ ノ ・ 商 品 」 の よ う に 扱 わ れ る よ う に な っ て い く 。 1985年 に 社 会保 障 制 度審 議 会 に よ
る『 老 人 福 祉 の 在 り 方 に つ い て （ 建 議 ） 』 で は ， 「 民 間 企業 が 提 供 す るサ ー ビ スを 購 入 す る」 と い う 言 葉 が つ か わ れ て い る30 ）。 1989年 に は ， 『 家 庭 奉 仕 員 派 遣 事 業 要 綱 』 が 改 定 さ れ ， サ ー ビ ス の 委 託 先 が ， 特 別 養 護 老 人 ホ ー ム 等 を 経 営 す る 社 会 福 祉 法 人 及 び 『 在 宅 介 護 サ ー ビ ス ガ イ ド ラ イ ン 』 の 内 容 を 満 た す 民 間 事 業 所 等 に 拡 大 さ れ た 。 1991（ 平 成 3） 年 に は ， 在 宅 介 護 支 援 セ ン タ ー を 併 設 す る 特 別 養 護 老 人 ホ ー ム ， 老 人 保 健 施 設 ， 病 院 に ， 1992（ 平 成 4） 年 に は ， 福 祉 公 社 ， 在 宅 介 護 支 援 セ ン タ ー 運 営 を 委 託 し て い る 社 会 福 祉 法 人 ・ 医 療 法 人 等 ， 農 業 協 同 組 合 連 合 会 ， 生 活 協 同 組 合 連 合 会 ， 介 護 福 祉 士 に も 委 託 が 認 め ら れ る よ う に な り サ ー ビ ス 提 供 主 体 の 多 元 化 が 進 ん で い っ た3 1 ）。 前 述 の 『 家 庭 奉 仕 員 派 遣 事 業 要 綱 』 改 定 に よ り ， 業 務 内 容 も 「 家 事 ・ 介護 に 関 する こ と 」 か ら，「身 体 介 護 に 関 す る こ と 」 と 「 家 事 に 関 す る こ と 」 に 区 分 さ れ た 。 補 助 基 準 は ， 身 体 介 護 型 が ， 家 事 型 の 約 1.5倍 と な り ， 公 的 ホ ー ム ヘ ル プ 事 業 に お い て も ， サ ー ビ ス の 切 り 分 け と ， 身 体 介 護 を 重 視 し た 仕 組 み が 作 ら れ て い っ た 。 ま た ， こ の 時 代 ， 都 市 部 を 中 心 に 拡 大 し て い た 住 民 参 加 型 組 織 が 運 営 す る 「 有 料 ・ 有 償 介 護 サ ー ビ ス 」 の 在 り 方 も ， そ の 後 の 在 宅 介 護 従 事 者 の 専 門 性 や 社 会 的 評 価 に 影 響 を 及 ぼ し た も の と し て 注 目 し た い 。 1987年 の 全 社 協 の 『 住 民 参 加 型 在 宅 福 祉 サ ー ビ ス の 展 望 と 課 題 32）』 に よ る と ， 有 料 ・ 有 償 性 ホ ー ム ヘ ル プ サ ー ビ ス は ， 「 担 い 手 側 の ボラ ン タ リー な 自 己 犠 牲 によ る 低 コス ト （ 有 料 ）で 成 り 立つ シ ス テ ム 」 と 位 置 づ け ら れ ， サ ー ビ ス の 担 い 手 で あ る 婦 人 層 が 「 家 事 の 延 長 」 と し て ， 専 門 的な 教 育 を受 け ず に「 気 軽 に 」 従事 し て いる 場 合 が 多 く ，そ の よ うな 担 い 手 に 専門 性 の 高い 介 護 サ ー ビス を 期 待す る と ， 参 加意 欲 を 削ぎ リ タ イヤが 予 測さ れ る と記 述 さ れ て いる 。 そ のた め ， 「 専 門的 な サ ービ ス を 担 う 部門 」 と 「非 専 門 的な家 事 援助 を 担 う部 門 」 と の 機能 分 化 の可 能 性 に つ いて も 触 れて い る 。 さ らに ， 担 い手 の 参 加意識 に つい て ， 単に 「 収 入 を 得た い か ら」 と い う 人 は１ 割 程 度で あ り ， そ れ以 外 の 人は ， 「 社会に 役 立つ た め 」， 「 生 活 リ ズム ， 健 康の た め 」 ， 「生 き が いを 得 る た め 」と い う 非金 銭 的 理由が 圧 倒的 で あ るこ と を 強 調 した 。 1987年 は ， 介 護 福祉 士 が 国家 資 格 と し て制 定 さ れた 年 で あ る が ，一 方 で この よ う な 議 論が な さ れて い る こ と から 見 て も ， 在 宅 介 護 の担 い 手 は ， こ の 当時か ら ，専 門 職 とし て の 集 団 を目 指 す ので は な く ， 量的 確 保 にお い て は 多 元的 に ， 質の 確 保 におい て は階 層 的 な人 材 構 造 が 想定 さ れ てい た こ と が うか が え る。 こ れ は ， 今日 の 『 富士 山 型 』の介 護 人材 確 保 政策 の 「 本 人 の能 力 や 役割 分 担 に 応 じた キ ャ リア パ ス を 構 築す る 」 ，「 限 ら れた人 材 を有 効 活 用す る た め 機 能分 化 を 進め る 」 と い うこ と に 通じ る も の あ り ， 現 在 の政 策 の 根本的 な 考え 方 は この 当 時 に 作 り上 げ ら れた こ と が 分 かる 。 家 庭奉 仕 員 の パ ート ・ 非 常勤 化 の 推進に 加 えて ，「 低 コ ス ト で 成 り 立 つ 」 ， 「 専 門 的 な 教 育 を 受 け ず に 気 軽 に 従 事 」 と 明 確 に 示 さ れ た 有 償 ・ 有 償 性 ホ ー ム ヘ ル プ サ ー ビ ス の 推 進 な ど ， 多 元 的な 供 給 主 体 を参 入 さ せ ， 就 業 す る た めの 敷 居 を低 く し て 人 員を 確 保 ，到 達 目 標 も 人に よ っ てバ ラ バ ラ で よい と し たこ と に より ， 在 宅介 護 従 事者 は ， 「 誰 でも 」 「 気軽 に 」 就 け る ， 「 安 上が り な 」 労 働者 と し て位 置 づ け ら
れ ，そ の よ うな 認 識 が 社 会の 人 々 にも 植 え 付 け られ て い った 。 ３ ． 量 的 確 保 の 拡 大 と 資 質 向 上 の 必 要 性 (1） 養 成 教 育 に よ る 質 の 確 保 国 は， 公 的 責任 を 縮 小 し つつ ， ホ ーム ヘ ル パ ー の量 的 確 保を 拡 大 す る にあ た り ，多 元 的な供 給 主体 を 参 入さ せ る 一 方 で ， 担 い 手の 「 一 定 の 質を 確 保 」す る た め に ，研 修 や 資格 制 度 が必要 で あっ た 。 量的 確 保 の 目 標が 示 さ れる た び に ， 研修 制 度 が作 り 替 え ら れて い っ た。 ホ ーム ヘ ル パー の 公 的 な 研修 制 度 とし て は ，1982 年 か ら実 施 さ れて い た 『 家 庭 奉仕 員 採 用 時 研修 』（ 講 義 ，実 技 ， 実 習で 計 70 時 間） が ， 1987 年 に は，『 初 任者 研 修』 360 時 間 と なる 。 ま た， 同 年 は，「社 会 福 祉 士及 び 介 護福 祉 士 法 」 が制 定 さ れ ， 国 家 資 格 とし て の 介護 福 祉 士 が 誕 生し た 。 この 法 律 は ， 国が 地 域 住民 や 営 利 企 業に 福 祉 を担 わ せ る う えで の 質 の 担 保 と して， ま ずは 資 格 創設 あ り き で 制定 さ れ た経 緯 が あ る 33）。 国 家 資 格 の創 設 を 望ん で い た福 祉 関 係 者 の 意向 を 汲 む形 に は な っ たが ， 肝 心の 介 護 福 祉 の専 門 性 につ い て は 「 立証 が 困 難」 と さ れ ，資 格 は「 名 称 独占 」 に と ど まっ た 。 1989 年 に はゴ ー ル ド プ ラ ン の 策 定 に よ り ， ホ ー ム ヘ ル パ ー を 10 年 間 で 10 万 人 整 備 す る 目 標 が 示 さ れ る 。 こ れ を 受 け ， 1991 年に は 『 ホ ー ムヘ ル パ ー養 成 研 修 事 業実 施 要 綱』 に よ り ， １ 級か ら ３ 級課 程 の 段 階 式研 修 へ と変 更 さ れ た （１ 級 360 時 間 ， ２ 級 90 時間 ， ３ 級 40 時 間)。 この 段 階 的な 研 修 は ，パ ー ト タイ ム ヘ ル パ ーや 登 録 ヘル パ ー な ど の短 時 間 勤務 の 従 事 者 に 対し て ， 短時 間 研 修 を 設け る こ とで 敷 居 を 低 くし ， 参 入を 促 進 さ せ よう と す るも の で あ っ た 。２ 級 課 程は ， シ ル バ ーサ ー ビ ス事 業 者 が ， シル バ ー マー ク を 取 得 する 場 合 に要 件 と される 研 修に 相 当 して お り ， 修 了す れ ば ，主 に 身 体 介 護に 必 要 な知 識 ， 技 術 等が 修 得 でき る も のとさ れ た 34）。 1992 年 に は ，チ ー ム 運 営 方式 が 実 施さ れ ，主 任 ヘル パ ー が位 置 づ け ら れた 。主任 ヘ ル パーの 要 件は ，介 護 福 祉士 の 資 格 を有 す る 者又 は ヘ ル パ ー養 成 研 修１ 級 課 程 を 修了 し た 者等 と さ れ た。 そ の役 割 は ，① 利 用 者 の ニー ズ の 評価 と ， こ れ に対 応 し たホ ー ム ヘ ル プサ ー ビ スの 組 み 立てを 行 うこ と（サ ー ビ ス継 続 の適 否 の 判断 も 含 む），② ソ ー シャ ル ワ ーカ ー 及び 看 護 婦等 と の 連 絡 調 整 及び 他 の サー ビ ス と の 連携 ， ③ チー ム の ホ ー ムヘ ル パ ーの 指 導 ， ④ その 他 ， ホー ム ヘ ルプ事 業 の適 切 か つ円 滑 な 実 施 に必 要 な 業務 35），と さ れて い た 。こ の 流 れ は ，利 用 者 の生 活 の 分 析 ， サ ービ ス の 組み 立 て ， 検 証の 結 果 とい っ た ケ ア マネ ジ メ ント の 考 え 方 につ な が って い く 。 1994 年に は ， 新ゴ ー ル ド プラ ン が 掲げ ら れ ， ホ ーム ヘ ル パー の 人 員 確 保の 目 標 設定 が 10 万 人 から 17 万 に 引き 上 げ ら れた 。 こ れに 伴 い ， 翌 年の 1995 年 には ， 『 ホ ーム ヘ ル パー 養 成 研修 カ リキ ュ ラ ム』 も 改 定 さ れた （ １ 級 230 時 間 ， ２級 130 時間 ， ３ 級 50 時間 )。１ 級 課 程は ，２ 級 課程 修 了 者を 対 象 と す るこ と に より 内 容 を 整 理し ， ２ 級課 程 と 合 算 して 360 時間 と す ること
で 受講 し や すく す る と と もに ，継 続養 成 研 修 が 設け ら れ た 36）。改 定 の 背景 と し て ，同 年 ，24 時 間 対応 ヘ ル パー (巡 回 型 )事 業 が開 始 さ れた こ と に より ，さ ら な る量 的 拡 大 が必 要 に なっ た こ と ， そ の事 業 の 委託 先 に 多 く の営 利 団 体が 含 ま れ て いた こ と があ げ ら れ る 。こ の 改 定に お い て注目 す べき こ と とし て ， 各 級 と介 護 福 祉士 と の 関 係 につ い て の記 述 が あ げ られ る 。 「３ 級 課 程及び ２ 級課 程 は 知識 ・ 技 術 と もに 介 護 福祉 士 能 力 の 範疇 に 入 る」 と し ， 「 ただ し ， ホー ム ヘ ルプサ ー ビス 固 有 の業 務 で あ る チー ム 運 営方 式 主 任 ヘ ルパ ー 業 務に 関 し て は ，介 護 福 祉士 の 能 力範疇 外 であ る 」 とし た 。 主 任 ヘル パ ー の研 修 内 容 に は ， チ ー ムの 指 導 者 と して の 内 容だ け で なく ， カ ンフ ァ レ ンス の 持 ち 方 ，ケ ア マ ネジ メ ン ト 技 術 ， 小 グ ルー プ 討 議 な どが 含 ま れて お り ，主任 ヘ ルパ ー が 介護 福 祉 士 や 他職 種 を もマ ネ ジ メ ン トす る ， ソー シ ャ ル ワ ーク の 機 能を 担 っ ていた こ とが わ か る。 (2） 担 い 手 の 主 体 的 な 資 質 向 上 へ の 取 り 組 み 1987 年 3 月 ，日 本 学 術 会 議社 会 福 祉・ 社 会 保 障 研究 連 絡 委員 会 （ 13 期 ・一 番 ケ 瀬康 子 委 員 長 ） に よる 『 社 会福 祉 に お け るケ ア ワ ーカ ー （ 介 護 職員 ） の 専門 性 と 資 格 制度 に つ いて （ 意 見）』 が 出さ れ た 。こ れ は ，1985 年 か ら 1986 年 の 2 年 間に 渡 り ，老 人 ホ ー ム の寮 母 や ホー ム ヘ ル パ ー への 聞 き 取り を 参 考 に 検討 を 重 ねた も の で こ の中 で は ，ケ ア ワ ー カ ー（ 原 文 の表 現 ） の仕事 は 単な る 家 事援 助 の 延 長 では な い こと や ， 個 別 性を 踏 ま えた 創 意 工 夫 が必 要 で ある こ と ，また リ ハビ リ の 視点 が 必 要 な こと な ど が述 べ ら れ た 37）。 1980 年 代 後 半に は ，ホ ー ム ヘル プ 事 業 は 多 元的 な 事 業者 の 参 入 に より ，「 誰 で も」，「 気 軽 に」，「 短 時間 で も 」 働 ける 市 場 とし て 広 が っ て いた が ， その 一 方 で ， 在宅 福 祉 の担 い 手 と し て ， 職 務 能力 や 資 質 を 高め よ う と熱 意 と 高い意 欲 をも っ て 取り 組 む ヘ ル パー の 存 在が あ っ た 。 公的 ヘ ル パー を 中 心 に 自主 的 な 研究 会 を 結 成 し ，事 例 研 究や 取 組 み の 発表 を す るな ど し て 資 質の 向 上 に努 め た り ， 身分 や 待 遇の 改 善 を求め て 地域 住 民 に自 分 た ち の 活動 の 価 値を 知 っ て も らう よ う 活動 し た り す るヘ ル パ ーも い た 。 例え ば ，1994 年 か ら 1997 年 の 間 に， 東 京 都 内 のホ ー ム ヘル パ ー ， ケ ース ワ ー カー と 研 究 者 に よっ て 行 われ た 『 ホ ー ムヘ ル プ サー ビ ス 研 究 会 』 で は ，ホ ー ム ヘ ル プサ ー ビ スの 公 的 責 任 を ，実 際 の 援助 事 例 を 基 にし な が ら ， ホ ー ム ヘ ルプ を 必 要と す る 国 民 生活 の 現 状と ホ ー ムヘル プ の有 用 性 から 検 討 が 行 われ た 38）。 老 朽化 し 苔 の生 え た 家で ゴ ミ の 山 の中 に 暮 らす 夫 婦 ， お 風 呂に ほ と んど 入 ら な い 人 ， 地 域 から 孤 立 し て いる 人 ， 食事 の 内 容 が 貧し く 偏 って い る 人 ， 「 困っ て い ない 」 と ホ ー ムヘ ル プ を受 け 入 れ な い人 ， ひ どい 生 活 後 退 と孤 立 の 中に 暮 ら す精神 障 害者 ， 病 気・ 障 害 か ら くる 被 害 者意 識 の 強 い 人 ， ア ル コー ル 依 存 で 認知 症 の 人等 に 対 して ， ホ ーム ヘ ル パー が 中 心 と なっ て ， 医師 ， 保 健 師 ，栄 養 士 ，Ｐ Ｔ ， 福 祉 事務 所 な どと 連 携 を取り な がら ， 利 用者 お よ び 家 族の 生 活 問題 の 改 善 を 図っ た 事 例が 報 告 さ れ てい る 。 これ ら の 事例検 討 は， ホ ー ムヘ ル パ ー 自 身が 学 び を深 め ， そ の 専門 性 を 高め て い く と いう 意 義 深い も の である
と 同時 に ， ホー ム ヘ ル プ が公 共 性 の高 い 社 会 福 祉サ ー ビ スで あ る こ と を示 し た 。 ４ ． 福 祉 の 市 場 化 と ホ ー ム ヘ ル プ 労 働 の 変 質 1997年 11月 には ， 社 会 福 祉事 業 等 の在 り 方 に 関 する 検 討 会か ら 『 社 会 福祉 の 基 礎構 造 改革に つ いて (主 要 な 論点 ） )が 示さ れ ，1980年 代 ～1990年 代に か け ての 一 連 の 「福 祉 見 直し 」 に よっ て 準備 さ れ てき た こ と が 具現 化 さ れ始 め る 。 具 体的 な サ ービ ス 提 供 に つい て は ，「 利用 者 の 選 択 」を 尊 重 し， そ の 要 望 とサ ー ビ ス供 給 者 の 都 合と を 調 整す る 手 段 と して ， 市 場原 理 を 幅広く 活 用し て い く必 要 が あ る とさ れ た 。ま た ， 福 祉 分野 の 人 材確 保 に つ い ても 市 場 原理 の 活 用を考 え るべ き で あり ， そ れ に よっ て ， 福祉 分 野 の 仕 事に 対 す る社 会 的 評 価 の向 上 ， 業務 の 省 力化及 び サー ビ ス の高 度 化 が も たら さ れ るこ と に な る とい う 考 えが 示 さ れ た39）。 同 年 12月に は ， 介 護 保 険法 が 公 布さ れ ，2000年 ４ 月の 実 施 に向 け て の 動き が 加 速し て い っ た 。 1997年 に は ，ホ ー ム ヘ ル プ事 業 の 人件 費 補 助 方 式に 加 え て事 業 費 補 助 方式 が 導 入さ れ ，翌年 か らは 全 面 的に 実 施 と な った 。 サ ービ ス 提 供 体 制の 整 備 に対 し て 費 用 が払 わ れ るの で は なく ， ど のよ う な サー ビ ス を ， どれ だ け 提供 し た か に よっ て 給 付額 が 決 ま る しく み で ，介 護 保 険サー ビ スを 見 据 えた 変 更 で あ った 。 出 来高 払 い に な った こ と で ， サ ー ビ ス 提供 時 間 以外 に も 勤務し て いる 常 勤 ヘル パ ー は ， 市町 村 の 赤字 を 生 む 存 在と な り ，登 録 ヘ ル パ ーが さ ら に拡 大 し て い く。「 夫の 扶 養 の範 囲 内 」 で働 く 主 婦 層 が 大 量 に ヘル パ ー とし て 従 事 す るよ う に なり ， 提 供 さ れ るサ ー ビ スは 効 率 を 重 視し た コ マ切 れ ， 駆 け 足と な っ てい く 。 こ れ によ っ て ，業 務 の 分析や 積 み上 げ ， 知識 ・ 技 術 の 継承 と い った ， ホ ー ム ヘル パ ー が自 ら 専 門 性 を高 め て いく よ う な取り 組 みは 著 し く困 難 な 状 況 に置 か れ た。 1999年 に はゴ ー ル ドプ ラ ン 21が 示さ れ ， ホー ム ヘ ルパー の 整備 目 標 は35万 人 と な り， さ ら なる 量 的 拡 大 の推 進 の ため ， 効 率 優 先主 義 が 進ん で い った。 2000 年 4 月に は ，介 護 保険 制 度 が施 行 さ れ ，ホ ー ム ヘル プ 事 業は 介 護保 険 制 度の 訪 問 介 護事 業 ，ホ ー ム ヘル パ ー は 訪 問介 護 員 とし て 位 置 づ けら れ た 。規 制 緩 和 が 進む 中 で ，ホ ー ム ヘルパ ー は， マ ニ ュア ル に 沿 っ て ，「商 品 」 を「 効 率 よ く」「販 売 す る」 労 働 者 とし て 市 場競 争 の 中に 組 み込 ま れ てい っ た 。 サ ービ ス の 効率 性 ， コ ス ト性 が 強 調さ れ ， サ ー ビス の 平 準化 と 内 容ごと の 細分 化 に より ， そ の 日 の利 用 者 及び 家 族 の 状 況に 応 じ てサ ー ビ ス 内 容を 変 更 する こ と はでき な くな っ た 。言 い 方 を 変 える と ， 決め ら れ た サ ービ ス 以 外の こ と を ， ヘル パ ー 自身 が 判 断した り ，臨 機 応 変に 対 応 し た りす る こ とは 求 め ら れ なく な っ たの で あ る 。 また ， 人 員配 置 に 常勤換 算 方式 が 導 入さ れ ， 訪 問 介護 事 業 所の 人 員 基 準 は ， 常 勤 換算 で 2.5 人 ，そ の う ち１ 名 を 常勤の サ ービ ス 提 供責 任 者 と し て配 置 す れば 開 設 で き るし く み とな っ た 。 こ れに よ り ，登 録 ヘ ルパー が 増大 し ， 事業 所 内 の 職 員の 交 流 によ っ て 知 識 ・技 術 を 継承 し た り ， 支え 合 い 高め 合 っ たりす る こと が 困 難な 状 況 に な った 。 そ れま で 主 任 ヘ ルパ ー が 担っ て い た ソ ーシ ャ ル ワー ク 機 能が ， 介 護支 援 専 門員 の 役 割 に 転換 さ れ ，ホ ーム ヘ ル パ ーは 介 護 支援 専 門 員 の 立て た プ ラン に 則 っ て ，
決 めら れ た 枠内 で ， 決 め られ た 直 接的 な 援 助 の み提 供 す るこ と と な っ た。 原 田 は ， こ の ような 状 況を「 労働 の 細 分化 と 援助 過 程 にお け る 裁 量 権 ，自 己決 定 の 剥奪 」と と ら え ，「労 働 意 欲 の 喪 失 ，労 働の 生 産 性と 質 の 低下 を も たら し て い る 40）」と 述 べ て い る 。こ のよ う な 市場 競 争 の 中で の 働き が い の喪 失 は ， ホ ーム ヘ ル パー の 処 遇 面 の低 さ と 相ま っ て ， 今 日の 厳 し い人 材 不 足に大 き く影 響 し てい る と 考 え られ る 。 ５ ． キ ャ リ ア パ ス の 導 入 と 介 護 人 材 の 混 交 (1） す そ 野 の 拡 大 に 合 わ せ た 研 修 課 程 の 変 化 2000年 に は 介護 保 険 制 度が 施 行 ，高 齢 者 福 祉 部門 は 大 規模 市 場 と し て産 業 経 済的 な イ ン パ ク トで あ る とさ れ ， 多 く の民 間 営 利企 業 が 参 入 した 。 そ の一 方 で ，2007年 のコ ム ス ン事 件 （株 式 会社 コ ム スン に よ る 不 正な 指 定 申請 、 不 正 請 求41）） に 見 られ る よ う な 悪 質 な 事業 者 が 次 々 と 現 れる 。2004年 の 日 医 総 研42）の 調 査（ 福 岡 県 の 居宅 系 介 護サ ー ビ ス 事 業所 の 参 入と 撤 退 に つ い て分 析 ） によ る と ， 株 式会 社 は ，よ り 効 率 的 にサ ー ビ スを 提 供 で き る地 域 に は進 出 す るが， そ うで な い 地域 に は 進 出 しな い こ と， ま た ， 介 護サ ー ビ スに 参 入 し た 株式 会 社 は， 4年 間 で 25.0％が撤退しており，そのうち約半数は事業開始後1年以内に撤退している。この結果にみ る よう に 経 営の 効 率 性 を 重視 す る 営利 企 業 は ， 利用 者 に 継続 し て サ ー ビス を 提 供し よ う という 意 識が 希 薄 であ り ， 居 住 する 地 域 によ っ て 公 平 なサ ー ビ スが 受 け ら れ ない な ど の問 題 が 生み出 さ れた 。 介 護保 険 制 度 の 謳い 文 句 であ っ た 「 市 場競 争 に よっ て 劣 悪 な 事業 者 が 淘汰 さ れ ，質の 高 い事 業 所 が生 き 残 る 」 こと は 現 実に は な ら ず ，介 護 事 業者 だ け で な く介 護 従 事者 の 質 が問わ れ るこ と と なる 。 2006年 以 降は ， 在 宅 ・ 施設 サ ー ビス 共 通 の 介 護職 員 の 新た な 研 修 制 度と し て 『介 護 職 員基礎 研 修（ 500時 間）』 が 設 け られ た 。 介護 保 険 制 度 が安 定 的 に運 営 さ れ る ため に は ，人 員 確 保とサ ー ビス の 質 の確 保 が 重 要 な課 題 で あり ， 介 護 福 祉士 資 格 より は 下 位 ， ヘル パ ー １級 よ り は上位 と いう 中 間 的な 資 格 を 創 設す る こ とで 多 く の 人 材を 確 保 する 狙 い が あ った 。 こ の研 修 以 降 ，介 護 職の 研 修 が雇 用 保 険 の 教育 訓 給 付制 度 の 対 象 とな り ， 介護 職 場 が 失 業者 の 受 け皿 と し て認知 さ れる こ と に繋 が っ て い く。 し か し ， 働 き な が ら500時 間 研 修を 受 け る 者は 少 な く ， 2011年 に 『 今後 の 介 護人 材 養 成 の 在り 方 に つい て (報 告 書)』 によ り ， 介護 人 材 の キャ リ ア パス に つ い て，「 簡素 で 分 かり や す い もの と す ると 共 に ， 介 護の 世 界 で生 涯 働 き 続 ける こ と がで き る と い う 展望 を 持 てる よ う に す るた め 」 段階 的 な 資 格 ・研 修 体 制の 構 築 が 示 さ れ た43）。 こ れ を 受 け て ，2013年 には ， 介 護 職 員基 礎 研 修と ヘ ル パ ー １級 を １ 本化 し 『 実 務 者研 修 （450時間 ）』が設 け られ た 。 介護 福 祉 士 国 家試 験 の 受験 に 実 務 者 研修 の 修 了は 必 須 と さ れ ， 訪 問 介護 事 業 所にお け るサ ー ビ ス提 供 責 任 者 の要 件 と もな っ た 。 ま た ， ヘ ル パー ２ 級 を 移 行さ せ る 形で 『 介 護職員 初 任者 研 修 （130時 間 ）』 が設 け ら れた 。 研 修 実 施に 対 す る補 助 金 は 廃 止 ， 規 制 緩和 に よ って研
修 を実 施 す る事 業 者 に も 民間 営 利 企業 が 参 入 す る。 実 習 は必 修 で は な く ，「必 要 に 応じ て 」 と さ れ， 130時 間 のう ち 40.5時間 ま で は通 信 学 習 が 認め ら れ るな ど ， 研 修 実施 事 業 者に よ っ て 学 習 内容 の 質 の差 が 大 き く ，ど こ で 研修 を 受 け た かに よ っ て ， ス タ ー ト 時点 か ら 質の 確 保 に差が つ いて し ま う状 況 が つ く られ た 。 また ，『 平 成 30 年 度 介 護報 酬 改 定に 関 す る 審 議報 告 』 にお い て ， 訪 問介 護 員 の養 成 に ついて は，「 更な る 人 材確 保 の 必 要性 を 踏 まえ ，介護 福 祉士 等 は 身体 介 護 を 中 心に 担 う こと と し ，生 活 援 助中 心 型 につ い て は ， 人材 の 裾 野を 広 げ て 担 い手 を 確 保し つ つ ， 質 を確 保 す るた め ， 現在の 訪 問介 護 員 の要 件 で あ る 130 時 間 以上 の 研 修 は 求め な い が ， 生 活 援 助 中心 型 の サー ビ ス に必要 な 知識 等 に 対応 し た 研 修 を修 了 し た者 が 担 う こ とと す る 44）」 と 示 さ れ ，2018 年 には ，『 生 活援 助 従事 者 研 修課 程 (59 時 間)』が 創 設さ れ た 。こ れに よ っ て ，わ ず か 59 時 間 の 研修 を 受 けれ ば ， 訪 問介 護 事 業所 の 訪 問 介 護員 と し て人 員 基 準(常 勤加 算 2.5 人 以 上)の 対 象と し て 認め ら れ るこ と にな っ た 。ま た ， さ ら なる 介 護 人材 の す そ 野 を拡 大 す るた め に ， 介 護未 経 験 者の 参 入 を促進 す る，『入 門 的 研修 （ 21 時 間 ）』 が 設 けら れ た 。 こ の 21 時 間 研 修修 了 者は ， 通 所・ 居 住 ・ 施設 系 サー ビ ス での 勤 務 が 可 能な 一 方 ，訪 問 介 護 員 とし て 従 事す る こ と は でき な い 。し か し ，上位 研 修で あ る 生活 援 助 従 事 者研 修 等 を受 け る 際 に 読み 替 え が可 能 と な っ てい る 。 この よ う に，現 状 の介 護 職 員の 研 修 制 度 は ， 質 の 確保 よ り も 量 的確 保 を 優先 す る 考 え 方が 一 段 と強 化 さ れてお り ，ヘ ル パ ー１ ～ ３ 級 課 程の 時 代 より も 時 間 数 が短 く ，「 誰 でも 」「 気 軽に 」 介 護職 に 従 事でき る よう に 設 定さ れ て い る ので あ る 。と く に 訪 問 介護 に お いて は ， 生 活 援助 を 軽 視し 専 門 性の高 い 訪問 介 護 員を 当 て る 必 要が な い とい う 考 え 方 が見 て 取 れる 。 ま た ， 上位 研 修 を受 け て キャリ ア アッ プ し てい く か ど う かは ， 本 人の 意 思 に 委 ねら れ て おり ， 介 護 職 全体 の 資 質の 向 上 は望め な い仕 組 み とな っ て い る。本 稿で は 詳 しく 触 れ な いが ，国 家 資 格で あ る 介 護福 祉 士 につ い て も ， 養 成校 卒 業 者の 国 家 試 験 受験 義 務 づけ の さ ら な る延 長 や ，国 家 試 験 不 合格 者 及 び受 験 し なかっ た 者に 付 与 され る 准 介 護 福祉 士 資 格の 創 設（ 国 家試 験 義 務づ け 延 期 に 伴い 2022 年 に先 送 り ）な ど ，介 護 従 事者 の 専 門 性 向上 や 社 会的 認 知 の 向 上と は か け離 れ た 施 策 が展 開 さ れて い る 。 (2)質 の 評 価 要 件 と 現 状 の 矛 盾 2006年 に は ，さ ら な る 財 源の 効 率 化が 進 め ら れ ，中 重 度 者へ の 支 援 強 化・ 介 護 予防 給 付の 導 入 等が 実 施 され た 。 介 護 報酬 は2005年 10月 の 改 定と 併 せ て マ イ ナ ス2.4％引 き 下 げ45）ら れ 、 2003年 の マ イナ ス2.3％ に 引き 続 い て2回連 続 の マ イナ ス 改 定と な っ た 。 介護 人 材 不足 問 題 はさ ら に悪 化 ， 介護 福 祉 士 養 成施 設 の 定員 割 れ の 問 題も 深 刻 とな る 。 介 護 福祉 士 養 成施 設 の 定員充 足 率は 2006年の 71.8％ が ，2018年 には 44.2％ に 減少 ， 入 学者 数 は12年 間で お よ そ3分の 1に減少 し てい る46）。 2007年 に は，『 福祉 人 材 確 保指 針 』 が見 直 さ れ ， キャ リ ア パス の 構 築 ， 高齢 者 ・ 障害 者 な ど 多 様な 人 材 の参 入 促 進 ， 経済 協 定 によ る 外 国 人 の適 切 な 受け 入 れ 等 が 示さ れ る 。ま た ， 他産業
と の賃 金 の 格差 を 改 善 す る施 策 と して ， 介 護 職 員処 遇 改 善交 付 金 （ 2009年 から 2011年ま で 実 施 ）お よ び ，介 護 職 員 処 遇改 善 加 算 (2012年 か ら 実施 )が 設 け られ た 。 し かし ， 加 算を 取 得 する た めに は ， 一定 の 要 件 （ 職場 環 境 要件 等 と キ ャ リア パ ス 要件 ） を 満 た す必 要 が あり ， 加 算の取 得 は事 業 所 の努 力 任 せ ， また ， 取 得し た 加 算 収 入の 職 員 への 配 分 も 事 業所 に 任 せる と い う内容 で あり ， 同 様の 労 働 量 で あっ て も ，従 事 す る 事 業所 に よ って 賃 金 に 差 がつ く と いう 状 況 が作ら れ た。 2016年 に は ，訪 問 介 護 に おけ る 介 護報 酬 が 見 直 され ， 中 ・重 度 者 へ の 対応 強 化 や ， サ ービス の 効率 性 を より 高 め る こ とが 重 視 され る よ う に なっ た 。 難易 度 が 高 い 利用 者 （ 喀痰 吸 引 などの 医 療依 存 度 の高 い 利 用 者 や ， 重 度 の認 知 症 利 用 者な ど ） を在 宅 で ケ ア する こ と を促 す た め特定 事 業所 加 算 が設 け ら れ た 。こ の 加 算は ， 体 制 ， 人材 ， 重 度者 対 応 と い う3つの 側 面 から ， 要 件 を いく つ 満 たす か に よ っ て加 算 の 算定 基 準 が 変 わる 仕 組 みで ， 例 え ば ，定 期 的 な会 議 の 開催や 研 修の 実 施 ，介 護 福 祉 士 の配 置 割 合 ， 重 度 利 用 者の 割 合 等の ハ ー ド ル が設 け ら れて い る 。 ま た ，定 期 巡 回型 ・ 随 時 対 応サ ー ビ スの 普 及 の た め ， 20分 未満 の 身 体 介 護の 算 定 基準 を 緩 和 ，サ ー ビス 提 供 責任 者 の 配 置 基準 の 見 直し 等 が 行 わ れた 。 こ れは ， 在 宅 重 視， 身 体 介護 重 視 の考え 方 がさ ら に 強化 さ れ た も ので ， 専 門性 の 高 い 訪 問介 護 員 が ， 重 度 要 介 護者 を 数 多く 担 当 するこ と を求 め る もの で あ る 。 一方 ， そ の担 い 手 で あ る訪 問 介 護員 へ の 施 策 は ， 専 門 性を 必 ず しも求 め ない 階 層 的な 人 材 構 造 と養 成 研 修， 主 婦 層 や 中高 年 者 の パ ー ト や 登 録ヘ ル パ ーの 量 産 で あ り ，難 易 度 の高 い 利 用 者 への 対 応 や ， 24時 間 随 時の 対 応 等は 従 事 者 側 にし て も 想定 し て いない 場 合が 多 い だろ う 。 こ の 加算 は ， 算定 要 件 が 厳 しい だ け でな く ， 加 算 額が 区 分 支給 限 度 額の枠 内 に含 ま れ るた め ， 利 用 者が 上 限 まで サ ー ビ ス を利 用 し た場 合 に は 算 定で き な い仕 組 み になっ て いる 。 訪 問介 護 従 事 者 及び 事 業 者の 賃 金 ア ッ プで は な く ， あ く ま で も重 度 者 を入 院 ・ 入所さ せ ない よ う にす る 仕 組 み であ る 。
Ⅳ．考察
こ のよ う に ，ホ ー ム ヘ ル パー に 対 する 人 材 確 保 政策 の 経 緯を 見 る 中 で ，以 下 の こと が 明らか と なっ た 。 一 点目 は ， ホー ム ヘ ル パ ーへ の 政 策は 量 的 確 保 が最 優 先 され ， つ ね に 人員 確 保 政策 の 中に人 材 育成 が 位 置づ け ら れ て きた こ と であ る 。 そ の ため ， 人 材育 成 は ， 公 的制 度 と して 最 低 限の質 の 確保 を す るた め の 規 制 とし て 存 在し ， ホ ー ム ヘル パ ー 全 体 の 専 門 性 向上 を 図 る仕 組 み は作ら れ てこ な か った 。 人 員 確 保政 策 が 示さ れ る た び に養 成 研 修制 度 が 変 わ り ， 到 達 すべ き 目 標が段 階 的な も の に分 割 さ れ て いっ た 。 介護 保 険 制 度 が施 行 さ れて 以 降 ， 人 員不 足 ・ 財源 不 足 が深刻化 する と ， 養成 研 修 の ハ ード ル は さら に 下 げ ら れ ， よ り 短時 間 で 多 く の人 員 を 介護 分 野 に参入 さ せよ う と する 政 策 が 展 開さ れ て きた 。 政 府 は ，『2025 年に 向 け た 介 護人 材 の 確保 ～ 量 と質の 好 循環 の 確 立に 向 け て ～47）』 に お い て， こ れ ま での 介 護 人材 構 造 を 「 まん じ ゅ う型 」 と 表 現 し （ 図１ ），「 意欲 ・ 能 力 の 違い を 問 わず ， 一 様 に 介護 人 材 の量 的 ・ 質 的 確保 を 目 指し て き た」と い って い る が， こ れ ま で の政 策 の 経緯 か ら ， そ のよ う な こと は 目 指 さ れて い な かっ た こ とが分 か った 。 図 1.総 合 的 な 確 保 方 策 」 の 目 指 す 姿 ～ 「 ま ん じ ゅ う 型 」 か ら 「 富 士 山 型 」 へ （ 出 所 ： 第 3 回 介 護 人 材 確 保 地 域 戦 略 会 議 資 料 『 介 護 人 材 確 保 の 総 合 的 ・ 計 画 的 な 推 進 ～ 「 ま ん じ ゅ う 型 」 か ら 「 富 士 山 型 」 へ ～ 』 よ り ） 『 すそ 野 』 に位 置 づ け ら れた 人 材 は ， ま さ に 「 誰で も 」 介護 職 に 参 入 させ よ う とい う 内 容 で ，質 の 確 保よ り も 量 的 確保 が 最 優先 と な っ て いる 。 介 護福 祉 士 を 『 富士 山 』 の頂 上 に 描き ， 資 格取 得 の ルー ト を 一 元 化し て キ ャリ ア ア ッ プ の道 筋 を わか り や す く した と 示 して い る が ，そ れ は単 に 国 家資 格 取 得 ル ート を 整 理し た と い う こと で あ って ， そ の ル ート を 活 用す る か どうか は ，個 人 の 「意 欲 ・ 能 力 」に 任 さ れて い る 。 そ れ以 外 の 人は ， 無 資 格 ・未 経 験 でも ， ま たはご く 短時 間 の 養成 課 程 を 修 了す れ ば 介護 職 と し て 従事 す る 。ま た ，『 富 士 山型 』 へ の転 換 が 「 限 ら れた 人 材 を有 効 に 活 用 する た め ，機 能 分 化 を 進め る 」 とし て い る が ，描 か れ たイ メ ー ジ 図 は ，表 面 的 な形 に は 違 い があ る が ，こ れ ま で の 階層 的 な 人材 確 保 策 と 根本 的 な 違い は な く ，む し ろ， こ れ まで の 考 え 方 がさ ら に 鮮明 に 描 き 出 され た も のと 言 え る 。 訪問 介 護 の職 務 に 当たる 上 で求 め ら れる 基 本 的 な 知識 ・ 技 術・ 倫 理 と い った 具 体 的な 水 準 が 一 定で は な いと い う こ と
は ，提 供 さ れる サ ー ビ ス の質 に 差 が生 じ る と い うこ と で あり ， 公 的 サ ービ ス で あり な が ら国民 に 対し て の 直接 的 な 質 保 証が で き てい な い 状 況 であ る 。 二 点目 は ， 公的 責 任 を 縮 小す る 政 策に よ っ て ， 労働 目 的 が異 な る 人 材 が混 在 す る職 場 と な り ，そ の た めに ， 低 コ ス トの 労 働 者と し て 位 置 づけ ら れ ，職 業 集 団 と して 専 門 性を 構 築 するこ と が困 難 な 仕組 み が ， 意 図的 に 作 り上 げ ら れ て きた こ と であ る 。 住 民 参加 ， ボ ラン テ ィ アなど の 必ず し も 収入 を 重 視 し ない 団 体 を含 む 多 元 的 な事 業 者 を参 入 さ せ た こと に よ り ， 地 域 の支え 合 いの 精 神 と， 公 的 責 任 が混 同 さ れ ， 低 コ ス ト の働 き 手 とし て 位 置 づ けら れ た 。さ ら に ，家計 補 助者 と し ての 主 婦 層 ， パー ト タ イマ ー や 登 録 型と い っ た労 働 目 的 や 意欲 の 異 なる 多 様 な人材 の 参入 が 促 され ， 身 分 保 障や 処 遇 改善 を 求 め て 運動 す る よう な 従 事 者 が減 少 し ，職 業 集 団とし て の力 が 弱 めら れ た 。 現 在の 『 富 士山 型 』 の 人 材確 保 政 策で は ， そ う いっ た 側 面が さ ら に強調 さ れ， 就 業 して い な い 女 性 ， 他 業 種， 若 者 ， 障 害者 ， 中 高年 齢 者 な ど の様 々 な 人材 の 参 入を促 し てい る 。 日本 全 体 で 労 働者 人 口 が減 少 す る 中 ，多 様 な 人材 に 間 口 を 広げ る こ とは 介 護 業界ば か りで は な い。 そ れ 自 体 が問 題 な ので は な く ， 介護 福 祉 の労 働 目 的 が 曖昧 に さ れる こ と や ， 「 誰で も 」 でき る 「 安 い 」仕 事 と して 規 定 さ れ るこ と が 問題 で あ る 。 介護 保 険 制度 以 降 ，介護 報 酬が 身 体 介護 ， 生 活 援 助と い っ た内 容 に よ る 区別 や ，20分 未 満 ，20分 ～30分 未 満 とい っ た細 切 れの 設 定 がな さ れ た こ とに よ り ，買 い 物 ， 掃 除， 洗 濯 とい っ た サ ー ビス 内 容 その も の が目的 の よう に 見 なさ れ ， そ の 行為 を 通 して 目 指 す べ き労 働 の 目的 や 専 門 性 が歪 め ら れて い る 。 井上 は ，食 事 を 例に と っ て，「 利用 者 の 家庭 の 台 所 で ，そ の 家 庭の 炊 事 道 具 を使 っ て その 人 の 好 み や ，身 体 状 況， 経 済 状 況 ，生 活 習 慣に 合 わ せ ， しか も 介 護の 目 標 に 合 致し た 食 事を 用 意 するこ と は， 決 し て誰 で も で き るこ と で はな い 。 こ こ にこ そ 介 護の 専 門 性 が 存在 す る とい え る 。こう し て専 門 性 に裏 付 け ら れ た食 事 を ，専 門 性 に 裏 付け ら れ た摂 食 技 術 に よっ て ， 食物 を 食 べるこ と が可 能 に なる48）。」と 述 べて い る 。ま た ， 石 田 は， 介 護 福祉 労 働 に つ いて ，「 人 格 を構 成 し て い く諸 能 力 の獲 得 や そ の 発達 と い う課 題 を 担 っ てい る 。 と同 時 に ， す でに 獲 得 して い る その人 の 諸能 力 の 総体 （「 そ の 人 らし さ 」 で表 現 さ れ る 人格 ） が 発揮 さ れ て い く生 活 の 場を 要 介 護 者 と とも に 想 像し ， 発 展 さ せ， 人 間 とし て の 社 会 性を 保 障 して い く 労 働 であ る49）。」 と 述 べて い る 。つ ま り ，介 護 は 専 門 性を 必 要 とす る 社 会 福 祉労 働 で あり ， 一 般 の 市場 で 売 買さ れ る ，対人 と いう 共 通 性を 持 っ た 「 サー ビ ス 」を 提 供 す る 労働 と 同 質化 さ せ て は いけ な い ので あ る 。 三点 目 と して ， 市 場 原 理の 導 入 によ り ， 効 率 性・ コ ス ト性 が 優 先 さ れる 中 ， 訪問 介 護 の真の 目 的が 歪 め られ ， そ の こ とが 担 い 手の 働 き が い を見 失 し なわ せ る と と もに ， 社 会に お い てホー ム ヘル パ ー の価 値 を 低 く 認識 さ せ るこ と に 繋 が って い る とい う こ と で ある 。 訪 問介 護 の 目的や 価 値を 考 え る際 に ， ま ず ，介 護 の 対象 に つ い て 理解 す る 必要 が あ る 。 小川 は ， ホー ム ヘ ルプ労 働 の対 象 が 持つ 性 質 と し て ，「生 活 後 退」 と い う 現象 を 重 視し て い る 。 それ は ，「 在 宅生 活 者の 衣 ・食 ・ 住 を中 心 と し た 基本 的 な 生活 の 局 面 で 現れ る 生 活内 容 の 貧 困 化・ 悪 化 およ び 自 律性の 後 退」 と と らえ ，「 こ の 生 活後 退 の プロ セ ス の 全 体像 は ま だ解 明 さ れ て いな い が ，（ 中略 ） 少な
く とも 本 人 のＡ Ｄ Ｌ だ け で解 明 で きる も の で は なく ， 背 景と し て ， ① 本人 に 内 在す る 問 題 ，② 家 族・ 知 人 など 介 護 者 の 問題 ， ③ 生活 手 段 の 問 題， ④ 医 療， 保 健 ・ 福 祉サ ー ビ スの 問 題 ，⑤地 域 ・社 会 関 係の 問 題 ， な どが 考 え られ る」，「 生 活後 退 は ，本 人 の 心 身 機能 の 後 退（ 生 活 障害） に 起因 し な がら も ， そ の 原因 と 深 刻化 が 社 会 的 背景 を 持 ち ， あ る い は 本人 の 生 活史 の 中 で社会 的 な背 景 を 持ち な が ら 形 成さ れ て いる も の で あ り ， ま た 解決 力 を 個 人 と家 族 に 帰す こ と ができ な い問 題 が 多い 。 ま た ， その こ と はホ ー ム ヘ ル プを 公 的 責任 で お こ な うべ き 根 拠の １ つ でもあ る50）。」 と 述べ て い る。 訪 問介 護 の 対象 の 特 性 を 理解 し た 上で ， 介 護 福 祉労 働 の 目的 を 達 成 す る ため の 介 護過 程 の 展 開 は， 単 純 に身 体 的 介 護 ，家 事 援 助と 切 り 分 け られ る も ので は な い。対 象 はモ ノ で はな く ， 生 涯 発達 し 続 ける 人 間 ・ 人 格で あ り ，生 活 後 退 に よっ て 表 れる 発 達 要求を 保 障す る こ とが そ の 人 の 主体 的 ・ 自律 的 な 生 活 行動 に 結 びつ く 。 ホ ー ムヘ ル パ ーは ， 介 護を必 要 とす る 人 との 相 互 の 働 きか け の 中で ， 真 の 生 活課 題 を 見い だ し ， そ れに 応 え て生 活 改 善がで き たと き に ，専 門 性 の 実 現に よ る 自己 の 発 達 を 成し 遂 げ る51）。 ま た ， その こ と によ っ て 働 き が い や意 欲 が 高ま り 専 門 性 を構 築 し てい く こ と に 繋が っ て いく 。 こ の よ うな 介 護 福祉 労 働 の根幹 を なす 働 き かけ 合 い が ， 現在 の 介 護保 険 制 度 に おけ る 訪 問介 護 で は 報 酬と し て 認め ら れ ていな い 。裁 量 制 はな く ， 内 容 ごと に 細 分化 さ れ た サ ービ ス を ，効 率 よ く 提 供し な け れば 事 業 の運営 が 成り 立 た ない 。 施 設 介 護で は ユ ニッ ト ケ ア や 認知 症 グ ルー プ ホ ー ム に見 ら れ るよ う に ，利用 者 の個 別 性 や生 活 の 継 続 性が 重 視 され る 一 方 で ，利 用 者 の「 住 み 慣 れ た我 が 家 」で 提 供 する訪 問 介護 サ ー ビス で は ，「 そ の人 ら し い生 活 」 を 取 り戻 す た めに 必 要 な 時 間も 費 用 も十 分 与 え ら れ てい な い 。こ の よ う な 状況 は ， ホー ム ヘ ル パ ー自 身 の 意欲 低 下 ， 質 の低 下 を 招く と と もに ， サ ービ ス を 利用 す る 社 会 の人 々 に その 価 値 を 理 解し て も らう こ と を 困 難と さ せ る。
