南アフリカ -- 一家の生活を支える高齢者手当 (特集 新興諸国の高齢化と社会保障)

南アフリカ -- 一家の生活を支える高齢者手当 (特

集 新興諸国の高齢化と社会保障)

著者

牧野 久美子

権利

Copyrights 日本貿易振興機構（ジェトロ）アジア

経済研究所 / Institute of Developing

Economies, Japan External Trade Organization

(IDE-JETRO) http://www.ide.go.jp

雑誌名

アジ研ワールド・トレンド

巻

188

ページ

28-31

発行年

2011-05

出版者

日本貿易振興機構アジア経済研究所

URL

http://hdl.handle.net/2344/00004244

高齢化と

社会保障

高齢化と

社会保障

  南 ア フ リ カ に は﹁ 高 齢 者 手 当 ﹂ と呼ばれる非拠出年金︵事前の拠 出なしに支払われる年金。社会年 金と同義︶の制度がある。高齢者 手当は、世帯全体で共有されるこ とにより、高齢者のみならず、高 齢者と同居する家族、とりわけ子 どもの貧困軽減に貢献しているこ とが、多くの研究によって指摘さ れてきた。   本 稿 で は、 ま ず、 サ ブ サ ハ ラ・ アフリカ︵以下、 アフリカと略す︶ および南アフリカの高齢化状況を 簡単にまとめたのち、高齢者手当 を中心に、南アフリカの高齢者の 生活保障制度とその機能について 紹介する。そして、制度上は﹁貧 困な高齢者﹂個人を対象とする高 齢者手当が、世帯全体で共有され ることを自明視し、その世帯全体 への貧困軽減効果を強調する政策 言説が、失業者の生活保障制度の 欠落から人々の目をそらし、高齢 者の貧困の可視化を妨げている可 能性を指摘する。

●高齢化の現状

  高齢化がいわゆる先進国だけの 問題でないことについては、 近年、 認識が高まっているように思われ る。しかし、東アジアやラテンア メリカ諸国はまだしも、アフリカ における高齢化となるとピンとこ な い 人 も 多 い だ ろ う。 た し か に、 国連の世界人口予測によれば、ア フリカは人口の四割以上が一五歳 未 満 と い う﹁ 若 い ﹂ 大 陸 で あ り、 二〇〇五年の全人口に対する六五 歳以上の人口比率︵以下、高齢化 率︶は三 ・ 一 ％ と、世界全体の七 ・ 三 ％ 、発展途上地域全体の五 ・ 四 ％ と 比 較 し て 低 く と ど ま っ て い る。 しかし、アフリカにおいても、他 地 域 よ り そ の 歩 み は 遅 い も の の、 今後、徐々に高齢化が進行するで あ ろ う こ と が 図 1か ら 見 て と れ る。   南 ア フ リ カ は 、 ア フ リ カ の な か で は 相 対 的 に 高 齢 化 が 進 ん で い る 国 で 、 高 齢 化 率 は 二 〇 〇 五 年 に 四 ・ 一 ％ 、 二 〇 五 〇 年 の 予 測 は 九 ・ 八 ％ と さ れ て い る ︵ 図 2︶。 南 ア フ リ カ の 高 齢 化 の 状 況 は 、 人 種 に よ っ て 大 き な 違 いが あ る 。 表 1に示 す よ う に 、 白 人 で は 人 口 の 一 三 ・ 六 ％ が 六 五 歳 以 上 と 、 先 進 国 並 み の 状 況 で あ る のに 対 し 、 アフ リ カ 人 の 高 齢 化 率 は 三 ・ 九 ％ に と ど ま っ て い る 。 全 人 口 の 人 種 別 内 訳 は 、 アフ リ カ 人 が 約 八 割 を 占 め 、 白 人 は 一 割 以 下 だ が 、 六 五 歳 以 上 の 高 齢 者 に 限 れ ば 四 人 に 一 人 が 白 人 で あ る 。 イ ン ド 系 と カ ラ ー ド の 状 況 は 、 白 2050 2045 2040 2035 2030 2025 2020 2015 2010 2005 2000 1995 1990 1985 1980 1975 1970 1965 1960 1955 1950 100％ 90％ 80％ 70％ 60％ 50％ 40％ 30％ 20％ 10％ 0％ 65歳以上 15−64歳 0−14歳 図1 サブサハラ・アフリカの年齢別人口構成（1950∼2050年予測）

（出所）World Population Prospects: The 2008 Revision.

2050 2045 2040 2035 2030 2025 2020 2015 2010 2005 2000 1995 1990 1985 1980 1975 1970 1965 1960 1955 1950 100％ 90％ 80％ 70％ 60％ 50％ 40％ 30％ 20％ 10％ 0％ 65歳以上 15−64歳 0−14歳 図2 南アフリカの年齢別人口構成（1950∼2050年予測）

（出所）World Population Prospects: The 2008 Revision.

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人 と ア フ リ カ 人 の 中 間 に 位 置 す る 。   南アフリカにおける高齢者を含 む世帯の構成は、高齢者のみの世 帯と、三世代同居世帯に大きく分 けることができる。高齢者の世帯 構成には人種によってパターンの 違いがあり、アフリカ人の高齢者 については三世代同居世帯、白人 の高齢者については高齢者のみの 世帯︵独居、もしくは配偶者との み同居︶が典型的な世帯構成であ る。家計調査やセンサスを使用し た研究では、アフリカ人世帯の特 徴として、高齢者手当の受給者が いる世帯では、そうでない世帯よ りも子どもの数が多いことが指摘 されており、高齢者手当の存在が 世帯構成を変更する誘因となって いることが考えられる︵参考文献 ①、②︶ 。

●

高齢者のための

生活保障制度

  南アフリカの高齢者のための生 活 保 障 制 度 と し て 最 も 重 要 な の は、冒頭でも述べたように、高齢 者手当と呼ばれる非拠出年金であ る。本稿執筆時点︵二〇一一年三 月︶での高齢者手当の支給額は月 額一〇八〇ランド︵一ランドは約 一二円︶であった。所得と資産に 関 し て ミ ー ン ズ テ ス ト が あ る が、 その基準は比較的緩く、受給資格 年齢︵長らく女性六〇歳以上、男 性六五歳以上であったが、二〇一 〇年以降は男女とも六〇歳以上に 変更︶に達した高齢者の七割以上 が高齢者手当を受給している。   また、南アフリカには企業年金 の制度があり、財務省の推計によ れば、フォーマルセクターの労働 者の六六∼八四 ％ をカバーしてい る。企業年金は法律で加入が義務 付 け ら れ て い る わ け で は な い が、 労使協約のなかに含まれることが 多い。   医療面では、高齢者は公立病院 の利用料を免除される︵南アフリ カでは、クリニックでのプライマ リー・ヘルス・ケアは無料、公立 病院は所得に応じて利用料を支払 う 原 則 と な っ て い る ︶。 た だ し、 ＨＩ Ｖ ／エイズや結核といった感 染症との闘いに多くの医療資源が 割かれるなかで、多くの高齢者が 直面する慢性病の治療体制は不十 分である。また、民間病院と比べ て、公立病院は人員不足や設備の 老朽化などのために提供される医 療 の 質 が 低 い と い う 問 題 が あ る。   このほか、近年制定された高齢 者に関わる重要な法律として﹁高 齢者法﹂ ︵二〇〇六年制定︶ がある。 この法律は、南アフリカの高齢者 政策を、施設ケア重視から、高齢 者を地域にできるだけ長くとどま ら せ よ う と す る コ ミ ュ ニ テ ィ・ ベ ー ス ト・ ケ ア 中 心 の 政 策 へ と、 大 き く 転 換 さ せ る も の で あ っ た。 同法制定の背景としては、高齢者 のうち施設に入っているのはごく 少数で、しかもその過半数が白人 であり、アパルトヘイト時代につ くられた施設ケア重視の政策が明 らかに時代遅れとなっていたとい うことがあった。また、 高齢者は、 ケアの対象ととらえられるだけで なく、ケア提供、あるいは﹁二度 目 の 子 育 て ﹂ の 役 割 を 引 き 受 け、 開発に貢献する主体として位置づ け直されることとなった。その背 景には、 ＨＩ Ｖ ／エイズの影響の 深刻化により、病人や子どもへの ケア提供者としての高齢者の役割 が注目されるようになっているこ とがある。

●白人政権下の非拠出年金

  南アフリカで非拠出年金制度が 導入されたのは一九二八年のこと である。当初、年金の支給対象は 白人とカラードのみとされ、アフ リカ人は年金制度の対象外とされ ていたが、一九四四年の年金法改 正でアフリカ人も年金の支給対象 とされることになった。アフリカ 人にも支給されるようになった理 由として、シーキングスは、第二 次世界大戦中の平等主義的なアイ ディアの高まり、とりわけイギリ スのベヴァレッジ報告︵一九四二 年︶の影響、および人口過密・過 放牧となったアフリカ人居留地の 農業が立ちゆかなくなっていたこ とを挙げる。また、この間の鉱山 資本の利害の変化を指摘する研究 もある。鉱山資本は、居留地に労 働力再生産コストを負担させるこ とにより、低賃金で大量のアフリ カ人労働力を利用することができ ていたのだが、居留地経済の破綻 は、そのような出稼ぎ労働システ ム の 存 続 を 脅 か す も の で あ っ た。 そのため、鉱山資本は一九四四年 の年金法改正に ︵条件つきながら︶ 賛成したとサグナーは論じている ︵参考文献③、④︶ 。 表1 人種・男女別の高齢化状況 男 性 女 性 全 体 アフリカ人 598,700 3.2％ 908,300 4.5％ 1,507,000 3.9％ カラード 80,200 3.8％ 119,500 5.2％ 199,700 4.5％ インド系 39,500 6.2％ 51,600 8.0％ 91,100 7.1％ 白人 262,900 12.0％ 343,700 15.1％ 606,600 13.6％ 全体 981,300 4.1％ 1,423,100 5.6％ 2,404,400 4.9％ （出所） Statistics South Africa (2009)

（ h t t p : / / w w w. s t a t s s a . g o v. z a / publications/P0302/P03022009.pdf）より筆者作成。 （注） 上段：65歳以上人口〈単位：人〉。

下段：各集団内における65歳以上人口の比率。

南アフリカ

― 一家の生活を支える高齢者手当―

続 け ら れ た。 た だ し、 人 種 差 別 的 で あ り、 。 労 働 力 過 剰 へ と 転 換 と く に 農 村 部 で は、   当初、白人とカラードのための も の と し て 始 ま っ た 非 拠 出 年 金 は、時が経つにつれ、アフリカ人 のための制度という性質を強めて いった。一九五八年の段階で、す でにアフリカ人が受給者の六〇 ％ を占めるようになっていたが、一 九七八年には、 受給者数の七〇 ％ 、 一九九三年には受給者の八一 ％ が アフリカ人となっていた︵参考文 献 ⑥ ︶。 当 初 は 大 き く 乖 離 し て い た 白 人 と ア フ リ カ 人 と の 支 給 額 も、 一九八〇年代に急速に縮まり、 アパルトヘイト体制末期の一九九 三年に格差が完全に解消された。   ア パ ル ト ヘ イ ト 体 制 下 で こ う し た こ と が 実 現 し た の は 一 見 不 思 議 で あ る が 、 年 金 支 給 額 の 人 種 格 差 解 消 は 、 白 人 向 け の 支 給 額 を 実 質 的 に 切 り 下 げ 、 そ の レ ベ ル に 他 の 人 種 へ の 支 給 額 を 合 わ せ る こ と に よ っ て 行 わ れ た も の で あ っ た こ と に 注 意 が 必 要 で あ る 。 そ し て 、 そ れ が 政 治 的 に 可 能 で あ っ た の は 、 人 種 差 別 的 な 教 育 政 策 と 労 働 政 策 を 通 じ て 、 白 人 の 大 半 が 安 定 的 な 雇 用 に つ き 、 企 業 年 金 で カ バ ー さ れ る よ う に な っ て い た か ら で あ っ た 。

●民主化後の高齢者手当

  一九九四年にアフリカ民族会議 ︵ Ａ Ｎ Ｃ ︶ が 政 権 の 座 に つ き、 ア パルトヘイト体制が終焉を迎える と、アパルトヘイトが残した深刻 な 貧 困 問 題 へ の 取 り 組 み の な か で、高齢者手当を含む社会手当に 大 き な 役 割 が 与 え ら れ る こ と に なった。一九九八年には新たに児 童 手 当 が 導 入 さ れ 、 Ａ Ｎ Ｃ 政 権 の もとで、社会手当の対象者と支給 額はともに拡大してきた。   一九九六年に制定された新憲法 において、社会保障を含む様々な 社会的経済的権利が基本的人権の リストに盛り込まれたことは、民 主化後の南アフリカの社会政策の あり方に大きな影響を及ぼしてい る。高齢者手当の男性の支給開始 年齢が引き下げられたのも、男性 への支給開始年齢が女性よりも遅 いのは憲法が禁じる差別にあたる との訴訟が起こされたことがきっ か け で あ っ た︵ 参 考 文 献 ⑤ ︶。 政 府が社会保障制度を縮小すること は事実上不可能となり、民主化後 の社会手当の対象は拡大の一途を たどってきた。   他方で、高齢者手当を含む社会 手当は一般財源から支出されるも のであり、その財政負担は決して 軽いものではない。そのため、社 会 手 当 の 財 政 負 担 軽 減 に つ な が る、被雇用者の企業年金への加入 義務づけや、拠出型の公的年金の 導入が、たびたび政府の調査委員 会の議題にのぼってきた。 しかし、 民主化後に年金改革を議論した二 つの政府調査委員会は、いずれも 高齢者手当の貧困軽減効果を理由 として削減に反対する結論を導き 出 し、 制 度 は 維 持 さ れ る こ と に なった。

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不可視化？

  国 連 の﹁ 高 齢 化 に 関 す る マ ド リ ッ ド 国 際 行 動 計 画 ﹂︵ 二 〇 〇 二 年︶における主要な問題関心のひ と つ が、 高 齢 者 の 貧 困 の 問 題 で あった。しかし、南アフリカにお いて、貧困と結びつけられてきた のは、主に人種︵白人よりアフリ カ人︶ 、性別︵男性より女性︶ 、居 住 地 域︵ 都 市 部 よ り 農 村 部 ︶、 労 働市場におけるステータス︵失業 による貧困︶ といった属性であり、 高齢者の貧困が問題視されること は少ない。むしろ、非拠出年金の 存在により、高齢という属性は南 アフリカのなかで貧困のリスクを 相対的に小さくするものと考えら れてきた。   家計調査データに基づく実証研 究が積み重ねられ、政府文書にも 引用されることを通じて、非拠出 年 金 の 貧 困 対 策 と し て の 実 効 性

は、南アフリカの学界と政策立案 者に共有されるいわば﹁常識﹂と なっていった。ところが、皮肉な ことに、非拠出年金の貧困軽減効 果への認識がこうして確立される 過程で、かえって高齢者自身の貧 困 問 題 へ の 認 識 が 薄 ら ぐ こ と に なったようにも思われる。非拠出 年金は、制度上あくまでも高齢者 個 人 に 支 給 さ れ る も の で あ る が、 そ の 貧 困 軽 減 効 果 は 多 く の 場 合、 高齢者を含む三世代同居の世帯全 体の文脈で語られてきたことに注 意したい。   非拠出年金が高齢者本人だけで なく、世帯全体の生活のために使 われるというのは、根拠のない想 定ではなく、年金の使途について の情報を含む家計調査や聞き取り 調査によって裏付けられてきた事 実である。しかし、高齢者が年金 を他の世帯メンバーと共有するこ とを当然視したり、それによって 高齢者にかかる負担を無視するこ とには問題がある。   年金が世帯全体の生活に使われ るということは、勤労世代が十分 な収入を稼ぐことを難しくしてい る、南アフリカの大量失業の問題 と密接にかかわっている。児童手 当の導入により、南アフリカの社 会 手 当 の 支 給 対 象 が 大 幅 に 広 が り、いまでは南アフリカ国民の四 人に一人が何らかの社会手当を受 け取るまでになった。しかしなが ら、失業者や貧困者一般を対象と した社会扶助はなく、失業保険制 度はあるものの、一度もフォーマ ルセクターの雇用についたことの ない者や、長期失業者が多い状況 で、失業保険は失業者の所得保障 に限定的な役割しか果たしていな い。このような状況で、高齢者手 当をはじめとする既存の社会手当 は、失業者の生活保障を肩代わり させられているということができ る。   高 齢 者 手 当 が 世 帯 内 で 共 有 さ れ、世帯全体の生活のために使わ れれば、高齢者自身が手当から受 け る 便 益 は 当 然 な が ら 減 少 す る。 にもかかわらず、年金が世帯内で 共有されることを自明視し、その 世帯全体への貧困軽減効果を強調 する政策言説は、南アフリカの社 会保障制度の最大の欠陥︱失業者 の生活保障制度の欠落︱から人び との目をそらす役割を果たしてい るとはいえないだろうか。   途上国のなかでは例外的な、大 規模な非拠出年金である南アフリ カの高齢者手当は、社会的保護や 貧困削減の観点から、国際的に注 目されることも増えている。しか し、前記を踏まえれば、南アフリ カの高齢者の生活が実質的に保障 されているわけではなく、 むしろ、 高齢者の貧困問題の可視化が妨げ られている面があるとも考えられ るのである。 ︵ ま き の   く み こ ／ ア ジ ア 経 済 研 究 所   アフリカ研究グループ︶ ︽参考文献︾ ① C a s e , A . a n d A . D e a t o n [1998]Large Cash T ransfers t o the Elderly in South Africa, , V ol.108, No.450, pp.1330-1361. ② Edmonds, E. V ., K. Mammen a n d D . L. Miller [2005] Rearrang ing th e F a m ily ? I n c o m e S u p p o rt and Elderly Living Arrangements in a Low-Income Country , , V ol.40, No.1, pp.186-207. ③ Sagner , A. [2000]A geing and So cial P o licy in South Africa: Historical P erspect iv e w ith P art icular Reference to the Eastern Cape, , V ol.26, No.3, pp.523-553. ④ Seekings, J. [2005]V isions, Hopes and V iews about the Future: The Radical Moment of South African W elfare Reform,in S. Dubow and A. Jeev es, , Cape T

own: Double Storey

, pp.44-63. ⑤ ︱ ︱ [2008]Deserving Indiv iduals an d Gr o u p s: T he P o st -A pa rt h ei d State' s Just ifi cat ion of the Shape of South Africa's S ystem of So cial Assistance, , V ol.68, pp.28-52. ⑥ V

an der Berg, S. [1998]A

geing, P ublic Finance and So cial Security in South Africa, , V ol.7, No.1, pp.3-9. ⑦ Wilson, F . and M. Ramphele [1989] , Cape T

own: David Philip.