デジタルプラクティス Vol.9 No.1 (Jan. 2018)
デジタル・ガバメントと
オープンデータの推進について
平本 健二 内閣官房 政府CIO上席補佐官／経済産業省CIO補佐官 社会の情報化とともに，デジタル・ガバメント，政府の情報化に関 する取り組みが行われている．その中で行政機関の情報をオープン データとして多くの方々に利用していただく取り組みを進めてい る．これらの政策の全体像と推進状況について解説する． 解説 1 11．政府の推進方針
世界最先端 国家創造宣言は， にかかわる基本的な政府の全体戦 略である．その戦略のひとつとして，データの標準化について以前 より取り組んでいる（図 ）． 年 月に議員立法で官民データ 活用推進基本法が成立し，データ活用を推進するための法律が整備 された．それを受けて世界最先端 国家創造宣言（以後， 国家創造 IT IT 1 2016 12 IT IT [1] 宣言と略す）とセットとなる基本計画 ，つまり今後官民データを どのように活用していくのか，またそのための環境をどう作ってい くのかの計画がまとめられている．これらの計画ではデータの規格 の整備，情報システムにかかわる規格の整備および，互換性や相互 運用性の確保等の視点から見たプラットフォーム整備がまとめられ ている．図1 国内の推進戦略と方針
2．世界最先端IT国家創造宣言・官民データ活用推進計
画
IT国家創造宣言は数年来進めてきたIT戦略であるが，法律の整備を 受け，官民データ活用推進基本計画と一体とした．データ流通時代の 到来に伴いIT戦略の中でオープンデータ施策等も推進してきており， この つの戦略の下，重点分野に関する方針が作られている．その ひとつとしてデジタル・ガバメントの推進方針が同日に出されてい る．デジタル・ガバメント推進方針 は全体の方針であるが，具体 化のための実行計画の策定も 年 月末に向け行われている．そ の中にはサービスデザイン，つまり一連のサービス全体を通して良い ものを作っていくためにどうすべきかという視点，またプラットフ 2 [2] 2017 12 ォームをどう実現すべきか，政府自身が使うプラットフォームがど うあるべきかという視点が含まれている．行政活動は社会活動の基 盤であり，そのためのプラットフォームはどうあるべきかという視 点である．これらを議論したものが，デジタル・ガバメントの推進方 針であり，また同日に，公開データの形式やオープンデータの基本 的な方針を改めて見直したものとしてオープンデータ基本指針が公 表されている．またさまざまなIT化にも取り組んできたので，オープンデータやIT化 が定着してきていると認識している．今回の改定ではこれを前提と して，社会のあらゆる場面でネット上の情報を使うようになってき た状況，スマートフォンの普及が広まってきている状況を考慮し， この基盤の上でどのようなサービスを作っていくかということを重 視して戦略として取りまとめている． また，IT国家創造宣言・官民データ活用基本計画の重点8分野とし て，「電子行政」，「健康・医療・介護」，「観光」，「金融」， 「農林水産」，「ものづくり」，「インフラ防災・減災」，それに 「移動」を定め，重点的にIT化を進める計画を現在進めている． 官民データ活用基本計画によって大きくクローズアップされてい るのが図2のとおり，国・行政・民間（特に公益企業等）によって作 り出される公益的なデータである．民間企業でも出せるデータは各 社が協調して出すことによってより活用を広げ，さらにデータをオー プンにすることによって自らの企業価値を上げるというかたちでデ ータのオープン化が進むことを期待している． 図2 社会全体の中でのデジタル化 併せて，データが公開されさえすればすぐに使えるというもので はないため，データを活用しやすくするためのルール整備を行って いる．2014年に政府標準利用規約として政府のWebページに掲載さ
れているデータをオープンデータとして使用可能とするためのルー ルを作ったが，それ以外にもいろんなルールが必要である．データの 取り引きのためにはどのようなルールが必要なのか，いわゆる情報 銀行といわれているようなデータを貯める仕組みはどうあるべき か，加えて個人情報，知的財産等の扱いなど，いろいろな課題があ る．課題解決のためにデータ活用のルール整備とデータをオープン にすることを同時にやっていく必要がある（図2）． データがオープンになり，利用ルールが整備されれば，それでデー タの活用が促進されるわけではない．データが提供されていてもデ ータの形式等がばらばらでは使いづらい．データをうまく活用する ためのデータ標準化が必要である．図2に語彙，コード，文字とある が，基本的なデータの形式としてその標準の整備を行っている．さら にAPIの整備も必要である．当然ながらデータにアクセスするために は認証，アクセス権限についても考慮する必要があり，そのための プラットフォームの用意も必要となる． プラットフォームとは何なのかということが、よく問題になる．上 述のような標準や認証処理のように実際に動く仕掛け，さらにデータ 変換ツール等，このようなものを含めて利用者にとってデータを使 いやすくするための環境が必要である．これを実現するために整備 する対象がプラットフォームと呼ばれるものである． また、ここ数年来，データの利活用においてキーになっているの が，図2で下から支えている番号制度，つまりはマイナンバーと法人 番号である．従来，個人や法人の情報をうまく活用しようとしても 同一性の確認が困難だったが，番号制度という日本の基盤制度により これが容易に可能となった．データの活用が非常にやりやすくなっ たといえる． 以前から一貫していわれていることだが，デジタル・デバイド対策 も必要である．インターネットが普及し，スマートフォンをお年寄 りの方々も使っている時代だが，使えない方々もいる．デジタル・デ バイド対策としてそのような方々でも利用できる環境を用意する必 要がある．日本国民全員がスマートフォンを使う必要はないはずで あり，たとえば周囲の人が支援するとか，最近精度が向上している
手書き認識，音声認識の活用が考えられる．使えない方々に無理にIT 機器を使ってもらうのではなく，ITを使ってそのような方々を支えた り，周囲の方々がITを使って支えていくような仕組みである． 研究開発の観点では，地道にデータを出す部分もあれば，データ解 析を高速化するためのデータ処理に関する研究開発もある．人材育 成は，現在は大学中心で行われているが，実践の場を通じていろいろ な情報を発信したり，データ活用のトレーニングコースのようなも のを整備して人材育成していくことも必要である．IT，データ活用と いっても，一般の方々からすれば，実感としてよく分からなく感じ ることがまだまだ多いであろう．データをうまく活用するとこんな 良いことがあるという利便性を感じていただき，普及啓発を進める ことも必要である．このようなことを総合的に進めていくのがIT戦略 と官民データ活用の推進基本計画である．
3．デジタル・ガバメント推進方針
これらの活動を具体化するものとしてデジタル・ガバメント推進 方針がある．前述のように，サービスデザイン指向を入れたサービ ス改革を検討中である．電子政府の戦略では1994年の最初の策定か らずっと利用者視点といっている．利用者視点で，それぞれの部門 が一番良いと考えるものを作ってきた．しかし，隣の部署と連携す るともっと利用者にとって便利になるのではないかとか，本当に利 用するときにこれで便利なのかという視点では，検討が不十分であ った．そのような意味で，サービスデザインという観点から利用者 視点でもう一度見直してみるべきであると考えている． プラットフォームとガバナンスという観点で考えてみる．プラッ トフォームは前述のように，社会の基盤を提供する．今まで我々が 電子行政とか電子政府といっていたものは，どちらかといえばどう やったら失敗しないシステムを作るかとか，コストをどうやったら 下げることができるとか，そういうところにフォーカスされ，非常 にガバナンス寄りだった．今回は，政府自身がサービサーとして， 良いサービスをどんどん提供していこうというふうに大きく舵を切 っている．そのために国とか，行政機関だけで閉じるのではなくて，民間サービスと組み合わせてより良いサービスを提供するには どうあるべきかということをきちんと考えていこうというのが，今回 のデジタル・ガバメントの推進方針である（図3）． 図3 デジタル・ガバメント推進方針 もう少し具体的にデジタル・ガバメントの推進方針について説明 する．今までと大きく変わっていることに注意していただきたい． サービスデザインだけでなく，もっとマーケティング的なことも考 えなければいけないとしている．たとえば，国で作ったデータを対 象にオープンデータ政策をやっているが，国民の方々，事業者の方々 にもっと使ってもらうためには，政策をもっと知ってもらう必要が あると考えている．システムを作ると満足して安心してしまうが，使 ってもらわなくてはならない．使ってもらったら当然のことながら フィードバックをいただいて改善する．民間では当たり前のことだ が，こういうようなことがまだまだできていなかったという面もあ る．また，さまざまなデータを分析し，後述するEPBM（Evidenced Based Policy Making）で政策立案にも使っていく計画である．た とえば，サービスの流れを電子化して，インターネットで全部でき るようにしているのに，最後に印鑑を印刷した用紙に押して送付し てくださいといったケースがある．このような場合は制度の壁も越 えなければいけないこともある．しかし，メールの添付のようなこ とで代替できるものもあるかもしれない．さまざまなケースを想定 して，全体をセットで見直していく．
4．オープンデータ基本指針
図4 オープンデータ基本指針 これまでも数年来，オープンデータについてさまざまな指針を出 して取り組んできたところだが，改めてオープンデータの推進方針を 整理した．オープンデータの定義として，二次利用が可能，機械判 読に適する，無償で利用できる等がある．各府省が保有するデータ は原則オープンデータとして出すことを推奨してきたが，公開できて いないものもある．多くの方々の要望を踏まえ，さまざまなデータ を出していきたい．そのためには，完全なオープンデータだけでな く限定公開という手法も積極的に活用していく必要がある．たとえ ば，公開するのはあまり相応しくないというデータも当然あり，そ のようなものは，データのうちの8割ぐらいは公開し，公開できない 部分もあるといった方法である．このようにデータを出す側として もやりやすい緩やかな方式も取りながら，全体の総量としてのオー プンデータを増やすことを狙っている．利用規約で二次利用が可能 になるようなルールを提供する．さらにダウンロード等も「100ファ イルあるものを1個1個ダウンロードすると大変だ」という要望等が デジタル・ガバメント推進方針と並行して示したのがオープンデ ータ基本指針である（図 ）4 [3]．結構ある．さまざまな知見が貯まってきたので，一括ダウンロード する機能やAPIを作る等，使いやすい環境をオープンデータ環境にも 入れていくことが必要である． 公開データの形式は，機械判読に適したコードおよびデータ形式 ということだが，ただ単にデータの形式を揃えるというだけではな く，データ構造を考えていく．また，法人番号の併記を推奨してい る．法人関連のデータとして法人番号は自由に使えるので，これを 基に情報を集めると産業分析とか，経済分析とか結構いろんな分析 ができる．このようなデータ活用事例を積極的に作っていく． 公開済みのデータも課題である．今までもデータカタログサイト を整備してきたが，データを更新するのが大変である．そのため年に 一度しか更新しない等の対応となっているものがある．オープンデ ータを使ったアプリの開発側からすると，せっかくそのデータに合 わせてアプリを作ったのにデータが更新されないため，自分の作っ たアプリが活用されないということになる．産業界から見てもそれ では使えないので，可能な限り迅速に公開するようにすることが重 要である．たとえば，年次統計等を定期的に出すとか，設備であれ ば更新したタイミングで出すといったことを推進することを考えな ければならない． オープンデータ・バイ・デザインについて説明する．オープンデ ータについては，従来はどちらかというと現在持っているデータを どうやって使いやすいかたちで公開するかというところにフォーカ スしてきた．しかし，今後はデータの設計段階からさまざまな配慮 をし整備しておくことが重要となる．データ設計に共通語彙基盤な どを参照したデータ設計を行うなど開発面の配慮と，データの収集 時の同意書をオープンデータを前提とした規約にしておく等のルー ル面の配慮が必要である． また，だれに相談したらいいのか分からないという意見がかなり あることから，推進体制として相談窓口を提供することにした．
デジタル・ガバメントの取り組みではオープンデータも含めた情 報提供に関する総合的な取り組みの推進を行っている（図5）．オー プンデータ・バイ・デザインもその一部である．情報の入口，情報 収集の段階から持っているデータをシームレスにすることで，出口 まで一貫して効率的に情報提供できるように考えている． 図5 情報提供の総合的な推進 まず，情報収集の段階で，先ほど述べたように，オープンデータを 基本として設計することに加えてデジタル・ファーストという戦略 を進めている．基本的に申請等の手続き書類はデジタルで情報を出 してもらうとか，行政機関内部もデジタルで情報を作っているの で，その整合性を取っていく．「なぜデジタルで作ったワープロ書 類をファックスで送ったような汚いスキャンで公開しているのか． それをまた皆がOCRで読み込まなければならないではないか」とい う批判がよくある．このような不毛な作業は実際行われていると思 われる．このような事態にならないように，最初からデジタルで作 ったものはデジタルでそのまま活用することを入口の方針として掲 げている．
5．情報提供に関する総合的な取り組みの推進
しかし，単にオープンデータとして公開するという目的だけでは 内部の職員からすると自らのメリットが感じられずやらされ感があ る．それに対しては，デジタル化することによって業務自体の効率 化，たとえば，数字領域に漢字を入れていないかの自動チェックが できるといったメリットを説明している．さらに最近求められてい るEPBM（Evidenced Based Policy Making：エビデンスに基づい た政策立案），要するに「人口がこう増えているからこういう政策 を打つ」，「経済状況の統計がこういう値を示しているのでこのよ うな施策を打つ」，「こういうニーズがこうあるのでこのように打 つ」，を実現するためには，デジタルデータを我々政府内や地方自 治体でもうまく使いこなさなければいけないということを説明して いる．そのためには，最初の段階からデジタルで入り，その後もデ ジタルをうまく使おうと考える必要がある．行政職員は普通にパソ コンで業務を遂行しているわけだが，データを活用し分析できるよう になるためにはデータ活用人材の育成も必要である． 情報提供に向けて，出口の戦略としてオープンデータの推進があ るが，まず情報量を充実させるということも当然必要である．充実し たデータ群の中から，利用者がより良いデータを選択し，分析に活 用してもらう． そのために，我々が今取り組んでいるのは，ドメイン改革であ る．必要なデータを入手するためにどこのサイトを見に行けばいい のかが分からないことがある．ドメインを整理することによって， どこに行けばこういうデータが取れるのかを分かりやすくする．そ れとともに，Web改革にも取り組んでいる．府省のサイトは，「字 が小さくて，メニューがたくさんあって，何がどこにあるのか分か らない．ほかの自治体に行くとさらに分からなくなってしまう」 等，いろいろなご意見をいただいている．ドメインの整理で，コン タクトポイントをまず明確にし，Webサイトのデザインやユーザビ リティをきちんと整備することで，情報全体として使いやすくなる と考えている．さらにAPIの整備である．オープンデータとAPIのセ ットで，システム連携ができるようなかたちを目指している． また，政府統計にはデータが山のようにあり，これは宝の山であ る．これをもっと使いやすいかたちで出していく必要がある．
これらの総合的な取り組みを通じて，どこに必要な情報があるか をすぐに探すことができ，量もたくさんあるというかたちで，面と しての情報のオープン化を目指していきたい． 今までオープンデータとか，電子政府の戦略を打ち出してきてい るが，それを強力に進められるのかどうか心配な方もいると思う．今 回，IT基本法に続くIT系の法律として官民データ活用推進基本法が整 備され，法律の中でデータ活用環境の整備と，データの標準化，API の整備ということを明確にしている．さらに，国だけでなく，自治 体も今後，官民データ活用の計画を作ることになっており，都道府 県では義務，市町村では努力義務となっている．その意味で，国全 体として，政策として非常に強力なエンジンがかかってきた．今ま でも強力に推進していたわけだが，さらに後押しするための法整備が できてきたと考えている． その法律の推進を支援するものとしてデジタル・ガバメント推進 方針とオープンデータ基本指針があり，デジタルを基本に社会を改 革するための足元がしっかり固まってきたという感がある．
6．データ標準化の新たな局面
図6 データ標準化の新たな局面 最後にデータ標準化の新たな局面を説明する（図 ）6 [4]．オープンデータに関して，現在，政府でいろいろ事例やモデルを 示して，自治体も一緒にやろうというかたちで推進している，そう すると当然のことながらモデルの範囲だけでなく，他分野のオープ ンデータについても揃えられるところは揃えようという話が出てく る．たとえば，住所の書き方なども揃えたほうが効果的である．こ のように面としてのオープンデータが大きく広がり始めると考えて いる． システムに関してもオープンデータ・バイ・デザインを考える と，オープンデータで使いやすいデータの形式がシステムの設計に も影響を与える．公開データと，設計時のデータは表裏一体であ る．その意味で，非常に広範なデータの標準化が今後強力に進んで いくと考えている．これまでのさまざまなデジタル・ガバメントの 取り組みが融合していくことになる（図7）． 図7 データ標準化の取り組み デジタル・ガバメントを支えるデータ標準化として，共通語彙基 盤が整備されており，データの構造化をし，データの組合せ方を決 定して，データの意味を定義する，というかたちでデータのフレー ムワークを整備している．さらに踏み込んで裾野を広げた標準化と して行政データ連携標準（仮称）も考えている．データ設計をして いると，表を定義し，データ項目を決めると，その桁数は何桁にす るのか，取りうる値の属性をどうするか，という話になるが，そうで
はなく，たとえば，日付のデータの表現はどうするかといったこと である．日本だと 2017/MM/DDと書くケースが多いが，国際標準で はハイフンで2017‑MM/DDある．電話番号は日本では括弧で書く場 合，あるいはハイフンつなぎで書く場合が多いが，ヨーロッパではス ペース区切りが一般的である．どれを採用すべきか，あるいは性別 のコードはどうするのか等のコード設計のようなことも検討が必要 である． オープンデータでも従来の普通のシステム設計でも，これまでは 人間が判断していたのでそれなりに揺らぎがあっても何とか処理が できていた．しかし，オープンデータとして複数のデータが公開さ れ，それをマッシュアップするときに，これだけは揃えておこうと いうところを精査する議論が必要だと考えている． 現在，いろいろなケースを調べているが住所が難しい．たとえば， 字（アザ）が含まれている場合に，字（アザ）を省略してしまう人 とか，字（アザ）以降全体を省略する人もいる．このような場合は マッチングがしづらくなる．「霞が関2丁目」という地名は，行政文 書では「二丁目」と漢字で書いている場合が多いが，普通の生活の中 では2丁目を，2‑XX‑YYというようにハイフンつなぎで書くことが多 い．英語で書くときにも同様の表現が多い．このようなことについ ても，データをマッチングして組み合わせていくときには重要で， どのように書いてどのように変換すればいいのかを今後検討してい く必要がある．このような面も含めて幅広に，総合的に取り組んで いきたい． 参考文献 1）高度情報通信ネットワーク社会推進戦略本部：世界最先端IT国家 創造宣言・官民データ活用推進基本計画， http://www.kantei.go.jp/jp/singi/it2/kettei/pdf/20170530/honbu n.pdf（2017年8月6日現在） 2）高度情報通信ネットワーク社会推進戦略本部：デジタル・ガバメ ント推進方針， https://www.kantei.go.jp/jp/singi/it2/kettei/pdf/20170530/suisi nhosin.pdf（2017年8月6日現在） 3）高度情報通信ネットワーク社会推進戦略本部：オープンデータ基 本指針， （ 年 月 https://www.kantei.go.jp/jp/singi/it2/kettei/pdf/20170530/kihon sisin.pdf 2017 8 6日現在）
4）高度情報通信ネットワーク社会推進戦略本部電子行政分科会：デ ータ標準の社会全体への展開について， https://www.kantei.go.jp/jp/singi/it2/senmon_bunka/densi/dai3 0/siryou2.pdf （2017年12月8日現在） 採録決定：2017年12月12日 編集担当：藤瀬哲朗（（株）三菱総合研究所） 平本 健二（正会員）hiramoto‑[email protected] 政府CIO上席補佐官．経済産業省CIO補佐官．デジタル技術 による行政サービス改革を担当．国・自治体を通じた調達情 報，支援制度情報総合サイトの構築・運用をするとともに，文 字，語彙，コード等の基盤整備，Webサイトの見直し等，行政 サービス改革を総合的に推進．本会シニア会員．
