国 ・ 自 治 体 関 係 と 法 治 主 義
⎜
⎜ 自 治 体 行 政 の 適 法 性 確 保 の た め の 制 度 設 計
⎜
⎜
磯 部
力
一 は じ め に 二
自治 体 に よる 事 務 処理 の 適 法性 確 保 の しく み 三
現行 係 争 処理 制 度 がで き る まで の 経 緯 四
理論 的 な 検討 五
より バ ラ ンス の と れた 制 度 設計 の た め に
一 は じ め に 明 治 期 の 市 制 町 村 制 以 来
︑ 戦 後 地 方 自 治 制 度 の 大 改 革 を 経 た と は い え
︑ 二
〇
〇 一 年 の 分 権 改 革 に 至 る ま で ︑ わ が 国 に お け る 国 と 地 方 公 共 団 体 の 関 係 は
︑ 総 じ て 国 家 と い う 制 度 装 置 の 内 部 に お け る 関 係 と 考 え ら れ て き た
︒ 言 い 換 え れ ば
︑ 国 や 自 治 体 の 国 民 や 住 民 に 対 す る 法 関 係 が
﹁ 外 部 関 係
﹂ と し て 法 治 主 義
︵ 法 律 に よ る 行 政
︶
原 理 の 下 に お か れ る 状 況 と は 概 念 的 に 明 確 に 区 別
・ 対 照 さ れ つ つ
︑ ﹁ 国 と 自 治 体 の 間 に は 法 治 主 義 は 貫 徹 し な い
﹂ こ と が 当 然 の
改丁
前 提 と さ れ て き た
︒ そ れ は 比 喩 的 に 言 え ば 親 子 の よ う な 関 係 で あ り
︑ あ る い は 少 な く と も 国 家 と い う 大 き な 傘 の 下 に あ る 本 店 と 支 店 の よ う な
︑ 身 内 同 士 の 関 係 と 理 解 さ れ て き た と 言 っ て よ い
︒ も ち ろ ん 旧 法 下 に お い て も
︑ 機 関 委 任 事 務 を め ぐ る 職 務 執 行 命 令 訴 訟 の よ う に
︑ 国 の 所 管 省 庁 と 自 治 体 の 間 に 法 律 の 解 釈 運 用 を め ぐ っ て の 深 刻 な 紛 議 が 生 じ
︑ そ れ が 法 定 の 機 関 争 訟 の 形 を と っ て 裁 判 所 の 前 に 持 ち 出 さ れ る よ う な ケ ー ス も
︑ 例 外 と し て は あ り 得 た
︒ し か し そ れ は ご く 稀 な こ と で あ っ て
︑ 実 務 処 理 上 ほ と ん ど の 場 合 に は
︑ 法 定 の 国 の 関 与 権 限 を 行 使 す る ま で も な く
︑ 霞 が 関 の 所 管 課 に よ る 内 部 的 な 指 導 で
︵極 端 な こ と を 言 え ば
︑ 自 治 体 の 事 務 担 当 者 に 電 話 を 一 本 か け る こ と で
︶
こ と は 済 ん で い た と い う こ と に な ろ う
︒ 二
〇
〇 一 年 の 地 方 分 権 改 革 に よ り
︑ こ の よ う な 国 と 自 治 体 の 関 係 は 本 質 的 に 変 化 し
︑ キ ャ ッ チ フ レ ー ズ 的 に 言 え ば
︑ 従 来 の 上 下 関 係 な い し 支 配
・ 服 従 の 関 係 を 脱 却 し
︑ 新 た に 独 立
・ 対 等 の 当 事 者 と し て
︑ 協 議
・ 協 力 し 合 う 関 係 に な っ た と さ れ る
︒ た し か に 地 方 自 治 法 の 関 連 条 文 は 一 新 さ れ
︑ 国 の 関 与 の あ り 方 の 原 則 ︑ 基 準 ︑ 手 続 等 に つ い て
︑ 新 た な ル ー ル が 創 設 さ れ た
︒ 念 の た め に そ の 主 要 な 点 だ け 列 挙 す る と
︑ 次 の と お り で あ る ︒
① 国 と 自 治 体 の 間 の 支 配 服 従 関 係 を も た ら し た
﹁ 諸 悪 の 根 源
﹂ と し て の 機 関 委 任 事 務 制 度 は ﹁ 制 度 と し て 廃 止 ﹂ さ れ
︑ し た が っ て 同 制 度 の 下 で の 包 括 的 指 揮 監 督 権 も 廃 止 さ れ た
︵ 改 正 前 の 旧 自 治 法 第 一 五
〇 条 及 び 第 一 五 一 条 の削 除
︶
︒
② 国 の 関 与 は か な ら ず
﹁ 法 律 又 は こ れ に 基 づ く 政 令 の 根 拠 を 要 す る ﹂ と し て 関 与 の 法 定 主 義 が 明 文 化 さ れ た
︵ 第 二四 五 条 の二
︒
︶③ 国 の 関 与 は
﹁ 必 要 最 小 限 の も の と し
︑ 地 方 公 共 団 体 の 自 主 性
・ 自 立 性 に 配 慮 し た も の で な け れ ば な ら な い
﹂ と い う 関 与 の 基 本 原 則 が 明 文 化 さ れ た
︵ 第 二 四五 条 の 三︶︒
④ 自 治 事 務
︑ 法 定 受 託 事 務 と い う 事 務 区 分 に 応 じ た 関 与 の 基 本 類 型 を 提 示 し
︑ そ
れ
以
外
の 関
与
を
個
別
法 に
よ
っ
て 設 け る こ と を 制 限 し た
︵ 第 二 四五 条 の 三︶︒
⑤ 書 面 主 義
︑ 許 認 可 の 審 査 基 準 の 設 定
︑ 標 準 処 理 期 間 の 設 定 等
︑ 国 家 と 国 民 の 間 の 外 部 関 係 を 律 す る 行 政 手 続 法 の ル ー ル に 準 じ た 手 続 ル ー ル が 創 設 さ れ た
︵ 第二 四 六 条〜 第 二 五〇 条 の 六︶
︒ そ し て 何 よ り も
︑ 以 上 の よ う な ル ー ル を 制 度 的 に 担 保 す る 制 度 的 し く み と し て
︑
⑥ 国 地 方 係 争 処 理 委 員 会 の 設 置 な ど
︑ 国 と 自 治 体 が 関 連 法 制 度 の 運 用 等 を め ぐ り
︑ 対 等 な 当 事 者 と し て 公 平 な 第 三 者 裁 定 機 関 の 前 で 争 い 決 着 を つ け る こ と の で き る 制 度 と し て
︑ 国 地 方 係 争 処 理 手 続 が 創 設 さ れ た
︵ 第 二 五〇 条 の七
〜 第 二五 二 条
︶
︒ こ
の よ う に 関 係 者 の 大 き な 期 待 の 中 で
︑ 前 例 の な い 画 期 的 な 制 度 と し て 登 場 し た 国 地 方 係 争 処 理 制 度
︵以 下
﹁ 係 争 処 理﹂ と 略 称 す る
︶
で あ っ た が
︑ 発 足 以 来 六 年 余 の あ い だ に
︑ 係 争 処 理 委 員 会 に 正 式 事 案 と し て 係 属 し た の は
︑ 実 は 平 成 一 三 年 の
﹁ 横 浜 市 勝 馬 投 票 券 発 売 税 の 新 設 に 係 る 協 議
﹂ の
１
︶
事 案 の 一 件 だ け に と ど ま る ︒ も っ と も 制 度 創 設 の 当 初 か ら
︑ 自 治 体 側 か ら の 審 査 の 申 立 て が 引 き も 切 ら な い よ う な 盛 況 に な る も の と は 予 想 さ れ て い な か っ た の で は あ る が ︑ し か し こ れ を も っ て
︑ 係 争 処 理 制 度 は 要 す る に 空 振 り で あ っ た と 考 え る か
︑ 中 央 各 省 が 分 権 の 本 義 を 善 く 理 解 し ︑ 違 法 不 当 な 関 与 が な さ れ な い で い る た め
︑ 自 治 体 側 か ら の 申 立 て が 不 要 な の で あ る と 理 解 す る か に つ い て は
︑ ま だ 軽 々 に は 答 え を 出 し に く い と こ ろ で あ る
︒ と こ ろ で 本 稿 の 筆 者 は
︑ 二
〇
〇 三 年 に 第 二 期 目 の 国 地 方 係 争 処 理 委 員 を 委 嘱 さ れ る と こ ろ と な っ た
︒ 甚 だ 重 要 な 職 責 で あ る こ と を 自 覚 し つ つ
︑ ま た 判 断 に 困 る よ う な 困 難 な 事 案 が 係 属 す る こ と を ︑ 半 ば は 期 待 し 半 ば は 怖 れ な が ら も
︑ 在 任 中 は そ れ な り の 緊 張 感 を 持 っ て 侍 し て い た と こ ろ で あ っ た が
︑ 結 局 の と こ ろ 一 件 の 申 請 も な い ま ま に
︑ 二
〇
〇
六 年
春
に
任
期 を
満
了
す
る
こ と
に
な
っ
た ︒
も っ と も こ の 間 に ︑ 正 式 に 係 属 し た 事 案 は 一 件 も な か っ た と し て も ︑ 潜 在 的 に は 事 件 に な り そ う な い く つ か の 事 案 が あ っ た こ と は 事 実 で
２︶
あ る
︒ ま た 他 方 で
︑ 国 の 積 極 的 な 関 与 行 為 に 対 す る 自 治 体 側 か ら の 不 服 の 申 立 て と い う 本 来 想 定 さ れ て い る ケ ー ス だ け で は な く
︑ 逆 に 自 治 体 の 側 の
︵ 国 側 か ら 見 れ ば 違 法 な︶
不 作 為 状 態 に 対 し て
︑ 現 行 法 で は 十 分 な 対 処 が で き な い と い う 制 度 的 不 備 の 問 題 が 意 識 さ れ る と こ ろ と な っ た
︒ こ の 最 後 の 問 題 は ︑ 現 行 制 度 の 解 釈 運 用 問 題 と 言 う よ り ︑ む し ろ 立 法 論 的 な 制 度 設 計 の 問 題 で あ る が
︑ 国 ・ 自 治 体 間 の 関 係 の 法 的 性 質 を ど う 理 解 す る か と い う 理 論 的 な 問 題 と し て も 興 味 深 い と 考 え ら れ る の で
︑ 本 稿 で は も っ ぱ ら こ の 点 を 取 り 上 げ て 検 討 し て み る こ と に す る
︒
１︶ こ れ はい わ ゆる 場外 馬 券売 場
︵勝 馬投 票 券発 売 所︶ の 売り 上げ に 対し て
︑地 元自 治 体が 法 定外 普通 税 とし て 課税 す るこ とが
︑ 地方 税 法に 言 う
﹁国 の 経済 施 策﹂ に影 響 があ る か等 の論 点 を有 す る興 味 深い 事件 で あっ た
︒平 成一 三 年七 月 に係 争処 理 委員 会 は︑ 最 終判 断と し ての
﹁ 裁定
﹂ で はな く
︑総 務 大臣 へ横 浜 市と 協 議を 再 開 せ よ と の﹁ 勧 告﹂ を 行 う に とど ま っ た が
︑結 果 的 に は こ れ を契 機 に 紛 争 が 終 息 に 向か う こ と に な っ た
︒こ の よう に
︑国 と自 治 体の ど ちら の主 張 が正 し いか に つい てデ ジ タル 的 に黒 白を つ ける と いう 形の 決 着だ け でな く
︑両 者に さ らな る 協議 と 歩 み寄 り を求 め るな ど柔 軟 な調 整 的措 置を と れる こ とは
︑ 裁判 所と は 異な る 行政 的紛 争 裁断 機 関の 大き な 特徴 で あり
︑ 一般 論と し ては
︑ 委員 会 が 今後 と もそ の 特性 をお お いに 活 用す るこ と が望 ま れる と ころ であ る
︒ ２︶ 法 定 外普 通 税の 適否 を めぐ り 自治 体と 総 務省 の 意見 が 相違 した 事 案と し ては
︑豊 島 区の 駅 前放 置自 転 車税 条 例の 問 題が あっ た が︑ 最 終的 に は 総務 大 臣が
﹁ 意見 書つ き の同 意
﹂を 行っ た ため
︑ 係争 委 員会 に係 属 する こ とな く終 了 した
︒ 他方 で︑ い わゆ る 住基 ネ ット
︵住 民 基本 台 帳ネ ッ ト ワー ク シス テ ム︶ への 参 加問 題 をめ ぐっ て
︑福 島 県矢 祭 町︑ 東京 都 杉並 区
︑国 立市 な ど︑ 未 接続 の自 治 体が 残 って い るが
︑国 か らの 是 正措 置 要 求も
︑ 自治 体 から の審 査 申出 も 行わ れな い まま に 推移 し てい る︒ こ のほ か 二つ の県 に また が る市 町村 合 併の 県 レベ ル にお ける 手 続段 階 で︑ 県 知 事が 必 要な 議 案を 県議 会 に提 出 しな いと い う不 作 為な ど が問 題に な った 事 例の よう に かな り 細か い制 度 にか か わる 案 件も あれ ば
︑他 方 でい わ ゆ る三 位 一体 の 改革 をめ ぐ る政 治 的な 駆け 引 きの 中 で︑ 全 国自 治体 が 一斉 に 生活 保護 事 務を 返 上す れば ど うな る かと い った 議論 が 話題 に なっ た ケ ース な ども あ った
︒
二 自 治 体 に よ る 事 務 処 理 の 適 法 性 確 保 の し く み
１現 行 制 度 の 概 要 と 問 題 点 分 権 一 括 法 以 前 の 旧 制 度
︑ と り わ け 機 関 委 任 事 務 制 度 の 下 で は
︑ 主 管 大 臣 が 自 治 体 に 対 し 包 括 的 な 指 揮 監 督 権 を も つ こ と が 当 然 の 前 提 と さ れ て い た
︒ こ の 場 合 の 大 臣 と 国 の 機 関 と し て の 首 長 は
︑ 端 的 な 上 下 関 係 と 考 え ら れ た か ら
︑ 下 位 の 機 関 に 対 し て は 特 に 法 令 の 規 定 が な く て も
︑ 認 可
︑ 訓 令
︑ 監 視
︑ 取 消
︑ 停 止 と い っ た 直 接 的 関 与 を な し う る こ と が 当 然 視 さ れ て い た
︒ こ の 機 関 委 任 事 務 が 廃 止 さ れ
︑ 自 治 体 の 事 務 は 自 治 事 務
︵法 定 の 自 治
３
︶
事 務
︶
と 法 定 受 託 事 務 に 分 け ら れ る こ と に な っ た
︒ そ し て 自 治 事 務 に つ い て の 関 与 の 基 本 類 型 は ︑ 助 言
・ 勧 告
︑ 資 料 の 提 出 の 要 求
︑ 是 正 の 要 求 が 中 心 で あ り
︑ 法 定 受 託 事 務 の 場 合 に は ︑ 自 治 事 務 に 対 す る 関 与 の リ ス ト に 加 え て
︑ さ ら に 協 議
︑ 同 意
︑ 許 認 可
︑ 是 正 の 指 示
︑ 代 執 行 が 制 度 化 さ れ て い る こ と に な る
︒ な お こ の よ う に 法 定 自 治 事 務 と 法 定 受 託 事 務 で は 関 与 の 強 度 が 異 な る と し て も ︑ だ か ら と い っ て 両 事 務 の 間 に
︑ そ の 執 行 に つ い て の 国 の 責 任 と い う 意 味 で 本 質 的 な 相 違 が あ る と 考 え る べ き か 否 か に つ い て は
︑ 慎 重 な 考 慮 を 要 す る ︒ 少 な く と も 法 定 受 託 事 務 を
︑ あ た か も 従 前 の 機 関 委 任 事 務 の 名 前 を 変 え た も の に 過 ぎ ず ︑ し た が っ て 本 質 的 に は 国 の 事 務 と 把 握 す る の は 不 正 確 で あ る ︒ 法 定 受 託 事 務 は
︑ 国 の 本 来 果 た す べ き 役 割 に 深 く か か わ る 事 務 で は あ る が ︑ 決 し て 国 の 事 務 が 自 治 体 に 委 任 さ れ た わ け で な く
︑ 法 律 に よ っ て 直 接 に 自 治 体 に 託 さ れ た 事 務 に ほ か な ら な い か ら で あ る
︒ さ て 国 と 自 治 体 が ︑ そ れ ぞ れ 法 原 理 的 に は 対 等
・ 独 立 の 行 政 主 体 と し て
︑ 基 本 的 な 役 割 分 担 原 則 に 基 づ き 固 有 の 事 務 を 処 理 す る と い う 制 度 論 理 に 立 脚 す る 以 上
︑ 国 と 自 治 体 の 間
︑ あ る い は ま た 都 道 府 県 と 市 町 村 の 間 を 含 め 自 治 体 同 士 の あ い だ に 法 制 度 の 運 用 や 解 釈 に つ い て 紛 争 が 生 じ た 場 合 の 調 整 の し く み が 必 要 に な る こ と も ま た
︑ 制
度
論
理 的 な 必 然 で あ っ た ︒ こ の う ち
︑ 都 道 府 県 と 市 町 村
︑ あ る い は 自 治 体 同 士 の 紛 争 に つ い て は
︑ 基 本 的 に 自 治 紛 争 処 理 委 員 制 度 が 対 応 す る こ と に な っ て い る ︒ こ の 点 に つ い て も
︑ 現 行 制 度 が か な ら ず し も あ ら ゆ る 形 態 の 自 治 体 間 紛 争 に 対 応 で き る よ う に は な っ て い な い こ と な ど
︑ 制 度 改 善 課 題 が 存 在 し て
４
︶
い る が
︑ 本 稿 で は こ れ 以 上 触 れ ず
︑ 以 下 で は も っ ぱ ら 国 と 自 治 体 間 の 係 争 処 理 に 焦 点 を 絞 る こ と に し た い ︒ 他 方 で ︑ 国 と 自 治 体 と の 間 の も め 事 の 調 整 の し く み と し て は
︑ ま ず ︑ 地 方 公 共 団 体 の 事 務 処 理 が 法 令 に 違 反 し て い る と か ︑ あ る い は 著 し く 適 正 を 欠 き 明 ら か に 公 益 を 害 し て い る と い う 場 合 に は
︑ 各 大 臣 は 是 正 の 要 求
・ 指 示 を す る こ と が で き る と い う 制 度 が 用 意 さ れ る と こ ろ と な っ た
︒ こ の 是 正 の 要 求
・ 指 示 が 行 わ れ た 場 合 に は
︑ こ れ を 受 け た 自 治 体 は 違 反 を 是 正
・ 改 善 す る 法 的 な 義 務 を 負 う こ と に な る
︒ さ ら に 自 治 体 側 が そ の 大 臣 の 是 正 の 要 求
・ 指 示 に つ き 不 服 が あ る と い う 場 合 に か ぎ っ て
︑ 係 争 処 理 手 続 の 対 象 と な る こ と に な る
︒ つ ま り 各 大 臣 か ら の 是 正 の 要 求
・ 是 正 の 指 示 を 受 け た 地 方 公 共 団 体 は
︑ 不 服 が あ る 場 合 は 原 則 と し て 三
〇 日 以 内 に
︑ 国 地 方 係 争 処 理 委 員 会 に 対 し て
︑ 審 査 の 申 出 を す る こ と が で き ︑ 審 査 の 結 果
︑ 大 臣 等 に 勧 告 な ど の 措 置 が 講 じ ら れ る と こ ろ と な り
︑ さ ら に そ の 勧 告 に 対 し て も 不 服 が あ る と い う 場 合 に は
︑ 一 審 を 省 略 し て 高 等 裁 判 所 へ の 訴 え と い う 道 が 拓 け る こ と に な る ︒
２制 度 改 善 の 方 向 性 こ の よ う に 現 行 制 度 は
︑ 地 方 自 治 体 の 事 務 処 理 が 法 令 違 反 あ る い は 著 し く 不 適 正 な と き に か ぎ っ て
︑ 各 大 臣 か ら 是 正 の 要 求
・ 指 示 が で き る と い う し く み で あ る か ら
︑ 是 正 の 要 求 や 指 示 を 受 け た 自 治 体 が
︑ あ え て そ れ を 無 視 す る と い う よ う な 事 態 は 想 定 し て お ら ず
︑
多
く
の 場
合
措
置
要
求 の
対
象
と
な っ
た
自
治
体
は ︑
お
お
い
に 慌
て
て
自
発
的 に
違
反
状 態 を 改 善 す る か
︑ さ も な く ば 直 ち に 係 争 処 理 手 続 に 入 る で あ ろ う と い う 見 通 し ︑ つ ま り は 一 種 の
﹁ 自 治 体 性 善 説
﹂ に 立 っ て 制 度 設 計 を し て い た と い う こ と に な り そ う で あ る
︒ し た が っ て
︑ た と え ば 住 基 ネ ッ ト へ の 接 続 問 題 の よ う に
︑ 法 令 違 反
・ 著 し く 不 適 正 の 指 摘 を 受 け た 自 治 体 が ︑ 自 治 体 と し て の 信 念 を も っ て
︑ 敢 え て 是 正 改 善 措 置 を と る こ と は せ ず
︑ だ か ら と い っ て 係 争 処 理 委 員 会 へ の 審 査 の 申 出 も し な い と い う 事 態
︑ つ ま り は
﹁
︵ 少 な く と も 国 か ら 見た 場 合 に︶法 令 違 反 ま た は 著 し く 不 適 正 な 状 態
﹂ が そ の ま ま 続 い て し ま う と い う 事 態 は 想 定 さ れ て い な か っ た よ う に 見 え る
︒ こ の よ う に
︑ こ の 問 題 は い か に も 係 争 処 理 制 度 の 設 計 ミ ス で あ る か の よ う に 見 え る の で は あ る が
︑ 実 は そ う 簡 単 で は な い ︒ 真 実 は む し ろ 逆 で あ っ て
︑ か つ て の 地 方 分 権 推 進 委 員 会 が ︑ 係 争 処 理 の 制 度 設 計 を 論 議 し て い た 当 初 か ら 十 分 に 意 識 さ れ て い た 問 題 で あ っ た
︒ に も か か わ ら ず
︑ 諸 般 の 事 情 か ら そ れ が 制 度 化 ま で 至 ら な か っ た と い う の が 実 態 に 近 い が
︑ こ の 点 に つ い て は 後 に 詳 述 す る こ と と す る
︒ さ て
︑ こ の よ う に 自 治 体 側 が
︑ 大 臣 か ら の 是 正 要 求 等 に 従 わ ず
︑ か つ 係 争 処 理 の 申 立 て も し な い と い う 状 態 が
︑ 現 行 制 度 の 下 で 現 実 に 起 こ り う る こ と は 事 実 で あ る
︒ な お 総 務 省 は こ れ を
﹁ 放 置 さ れ た 違 法 状 態
﹂ と 呼 ぶ が ︑ 実 は
﹁ 放 置 さ れ て い る こ と は 事 実 と し て も
︑ そ れ が 違 法 か ど う か は 係 争 処 理 を 通 じ て 確 定 し て い る わ け で は な い
﹂ と い う 意 味 で ︑ こ の 用 語 法 は や や 正 確 で な い
︒ よ り 正 確 に は
﹁ そ れ が 適 法 か 違 法 か は と も か く と し て
︑ 法 定 自 治 事 務 に 関 わ る 自 治 体 に と っ て の 法 律 上 の 義 務 が 自 発 的 に は 履 行 さ れ て お ら ず ︑ か つ 係 争 処 理 の 手 続 も と ら れ て い な い 状 態
﹂ と い う こ と に な る
︒ さ て こ の 問 題 は
︑ 第 二 八 次 地 方 制 度 調 査 会 の
﹁ 地 方 の 自 主 性
・ 自 律 性 の 拡 大 及 び 地 方 議 会 の あ り 方 に 関 す る 答 申
﹂
︵ 平成 一 七 年一 二 月 九 日︶に お い て 取 り 上 げ ら れ る と こ ろ と な っ た
︒ 該 当 箇 所 を 全 文 掲 げ る と
︑ 次 の と お り で あ る
︒
﹁︵ 第 １ 地 方 の 自主 性
・ 自律 性 の 拡大 の あ り方 ２ 法令
・ 制 度に お け る地 方 の 自由 度 の 拡大 と 権 能の 充 実
︶
⑶ 自 主性
・ 自 律性 の 拡 大に 対 応 した 地 方 公共 団 体 の事 務 処 理 の適 法 性 の確 保 地 方 公 共団 体 の 自主 性
・ 自律 性 を 拡大 す る 見地 か ら は︑ 地 方 公 共団 体 の 事務 処 理 の適 法 性 の確 保 も 課題 で あ り
︑ 事 後 的な 是 正 方策 の 検 討を す る こと が 必 要で あ る
︒ 現 行 制 度で は
︑ 是正 の 要 求・ 指 示 を受 け た 地方 公 共 団体 が
︑ 当 該是 正 の 要求
・ 指 示に 不 服 があ る 場 合に は 本 来 は 審 査 の申 出 を すべ き に もか か わ らず 審 査 の申 出 を せず
︑ か つ是 正 改 善 措置 を 講 じな い 場 合に は
︑ 義務 違 反 が継 続 す る こ と と なる と い う問 題 が ある
︒ こ の 点 につ い て は︑ 地 方 公共 団 体 が審 査 の 申出 を し ない 場 合 に は一 定 期 間内 に 是 正改 善 措 置の 内 容 を大 臣 に 通 知 す る とと も に
︑議 会 に その 内 容 を報 告 し
︑併 せ て 公表 す る こと と す べ きと の 意 見︑ さ ら には 間 接 強制 に 類 似し た 措 置 の 導 入 を検 討 す べき と の 意見 も あ る︒ し か しな が ら
︑地 方 公 共団 体 が 当 然従 う べ きル ー ル につ い て あえ て 制 度化 す る 必 要 性 は ない と の 意見 や
︑ 長の 選 挙 等を 通 じ て是 正 改 善を 図 る 手段 も あ る こと か ら 現時 点 に おけ る 新 たな 措 置 の導 入 に 慎 重 な 意 見も あ り
︑さ ら に 検討 を 進 める 必 要 があ る
︒﹂
以
上 の と お り こ の 答 申 で は
︑ 問 題 点 の 指 摘 は あ る も の の 制 度 を ど の よ う に 改 革 す る の か の 方 向 が 見 え ず
︑ い か に も 中 途 半 端 な 叙 述 の ま ま
︑ 検 討 は 次 期 の 調 査 会 に 持 ち 越 さ れ る こ と に な っ て い る
︒ た だ し
︑ 何 故 こ の よ う な 中 途 半 端 な 議 論 に な っ た か に つ い て は
︑ 議 事 録 な ど を 通 じ て あ る 程 度 の 推 察 が 可 能 で あ る ︒ す な わ ち
︑ ま ず 一 方 で 自 治 体 関 係 者 の 中 に は
︑ ま だ ま だ 事 務 権 限 や 財 源 の 移 管 な ど
︑ 分 権 改 革 の 本 体 が 未 完 成 の 段 階 で
︑ 一 部 自 治 体 に よ る 法 定 義 務 の 未 履 行 状 態 の 放 置 な ど は
︑
相
対 的
に
は
些
細
な 問
題
で
あ
り ︑
現
実
に
さ
し た
る
不
都
合
を
も た
ら
し
て
い る
わ
け
で
も
な い
の
だ
か
ら ︑
目
く
じ
ら
を 立
て
る
ほ
ど で
は
な
い
と
い う
気
分
が
存 在
す
る
こ
と
は た
し
か
で あ ろ う ︒ あ る い は 自 治 体 側 に 多 少 の 法 律 違 反 が あ る の だ と し て も
︑ だ か ら と い っ て 国 の 側 が
︑ そ の
︵ 国 の 側 か ら 見 た︶
違 法 状 態 を 解 消 す べ く
︑ 強 大 す ぎ る 履 行 強 制 装 置 を 手 に 入 れ る こ と に は 危 惧 を 感 じ る と い う 感 覚 も 否 定 し が た い
︒ そ う で あ る と す れ ば
︑ 右 答 申 に あ る よ う に
︑ せ い ぜ い 大 臣 へ の 通 知 と 議 会 へ の 報 告 な ど ︑ 勝 手 気 ま ま な 自 治 体 首 長 へ の 世 論 の 圧 力 を 高 め る し く み を 導 入 す る 程 度 に と ど め る べ き と い う 結 論 に 至 る で あ ろ う
︒ し か し な が ら 他 方 で
︑ こ の よ う な 自 治 体 側 の 未 履 行 状 態 を 前 に し て も
︑ 中 央 省 庁 と し て 何 ら 打 つ 手 が な い と い う 事 態 は 異 常 で あ り
︑ 決 し て 軽 い 問 題 で は な い と い う 認 識 も あ り う る
︒ と り わ け 各 個 別 法 を 所 管 す る 霞 が 関 官 僚 の 意 識 に お い て は
︑ ﹁ 法 律 上 の 義 務 の 履 行 を 公 然 と さ ぼ る よ う な
︑ 規 範 意 識 に 欠 け た 自 治 体 が 続 出 し
︑ か つ そ れ に 対 し て 手 が 出 せ な い と い う よ う な こ と で は
︑ 国 と し て の 責 任 を と り よ う が な い
︒ だ か ら こ そ こ れ 以 上 の 権 限 委 譲 は 進 め る わ け に は い か な い ﹂ と で も 言 わ ず に い ら れ な い こ と に な ろ う
︒ こ う い う 論 理 が 現 実 的 根 拠 の あ る 話 な の か ︑ 単 な る レ ト リ ー ク な の か は 俄 に は 判 断 で き な い が ︑ し か し 中 央 省 庁 が こ れ 以 上 の 分 権 化 推 進 に は 消 極 的 に な ら ざ る を え な い 論 拠 の 一 つ を 提 供 し て い る こ と は 間 違 い な い の で あ る ︒
３︶ 自 治 事務 と いう 類型 の 中に は
︑当 該自 治 体が 自 主 条 例 によ っ て 創 設 し た 文 字 どお り の 任 意 的 な 自 治事 務 も 存 在 す る こ と は言 う ま で も な い が
︑そ れ らは も ちろ ん法 律 の根 拠 を持 たず
︑ 義務 づ けら れ ても いな い ので あ るか ら︑ こ こで の 問題 には な らな い
︒ま た 景観 法に 基 づく 景 観行 政 な ど︑ 法 律に 根 拠を 持つ 事 務で あ って も︑ そ の執 行 は任 意 であ る自 治 事務 と いう 類型 も 存在 し うる が︑ 実 例は 少 ない で あろ う︒ 本 文で 問 題に し よ うと し てい る のは
︑法 律 に根 拠 を持 つだ け でな く
︑そ の 執行 が法 律 によ っ て義 務づ け られ て いる とい う 意味 で の義 務 的な 法定 自 治事 務 であ っ て
︑か つ ての 機 関委 任事 務 で分 権 改革 によ り 自治 事 務化 さ れた もの の すべ て がこ の類 型 に入 る こと にな る から
︑ その 例 はき わめ て 多い
︒ ４︶ 現 行 制度 と して は︑ ま ず一 般 的に 都道 府 県と 市 町村
︑ ある いは 市 町村 同 士︑ 県同 士 の紛 争 につ いて
︑ 当事 者 の申 請 もし くは 職 権に よ って
︑ 自 治紛 争 処理 委 員の 調停 と いう 制 度が ある
︒ また 市 町村 に 対す る都 道 府県 の 関与 のう ち
︑処 分 など 公権 力 の行 使 に当 た るも のに つ いて は
︑不 服 が ある 市 町村 の 申出 によ っ て自 治 紛争 処理 委 員の 審 査に 付 され るこ と にな っ てい る︒ し かし
︑ たと えば 市 町村 の 切実 な 利害 に関 わ る事 務 の申 請 手 続上
︑ 都道 府 県を 経由 し て国 に 提出 する こ とに な って い るの に︑ 都 道府 県 がそ の経 由 事務 を 処理 して く れな い とい う 場合 のよ う に︑ 都 道府 県 の 市町 村 に対 す る権 力的 関 与に は 当た らな い が︑ 実 質的 に 不利 益を も たら し てい る行 為 であ る とか
︑補 助 金や 負 担金 の 交付 のよ う に非 権 力的 な 決 定な ど につ い ては
︑現 制 度で は 自治 紛争 処 理委 員 に持 ち 込め ない と いう 限 界が ある こ とが 改 善課 題と し て指 摘 され て いる
︒ま た 現在 は
︑自 治
紛 争処 理 委員 を 事件 ごと に 任命 す るし くみ に なっ て いる が
︑こ れを 常 設化 し 事務 局を 設 置す る など 体制 の 強化 が 課題 に なっ てい る
︒
三 現 行 係 争 処 理 制 度 が で き る ま で の 経 緯
１地 方 分 権 推 進 委 員 会 で の 考 え 方 と 第 四 次 勧 告 地 方 分 権 推 進 委 員 会 関 係 者 の 中 で
︑ 当 初 か ら 明 確 に 意 識 さ れ て い た こ と は
︑ 国 と 自 治 体 の 関 係 を
︑ 単 な る 内 部 関 係 で は な く 法 治 主 義 の 支 配 す る 関 係 に
︑ 支 配 ・ 服 従 関 係 か ら 対 等
・ 協 力 の 関 係 に す る 以 上 は
︑ 第 三 者 性 を 持 っ た 係 争 処 理 機 関 な い し 裁 判 所 の 前 で
︑ 国 と 自 治 体 が 対 等 当 事 者 と し て 対 峙 す る 係 争 処 理 制 度 が
︑ 論 理 的 な 必 然 と し て 制 度 化 さ れ る べ き で あ る と い う こ と で あ っ た
︒ し た が っ て 自 治 体 の 自 主 的 事 務 処 理 権 限 を 侵 害 す る よ う な 国 の 違 法
・ 不 当 な 関 与 に 対 す る 手 当 て が 必 要 で あ る だ け で な く
︑ 自 治 体 が 違 法
・ 不 当 に 法 律 で 義 務 づ け ら れ た 事 務 処 理 を 行 わ な い と い う 未 履 行 状 態
︵総 務 省 の 言 う
﹁ 放 置 さ れ た 違 法 状 態
﹂︶
に 対 処 す る 必 要 も あ る こ と に つ い て も
︑ 地 方 分 権 推 進 委 員 会 は 気 が つ か な か っ た ど こ ろ で は な く ︑ 十 分 に そ の 点 を 考 慮 し た 制 度 設 計 を 提 案 し て い た の で あ る
︒ こ の こ と は 資 料 と し て は 同 委 員 会 の 第 四 次 の 勧 告
︵平 成 九 年 一
〇 月
︶
に 明 ら か で あ る ︒ 最 終 答 申 で は 残 ら な か っ た 箇 所 で は あ る が
︑ 今 後 の 同 制 度 の 改 善 策 を 考 え る 上 で も 意 味 が あ る の で
︑ こ こ に 全 文 を 紹 介 し て お き た い ︒
﹁ 第３ 章 国 と地 方 公 共団 体 と の間 の 係 争処 理 の 仕組 み
Ⅱ 国 と 地 方公 共 団 体と の 間 の係 争 処 理手 続 １ 国地 方 係 争処 理 委 員会 に お ける 審 査 及び 勧 告 等
⑵ 審 査の 申 出
①︑
②
︵ 略︶
③ 国 の 行政 機 関 の長 は
︑ 是正 措 置 要求 又 は 指示 の 相 手方 で あ る 地方 公 共 団体 の 長 等が
︑
② の審 査 申 出期 間 内 に 審 査 の 申 出 を せず
︑ か つ︑ 是 正 措置 要 求 又は 指 示 に従 わ な いと き は
︑ 国地 方 係 争処 理 委 員会 に 対 して
︑ 審 査の 申 出 を す る こ と が で きる
︒
＊ 事 前協 議
︑ 合意
︵ 又 は同 意
︶︑ 許 認 可 等 に つ い て は
︑国 は︑ 地 方 公 共 団 体 が 事 前 協 議 を 経 ず 又 は 合 意
︵ 若 し く は 同 意
︶︑ 許 認可 等 を 得ず に 行 った 行 為 その も の に つ い て 審 査 の 申 出 を す る の で は な く
︑ こ れ ら の 行 為 に 対 し て 国 が 是 正 措置 要 求 又は 指 示 をす る こ とを 前 提 とし て
︑ 当該 是 正 措 置要 求 又 は指 示 に 従わ な い こと に つ いて 審 査 の 申 出 を 認 め るこ と と する
︒ ２ 裁判 所 に おけ る 訴 訟及 び 判 決
⑴ 訴 訟の 提 起
① 地 方 公共 団 体 の長 等 の 訴訟 の 提 起︵ 略
︶
② 国 の 行政 機 関 の長 の 訴 訟の 提 起 国 の 行 政機 関 の 長は
︑ 次 のい ず れ かに 該 当 する と き は︑ 是 正 措 置要 求 又 は指 示 の 相手 方 で ある 地 方 公共 団 体 の 長 等 を 相手 方 と して
︑ 当 該是 正 措 置要 求 又 は指 示 に 従わ な い こと が 違 法 であ る こ との 確 認 の訴 え を 提起 す る こと が で きる
︒ ア 是正 措 置 要求 又 は 指示 の 相 手方 で あ る地 方 公 共団 体 の 長 等が
︑ 当 該是 正 措 置要 求 又 は指 示 に つい て 国 地 方 係 争 処 理委 員 会 に審 査 の 申出 を し た場 合 に おい て
︑ 当該 地 方 公 共団 体 の 長等 が
︑
①の 出 訴 期間 内 に 適法 に 出 訴 せ ず
︑ か つ︑ 当 該 是正 措 置 要求 又 は 指示 に 従 わな い と き イ 是正 措 置 要求 又 は 指示 の 相 手方 で あ る地 方 公 共団 体 の 長 等が
︑ 当 該是 正 措 置要 求 又 は指 示 の 取消 し の 訴 え を 提 起 した 場 合 にお い て
︑請 求 を 棄却 す る 判決 が 確 定し た に も かか わ ら ず︑ な お 当該 地 方 公共 団 体 の長 等 が 当 該 是 正 措 置要 求 又 は指 示 に 従わ な い とき
ウ 国の 行 政 機関 の 長 が︑ 是 正 措置 要 求 又は 指 示 の相 手 方 で ある 地 方 公共 団 体 の長 等 が 当該 是 正 措置 要 求 又 は 指 示 に 従わ な い こと に つ いて 国 地 方係 争 処 理委 員 会 に審 査 の 申 出を し た 場合 に お いて
︑ 次 のい ず れ かに 該 当 する と き 国 地 方 係争 処 理 委員 会 が 所定 の 期 間内 に 勧 告又 は 通 告 を行 わ な いと き 国 地 方 係争 処 理 委員 会 の 勧告 又 は 通告 に 不 服が あ る と き 国 地 方 係争 処 理 委員 会 の 勧告 を 受 けた 地 方 公共 団 体 の 長等 が 所 定の 期 間 内に 措 置 を講 じ な いと き 国 地 方 係争 処 理 委員 会 の 勧告 を 受 けた 地 方 公共 団 体 の 長等 が 講 じた 措 置 に不 服 が ある と き
﹂ ２
最 終 的 な 制 度 設 計 右 に 紹 介 し た 地 方 分 権 推 進 委 員 会 の 答 申 は ︑ し か し つ い に 実 現 す る こ と な く 葬 り 去 ら れ る と こ ろ と な っ た ︒ そ こ に は さ ま ざ ま の 紆 余 曲 折 が あ っ た も の と 推 察 さ れ る が
︑ 主 と し て は 内 閣 法 制 局 の 強 硬 な 反 対 意 見 を 最 後 ま で 克 服 で き な か っ た と 伝 え ら れ て い る と こ ろ で あ る
︒ 客 観 的 な 資 料 と し て 残 さ れ て い る の は ︑
﹁ 機 関 委 任 事 務 制 度 の 廃 止 後 に お け る 地 方 公 共 団 体 の 事 務 の あ り 方 及 び 一 連 の 関 連 す る 制 度 の あ り 方 に つ い て の 大 綱
﹂
︵ 平 成 九 年 一 二 月 二 四 日 自 治省︶
と 題 す る 文 書 の 次 の 箇 所 で あ る
︒
﹁ 第３ 章 国 と地 方 公 共団 体 と の間 の 係 争処 理 の 仕組 み 第 ２ 節 国 と 地方 公 共 団体 と の 間の 係 争 処理 手 続 第 ３ ２
国 の 行 政機 関 の 長に よ る 審査 の 申 出及 び 訴 訟 の提 起 国 の 関 与の う ち 是正 措 置 要求 等 又 は指 示 等 につ い て は︑ 当 該 関 与が 取 り 消さ れ な い限 り こ れを 受 け て地 方 公 共 団 体 が 措置 を 講 じな け れ ば違 法 で ある こ と を踏 ま え ると
︑ 国 地方 係 争 処 理委 員 会 や裁 判 所 が﹁ 当 該 関与 に 従 わな い こ と が 違 法
であ る こ と﹂ を 確 認し て も 当該 関 与 の法 律 上 の効 力 に 影響 が あ る わけ で は なく
︑ 法 的な 意 味 にお い て は︑ 必 ず し も 違 法 であ る こ とを 確 認 する た め の手 続 を 設け る 必 要性 は な いと も 考 え られ る
︒ こ の よ うな 点 を 踏ま え
︑﹁ 国 の 行政 機 関 の長 に よ る地 方 公 共 団 体 が 関 与 に 従 わ な い こ と の 違 法 確 認 の 審 査 の 申 出 及 び 訴訟 の 提 起﹂ に つ いて は
︑ 今後 法 制 的に 整 理 する も の とす る
︒﹂
つ
ま る と こ ろ 各 省 大 臣 が す で に 一 度 違 法 と 判 断 し て い る 以 上
︑ 係 争 処 理 委 員 会 の よ う な 第 三 者 機 関 に 判 断 し て も ら う 必 要 は な い と い う 理 屈 で あ る が
︑ こ れ に つ い て は 節 を 改 め て 検 討 し て み る こ と に す る
︒ な お 当 時 は
︑ こ の よ う な 論 拠 の 他 に も
︑ 係 争 処 理 委 員 会 は 所 詮 行 政 機 関 で あ る の で
︑ 各 部 の 行 政 の 最 高 責 任 者 で あ る 大 臣 の 決 定 に つ い て
︑ 委 員 会 が さ ら に 判 断 で き る と い う 組 織 構 成 は あ り 得 な い ︑ そ も そ も 国 で も 地 方 で も な い と い う 行 政 機 関 は あ り 得 な い と い う 論 拠 も あ っ た と 記 憶 し て い る
︒ い ず れ に せ よ こ の 結 果
︑ 平 成 一 〇 年 五 月 二 九 日 に 閣 議 決 定 さ れ た
﹁ 地 方 分 権 推 進 計 画
﹂ で は ︑ 係 争 処 理 委 員 会 お よ び 裁 判 所 に 対 し て ︑ 審 査 の 申 出 な り
︑ 訴 え の 提 起 が で き る の は 地 方 自 治 体 側 だ け と い う き わ め て バ ラ ン ス を 欠 い た 制 度 に な っ て し ま い
︑ 制 度 論 理 的 に は 必 然 と 考 え ら れ た 国 の 側 か ら の ア ク セ ス 手 続 は
︑ つ い に 設 け ら れ ず に 終 わ っ た の で あ る 四 ︒ 理 論 的 な 検 討 こ こ で あ ら た め て ︑ 自 治 体 に 義 務 づ け ら れ て い る 法 定 自 治 事 務 を 自 治 体 が 自 発 的 に 履 行 し な い 場 合 に
︑ ど の よ う に 解 決 す べ き か と い う 問 題 に つ い て
︑ 少 々 理 論 的 な 検 討 を 加 え て み る こ と に し た い ︒ な お そ の 検 討 に 際 し て は
︑ 個 個 の 事 案 の 実 体 法 的 な 中 身
︑ つ ま り 住 基 ネ ッ ト 制 度 へ の 加 入 を 自 治 体 に 法 律 で 義 務 づ け る こ と の 可 否 で あ る と か
︑
法 定 外 普 通 税 の 内 容 的 適 否 な ど に は 一 切 立 ち 入 ら な い こ と に す る
︒ 何 故 な ら ば こ の 問 題 は
︑ 個 々 の 未 履 行 事 案 の 実 体 法 的 な 正 当 性 と は 別 個 に
︑ あ く ま で も 国 と 自 治 体 と い う 独 立 の 行 政 主 体 間 に お け る 法 治 主 義 の 貫 徹 と い う 観 点 か ら
︑ 両 者 の 法 解 釈 の 食 い 違 い を ど の よ う に 整 序 す る か と い う 独 自 の 法 論 理 に よ っ て 決 せ ら れ る べ き と 考 え る か ら で あ る
︒
１国 の 判 断 に は 適 法 性 の 推 定 が と も な う の か
？ ま ず 現 行 の 係 争 処 理 制 度 を
︑ 自 治 体 側 か ら の 訴 え の み に 開 か れ
︑ 国 側 か ら の 訴 え の 途 を 閉 ざ す と い う バ ラ ン ス の 悪 い も の に し た 張 本 人 と 目 さ れ る ︑ 法 制 局 に 代 表 さ れ る 発 想 の 是 非 に つ い て 考 え て み よ う
︒ こ れ は つ ま り
︑ 自 治 体 の 事 務 処 理 に 対 す る 国 の 主 管 大 臣 か ら の 是 正 措 置 要 求
・ 指 示 は
︑ 法 解 釈 と し て い わ ば 最 終 的 な 権 威 を 持 つ も の な の で あ っ て ︑ い ま さ ら そ の 適 法 違 法 を 論 じ る 余 地 が な い と す る 発 想 で あ る
︒ た し か に そ の よ う な 前 提 に 立 て ば ︑ 係 争 処 理 委 員 会 で あ れ 裁 判 所 で あ れ
︑ あ ら た め て 第 三 者 機 関 に よ っ て 自 治 体 の 違 法 性
︑ つ ま り は 国 の 判 断 の 正 当 性 を 確 認 し て も ら う 意 味 が な く
︑ つ ま り 手 続 法 的 に 言 う と こ ろ の 確 認 の 利 益 も な い こ と に な る と い う の は 論 理 的 な 帰 結 と い う こ と に な ろ う
︒ こ こ に は
︑ 現 行 憲 法 下 で は
︑ 何 が 正 当 な 法 解 釈 で あ る か に つ い て 有 権 的 な 判 断 権 を 持 つ の は 裁 判 所 の み で あ り
︑ そ の よ う な 有 権 的 解 釈 権 を 持 つ わ け で は な い と い う 意 味 で は ︑ 国 の 行 政
︵ 主 管 大 臣︶
