介護保険法の基本構造

博士 （法学）    川久保    寛

学 位 論 文 題 名

     介護保険法の基本構造

ドイツ介護保険法の成立過程および改正を題材にして

学位論文内容の要旨

本論文は、ドイツ介護保険法の成立過程および改正を題材にして、介護保険の基本構造を明ら かにすることを目的としている。

我が国において、2000 年から施行されている介護保険はもっとも新しい社会保険である。それ まで、一部で提供されていた介護サービスは、措置制度による主に低所得者を対象としたもので あり、高齢化の進展にともなって急増する介護サービスに対するニーズに応えるものではなかっ た。そのため、多くの人々にとって介護サービスを入手するためには、市場や親類によるサービ スを私的に入手するしかなかった。新たに介護保険を導入することにより、普遍的に存在する介 護リスクに対応し、社会保険制度によって介護サービスを広く提供することが目指された。

その導入の際、1994 年に成立したドイツの介護保険法がモデルとされた。確かに、「社会保険 の母国」とされるドイツにおいて、新たな社会保険である介護保険が導入された事実は、我が国 における選択に大きな影響を与えた。

そのドイツの介護保険は疾病保険の枠組みに大きく依存する。すなわち、財政的に独立してい るものの、疾病金庫に付随して設立された介護金庫が保険者となる。また、疾病保険の医学的専 門機関であるMDK が、要介護度の認定および介護サービスを提供する施設の認定・監督を行う。

さらに、保険料は疾病保険の保険料とともに徴収される。

一方で、ドイツの介護保険は疾病保険と異なる構造も有する。すなわち、疾病保険の被保険者 は(2007 年に改正されるまで）収入の高い者を除いていたが、介護保険法はそれらの者にっいて も加入義務を課す。また、疾病保険の保険給付は、専門の養成課程を経て資格を持つ専門家によ る提供を原則とするが、介護保険の保険給付は、専門家のみならず有償のボランティアによる提 供も含む。さらに、現金給付である介護手当は、要介護者本人に支払われる 小遣い ともいわ れている。

多岐に渡る社会保障制度が構築された先進国であるドイツは、20 年にわたる議論の末に介護保 険法を導入している。

ドイツにおける介護保険法の成立は、社会扶助の負担を負っていた自治体の不満がきっかけで ある。すなわち、施設に入所している高齢者の大半は入所費用を賄えず、社会扶助を受給するこ とで入所費用を支払っていた。ドイツ全土の状況を調査し、この問題を考察した報告書が1980 年に提出されたことで、この問題の本格的な検討が始まる。この問題の解決方法として、介護保 険の創設や疾病保険法の改正、税財源の介護手当法の創設などが議論され、それぞれに長所・短 所があることが指摘された。

当初、連邦政府は介護保険の創設を選択せず、疾病保険法の改正や税法上の優遇などで対応し た。一方、財政負担を嫌った自治体は、連邦参議院において介護保険の創設を含むさまざまな制 度を提案した。私保険制度の導 入なども検討されたが、CDU/CSU と

の間に大きな対立は なく、最終的に連邦政府も介護保険の創設を選択するにいたった。

介護保険法の成立後も、連邦政府は、適切な介護サービスの供給のために様々な対応を行って

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い る 。

  入 所 者 と 施 設 の 間 で 締 結 さ れ る ホ ー ム 契 約 は 、 ホ ー ム 法 の 規 制 を 受 け る 。 従 前 か ら あ るホ ー ム 法 も 介 護 保 険 法 の 成 立 過 程 に お い て 考 慮 さ れ 、 改 正 が 行 わ れ て い る 。 し か し 、 介 護 保 険 法施 行 後 に ホ ー ム 契 約 の 厳 密 化 を 図 る 改 正 を 行 っ た も の の 、 ホ ー ム 法 の 規 制 で は 十 分 で は な く 、 新た に サ ー ビ ス の 質 を 確 保 す る た め の 法 律 を 成 立 さ せ た 。 そ れ に よ り 、MDKの 権 能 は 強 ま っ た が 、MDK に よ る 要 介 護 認 定 に つ い て 、 認 知 症 の 要 介 護 者 が 低 く 認 定 さ れ や す い こ と が 指 摘 さ れ 、 その 改 善 が 図 ら れ た 。

  む ろ ん 、 介 護 保 険 法 そ れ 自 体 も 改 正 さ れ て い る 。2002年 の 改 正 に よ っ て 、 認 知 症 の 要 介護 者 の ニ ー ズ に 応 え る べ く 支 給 額 の 引 き 上 げ が 行 わ れ て い る 。 そ の 際 、 有 償 ボ ラ ン テ ィ ア に よ る介 護 サ ー ビ ス が 保 険 給 付 と さ れ た 。 ま た 、2001年 の 連 邦 憲 法 裁 判 所 の 決 定 を 受 け て 行 わ れ た2004年 の 改 正 に よ っ て 、 子 ど も が ぃ な ぃ 被 保 険 者 の み 保 険 料 率 が 引 き 上 げ ら れ た 。   し か し 、 そ の 直 後 、 介 護 サ ー ビ ス の 提 供 を め ぐ っ て 議 論 が 持 ち 上 が っ た 。 そ れ は 、 成 立過 程 に お い て 見 ら れ な か っ た 政 党 間 の 対 立 で も あ っ た 。 こ れ ま で の 枠 組 み を 維 持 す るCDU7CSUと 、 私 保 険 と の 統 合 に よ る 国 民 保 険 の 創 設 を め ざ すSPDの 対 立 は 、 連 邦 政 府 が さ ま ざ ま な 対 応 を 行 っ て も な お 、 適 切 な 介 護 サ ー ビ ス を 供 給 で き な い こ と に 対 す る 不 満 が 大 き い こ と の 表 れ で あっ た 。 連 邦 議 会 選 挙 が 行 わ れ た が 、 い ず れ か に 決 着 が っ か ず 、 大 連 立 を 組 む こ と と な り 、 介 護 保険 の 枠 組 み を め ぐ る 議 論 に 政 治 的 要 素 も 加 わ っ た 。

  連 立 協 定 お よ び 合 意 文 書 に も と づ く2008年 の 改 正 は 、 こ れ ま で に な ぃ 包 括 的 な 改 正 で あ る 。 ま ず 、 保 険 給 付 額 お よ び 保 険 料 率 が 引 き 上 げ ら れ て い る 。 そ れ に よ り 、 調 整 基 金 の 取 り 崩し が 続 い て い た 財 政 が 好 転 し た 。 っ ぎ に 、 こ れ ら を3年 ご と に 見 直 す 仕 組 み が 導 入 さ れ 、 そ こ に 連 邦 政 府 の み な ら ず 議 会 両 院 の 積 極 的 関 与 が 組 み 込 ま れ た 。 ま た 、 疾 病 保 険 の 保 険 給 付 と 連 携 を図 り 、 施 設 に お い て 要 介 護 者 が 医 療 サ ー ビ ス を 受 け ら れ る よ う に な っ た 。 そ し て 、 相 談 が 保 険 給付 と し て 認 め ら れ る よ う に な り 、 援 護 計 画 に よ る ケ ア マ ネ ジ メ ン ト が 始 ま っ た 。 さ ら に 、 サ ー ビス を 提 供 す る 事 業 者 に よ る 介 護 支 援 拠 点 が 創 設 さ れ た 。 政 党 間 の 対 立 を 超 え て 行 わ れ た こ の 改 正の 内 容 に っ い て 、 我 が 国 の 介 護 保 険 と の 類 似 が 指 摘 で き る 。 ド イ ツ が モ デ ル を 構 築 し た 介 護 保 険の 枠 組 み は 、 日 独 相 互 に 影 響 を 及 ば す よ う に な っ た 。

  こ う し た ド イ ツ 介 護 保 険 法 の 成 立 過 程 お よ び 改 正 の 検 討 を 通 じ て 、 以 下 の よ う な 介 護 保険 の 基 本 構 造 が 明 ら か に な ろ う 。 第 一 に 、 介 護 保 険 は す で に 構 築 さ れ た 社 会 保 障 制 度 の 影 響 を 受け る 。 社 会 保 険 に よ っ て 介 護 サ ー ビ ス を 提 供 す る 選 択 は 自 明 で は な く 、 他 の 社 会 保 障 制 度 に よ って 対 応 す る こ と も あ り え る 。 第 二 に 、 新 た な 社 会 保 険 料 の 賦 課 を き っ か け に し て 、 社 会 保 険 の 限界 が よ り 意 識 さ れ る 。 す で に 社 会 保 障 制 度 の 充 実 が 保険 料 負担 の重 さ にっ なゐ ミ って おり 、 社会 保険 の 後 退 （ 保 険 給 付 範 囲 の 縮 小 な ぃ し 切 り 下 げ ） が 見 ら れ る 。 疾 病 保 険 や 年 金 保 険 よ り も 後 に でき る 介 護 保 険 に お い て 、 保 険 支 出 で あ る サ ー ビ ス の 範囲 ・ 量は より い っそ う問 題 とな る。 第 三に 、（ 矛 盾 す る よ う だ が ） 介 護 保 険 は 保 険 給 付 の 広 が り を み せ る 。 予 防 や 相 談 、 計 画 作 成 な ど 、 従 前は 保 険 給 付 と さ れ な か っ た サ ー ビ ス を 保 険 給 付 に す る こ と で 、 適 正 な 保 険 給 付 が 図 ら れ る 。 社 会保 険 の 限 界 を 意 識 し な が ら 給 付 の 拡 大 志 向 が 存 在 し て お り 、 保 険 給 付 範 囲 の 見 直 し が 続 け ら れ る 。   保 険 給 付 範 囲 の 見 直 し な ど が 検 討 さ れ る 我 が 国 の 介 護 保 険 法 に と っ て 、 ド イ ツ 介 護 保 険法 の 成 立 過 程 お よ び 改 正 に お い て 問 わ れ た 疑 問 に 応 え る 必 要 が あ る 。 今 後 も 改 正 が 予 定 さ れ る ドイ ツ 介 護 保 険 法 の 研 究 は 、 我 が 国 に 示 唆 を 与 え る と 思 わ れ る 。

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学位論文審査の要旨 主 査    教 授    加 藤 智章 副 査    教 授    藤 原 正則 副査    准教授    池田   悠

学 位 論 文 題 名

     介護保険法の基本構造

ドイツ介護保険法の成立過程および改正を題材にして

審 査 委 員 会 は 、 論 文 閲 読 の う え 、

月

日 に 面 接 試 問 を 行 い 、 論 文 審 査 を 行 っ た 。

本論文は、ドイツ介護保険法の成立過程および改正経緯を題材にして、介護保険の基本構造を 明らかにすることを目的としている。

世界に類を見ないスピードによる高齢化の進行に直面して、わが国は10 年に満たない議論の 後、1997 年に介護保険法を制定し、2000 年からその施行を開始した。わが国が、ある意味、短期 間に介護保険法の制定にこぎ着けることができたのは、ひとっには待ったなしの高齢化の進行と いう事情が存在したことも重要であるが、制度設計のたたき台としてドイツにおける介護保険法 に関する議論が存在したことも大きな推進カとなった。それでは、社会保険の母国であるドイツ において、いかなる経緯のもと、どのような議論を経て、介護保険法が制定されたのか。その後、

いかなる問題に遭遇して、どのような改正を経たのか。

本論文は、このような問題関心から、ドイツ介護保険法の成立過程及びその改正経緯を4 章構 成で検討する（具体的な章立ては、以下の通りである。第1 章「問題意識と検討の対象」、第

章「ドイツ介護保険法の成立過程」、第

章「ドイツ介護保険法のその後」および第

章「介護 保険法の基本構造」）。以下では、介護保険法の成立過程とその後の改正経緯を、ごく簡単に要 約する形で紹介する。

まず、介護保険法の成立過程である。介護保険法制定の契機は、施設に入所している高齢者の 大半が社会扶助を受給することで入所費用を支払っているとの報告書の提出であった。ここにお いて、介護サービスをどのように提供するかという議論が始まり、疾病保険法の改正や税財源に 基づく介護手当法の創設なども提唱されたが、最終的には、社会保険方式に基づく介護保険制度 の導入が選択された。

次に、介護保険法制定後の改正経緯であるが、これについてはニっに分けられる。ひとっは、

まず介護保険法の制定前後に関わる問題である。すなわち、介護保険法の給付内容とも密接に関 連するものとして、施設入所に関わるいわゆるホーム法の存在があげられる。このホーム法につ いては、虐待問題により顕在化した施設入所者の権利擁護の問題が重要である。この問題に対処 するため、介護保険法が制定される前の1990 年に、入所契約の手続に関する詳細な規定を設ける 改正がまず行われた。さらに介護保険法が制定されるに伴い、短期入所介護を提供する契約につ いてもホーム法の適用対象とする改正が1997 年に行われた。

いまひとっは、介護保険法が制定された以降の改正動向である。まず、認知症の要介護者のニ ーズに応えるための給付支給額を引き上げた2002 年の改正、連邦憲法裁判所の決定を受けて子ど ものいない被保険者に限定して保険料率を引き上げた2004 年改正のほか、包括的な大改正として 注目されるのが2008 年改正である。

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  そ こ で は ま ず 、 保 険 給 付 額 お よ び 保 険 料 率 が 引 き 上 げ ら れ た 。 そ れ に よ り 、 介 護 保 険 財 政 が 好 転 し た 。 っ ぎ に 、 保 険 給 付 額 と 保 険 料 率 を3年 ご と に 見 直 す 仕 組 み が 導 入 さ れ 、 そ こ に 連 邦 政 府 の み な ら ず 議 会 両 院 の 積 極 的 関 与 が 組 み 込 ま れ た 。 さ ら に 、 疾 病 保 険 の 保 険 給 付 と 連 携 を 図 り 、 施 設 に お い て 要 介 護 者 が 医 療 サ ー ビ ス を 受 け ら れ る よ う に な っ た 。 そ し て 、 相 談 が 保 険 給 付 と し て 認 め ら れ る よ う に な り 、 援 護 計 画 に よ る ケ ア マ ネ ジ メ ン ト が 始 ま っ た ほ か 、 サ ー ビ ス を 提 供 す る 事 業 者 に よ る 介 護 支 援 拠 点 が 創 設 さ れ た 。 こ の よ う な 改 正 は 、2005年 に 成 立 し た い わ ゆ る 大 連 立 の も と 、 政 党 間 の 対 立 を 超 え て 実 現 さ れ た こ と に 併 せ て 、 日 本 の 介 護 保 険 制 度 が ド イ ツ に 影 響 を 与 え た 点 で も 注 目 さ れ る 。

  こ う し た ド イ ツ 介 護 保 険 法 の 成 立 過 程 お よ び 改 正 の 検 討 を 通 じ て 、 介 護 保 険 の 基 本 構 造 と し て 以 下 の3点 を 指 摘 す る 。 第 一 に 、 介 護 保 険 は す で に 構 築 さ れ た 社 会 保 障 制 度 の 影 響 を 受 け る 。 社 会 保 険 に よ っ て 介 護 サ ー ビ ス を 提 供 す る 選 択 は 自 明 で は な く 、 他 の 社 会 保 障 制 度 に よ っ て 対 応 す る こ と も あ り え る 。 第 二 に 、 新 た な 社 会 保 険 料 の 賦 課 を き っ か け に し て 、 社 会 保 険 の 限 界 が よ り 意 識 さ れ る 。 す で に 社 会 保 障 制 度 の 充 実 が 保 険 料 負 担 の 重 さ に っ な が っ て お り 、 社 会 保 険 の 後 退

（ 保 険 給 付 範 囲 の 縮 小 な い し 切 り 下 げ ） が 見 ら れ る 。 疾 病 保 険 や 年 金 保 険 よ り も 後 に で き る 介 護 保 険 に お い て 、 保 険 支 出 で あ る サ ー ビ ス の 範 囲 ・ 量 は よ り い っ そ う 問 題 と な る 。 第 三 に 、 矛 盾 す る よ う だ が 介 護 保 険 は 保 険 給 付 の 広 が り を み せ る 。 予 防 や 相 談 、 計 画 作 成 な ど 、 従 前 は 保 険 給 付 と さ れ な か っ た サ ー ビ ス を 保 険 給 付 に す る こ と で 、 適 正 な 保 険 給 付 が 図 ら れ る 。 社 会 保 険 の 限 界 を 意 識 し な が ら 給 付 の 拡 大 志 向 が 存 在 し て お り 、 保 険 給 付 範 囲 の 見 直 し が 続 け ら れ る 。   本 論 文 は 、 介 護 サ ー ビ ス の 社 会 保 険 化 と い う 現 象 を 、 介 護 保 険 が 制 定 さ れ る 以 前 の 議 論 状 況 か ら 、 制 定 後15年 を 経 過 し た2008年 改 正 ま で を 俯 瞰 し て 、 社 会 保 険 の 特 質 と は 何 か を 抽 出 し よ う と 試 み た 点 で 高 く 評 価 で き る 論 文 で あ る 。 た だ 、 そ の 意 図 す る も く ろ み の 大 き さ お よ び 検 討 対 象 と し た 素 材 の 的 確 性 に 比 較 し て 、 本 論 文 の 結 論 か ら も 明 ら か な よ う に 、 や や 平 板 な 分 析 に 止 ま っ て い る 。 ま た 、 第1章 は 本 来 、 は じ め に あ る い は 序 章 に 相 当 す る も の で 、 論 文 構 成 に も や や バ ラ ン ス を 欠 い て い る 。 し か し 、 現 物 給 付 と 現 金 給 付 と の 比 較 検 討 、 わ が 国 の 生 活 保 護 給 付 に 該 当 す る 社 会 扶 助 法 、 さ ら に は 福 祉 サ ー ビ ス の 法 的 性 質 論 な ど 、 社 会 保 険 の 立 ち 位 置 を 検 討 す る た め の 基 本 的 な 視 点 と 検 討 対 象 を 提 示 す る こ と に は 成 功 し て い る も の と い え る 。 ま た 、 面 接 試 問 に お け る 質 問 に も 概 ね 的 確 な 対 応 が な さ れ 、 残 さ れ た 検 討 課 題 に つ い て も 明 確 で あ り 、 今 後 の 研 究 の 方 向 性 も 十 分 理 解 さ れ て い る も の と 判 定 さ れ た 。

  以 上 の 理 由 に よ り 、 審 査 委 員 の 一 致 の 結 論 と し て 、 本 論 文 は 博 士 学 位 論 文 と し て の 価 値 を 有 す る と 判 断 す る 。

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