メキシコの高齢者福祉政策 -- 首都・連邦区におけ
る独自の試み (特集 新興諸国の高齢化と社会保障)
著者
畑 惠子
権利
Copyrights 日本貿易振興機構（ジェトロ）アジア
経済研究所 / Institute of Developing
Economies, Japan External Trade Organization
(IDE-JETRO) http://www.ide.go.jp
雑誌名
アジ研ワールド・トレンド
巻
188
ページ
16-19
発行年
2011-05
出版者
日本貿易振興機構アジア経済研究所
URL
http://hdl.handle.net/2344/00004241
高齢化と
社会保障
高齢化と
社会保障
●はじめに
二〇一〇年のメキシコの人口構 成は、 一九歳以下が全人口の四一 ・ 六 ％ 、 六 五 歳 以 上 の 高 齢 者 は 六・ 三 ％ 、七五歳以上は二 ・ 五 ％ であっ た。この数値だけをみれば、人口 の高齢化はまだ先のことであるよ うに思われる。しかし、合計特殊 出 生 率 は 一 九 七 〇 年 代 前 半 の 六・ 四 人 か ら、 一 九 八 一 年 四・ 四 人、 一九九〇年三・〇人、二〇〇七年 二・一人と急速に低下し、平均寿 命 は 二 〇 一 一 年 の 推 計 で 男 性 七 三・六五歳、女性七九・四三歳と なっている。予測によれば、二〇 五〇年には六〇歳以上の人口が二 五 ％ 、七五歳以上が九 ％ を占める という。 このような状況をうけて、 来たるべき高齢化への備えが必要 であるとの認識が強まり、二〇〇 〇年頃から具体的な取り組みが始 まった。 本稿では、首都の連邦区︵隣接 州を含む大都市圏ではない狭義の メキシコシティ︶の高齢者福祉政 策に焦点をあてる。それは、メキ シコ政府が全国の農村部の最貧層 向けの政策を実施しているのに対 し て、 連 邦 区 政 府 は 資 産 な ど に よって選別することなく、高齢者 全員を対象として、現金受給およ び高齢者医療の無料化を行ってい るからである。なぜ、このような 独自の政策が実施されているのか を、政権政党の理念および市民運 動との連携から考察したい。●主要政党の基本理念
はじめにメキシコの主要政党に ついて整理しておこう。一九二九 年以来、政治を支配してきたのは ＰＲＩ ︵制度的革命党︶ であった。 ＰＲＩ は大衆組織︵労働団体、農 民団体、公務員・教員団体︶を党 内に組み込み、党主導の開発政策 と実利分配政策を実施し、国民の 支持を集めてきた。しかし一九八 二年の債務危機以降、国際通貨基 金のような国際機関の指導のもと で、緊縮政策、新自由主義的政策 への転換を余儀なくされた。その 結果、苦しい生活を迫られた国民 の ＰＲＩ 離れが加速し、それとあ いまって、八〇年代末には左派勢 力と民主化勢力を結集した ＰＲＤ ︵ 民 主 革 命 党 ︶ と、 中 道 右 派 勢 力 である Ｐ Ａ Ｎ ︵国民行動党︶が支 持をのばした。近年の選挙は ＰＲ Ｉ 、 Ｐ Ａ Ｎ 、 ＰＲＤ の間で争われ ることになり、二〇〇〇年の大統 領選挙では Ｐ Ａ Ｎ 候補のフォック スが勝利し、七一年ぶりの政権交 替を果たした。一方首都では、連 邦区長官の選出が大統領指名から 住民の直接選挙へと移行した一九 九七年以来、 ＰＲＤ が政権政党の 座を占めている。 一九三九年結党の Ｐ Ａ Ｎ は長き にわたり野党第一党であった。工 業化の進んだ北部地域を支持基盤 とし、企業家団体およびカトリッ ク教会とも緊密な関係にある。基 本原則は個人の尊厳、共通善、連 帯そして扶助であるが、 Ｐ Ａ Ｎ 政 権は ＰＲＩ 前政権の政策をほぼ踏 襲して、市場・競争・効率性を重 視する新自由主義にもとづいた政 策を行っている。 それに対して、 ＰＲＤ は自由市 場経済を是認しつつも、経済およ び社会政策における国家の役割を 重視し、再分配による平等の実現 を主要方針として掲げている。 Ｐ ＲＤ は左派勢力と民主化勢力を結 集して一九八九年に発足した新し い政党であり、市民団体などとの 関係が強い。 ＰＲＤ は一九八八年 ︵ 国 民 民 主 戦 線 と し て 候 補 者 を 擁 立 ︶、 一 九 九 四 年、 二 〇 〇 〇 年 の 大統領選挙での惜敗に続いて、二 〇〇六年選挙でも、ロペス・オブ ラドール候補の健闘かなわず、 Ｐ Ａ Ｎ 候 補 の Ｆ ・ カ ル デ ロ ン に 〇・ 五八 ％ の僅差で敗れた。両党が制 した地域は Ｐ Ａ Ｎ 一六州、 ＰＲＤ 一五州および連邦区と拮抗し、全 国を二分した。 ＰＲＤ の牙城とも いうべき地域が本稿でとりあげる 連邦区である。メ
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高齢者福祉政策
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問題
メキシコでは法的に六〇歳以上 が高齢者とされる。しかし肉体的 に問題をかかえ、日常生活に支障 が生じ始めるのは一般的に七〇代 後 半 で あ る。 一 括 し て﹁ 高 齢 者 ﹂ としてとらえるのではなく、年齢 層を考慮することが必要となる。 まず、高齢者の生活を支える所 得源であるが、年金受給の比率が 二〇 ％ 強と低く、家族支援の比率 が五三 ％ と高い。メキシコの社会 保障制度は組織労働者を対象とし て整備され、民間組織労働者が加 入する ＩＭＳＳ ︵メキシコ社会保 険公社︶と ＩＳＳＳＴＥ ︵国家公 務員社会保障公社︶を二つの柱と し、主に年金と医療保険を扱って きた。加入者は人口の六割にとど まり、インフォーマル部門︵路上 販 売・ 零 細 な 自 営 業 等 ︶、 農 業 に 従事する人々は制度そのものから 排除されている。さらに ＩＭＳＳ 年金受給のためには、最低五〇〇 週︵一九九七年の改革後は一二五 〇週︶の拠出が必要となる。年金 受給者が少ないのはこのような理 由による。 年金受給額は一九九七年におい て、 ＩＭＳＳ 年金で平均月額が連 邦区最低賃金の一・二四倍、 ＩＳ ＳＳＴＥ 年金は二 ・ 四倍であった。 メキシコでは生計を維持するには 最低賃金の二倍が必要といわれて いる。 年金のない人々はもちろん、 たとえ受給していても、とくに Ｉ ＭＳＳ 年金の場合には、家族の経 済支援や高齢者自身の就労による 補填が必要となる。実際に、高齢 者の就労比率は農業部門および都 市インフォーマル部門を中心に高 く、七〇歳代でも男性では約半数 が な ん ら か の 労 働 に 従 事 し て い る。 だ が 所 得 は 低 い。 す な わ ち、 メキシコでは多くの高齢者にとっ て家族支援が不可欠であるという ことになろう。それは高齢者の居 住形態にもあらわれている。二〇 〇〇年に高齢者のいる世帯が全世 帯数の二三・三 ％ を占め、高齢者 の み の 世 帯 は わ ず か 五・ 四 ％ で あった。高齢者は子どもなどと同 居するのが一般的なのである。 メキシコではまだ家族主義が機 能し、高齢者は家族に支えられて い る。 し か し、 核 家 族 化 や 移 住・ 移動などによって家族が変容しつ つあることを考慮すると、伝統的 規範にもとづく家族福祉の継続を 期 待 す る こ と は 難 し い。 ゆ え に、 高齢者所得の公的な保障が、喫緊 の政策課題であるといえよう。●メキシコ政府の高齢者政策
二〇〇二年の高齢化世界会議を 機に、メキシコでも Ｐ Ａ Ｎ 政権に よって取り組みが始まった。 まず、 高齢者権利法が同年六月に公布さ れ、 高齢者問題の統括機関として、 高齢者の総合的人間開発を目標と す る 、 Ｉ Ｎ Ａ Ｐ Ａ Ｍ ︵ 国 家 高 齢 者 機構︶が設置された。 加えて貧困高齢者政策も始まっ た。高齢者の多くが安定した収入 源をもっていないという現実に照 らせば、経済的支援策は必要であ る。 し か し、 高 齢 者 に 対 し て も、 対象を最貧層に絞り、少ない資源 の効率化を図るという近年のメキ シコの福祉政策の枠組みが適用さ れた。すなわち、居住地域、貧困 レベルなどで受益者が厳密に選別 される結果、支援を必要としてい ても緊急性が低いとみなされた多 くの高齢者が、政策の対象外にお かれる可能性が高いのである。 具体的には以下の三つの政策が ある。 ・農村地区高齢者支援計画︱二 〇〇三年末開始。人口二五〇 〇人以下の開発の遅れた地区 に居住し、食料レベルでの貧 困状態にある最貧の六〇歳以 上に、年額二一〇〇ペソ︵月 額一七五ペソ︶を給付。 ・﹁ オ ポ ル ト ゥ ニ ダ 計 画 ﹂ 高 齢 者支援︱二〇〇六年開始。総 合的な最貧層支援計画の対象 家族の構成員である七〇歳以 上の高齢者に、月額二五〇ペ ソを給付。 ・農村地区七〇歳以上の高齢者 支援計画︱二〇〇七年一月開 始。人口二五〇〇人以下の村 に居住する高齢者に、月額五 〇〇ペソを給付。 これらの重複受給はできず、有 資格者はどれかひとつを選ぶこと になる。 Ｐ Ａ Ｎ 政権になってわず か七年間に、類似したプログラム が三つ並存するという状況が出現 した背景には、選挙における農村 部での支持獲得の狙いがあったと 推測できる。二〇〇三年、二〇〇 六年は国政選挙の年であり、しか も 二 〇 〇 六 年 の 大 統 領 選 挙 で は、 ＰＲＤ 候補のロペス・オブラドー ルが、連邦区長官時代に実施し高 い評価を得ていた非拠出型年金制 度を、全国的に実施することを公 約に掲げていたのである。●
連
邦
区
の
高
齢
者
政
策
︱
食
料
年金と医療の無料化
つぎに連邦区の政策をみてみよ う。 メキシコ政府よりも二年早く、 二〇〇〇年三月に連邦区高齢者権メキシコの高齢者福祉政策
―首都・連邦区における独自の試み―者 食 料 支 援、 無 料 医 療 ・ 医薬品計画が始まった。 は、 ﹁ 連 邦 区 政 府 は 尊 厳 の 確 立 を 決 定 す る ﹂︵ 参 、連邦区保健局の管 で 、 高 齢 者 に 月 額 六 〇 〇 に 、 二 一 一 カ 所 の 医 療 セ 要 件 は 、 当 初 、 ① 七 〇 歳 連 邦 区 に 直 近 三 年 間 居 住 、 区 に 居 住 、 の 三 つ で あ っ た の 利 用 が 可 能 で あ る こ また連邦区のケー ことによってコストを抑え、新た な課税を伴わなかった点も評価さ れている。所得制限がないことへ の批判に対しては、全員給付にし たことで選別のためのコストがむ しろ節約されるという見方もある ︵参考文献⑥︶ 。 最 低 賃 金 の 半 額 ︵ 月 額 六 五 ∼ 七 〇 ド ル ︶ で 生 活 す る こ と は 難 し い が 、 連 邦 区 の 高 齢 者 の 平 均 収 入 が 最 低 賃 金 水 準 で あ り 、 多 く が 家 族 ・ 親 族 と 同 居 し て い る こ と を 勘 案 す る と 、 そ れ な り の 所 得 補 填 に は な る 。 ま た 無 料 で 医 療 お よ び 公 共 交 通 の サ ー ビ ス も 利 用 で き る 。 ゆ え に 一 連 の 政 策 は 、 高 齢 者 本 人 だ け で な く 、 高 齢 者 が 同 居 す る 世 帯 の 家 計 に も 資 す る も の で あ る と い え よ う 。 では、なぜ連邦区でこのような 独自の政策が行われているのか？ 理由のひとつは、首都には、メ キシコ政府の政策が対象とする農 村部最貧層とは異なった、都市型 の貧困問題があることに求められ る。また大きな財源をもつ連邦区 だからこそ、高齢者全員を対象と する現金給付が可能であるともい えよう。だが、より直接的な要因 は福祉国家を目指す ＰＲＤ の政策 理念および ＰＲＤ と市民運動との 連携にあると思われる。
●ＰＲＤの社会政策理念
ＰＲＤ のホームページ上で基本 原 則 と し て 強 調 さ れ て い る の は、 以下の四点である。第一に、 貧困、 搾取、抑圧、差別および不正に苦 しむ人々の側にたつこと、 第二に、 人 道 主 義 と 人 権、 批 判 的 考 え 方、 民主的約束、社会的使命に基づく 倫理的・平等主義的政策の策定に 寄与すること、第三に、富のより 公正な分配、全国民の開発 ・ 正義 ・ 安心へのアクセス、完全な政治的 民主主義を伴った平等によって社 会、経済、国家の変革を目指すこ と、 そ し て 第 四 に、 基 本 的 人 権・ 社会的原則︱全てのメキシコ人が 有する、尊厳をもって生きて死ん でいく諸権利︱を擁護することで ある。また、 民主主義とは民主的、 市民的、 政治的、 経済的、 社会的、 文化的、 連帯的な権利のみならず、 生活のあり方をも含む広い概念と して捉えられている。 さらに党行動計画原則には、人 権が基本的普遍主義によって守ら れるべきこと、尊厳ある生活にア クセスするための必要最小限を全 国民に保障すること、そして高齢 者には、医療サービス、最低限の 所 得、 年 金︵ 拠 出 型・ 非 拠 出 型 ︶ などと、医療および開発への参加 の権利が、公共政策をとおして国 家によって保障されることが明記 されている。 ＰＤＲ の理念をまとめれば、い わゆる市民権や、労働・余暇・退 職、 衣 食 住、 教 育 な ど の 権 利 は、 すべての国民が享受すべき権利で あり、その実現こそが国家にとっ て最優先すべき課題であり、広義 の 民 主 主 義 の 実 現 そ の も の で あ る、ということになる。 平等・公正・連帯に重きをおく ＰＲＤ は、政府与党の Ｐ Ａ Ｎ とは 対極に位置する。 Ｐ Ａ Ｎ の考え方 は、 ﹁ 社 会 保 障 の 領 域 で の 責 任 は 市民および市場にあり、国家の責 任 は 唯 一 最 貧 層 へ の 対 応 に あ る ﹂ ︵参考文献②︶というものである。 Ｐ Ａ Ｎ にとって、社会政策とは競 争・効率化にもとづく経済成長に よって国民に安 寧 を保障すること であり、貧困層向けの保護政策は この枠組みの外側にある残余カテ ゴリーなのである。●市民運動との連携
連邦区の政策提言・実施の背景 には、Ａ Ｌ Ａ ＭＥＳ ︵ラテンアメ リカ社会医学連合︶メキシコ支部 の 存 在 が あ る。 Ａ Ｌ Ａ Ｍ Ｅ Ｓ は、 西欧諸国で一九世紀半ばに起こっ た社会医学運動が、一九五〇∼六 〇年代からラテンアメリカ地域でも展開されるなかで、運動の中心 的組織として一九八四年に結成さ れ た。 そ れ は 保 健・ 医 療 専 門 家、 研究者、学生、市民組織などから 構成され、生命に関わる全領域で のより大きな平等、権利としての 健康、国家が市民とともに市民の ために果たすべき義務、という三 つを基本原則に掲げて、人権とし ての健康を守るためのさまざまな 活動を行ってきた︵参考文献①︶ 。 一九八七年に発足したメキシコ支 部の規定にも、健康は最優先され るべき、そして政府が義務を負う べ き 基 本 的 人 権・ 社 会 権 で あ る、 という認識が明示されている。 Ｌ Ａ Ｓ Ｍ ︵ ラ テ ン ア メ リ カ 社 会 医 学 ︶ 運 動 は 、 学 術 的 調 査 に も と づ い て 対 抗 的 公 共 政 策 を 策 定 ・ 実 施 し 、 最 終 的 に は 社 会 変 革 を 目 指 す 。 そ の 関 心は 八 〇 年 代 に は 経 済 危 機 と 貧 困 ・ 健 康 の 関 係 、 民 主 化 に 、 九 〇 年 代 に は 世 界 銀 行 が 提 唱 す る 医 療 改 革 へ の 批 判 と オ ル タ ナ テ ィ ブ な 政 策 の 提 言 に 向 け ら れ た ︵ 参 考 文 献 ⑤ ︶。 メ キ シ コ で の 活 動 の 中 心 的 人 物 の 一 人 が 、 ス ウ ェ ー デ ン 生 ま れ の 首 都 圏 自 治 大 学 教 員 、 ア サ ・ ク リ ス チ ー ナ ・ ラ ウ レ ル 医 学 博 士 で あ る 。 そ し て Ｐ Ｒ Ｄ 党 員 でも あ る 彼 女 が 、 連 邦 区 の高 齢 者 政 策 を 管 轄 す る 保 健 局 局 長 に 就 任 し 、 政 策 遂 行 に あ た っ た 。 ラ ウ レ ル 自 身 が 、﹁ Ｌ Ａ Ｓ Ｍ の 影 響 が 連 邦 区 政 府 の 政 策 の 基 底 に あ る 価 値 観 ・ 原 理 に み ら れ る ﹂︵ 参 考 文 献 ③ ︶ と 述 べ て い る こ と か ら も 、 運 動 が 政 策 を 支 え た こ と は 明 ら か で あ ろ う 。 Ｌ Ａ Ｓ Ｍ の 主 た る 関 心 は 保 健 ・ 医 療 に あ り 、 Ｐ Ｒ Ｄ の 関 心 は 社 会 政 策 全 般 に 及 ぶ が 、 両 者 は と も に 一 定 水 準 の 生 活 を 基 本 的 人 権 ・ 社 会 権 と し て 捉 え 、 そ の 保 障 の 責 務 を 国 家 ・ 政 府 が 負 う と い う 考 え を 共 有 し て い る 。 ま た 、 両 者 と も に 自らの理念と姿勢を新自由主義と いう支配的イデオロギーに対抗的 なオルタナティブとして位置づけ て い る 。 本 稿 で は 、 連 邦 区 の 政 策 と Ｌ Ａ Ｓ Ｍ の 接 点 を 、 こ の よ う な 理念の共通性とラウレルという人 物 に し か 見 出 だ す こ と が で き な か っ た 。 し か し 、 メ キ シ コ の 民 主 化 が 進 む 過 程 で 、 Ｐ Ｒ Ｄ と い う 新 し い 政 党 が 支 持 を の ば し 、 市 民 運 動である Ｌ Ａ ＳＭ と連携するとい うこれまでなかった政治環境のな か で 、 連 邦 区 の 高 齢 者 政 策 が 策 定 ・ 実施に至ったと結論づけてよいで あ ろ う 。 ︵ は た け い こ ／ 早 稲 田 大 学 社 会 科 学総合学術院 教授︶ ︽参考文献︾ ① ALAMES [2008] 9(2), abril-junio http:// www .respy n.uanl.m x/ ix/2/enlace/alames.htm ︵ 二 〇 〇九年一二月二二日アクセス︶ . ② Constant ino T oro, Mario, y Rafael Loyola Dí az [1996] " P o lí t ic a s s o ci al e s : la perspect iva de los part idos" en Rosalba Casas , y H. Cast illo B. et al. México, D .F .: UN AM, FLA CSO , Plaza y V aldés. pp.285-303. ③ Laurell, Asa Crist ina [2003] "What Does Lat in American So cial Medicine Do When It Gov erns ?: The Case of the Mexico City Gov ernment." 93(12), december , pp. 2028-2031. ④ Secretaría de Salud del Distrito Federal [2001] "Prog rama de apoyo alimentario, atención médica y medicamento g ratuitos para adultos mayores de 70 años, residentes en el Distrito Federal" No. 15, 6 de febrero, pp.3-6. ⑤ T ajer , Débora [2003] "Lat in American So cial Medicine: Roots, Dev elopment during the 1 9 9 0 s , a n d C u r r e n t Challenges." 93(12), december , pp.2023-2027. ⑥ Willmore, Larry [2006] "Univ ersal P ensions for Dev eloping Countries." 35(1), pp.24-51.
