佛教大學研究紀要 76号(19920314) L131津崎哲雄「英国における居住施設児童ケアの危機と施策・実務再検討」

英 国 にお け る居住施設 児 童 ケ ア

の危 機 と施 策 ・実 務再 検 討

津

崎

哲

雄

「過 去 十 年 間(サ ヅチ ャー 時 代),居 住 施設 児童 ケア は ごみ箱(dustbin)と して の地 位 しか 与}ら れ て こな か った が,ア テ ィ ン グ報 告 は少 な く とも居 住 施 設 児 童 ケ アを ごみ 箱 の 地位 か ら引 き 出 し た。」(全 国養 護 児 童 協 会 代 表 メア リ の 一 ・ モ ス)

序

現 在,英 国 に お け る 居 住 施 設 児 童 ケ ア は 第 二 次 大 戦 後 最 大 の 危 機 を 迎 え て い る 。 居 住 施 設 児 童 ケ ア は,戦 後 一 貫 し て 児 童 ケ ア 処 遇 に お け る ごみ 捨 て 場

(dumpingground),ご み 箱(dustbin),あ る い は 最 後 の 拠 り 所(1astresort)

と し て の 地 位 に 甘 ん じて き た 。 そ れ は,正 常 な 家 族 生 活 を 失 っ た 児 童 に 提 供 す る 生 活 環 境 と し て は で き る だ け 家 庭 に 近 い ケ ア 処 遇 選 択 肢,す な わ ち 里 親 委 託 (fostercare,fostering)が 優 先 さ れ,児 童 ケ ア 施 策 ・実 務 に 反 映 さ れ て きた か ら で あ り,ソ ー シ ャ ル ワ ー ク も そ の 線 に 沿 っ て 発 展 し,居 住 施 設 ソ ー シ ャル ワ ー ク で は な く,里 親 委 託 ケー ス ワー クを 中心 に した フ ィ ール ド ・ソ ー シ ャル ワ ー ク が 専 門 職 と し て の ソ ー シ ャ ル ワ ー ク を 支 配 し て き た か らで あ る。 この よ う に,専 門 職 実 践 と し て は 非 常 に 消 極 的 否 定 的 に 位 置 づ け ら れ た 居 住 施 設 児 童 ケ ア は,1989年 に お け る ピ ン ダ ウ ン ・ス キ ャ ン ダ ル を 通 じ て 全 国 民 注 視 の 的 と な り,専 門 家 に よ る ピ ン ダ ウ ン事 件 調 査 に よ りそ の 内 実 を 暴 露 さ れ,引 き続 き 実 施 さ れ た 保 健 省 社 会 福 祉 サ ー ビ ス 査 察 監 査 局(SocialServicesInspectrate SSI)に よ る 全 国 規 模 の 居 住 施 設 児 童 ケ ア 調 査 に よ っ て,根 源 的 改 革 案 を 提 示 一131一

佛教大 學研究紀要通卷76號 され た の で あ る。 本 稿 で は,ピ ンダ ウ ン事 件 調 査 報告 及 びSSI調 査 報 告 を 中 心 に,現 代 英 国 にお け る居 住 施 設 児 童 ケ ア の 危 機 の 内容 及 びそ れ に対 す る処 方 箋 を検 討 す る。 最 初 に ピ ンダ ウ ン事 件 に い た る居 住 施 設 児 童 ケ ア施 策 ・実 務 の 歴 史 的 背 景 を概 観 して お く。 1第 二 次世 界 大 戦 後 か ら今 日に い た る 居 住 施 設 児 童 ケ ア の位 置 づ け 居 住 施 設 児 童 ケ ア にお け る低 劣 な 処 遇 水 準 が,英 国 民 の 関心 を 引 い た の は, 第 二 次 世 界 大 戦 末 期 の こ とで あ る。1944年7月,一 夫 人 が 著 名 新 聞紙 上 で家 庭 生 活 を失 った児 童 に提 供 され て い る ケア の 悲 惨 な 情 況 を強 く訴 え,政 府 が 公 式 調 査 を実 施 す る よ う強 く要 請 した 。 有 名 な ハ ー トウ ッ ド卿 ア レン夫 人 の 『タ イ ム ズ』 紙 へ の投 書(7月15日 付)で あ る。 この 投 書 が契 機 とな っ て全 国民 の児 童 ケ アへ の 関心 が 非 常 に高 ま り.国 会 ・マ ス コ ミで取 り上 げ られ,下 院 で この 件 に 関す る緊 急 動 議 が 満 場 一 致 で 採 択 され,1944年12月,公 式 調 査 委 員 会 の設 置 炉 決 定 され た。 そ の結 果 ・ カ ーテ ィス 委 員 会 と ク ライ ド委 員 会(ス コ ッ トラ ン ド)が 発 足 した。 両 調 査 委 員 会 の勧 告 に 基 づ き,1948年 児 童 法 が 制 定 され, 中央 ・地 方 にお け る児 童 ケア 行 政 機 構,児 童 ケ ア施 策 ・実 務,児 童 ケ ア教 育 研 くわ 修 が 改 革 され た 。 カ ーテ ィス 報 告 に は,居 住 施設 ケ ア の弊 害 を 減 らす た め に グ ル ー プ ト ・カ テ ジ ・ホ ー ム,ス キ ャ ター ド ・ホ ー ム の開 発(478節),あ るい は 施 設 にお け る フ ァ ミ リー ・グル ー プ(年 齢 ・性 別 を異 にす る12人 未 満 一 理 想 的 に は8名 一 の児 童 集 団)の 発 展(485節)の よ う な 居 住 施 設 ケ ア の改 善 策 も提 示 され て い るが,里 親 委 託 優 先 が処 遇選 択 原 則 とな る よ う強 調 され て い る。 「里 親 ケ ア は(養 子 縁 組 を 別 にす る と)児 童 処 遇 法 の理 想 とみ な され るべ きで あ る とい う原 則 は 正 しい と我kは 思 う…地 方 自治 体 は 里 親 制 度 を拡 充 す るた め に精 力的 に 努 力 す べ きで あ る。」(461,465節) 、この 原 則 が 次 の よ うな1948年 児童 法13条1項 の いわ ゆ る里 親 委 託 優先 条項 に つ な が って い った の で あ る。 「本 条 項 の 規 定 に 基 づ き,地 方 自治 体 はそ の ケア 下 に あ る児 童 に生 活環 境

英国におけ る居住施設児童 ケアの危機 と施策 ・実務再検討 と生 活 手段 を 提 供 す る義 務 を 遂 行 しな け れ ば な らな い一a地 方 自治 体 が委 託 料 を 支払 う こ と及 び 本 法 の諸 規 定 や そ れ らに基 づ く諸 規 則 に則 り地 方 自 治 体 が 決 定す る そ の他 の要 件 に従 い,当 該 児童 を里 親 に委 託 す る こ とに よ っ て,さ もな け れ ば,b里 親 委 託 の取 決 め が 暫 時 実 施 困 難 で あ る か望 ま し くな い 場 合 に は,当 該児 童 を本 法 本 条 項 の規 定 に よ り提 供 され る児童 ホ ー ム,あ る い は施 設 長 が 受 入 れ に 同 意す る民 間 児 童 ホ ー ムに 委 託 す る こ とに (s) よ って 。」 す なわ ち,養 護 児 童 は まず里 親 に委 託 され るべ き で あ り,そ れ が 不 可 能 な 児 童,一 時 的 に 里 親委 託 の た め に委 託 家 庭 を 探 して い る児 童,あ る い は親 が 同 意 しな い とい う よ うな様kな 事 情 に あ る児 童 は,施 設 へ 入所 させ て も よろ しい, とい う法 的 立 場 の 明示 で あ る 。 さ らに,14条 には,里 親 委託 規 則 を 定 め るべ き こ と と規 則 の 内容 を 規 定 して い るが,施 設 ケ ア に関 して は何 も規 定 され て い な いo この よ う に,1948年 児 童 法 制 定 以 降,児 童 ケ ア 施 策 ・実 務 の 改 革 ・改 善 課 題 は,.絶 え ず 里 親 ケ ア の 推 進 を め ぐ る も の とな っ た 。 地 方 自治 体 に ア ドホ ッ ク な 児 童 委 員 会 と児 童 部 が で き,児 童 部 長 の も とで 児 童 主 事 が 主 た る フ ィ ー ル ド ・ ソ ー シ ャ ル ワ ー カ ー と し て 働 く こ と に な っ た も の の,彼 ら の 当 初 の 役 割 は 専 ら里 親 委 託 業 務 で あ っ た 。 児 童 主 事 の 教 育 研 修 は 専 ら 里 親 委 託 実 務 を 専 門 的 に 学 ぶ こ と が 中 心 で あ り,実 際 彼 らの 専 門 職 名 は し ば ら くの 間 里 親 委 託 主 事 (boardingouto伍cer)で あ っ た 。 1948年 以 降,1969年 児 童 青 少 年 法 に お い て 廃 止 さ れ る ま で,1948年 児 童 法13 条1項 に お け る 里 親 委 託 優 先 は,児 童 ケ ア 処 遇 の 中 核 的 原 則 で あ り,1969年 に 法 規 と し て は 廃 止 さ れ た が,里 親 優 先 の 方 針 は 今 目 に い た る ま で 連 綿 と し て 児 童 ケ ア 施 策 ・実 務 に 浸 透 し て き て い る 。 そ の1969年 児 童 青 少 年 法 に は,居 住 施 設 児 童 ケ ア に と っ て も う一 つ の 新 た な 理 念 が 規 定 さ れ て い る 。 そ れ は,内 務 省 認 可 学 校(apProvedschool)が 児 童 ホ ー ム 体 系 に 吸 収 さ れ,非 行 処 遇 と ケ ア 処 遇 の 統 合(コ ミ ュ ニ テ ィ ・ ホ ー一ム ‐communityhome一 制 度 と い う 名 の 下 に)が 行 わ れ た こ と で あ る 。 こ れ は,中 間 処 遇(intermediatetreatment) と な ら ん で,非 行 児 童(depraved)の 非 監 護 ・非 懲 罰 処 遇 を 実 現 す る た め に 一133一

佛數大 學研究紀要通卷76號 養 護 児 童(deprived)の ケ ア処 遇 と区 別 しな い よ うに 配 慮 した居 住 施 設 ケ ア施 ゆ 策 ・実 務 の考 案 で あ った 。 と ころが,非 行 少 年 に と って ス テ ィ グマ の軽 減 に な った か も しれ な い この居 住 施設 児 童 ケ ア ・サ ー ビス 統 合 は,養 護 児 童 の た め の 居 住 施 設(児 童 ホ ー ム)系 列 に とっ て は必 ず しも積 極 的 意 味が あ っ たわ け で は な か った 。 す な わ ち,従 来児 童 ホ ー ムが 監 護 ・懲 罰処 遇 を 目的 とす る施 設 と誤 解 され る よ うな 情 況 が存 在 して いた ので あ るが,監 護,懲 罰 処 遇 の代 名 詞 で あ った認 可 学校 と同 じ名 称 に な る こ とは,監 護 ・懲罰 施 設 と して の印 象 あ るい は そ こに 入所 す る児 童 は非 行 児 童 で あ る とい う誤 解 を ます ます 解 消 し難 くして し ま った の で あ る。 確 か に,非 行 児 童(depraved)の 社 会 的 家 族 的 背 景 は概 ね 養護 児 童(deprived)の そ れ と違 わ な い もの で あ った で あ ろ うが,一 方 の ス テ ィグ マ の解 消 努 力が,他 方 の ス テ ィ グマ の強 化 につ なが り うる とい う皮 肉 な結 果 を もた らす こ とに な った の で あ る。 こ う した こ とは,居 住 施設 児 童 ケ ア を利 用 す る児 童 の み な らず,そ こで働 く職 員 あ る い は職 員 志 望 者 に も少 な か らず 影 響 を 与 えて きた 。 他 方,上 記 の よ うな居 住 施 設 児 童 ケア の 在 り方 に 少 な か らず 問 題 を感 じて き た専 門職 従 事 者 の諸 団体(居 住 施 設 児 童 ケア 協 会RCCA,児 童 部 長 協 会AC O,児 童 主 事 協 会ACCO)は,1969年 に専 門 家 を カ ース ル ・プ ラ イオ リ ・カ レジ に集 め て,あ るべ き居 住 施 設 児 童 ケア に つ い て 協 議 し,報 告 書 を 刊行 し た 。 そ こで は,居 住 施 設 児 童 ケ ア の専 門職 的 課 業,居 住 施設 児 童 ケア に必 要 な 教 育 研 修,要 請 され る職 員 比 率 な どに つ い て 討 議 さ れ,具 体 的 提 言 が行 わ れ た 。 この カ ース ル ・プ ライ オ リ報 告 に お け る居 住 施設 児 童 ケア の現 状 認 識 は次 の よ うな もの で あ った 。 「居 住 施設 ケア は 児童 ケ ア ・サ ー ビス の 『シ ンデ レラ』に な って きて お り, そ れ に 従 事 す る多 くの職 員 が 失 望 し,自 分 の仕 事 が絶 えず 次 善 策(second best)と して しか 位 置 付 け られ な い で あ ろ う将 来 に対 して 意 気 消 沈 して い る,と い う こ とは驚 くべ き こ とで は な い … この よ うな雰 囲 気 に お いて は, フ ィール ド ・ワー ク職 員 と居 住 施設 職 員 の 間 に好 ま しい 関 係 を 築 くこ とは 困難 で あ り,多 くの精 力 と創造 力 と資 源 は居 住 施 設 ケア の 改 善 ・開 発 に で は な くフ ィール ド ・ワ ー クの発 展 へ注 が れ て きた … 過 去 に お い て は,圧 倒

英国におけ る居住施設児童ケァの危機 と施策 ・実務再検討 的 に里 親 ケ アが 強 調 され て きた が,親 密 で は あ る が要 求 の厳 し い里 親 家庭 の 環 境 に対 処 で きず,居 住 施 設 で 共 に生 活す る職 員 に よる熟 練 した 援 助 に よっ て しか ニー ドが充 足 で き ない 児 童 も多 数存 在 す る とい う認 識 が 高 ま り (s) つ つ あ る … … 。」 1970年 地 方 自 治 体 社 会 福 祉 法 に よ る 地 方 自 治 体 社 会 福 祉 再 編 成 に 伴 っ て ・ 中 央 ソ ー シ ャ ル ワ ー ク 教 育 研 修 協 議 会CCETSWが 設 置 さ れ,新 た な ソ ー シ ャ ル ワ ー ク教 育 研 修 が 開 始 さ れ,ソ ー シ ャル ワ ー ク の 統 一・的 国 家 資 格(ソ ー シ ャ ル ワ ー ク 資 格 認 定 証CgSW)が 導 入 さ れ た が,フ ィ ー ル ド ・ソ ー シ ャ ル ワ ー ク教 育 研 修 の 内 容 を 中 核 と し て お り,CgSWは フ ィ ー ル ド ・ソ ー シ ャル ワ ー ク 資 格 と 考 え られ て い た 。 居 住 施 設 ワ ー ク を フ ィ ー ル ド ・ ソ ー シ ャ ル ワ ー ク と 同 等 と 見 な し て い な い 現 実 の 現 れ で あ り,実 際 居 住 施 設 ケ ア に 従 事 す る 者 で CΩSWを 取 得 した 者,取 得 し よ う とす る 者 は 殆 ど 存 在 し て い な か っ た 。 こ の よ う な 教 育 研 修 に お け る 居 住 施 設 ワ ー ク の 位 置 付 け に 危 機 感 を 覚 え ・ 教 育 研 修 に お け る フ ィ ー ル ド ・ ソ ー シ ャ ル ワ ー ク 偏 重 を 是 正 し よ う と中 央 ソ ー シ ャ ル ワ ー ク教 育 研 修 協 議 会 は ,1974年 にr居 住 施 設 ワ ー ク は ソ ー シ ャル ワ ー ク の 一 部 くの で あ る』 とい う報 告 書 を刊 行 し,居 住 施設 ワー クの教 育 研 修 を フ ィール ド ・ソ ー シ ャル ワー ク教 育研 修 と同等 の も のに す べ きで あ る とい う勧 告 を 行 った 。 し か しなが ら,こ の よ うな努 力 に も かか わ らず,居 住 施 設 児 童 ケ ア に従 事 す る有 資 格 者 は 殆 ど見 られ ず,連 綿 と して ごみ 捨 て 場 ・最 後 の拠 り所 と して の居 住 施 設 児 童 ケ ア の 地 位 が 根 本的 に変 更 され る よ うな 事態 は 起 こ らな か った 。 そ して この よ うな居 住 施 設 児 童 ケ ア の 消極 的 位 置 づ け が 行 政 の 支 出 削減 施 策 の標 的 と な った 時,以 下 に 述 べ る よ うな施 策 ・実 務 に致 命 的 打 撃 が加 え られ る こ とに な る の で あ る。 そ れ が サ ッチ ャー 時代 の居 住 施 設 児 童 ケア 施 策 で あ った。 2サ ッチ ャー 時 代 の 児 童 ケ ア施 策 と居 住 施 設 児 童 ケ ア 地 方 自 治 体 の ケ ア を 受 け る 児 童 数 は,1970年 代 を 通 じ て 上 昇 し続 け た が ・ 過 去 十 年 間 に ほ ぼ40%近 く 減 少 し た 。 イ ン グ ラ ン ドで は1990年3月31日 現 在, 60,500名 が 地 方 自 治 体 の ケ ア を 受 け て い る 。 十 年 前 に は95,300名 で あ っ た 。 も 一135一

佛歡大學研究紀要通卷76號 ケ ア児 童 総 数 95,297入

漏

単 位 千 人 ケ ァ 児 童 総 数 60,469人 (1990年) に よ る .6%) 裁 判 所 監 護(12.7%) loa 90 80 70 60 50 40 30 20 ユ0 0 図1 ケ ア を 受 け て い る 児 童 の 法 的 根 拠 の 比 較 (1980年 ・1990年3月31日 現 在,イ ン グ ラ ン ド)Source:UttingReport,p.24. 19801981198219831984198519861987198819891990 図2居 住 施 設 入 所 童 数 と 里 親 委 託 児 童 数 の 変 化 (1980-1990イ ン グ ラ ン ド) Source:UttingReport,p.26.

英国における居住施設児童 ケアの危機 と施策 ・実務再検討

表1里 親委託 と居住施設入所の経費比較

Childrenboardedout Childreninresidential

(里 子) accommodation(施 設 児 童)

Total Costsperchild Total Costsperchild

(b)a

)

expenditure perweek(a) expenditure perweek(b) *

(総経 費) (児童一人週当りの纖)' (総経 費) Ga童一人週当りの経費) ￡m. ￡ ￡m. ￡ 倍 1971-72 7.4 4.60 47.8 25.10 5.5 1972-73 8.2 5.10 57.6 29.30 5.7 1973-74 9.4 5.90 67.3 33.80 5.7 1974-75 11.6 7.to 94.1 46.80 6.6 1975-76 14.9 ..1 132.7 65.00 7.4 出 典:SocialServicesforChildreninEngland&Wales1976,1977・1982・ ユ985,HMSO *:筆 老 算 出 ち う ん,こ の 時期 に は児 童 人 口そ の もの の 自然 減 もあ るが,ケ アを 受 け る児童 数 の減 少 率 は そ れ とは比 較 に な らな い規 模 で あ り,約40%近 く も 減 少 し て い る。 これ に は 幾 つ か の 要 因が 存 在 す る。 英 国 政 府 の公 式 見解 で は,図1に 見 る よ うに 非 行 ・犯 罪 少 年 の 刑 事 手 続 き(criminalprocceding)に お け るケ ア命 令 の 発 給 が 事 実 上 行 わ れ な くな った こ と及 び ソー シ ャル ワー クを 含 む ケア措 置 予 防 轢 灘 進 さ糠 こ とが あ げ られ てL・(z)o前都,・969年 艟 青 少 年法 の主 要 原 則 で あ る非行 ・犯 罪 少 年 の非 監 護 ・懲 罰処 遇 の事 実上 の廃 止 で あ り・ 後述 す る よ うに 居 住 施設 児 童 ケ ア の選 択 肢 ど し て 園 内教 育 付 コ ミzニ テ ィ ・ホ ー ム(communityhomeswitheducationonthepremise,CHE)の 極 端 な削 減 に通 じて い る。 後 者 の予 防 事 業 に つ い て は,統 計 的 に そ の 事 を 実 証 す る証 拠 は 何 ら提 示 さ れ て い な い。 事 実 と して ケア措 置 を受 け 難 くな った こ とは 確 か で あ るが,そ れ は そ の ニ ー ズが 減 少 した か らか,あ る い は敷 居 を高 くした 結 果 そ う な っ た の か は 不 明で あ る。 しか しな が ら,英 国 政府 の 見解 とは別 に,ケ ア を 受 け る児童 数 減 少 の最 大 理 由 は,居 住 施 設 児 童 ケア 自体 の大 幅 な意 図的 削 減 が 行 わ れ た こ とに よ る とい う 事 実 が あ る。 図2で 判 る よ うに,ケ ア を 受 け る児 童 数 の減 少 に 明確 に比 例 して い るの は,園 内教 育 付 コ ミュ ニテ ィ ・ホ ー ム を も含 む 居 住 施 設 児 童 ケア全 般 に 一137一

佛教大學研究紀要通卷76號 託 置 され る児 童数 で あ る。 予 防 事 業 が 効 を 奏 して ケア を 受 け る必 要 の あ る児 童 が 減 少 した とい うの で あ れ ば,当 然 里 親 委 託 され る児童 数 も比 例 して減 少 す る は ず で あ る。 と ころが 図2に あ る よ うに 里 親 委 託 され る児 童 数 は一 定 して い る こ とか ら,ケ ア を受 け る児 童 数 の減 少 は,ケ ア処 遇 選択 肢 の選 好(preference) に 関わ る施 策 に原 因 が あ る とい わ ざ るを 得 な い 。表1か ら判 る よ うに,1970年 代 を通 じて,居 住 施 設 ケ ア と里親 ケ ア の コス トの 開 き は ます ます 大 き くな って きた 。 こ う した 事 実 を 背 景 に,行 政 改革 に熱 心 なサ ッチ ャ ー政 権 は,明 らか に 里 親 ケア の 経 済 性 に着 目 して,そ れ を施 策 ・実務 で優 先 し,極 端 な まで に里 親 委 託 を 偏 重 す る よ うに な った の で あ る。 現 在 の と ころ,一 般 に里 親 ケ アが 居 住 施 設 ケ ア よ り好 まれ る背 景 に は,次 の よ うな3要 因 が あ る と考 え られ て い る。 (1)児 童 養 育 に相 応 しい 自然 なユ ニ ッ トと して 家族(家 族 に近 い ケ ア形 態 を 含 む)を 位 置 付 け る種 々の 価 値 観 が 存 在 す る こ と。 (2)過 去 に おけ る調 査 研 究 の成 果 に よ って,家 族(家 族 に近 い ケア 形 態 を 含 む)で 生 活 す る方 が 好 ま し く,家 族 生 活 を必 要 として い る児 童 が 依然 と し て 居 住 施 設 に と ど ま って い る こ とが 明 らか に な った こ と。 (3)政 府 会 計 監 査 委 員 会(AuditCommission)の 査 察監 査 官 及 び 同委 員 会 の諸 報 告 が,里 親 ケ ア は児 童 に よ り好 ま しい処 遇 で あ る し,し か も地 方 自 治 体 に と って経 済 的 負担 の よ り少 な い処 遇 選 択 肢 で もあ る(だ か ら積 極 的 くか に推 進 せ よ)と 主 張 して い る こ と。 結 局 の と ころ,(1)と(2)に 理 念 的 に 支}ら れ,(3)の 支 出削 減 優 先 が サ ッチ ャ ー 政 権 の児 童 ケ ア施 策 を 支 配 して い った こ とは 明 白 で あ る。 また 米 国 に 端 を 発 す る永 続 的 ケ ア計 画(permanencyplanning)と い う新 た な理 念 の 浸透 も,少 なか らず 里 親 委 託 選 好 に 資 す る もの とな っ て い っ た と推 測 され る。 こ うした動 向 に 敏 感 な 幾 つ か の地 方 自治体 社 会 福 祉 部 で は,里 親優 先 施 策及 び居 住 施 設 閉 鎖 施 策 が 極 端 に推 進 され,当 該 地 方 自治 体 にお け る居 住 施 設 児 童 ケ ア を全 廃 す る事 態 を も招 き,そ の理 念 と応 用,そ の 結 果 が 大 い に論 争 の的 に な っ て き て い (9) る。 以 上 の よ うな諸 環 境 にお け る居住 施設 ケア を受 け る児 童 の 年 齢 構 成 に は,著

英 国におけ る居住施設児童 ケアの危機 と施策 ・実務再検討 単 位 千 入 単 位 千 人 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 012345678910111213141516171819 1980年 齢 匚::コ ケアを受けている児童総数 ■ 居住施設入所児童数 012345678910111213141516171819 1990年 齢 図3居 住 施 設 入 所 児 童 の 年 齢 層 (1980-1990イ ン グ ラ ソ ド)Source:UttingReport,p.29. 一1s9‐

佛歡大學研究 紀要通卷76號 しい特 徴 が生 じて きて い る。 図3に よれ ば,居 住 施設 ケ アを 受 け て い るの は 全 般 的 に か な り年 長 の児 童(12-17歳)で あ る。70%は13歳 以 上 で あ り,16歳 以 上 は10年 前 に は22%で あ っ たが,1990年 に は35%へ と増 えて い る。 児 童 が 年 長 で あ れ ば あ る ほ ど,ケ ア託 置 時 に 居 住 施設 ケア を 受 け る可 能 性 が 増 して い る。 この よ うに,ケ ア を受 け る児 童 数 が 減 少 し,ケ ア を 受 け る と して も家 族 託 置 (familyplacement・ 里 親 ケ アや 養 子 縁 組)が 強 調 され る とな る と,居 住 施 設 ケア は 残 余(residual)的 処 遇 で あ る とい う印 象 を ます ます 強 く植x付 け られ る こ と とな り,家 族 託 置 が 出来 な い行 動 上 あ るい は 情緒 的 に難 しい年 長 児 童 を 引 き受 け る こ とに つ な が って い った ので あ る。 ロウ他 の研 究 は,そ うし た情 況 を 次 の よ うに述 べ て い る 。 厂実 際,諸 種 の居 住 施 設 はは るか に 困 難 な 青 少年 を受 け入 れ て い る …児 童 ホ ー ムに入 所 す る児 童 青 少 年 は 通 常 の 里 親 家 庭 に 委 託 さ れ る 者 に比 べ て ゆ 2,3倍 も多 くの深 刻 な問 題 を 抱}xて い る と報 告 され て い る。」 この よ うに,居 住 施 設 児 童 ケ ア は,1980年 代 を 通 じて,主 と して思 春 期 の児 童 に ケ アを 提 供 す るサ ー ビス で あ る と認識 され,そ の よ うに組 織 され,管 理 運 営 され,サ ー ビスを 提 供 す べ きで あ る とい う見 方 が 一般 に浸 透 して い った の で あ る。 した が って,こ の認 識 に 見 合 う対 応 が な され ね ば な らなか った に もか か わ らず,多 く地 方 自治 体 社 会 福 祉 部 に お い て は,サ ッチ ャ リズ ムの 推 進 に 伴 っ て,そ れ で な く とも資 源 ・教 育 研 修 ・管理 運 営 の不 十 分 な居 住 施設 児 童 ケア に ます ます 歪 み が 加 わ って い った の で あ る。 そ の歪 み を象 徴 す る施 策 ・実 務 が, 以 下 に述 べ るス タ フ ォー ドシ ャー 県 児 童 ホ ー ム に お け る ピ ンダ ウ ン処 遇 の 開 発 と実 施 で あ った 。 3ス タ フ ォ ー ドシ ャ ー 県 児 童 ホ ー ム に お け る ピ ソ ダ ウ ソ 事 件 ス タ フ ォ ー ド シ ャ ー 県 の4つ の 児 童 ホ ー ム で1983年 か ら1989年 に か け て132 名 の 児 童 が ピ ン ダ ウ ン(pindown)処 遇 を 強 い られ た こ とが,1989年9月 に 発 覚 し た 。 ピ ン ダ ウ ン処 遇 と は,他 の 児 童 か ら孤 立 さ せ て 何 も設 備 の な い 一 部 屋

英 国における居住施設児童 ケアの危機 と施策 ・実務再検討 に寝 巻 や 下 着 のみ 着 用 させ て拘 束 す る とい う 「問 題 児 」 へ の対 応 処 遇 で あ る。 1983年11月 か らス タ フ ォ ー ドシ ャ ー県 に お い て開 始 され た ピ ンダ ウ ン処 遇 は, 1989年9月 一人 の事 務 弁 護 士 の訴 えか らそ の存 在 が 公 に な っ た。 同年10月 に 高 等 裁 判 所 判 事 が ピ ンダ ウ ン処 遇 禁 止 命 令 を 出 した。 翌 年4月 に は二 人 の 地 方議 員 が 公 式 調 査 を 要請 し,6月 に勅 撰 弁 護 士A・ リー ヴ ィ とB・ カ ー ハ ンに よ る 独立 調 査委 員 会 が 発 足 した 。1991年5月24日 に は,ピ ン ダ ウ ンに関 与 した 上 級 ゆ 職 員10名 が 自宅 待 機処 分 を 受 け,5月30日 『リー一ヴ ィ/カ ーハ ン報 告 』 が 公 刊 され た 。 同 報 告 書 は,ピ ンダ ウ ン処 遇 は 「本 質 的 に 非 倫 理 的 で あ り,専 門 職 実 践 に も とる もの であ り,受 け 入 れ られ な い も の で あ り」,1972年 コ ミ ュニ テ ィ ・ ホ ー ム規 則 第12項 違 反 で あ り,厂 制 限的,懲 罰 的 かつ 酷 く抑 圧 的 で あ り」,居 住 施設 ケア 特 有 の規 制 手 段 の 最 悪 の もの を幾 つ も含 ん で お り,処 遇 対 象児 童 を 貶 め か つ 極 度 の欲 求 不 満 と退 屈 に 陥 らせ る も の で あ る と指 摘 し,さ らに,お そ ら くこ の処 遇 は 当初 行 動 心 理 学 の 生 齧 りな理 解 か ら生 じた の で あ り,何 の理 論 ゆ 的 枠 組 も安 全 対 策 も存 在 して い な い とも結 論 づ け て い る。 同報 告 を 受 け,保 健 大 臣 は保 健 省 社 会 福 祉 サ ー ビス 査 察 監査 局 の首 席 査 察 監 査 官 に居 住 施設 児 童 ケ ア の全 国公 式 調 査 を 命 じた。 ピ ン ダ ウ ンを開 発 した首 謀 者 トニ イ ・レイサ ムが施 設 児 童 を 自分 が 関 係 した収 益 事 業 に使 った り,小 児 性 愛 癖 で有 罪 に な った者 の 当該 施 設 へ の 関 与 問 題 な ど,ピ ンダ ウ ン ・スキ ャ ン ダ ル は戦 後 最 大 の居 住 施 設 児 童 ケ ア ・ス キ ャ ン ダル とい わ れ て お り,ス タ フ ォ ー ドシ ャー県 以 外 の幾 つ か の児 童 居 住 施 設 で もそ れ と似 通 った処 遇 が 行 わ れ て い る こ と も徐kに 明 らか に な って きて い る。 ピ ンダ ウ ンは,問 題 行 動 を起 こす 児 童 を 身 体 的 ・心 理 的 ・情 緒 的 に人 間 を貶 め る よ うな 扱 いを 通 じて,職 員 が コ ン トロール で き る よ う条 件 づ け る処 遇 であ る。 ピ ン ダ ウ ンを 暴 露 した 弁護 士 は,ピ ンダ ウ ンを 経 験 した 少 女 か らそ の酷 さ を 聴 き,明 白 な人 権 侵 害 と し て ス タ フ ォー ドシ ャ ー県 社 会 福 祉部 次長 に訴 え た 。 この 少 女 は,あ る児 童 ホ ー ム入所 中,寝 台 ・机 ・椅 子 しか な い 部屋 に閉 じ 込 め られ,目 中 もパ ジ ャ マ姿 で,便 所 の際 しか部 屋 か ら出 られ ず,学 校 に も行 け ず,読 む 本 も な く,夜 は7時 に 就 寝 し,他 児 との意 思 疎 通 を 禁 止 され る生 活 を 何 日間 も 強 制 され た。 この よ うな扱 わ れ方 を彼 女 は 「ピ ンダ ウ ン」 と表 現 し 一141一

佛教大 學研究紀要通卷76號 た 。 この よ うに,児 童 を 「孤 立 化 させ て 拘 束 」 し,行 動 を規 制 し,人 間 性 を 貶 め る扱 い と表 現 で きる 「ピ ンダ ウ ン」 処 遇 は,こ れ を考 案 した上 級 ソ ー シ ャル ワ ー カ ー,ト ニイ ・レイサ ムが使 った用語に由来する。彼 は問題行動へ の対処に 際 し,「 我kは この問 題 を ピ ンダ ウ ンしな け れ ば な らな い」 と人 さ し指 を 床 の ロみ 方 に 向け る仕 草 を した とい う。 そ れ で,「 ピ ンダ ウ ンされ る」 とい う表 現 が 児 童 ・職 員 の 間 で使 わ れ る よ うに な った 。 ピ ンダ ウ ン処 遇 の実 際 は,そ れ が 行 わ れ て きた 施設 の業 務 日誌 に 次 の よ うに 明確 に記 録 され て い る。 厂ス ー ザ ン(ピ ンダ ウ ン対 象 児 童)に 対 す る処 遇 計 画 の 基 本 一 彼 女 に は 非 常 に意 地 悪 い態 度 で対 処 す べ し。」 厂サ イ モ ン(同)に 対 して は,完 全 に拒 否 的 ア プ ローチ を 採 用 す べ し… … 厳 しい顔 で接 し,家 に帰 った 方 が楽 だ と 思 わ せ る よ うに 叱 りつ け る こ と … … いか な る情 況 で も他 児 と意 思 疎通 さ せ て は な らず … … 人 が 嫌 が る よ う な仕 事 を させ る こ と… … も し何 らか の仕 事 を楽 しんで い る よ うで あ れ ば, そ れ を や め させ て 他 の こ とを させ る こ と。」 この よ うな 児 童 処 遇 の 方 針 が,疑 間 も な く採 用 され て いた 。 さ らに,強 制 的 に着 替 えや 入 浴 を させ,日 中 も寝巻 や下 着 の ま ま でお らせ,個 人 の 所 有 物 を 剥 奪 した り,自 由行 動 を 制 限 し,孤 立 さ せ,皆 の前 で長kと 説 教 し,罵 った り, 鞭 を も った 職 員 が 見 張 る中 下着 の ま ま 兎跳 び を させ る とい うこ と もあ った。 以 上 が ピ ンダ ウ ンの 諸 側 面 で あ り,ケ ア処 遇 の名 の下 にス タ フ ォー ドシ ャー県 の 少 な くと も4児 童 ホ ー ムに お い て,公 認 され た ケ ア処 遇 として6年 間 も継続 的 なの に実 施 され た の で あ る。 この ピ ンダ ウ ンが 非 倫 理 的 で あ る とい う問題 だ けで は な い 。親,友 人,施 設 職 員,訪 問 者,管 理 運 営 職 員 及 びそ の他 の職 員 な ど,関 係 者 の 多 くが そ の存 在 を 認 識 して い た に もか か わ らず,人 権 侵 害 と考 え なか った 。 業 務 日誌 に も ピ ン ダ ウ ンを 隠 蔽 す る よ うな 気 配 は な い ど ころ か,親 た ち も ピ ン ダ ウ ンを 全面 的 に ロロ 承 認 し た とい う記 録 さ え 残 さ れ て い た 。 1990年6月29日 に ス タ フ ォ ー ドシ ャ ー 県 の 委 嘱 に よ り リー ヴ ィ弁 護 士 と カ ー

英国におけ る居住施設児童 ケアの危機 と施策 ・実務再検討 ハ ン女史 か らな る独 立 した 調 査 委 員 会 が任 命 され た。 調 査 委 員 会 の 調 査 委託 事 項 は,ピ ンダ ウ ンに直 接 関 連 す る問 題 ピ ンダ ウ ンを 考 案 した トニ イ ・レイ サ ムが 児童 ・少 年 を 自分 が 経 営 す る福 祉事 業 に利 用 して いた 問 題 施 設 児童 が 小 児 性愛 癖 の あ る地 域 住 人 と関 わ って い な か った か ど うか とい う問 題 を検 討 す る こ とで あ った 。 同委 員 会 に よ る聴 問会 は,.1990年7月23日 か ら75日 間行 わ れ た 。主 に ス タ フ ォー ドとス トー ク ・オ ン ・トレ ン トで行 わ れ た が,他 の30か 所 で も開催 さ れ た。153人 が 口頭 で証 言 し,400冊 以 上 の業 務 日誌 を 含 む 約15万 ペ ー ジの記 録 文 書 が 検 討 され,6か 所 の 児童 居 住 施 設 が 訪 問 調 査 を 受 け た 。 約半 年 後 の199ユ年5月 末 に調 査 報 告 書 が 公刊 され た 。 そ こ で の 結 論 は 上 記 の ご と く,ピ ンダ ウ ンの非 倫 理 性 ・非 専 門 職 性 ・法 律 違 反 ・最 悪 な規 制 手 段 の採 用 ・ 非 理 論 性 の 指摘 で あ っ た。 そ して,ピ ン ダ ウ ンが ス タ フ ォー ドシ ャ ー県 で 出 現 した 背 景 と して,1983年 か ら1989年 まで に主 に 支 出 削減 を 目的 とす る大 規 模 な 社 会 福 祉 サ ー ビス再 編 成 が3回 実 施 され た こ と,管 理 運 営 が 不 十 分 で優 れ た サ ー ビスを 生 み 出 そ うとす る展 望 ・指 導 性 ・献 身 が 欠落 して い る こ と,上 級 職 員 の殆 どが 個k別kに 諸 決 定 を行 っ て お り,職 員 や利 用 者 と余 り関わ りを持 た な か った こ と,無 資 格]職員 が 任用 され,児 童 虐 待 や 養 子縁 組 の よ うな熟 練 を 要 す る ケ ー ス を 抱 え過 重 業 務 に 喘 い で い た こ とな どを 指摘 して い る。 調 査 結 果 に基 き,委 員 会 は 次 の よ うな勧 告 を掲 げ報 告 書 を 締 め 括 って い る(ピ ン ダ ウ ンに関 係 す る部 分 以 外 は 省 略)。 厂法 律 に 基 づ く監査 の た め の訪 問 は 予 め 知 らせ ず に 行 うべ きで あ る」 「施 策 ・処遇 を変 更 す る場 合 予 め 十 分 職 員 と協 議 す べ きで あ る」 「職 員 ・里 親 ・児 童 が不 服 を 申 し立 て る制 度 が 緊 急 に 実 施 され るべ き で ロの あ る,そ れ は利 害 関 係 者 か ら独 立 した も の で なけ れ ば な らな い」 厂ス ーパ ー ヴ ィ ジ ョ ン制 度 が 緊 急 に 確 立 され る べ きで あ る」 「教 育 研 修 戦 略 ・職 員 配置 施 策 の 見 直 しが 行 わ れ るべ きで あ る」。 児 童 ケ ア に お け る実 務 ・行 政 ・研 究歴 の豊 富 な専 門 家 カ ーハ ンは,ピ ン ダ ウ ン ・ス キ ャ ン ダル か ら学 ぶ べ き最 大 の教 訓 は,「 まず 第 一 に児 童 の ニ ー ズに着 目す る必 要 が あ り,そ れ か ら彼 らの ニー ズ を充 足 す る に は何 を提 供 し なけ れ ぽ な らな い か考}る べ き で あ る。 従 来 余 りに も長 い 間,個kの 児 童 の ニ ー ズに 見 合 うサ ー ビス とい う よ りはむ しろ,経 済 的 に 実行 可 能 な サ ー ビス,そ れ に専 門 一143一

佛歡大學研究紀要通卷76號 職 従 事 者 の勤 務 時 間 内 に組 み込 め るサ ー ビスが 優 先 され て きた 」 … 「まず 第 一 に 児童 の ニー ズ を確 認 し,そ の ニ ー ズを 充 足 す るた め に諸 サ ー ビスを 開 発 ・適 ロの 用 す べ きで あ る。 決 してそ の逆 で あ って は な らな い」 とい う こ とであ る,と 強 調 して い る。 この リー ヴ ィ/カ ー ハ ン報 告 を受 け て直 ちに ソ ー シ ャル サ ー ビス大 臣 は,保 健 省 社 会 福 祉 サ ー ビス査 察 監査 局 の首 席 査 察 監 査 官 に 全 国規 模 の居 住 施 設 児 童 ケ ア調 査 を 命 じた の で あ る。 4居 住 施 設 児 童 ケ ア に 関 す る ア ッ テ ィソ グ報 告 の結 論 と勧 告 1991年5月 末 に 刊 行 さ れ た リ ー ヴ ィ/カ ー ハ ン報 告 が ス タ ッ フ ォ ー ドシ ャ ー 県 の 児 童 ホ ー ム に お け る ピ ン ダ ウ ン処 遇 の 実 態 と そ の 背 景 を 明 ら か に した こ と に よ っ て,居 住 施 設 児 童 ケ ア の 危 機 の 内 容 が 明 確 に な り,保 健 省 社 会 福 祉 サ ー ビス 査 察 監 査 局 首 席 査 察 監 査 官(ChiefInspector)の ウ ィ リ ア ム ・ア ッ テ ィ ン グ卿 が 直 ち に 調 査 を 開 始 した 。 ア ッ テ ィ ン グ 卿 は リー ヴ ィ/カ ー ハ ン報 告 の 刊 行 後,す な わ ち 大 臣 か ら調 査 を 命 じ ら れ て か ら3か 月 を 経 な い1991年8月 末 この に 報告 書 『公 的 ケ ア を受 け て い る児 童 一 居 住 施設 児童 ケ ア の再 検 討 』 を 提 出 し た。 冒頭 に記 した よ うに,こ の 報 告 は,戦 後一 貫 して(特 にサ ッチ ャ ー時 代 に)貶 め られ た そ の位 置 付 け か ら,居 住 施設 児 童 ケ ア を 引 き 出そ う と試 み て い る。 以 下 に この 報 告 にお け る結論 と勧 告 を紹 介 し,こ の報 告 書 の 意 義 を 検 討 す る。 居 住 施 設 児童 ケア の 役 割 と機 能 に つ い て は,ま ず は じめ に,居 住 施 設 ケア は な くて は な ら な い(indispensable)サ ー ビ ス で あ る と し て 以 下 の よ うに 規 定 し て い る。 そ れ は,積 極 的(肯 定 的)意 味 を も ち,他 の 選 択 肢 と合 同 で 利 用 で き る処 遇選 択 肢 で あ るべ きで あ り,第 一 義 的 に は挑 戦 的 行 動 を示 す 思春 期 の 児 童 を 対 象 とす べ きで あ る。 居 住 施設 ケア の 目的 は, ・里 親 委 託 され る こ とを望 ま な い と決 心 した 児 童

英国における居住施設児童 ケアの危機 と施策 ・実務再検討 ・過 去 に里 親 委 託 の失 敗 を 何 度 も経 験 して きた児 童 ・家 族 内 で 非 常 に 虐待 され た ので 他 の 家 族 へ の託 置(Placement)が 不 適 当 な児 童 ・兄 弟 姉 妹 で居 住 施設 で な い と一 緒 に生 活 で きな い児 童 に家 庭 的 環 境(ahome)を 与 え,居 住 場 面 に お い て社 会 的 ・個 人 的 諸 問 題 に 対 応 す る熟 練 した 複 数 専 門職 的 援 助,安 定 した 諸 条件 の下 で 抑 制(辛 抱)や 支 持 を提 供 す る こ とで あ る。居 住 施 設 は,以 下 の よ うな 特 殊 な 諸 ニ ーズ を充 足 す る た め に 計 画 され た一 連 の 予 防 的 ・家庭 復 帰 的 諸 サ ー ビス の 一 端 を 分 担 す る も の(partrler)と して あ る特 殊 専 門 的 役 割 を 遂 行 す る一 す な わ ち,観 察 ・ア セ ス メ ン ト,永 続 的 家 族 託 置,少 年 法 関係 プ ロジ ェ ク ト,障 害 児(介 護 者)の た め の 休 息 ケ ア,自 立 生 活 準 備,な どの 特殊 な ニー ズで あ る。 居 住 児 童 は 施設 生 活 に影 響 を 及 ぼ す 諸 決 定 に参 加 す べ きで あ る。 非 白人 少 数 人種 に属 す る児 童 の特 別 な ニー ズ は,児 童 に影 響 を及 ぼ す 全 て の 問 題 に お い て考 慮 され るべ きで あ る。 児 童 の福 祉 に つ い て は,託 置(Placement)に 関 して,児 童 の ニー ドに個 別 的 に対 応 す る施 設 選 択 を義 務付 け る こ と,あ る範 囲 の 児 童 の 共 同生 活 が よ り好 ま し い こ と,必 要 な 児童 に は特 殊 専 門 的 ケア が 別 個 に 利用 で き る こ と,被 虐 待 児 童 を 虐 待 者(で あ る 者,あ っ た者)に 託 置 しな い こ と,深 刻 な 犯罪 行 動 の汚 染 を避 け る こ と,を 指 摘 して い る。 さ らに,ケ ア を担 当す る地 方 自治 体社 会 福 祉 部 は以 下 の よ うに 活 動す べ き で あ る と勧 告 して い る。 児 童 の保 健 医療 ニ ー ズ を充 足 す る た め に,個kの 施設 は保 健 医療 教 育 ・保 健 医療 ケ ア の プ ロ グラ ムを 施設 処 遇:方針 文 書 に含 め るべ きで あ る(3。24節)。 ケ ア を 担 当 す る 地 方 自治 体 社 会 福 祉 部 は,保 健 医 療 当局 か ら,世 話 を して い る児 童 に心 理 的 ・精 神 医学 的 支 持 を与 え る地 域 協 定 を と りつ け る べ きで あ る(3.25節)。 保 健 省 は以 上 の諸 サ ー ビス に 関 して 新 た な 再 検討 作業 が必 要 で あ る か ど うか 考 慮 す べ きで あ る (3.25節)。 保 健 省 は 児 童 の た め の諸 サ ー ビス の諸 計 画 策 定 に 際 し地 方 自治体 に 協 力 す る よ う保 健 医 療 当 局 に要 請 す べ き で あ る(3.27節)。 ケ アを担 当す る地 方 自治 体 社 会 福 祉 部 は,個kの 児童 の教 育 ・保 健 医 療 ・住 宅 ニ ー ズを充 足 す る の が 困難 な 場 合,1989年 児 童法27条 に訴}る べ きで あ る(3.26節)。 一145一

佛教大學研究紀要通卷76號 教 育 上 の不 利 を 解 消 す るた め に は,保 健 省 は地 方 自治 体 が 世 話 を して い る児 童 の教 育 ニ ー ズ に関 し地 方 自治 体 教 育 部 に対 して指 導 を 行xる か ど うか教 育 科 学 省 と検 討 す べ きで あ る。 地 方 自治 体 の教 育 ・社 会 福 祉 合 同 下 位 委 員会 は,中 等 教 育 終 了 者 を 含 めて ケア を 受 け て い る児童 の教 育 ニ ーズ を 充 足 す る諸 戦 略 を 考 案 し実 施 す べ き であ る(以 上3.27節)。 創造 的 余 暇 活 動 を 奨 励 す るた め,ケ ア を担 当す る地 方 自治 体 社 会 福 祉部 は, 積 極 的 な余 暇 活 動 プ ログ ラ ムを考 案 す る 際 に青 少 年 サ ー ビス ・教 育 サ ー ビスを 十 分 に活 用 す る と共 に,犯 罪 予 防 の 諸 プ ロ グ ラム に参 加 す べ きで あ る(3.28, 3.44節)。 文 化 的 ・精 神(霊)的 発 達 を 促 進 す る た め,ま た 雇 用 の 可能 性 を 広 げ る た め に,本 調 査 報 告 は,ピ ンダ ウ ン経験 に 関 す る 『リー ヴ ィ/カ ーハ ン 報 告 』 の 13.38節 に お け る勧 告 一 ケ アを 受 け て い る児 童 の教 育,雇 用 促 進,労 働 生 活 に 目を 配 る上 級 管 理運 営 職 員 の 指名 とそ の業 務 に関 す る勧 告 一 を支 持 し,そ の こ とが 全 般 的 に適 用 され る よ う勧告 す る(3.33節)。 居 住 児 童 が 自立生 活 に 備Z.る よ うに,そ して,ア フ ター ケ ア を整 備す るた め に,ケ ア を担 当 す る地 方 自治体 社 会 福 祉 部 は,個kの 児 童 の ケ ア計 画 に保 健 医 療 ・教 育 ・余暇 ・雇用 ・ア フ タ ー ケ ア を含 め るべ きで あ る(3.33節)。 居 住 施設 ケア は児 童 の虐 待 防止 に重 大 な役 割 を 果 たす 。 管 理 運 営 職 は職 員 に よ る虐待 の危 険 性 に注 意 を怠 っ て は な らな いが,居 住 児 童 との適 切 な身 体 的 接 触 は 支持 しな け れ ば な らな い。 そ れ ゆ え,新 た な不 服 申立 手 続 きの実 施 に照 ら して,保 健 省 は既 存 の独 立 訪 問員(lndependentVisitor)カ ミ特 に身 体 障 害 児 に 関 して 果 た して い る役 割 を,全 て の居 住 施 設 ケア を受 け て い る児 童 に関 して も考 慮す べ きで あ る(3.33,3.48節)。 地 方 自治体 諸 協 会 は,ケ アを 担 当 す る 地 方 自治 体社 会 福 祉 部 と当該 児 童 の 間 に処 理 しが た い対 立(論 争)が 起 こ った 場 合,独 立 した裁 定 を下 す サ ー ビスを 提 供 す べ きで あ る(3.50節)。 居 住 施設 職 員 は統 制 され た 環 境 を 維 持 す る方 法 につ いて 十 分 な教 育 研 修 を 受 け て い な い。 潜 在 的 に暴 力 の振 るわ れ る可能 性 が伴 う諸 情 況 を 管 理 運 営 す るの に は,教 育研 修 が 重 要 で あ る。 そ のた め,保 健 省 は,他 の 諸 集 団 や 諸 個 人,特 に 中 央 ソー シ ャル ワー ク教 育 研 修 協 議 会CCETSWと 共 に,建 設 的 な 統 制

英国における居住施設 児童 ケアの危機 と施策 ・実務再検討 (control)方 法 に 関す る現 任 教 育 研 修 の 内容 に つ い て 指 導 す る よ う考 慮 す べ き で あ る(3.59節)。 管 理 運 営 に つ い て は,以 下 の こ とが 要 請 され る。 地 方 自治 体 社 会 福 祉 部 は全 て独 自 の 児童 ケ ア施 策 声 明文 書 を 作 成 す る必要 が あ る。 この 施 策 文 書 が,居 住 施 設 ケ ア を 含 む 児童 ケ ア ・サ ー εス の計 画 ・管 理 運 営 ・再 検 討 の基 盤 とな るべ き で あ る 。 ゆ}に,ソ ー シ ャル サ ー ビス 大 臣 は,児 童 ケ ア ・サ ー ビス の計 画 を 策 定,刊 行 す る よ う地 方 自治 体 社 会 福 祉 部 に 求 め る命 令 を発 す べ きであ る。 保 健 省 は か か る計 画 の 内 容 に関 す る指 針 を 発 行 し,そ うした計 画 の実 施 情 況 を モ ニタ ーす べ きで あ る(4.12節)。 居 住 施 設 ケ アの 管 理運 営 と指 導 監 督 に は諸 困難 が伴 うが,そ う した諸 困難 に 対 して地 方 自治 体 社 会 福 祉部 は様kな 効 果 が 期 待 で き る一 連 の管 理 運 営 方 式 を 駆 使 して 対 応 す べ きで あ る。 そ の た め,地 方 自治 体社 会 福 祉部 長 は,児 童 ケ ア ・サ ー ビス の全 体 戦 略 に お け る居 住 施 設 児 童 ケア の 管 理運 営 に 関す る取 り決 め が 効 果 的 で あ る こ とを 立証 す べ きで あ る(4.12節)。 施 策 を 実 施 す る際 に明 確 さ と包 括 性 が欠 落 して い るの で,地 方 自治 体社 会 福 祉 部 は,情 報 シ ス テ ム,サ ー ビス 水 準設 定 や質 の確 保 に 関 す る管 理 運 営原 則 ・ 技 能 を,居 住 施 設 ケ アを 含 む 児 童 ケア ・サ ー ビス に まで 拡 大 す べ きで あ る。 保 健 省 は そ れ に 関す る指 針 を 発 行 す べ きで あ る(4.25節)。 地 方 自治 体 諸 協 会 は, 地 方 自治 体 が世 話 して い る児 童 に 関 連 す る役 割 につ い て構 成 メ ンバ ー(で あ る 地 方 自治 体)に 指 導 を行 うか,指 導 を 委 嘱 す べ きで あ る(4.29節)。 居 住 施 設 の 施設 長 は,当 該 施 設 の 文 化,エ ー トス,専 門 職 実 務 を確 立 す る要 とな る人 物 で あ る。 ゆ}xに,施 設 長 は 当 該 施設 の諸 資 源 の全 てを 管 理 運 営 す べ き であ る(4.24節)。 全 児 童 ホ ー ムは,地 方 自治 体 社 会 福 祉 部 の査 察監 査 班 に よ り定 期 的 か つ 公式 に査 察 監 査 を 受 け,保 健 省 が 発 行 した 指 針 に 基 づ き実 務 を遂 行 し,保 健 省 社会 福 祉 サ ー ビス 査 察 監査 局 に よ りモ ニ タ ー され るべ きで あ る。 そ の た め に,ソ ー シ ャル サ ー ビス 大 臣 は,地 方 自治体 立 ・コ ン トロ ール ド(地 方 自治 体 の関 与 が 強 い)・ ア シス テ ィ ド(地 方 自治 体 の 関 与 が 弱 い)・ コ ミュ ニテ ィ ・ホ ー ム に対 す る査 察 監 査 が 地 方 自治 体社 会 福 祉部 の査 察 監 査 班 に よ り確 実 に 実 施 され る よ 一147一

佛歡大學研究紀要通卷76號 う命 令 を 発 す るべ きで あ る(4.41節)。 保健 省 は1989年 児 童 法60条 を 改 正 し, 民 間 施 設 が 地 方 自治体 に よ り登 録 され,査 察 監査 を受 け る よ う規 定 す ぺ きで あ る(4.41節)。 保 健 省 は,地 方 自治 体社 会 福 祉 部 の 査 察 監 査 班 を 対 象 とした 児 童 ケア ・サ ー ビス の査 察 監 査 に関 す る近 刊 予 定 の指 針 に,査 察 監 査 班 の 職 員 構 成 お よび 諮 問委 員 会 の構 成 員 に関 す る規 定 を含 め るべ きで あ り,保 健 省 社 会 福 祉 サ ー ビス査 察監 査 局 を 通 じて査 察 監 査 班 の 実績 を モ ニ タ ーす べ きで あ る(4. 44節)。 拘 禁 設 備(secureaccommodation)は 今 後 も引 き続 き ソー シ ャル サ ー ビス 大 臣 の承 認 を受 け,保 健 省 社 会 福 祉 サ ー ビス査 察 監 査 局 を 通 じて査 察 監 査 を 受 け るべ き で あ る。 そ のた め,い か な る施設 セ ッテ ィ ングに 設 け られ た 拘 禁設 備 も,こ れ ま で ソー シ ャル サ ー ビス大 臣 に承 認 され て いな け れ ば,大 臣 に よる承 認 を受 け な けれ ば な らな い よ うにす べ きで あ る(4.51節)。 政 府 は,児 童 ホ ー ム 以外 の居 住 施 設 に託 置 され て い る児 童 に影 響 を 与xる 規 制 手 順(regulatory procedures)が 適 切 で あ る か ど うか チ ェ ッ クす べ きで あ り,必 要 と認 め る場 合 に は児 童 ホ ー ム と同等 の 保護 基 準 を規 制 手順 に含 め るべ きで あ る(4.57節)。 資 源 につ い て は,人 的 資 源 の 開発 充 実 が急 が れ るべ きで あ る。 本 調 査 で の経 験 は,居 住 施 設 児 童 ケア の 中 核 とな る学 問分 野 は ソー シ ャル ワ ー クで あ る こ と を 確 認 した 。 個 別 的 な ケア と 管 理 運 営 は ソー シ ャル ワー ク と同様 に重 要 で あ る。 施 設 長 全 員,そ れ に あ る割 合 の ケ ア職 員,お そ ら く最 高 で 全 ケ ア職 員 の3 分 の1く ら い は,ソ ー シ ャ ル ワ ー・ク 修 了 証(DiplomainSocialWork)か 同 等 の 関 連 専 門 職 資 格 を取 得 して い るべ きで あ る。 残 りの職 員 は適 切 な レベ ル の 国 家 職 業訓 練 資格(NVΩ)を 取 得 し て い るべ きで あ る 。そ の た め に,保 健 省 と地 方 自治 体 諸 協 会 は,社 会 福 祉 サ ー ビス従 事 者 が 取 得 す る諸 資 格 に 関 して どの様 な 統 計情 報 を将 来 収集 す べ きか考 え るべ き であ る(5.7節)。 地 方 自治体 社 会 福 祉 部 は,3年 以 内 に施 設 長 が 全 員 ソー シ ャル ワー ク修 了証 取 得 者 とな る よ う確 保 す る計 画 を 立 て るべ きで あ る(5.12節)。 保 健 省 と地 方 自治 体 諸 協 会 の合 同 調 査 班 は,ケ ア職 員が 取 得 す べ き ソー シ ャル ワー ク修 了証 と国 家職 業 訓 練 資 格 の バ ラ ンス を検 討 す べ きで あ る(5.13節)。 管 理 運 営職 は無 資 格 職 員 が特 定 期 間 内 に 到達 で き る よ うな個 別 的 教 育 研 修(発 展)目 標 を設 定 す べ きで あ る(5.14

英国におけ る居住施設児童 ケアの危機 と施策 ・実務再検討 節)。 保 健 省/中 央 ソー シ ャル ワー ク 教 育 研 修協 議 会 と 地 方 自治 体 諸 協 会 は, 社 会 福 祉 サ ー ビス 教 育 研 修 戦 略 内 に お い て,必 要 と され る数 の 有 資 格 職 員 に 見 合 う修 了 者 を資 格 取 得 教 育 研 修 か ら5年 以 内 に輩 出す る た め の行 動 計 画 を 立 て るべ きで あ る(5.17節)。 保 健 省/中 央 ソー シ ャル ワー ク教 育 研 修 協 議 会 と地 方 自治 体 諸協 会 は,資 格 取 得 教 育 研 修 に お け る居 住 施 設 児 童 ケ ア の教 授 内容 に 関 して6か 月 以 内 に報 告 す る専 門 家 集 団(expertgroup)を つ く りあ げ るべ き で あ る(5.17節)。 保 健 省 は,1989年 児 童 法83条 に基 づ く児 童 ケ ア教 育 研 修 の 適 切 さ に 関 す る第 一 回 の再 検 討 作 業 に お いて 居 住 施設 児 童 ケ ア を 優 先す べ き で あ る(5.18節)。 保 健 省 は,1992/93年 教 育 研 修 支 援 プ ロ グ ラ ムで は 居 住 施設 児 童 ケ ア職 員が 優 先 され る こ とを再 度 強調 す べ きで あ る(5.18節)。 給 与 は,業 務 の性 格 と同様,資 格 取 得情 況,勤 務 成 績,経 験 を 反 映 す べ きで あ る。 勤 務 の諸 条 件 は,居 住 施設 児 童 ケア に特 別 に要 請 され る こ とを 反 映 す ぺ きで あ る 。 そ れ ゆ え,保 健 省 と地 方 自治 体諸 協 会 の合 同調 査 班 は,給 与 と勤 務 条 件 に 関 す る本 調 査 の意 見 を 検 討 す べ きで あ る(5.25,5.26節)。 な か んつ く, 雇 用 者 側 は居 住 施設 児 童 ケ ア の職 業 と して の 地 位 を 向上 させ る必 要 が あ る。 専 門 職 諸 協 会 は この こ とに貢 献 す る役 割 を 果 た す べ きで あ る。 した が っ て,雇 用 者 側 と保 健 省 ・地 方 自治 体諸 協 会 合 同調 査 班 は,居 住 施設 職 員 の 地位 と職 員 間 の モ ラ ー ル(勤 労 意 欲)を 向 上 させ る問題 と取 り組 む べ きで あ る(5.24節)。 関 係 当 局 は,居 住 施 設 児 童 ケア職 員 の人 事 管 理 と経 歴 向上 の た め の シス テ ム を 開 発す べ きで あ る。 管 理 運営 職 が指 揮 す る職 員 配 置 施 策 が 児 童 ケア ・サ ー ビ ス に は 一 貫 して必 要 で あ る。 そ れ ゆ え,地 方 自治 体 諸 協 会/地 方 自治 体 管 理運 営 委 員 会 は,職 員配 置 施策 人 事 管 理 及 び経 歴 向上 に関 す る指 針 を6か 月 以 内 に作 成 す べ きであ る(5.26節)。 施 設 の 建 物 の デ ザ イ ンの 良 さや 魅 力お よび 施設 規 模 は,ケ ア の質 に影 響 を 与 え る諸 要 因 で あ る。 また,居 住 施 設 児 童 ケア の 経費 単 価 の上 昇度 が他 の地 方 自 治 体 居 住 施 設 諸 サ ー ビス よ りも早 か っ た こ とは,理 に か な って い る。 地 方 自治 体 と中央 政 府 は,通 常 の プ ロセ ス を 通 じ て,本 調 査報 告 に お け る諸 勧 告(実 施)の 資 源 的 意 味 に積 極 的 に 取 り組 む べ きで あ る(5.40節)。 将 来 的 課 題 と して は,次 の こ とが 指摘 され て い る。 『1989年児 童法 ・指 針 と 一149一

佛教大學研究紀要通卷76號 規 則 第4巻 一居 住 施 設 ケ ア』 が 取 り扱 う内 容 の深 さ と範囲 の広 さに は,強 く印 象 づ け られ る。 同書 は本 報 告 で検 討 した 主 題 の ほ とん どを網 羅 して い る。 この 『指 針 と規 則 』 の実 施 は,居 住 施 設 で 生 活 す る児 童 の保 護 とケ ア の両 方 に大 い に 役 立 つ で あ ろ う。 そ の た め に,ソ ー シ ャルサ ー ビス 大 臣 は,1989年 児 童法 実 施 の進 行 情 況 を 定 期 的 か つ 公 的 に 報 告 させ る こ とを 考 え るべ き で あ る(6.3 節)。 保健 省 は,『1989年 児 童 法 ・指 針 と規 則 』 の第 一 年 目 の 実 施 情 況 を18か 月 後 ソー シ ャル サ ー ビス 大 臣 に報 告 し,も し必 要 で あ れ ば,さ らに新 た な モ ニ ロロ タ リ ング作 業 を 始 め るべ きで あ る(6.4節)。 以 上 の よ うな結 論 と勧 告 は,居 住 施設 児 童 ケ アの 改 革 ・改善 に資 す る 可能 性 に 満 ちて は い るが,こ う した勧 告 を実 現 す る には 莫大 な資 源投 入が 要 請 され て く る。 例 え ば,ケ ア職 員 の3分 の1が 有 資 格 ソ ー シ ャル ワー カ ー とな る教 育 研 修 だ け で も,約3千 万 ポ ン ドの資 金 が 必 要 とな る。 こ う した資 源 的 意 味 合 いに つ い て,ナ シ ョナル ・チル ドレ ンズ ・ホ ー ムの ダイ レ クタ ー であ る トム ・ホ ワ イ トは,「 地 方 自治 体 や 民 間 団 体 に対 す る直 接 的 な資 金 援 助 が 速 や か に行 わ れ な けれ ば,以 前 の多 くの重 要 な 報 告 書 と同様,こ の報 告 書 も保 健 省 の 棚 で 埃 を ゆ か ぶ る こ とに な る」 と警 告 して い る。 賃 金 や労 働 条 件 に関 して は,ピ ンダ ウ ン 報 告 の 責 任 者 の 一人 で あ る リー ヴ ィ弁 護 士 が,そ れ らは居 住 施設 児 童 ケ ア に影 響 す る最 も深 刻 な 問題 で は な い とす る ア テ ィ ング卿 の主 張 を真 っ向 か ら批 判 し にか て い る。 さ らに,ア ッテ ィ ング報 告 は,ケ ア 職 員 の住 み込 み勤 務 を促 進 す る よ う奨 励 して い る。 そ れ に対 して は,国 家 ・地 方 公 務員 労 働 組 合(NALGO)が 強 く反 対 して い るが,社 会 的 ケア 協 会(SCA)会 長 のデ ィク ・ク ラ フは 賛 成 して い る。 労 働 組 合 と専 門 職 協 会 の専 門 職 実 務 の在 り方 を 巡 る古 典 的 対 立 の 一 例 で あ る。 こ う した 細 部 にわ た る若 干 の 疑 問 は提 示 され て きて は い る もの の, 概 ね ア ッテ ィ ング報 告 は 関 係 者 か ら好 意 的 に迎}ら れ て い る。 そ して,同 報告 の諸 勧 告 は,r1989年 児 童 法 ・指 針 と規 則第4巻 一 居 住 施設 ケア 』 と並 ん で, 今 後 の英 国 居 住 施 設 児 童 ケア の 方 向 を 決 定す る重 要 な指 針 を提 供 す る こ とに な るで あ ろ う。

英 国におけ る居住施設児童ケアの危機 と施策 ・実務再検討

結

語

ピ ンダ ウ ン ・ス キ ャ ンダル を 契 機 と して,英 国 に お け る居 住 施 設 児 童 ケ ア の 危 機 が 認 識 され た 。 しか し,危 機 は また 好 機 で もあ る。 リー ヴ ィ/カ ーハ ン報 告 及 び ア ッテ ィ ング報告 を通 して,居 住 施 設 児 童 ケ ア改 革 へ の 歩 み は 始 ま っ た。 新 た な 児 童 法 の 実 施 も,改 革 推 進 と密 接 に 関連 して くる。 両 報 告 の 諸勧 告 と並 ん で 多 くの改 革 が 試 み られ よ うと して い る 。若 干 の も のを あ げ れ ば,次 の よ うな 動 きが 明確 に な って きて い る。 例 え ば,政 府 は全 国 ソー シ ャル ワー ク研 究 所 に 「児 童 憲章 」 と もい うべ き居 住 施 設 児 童 ケア 実 践 綱領 の作 成 を要 請 して い る。 大 都 市 圏 地 方 自治体 協 会(AMA)と カ ウ ンテ ィ ・カ ウ ンシル 協 会(AC C)は,児 童 ホ ー ムを査 察訪 問す る地 方 議 員 のた め の指 針 を 作成 しつ つ あ る。 E.ハ ウ 卿 夫 人 を 委 員長 とす る 調 査 委 員 会 が 居 住 施設 職 員 の 給 与 ・労 働 条 件 ・ 資 格 取 得 状 況 ・教 育 研 修 に 関 して1992年 に 報告 書 を刊 行 す る。 居 住 施 設 児 童 ケ ア に 従 事 す る 全施 設 長 は,5年 以 内(ア ヅテ ィン グ報 告 の 勧 告 で は3年 以 内 とな っ て い た が,修 正 され た)に 専 門職 資 格 を取 得す る こ と に な っ て い る。 教 育 研 修 へ の補 助 金 が本 年 は40%増 額 され る。 中 央 ソ ー厂シ ャル ワ ー ク教 育研 修 協 議 会 は,国 家 職 業訓 練資 格 及 び ソー シ ャル ワー ク修 了 証 を取 得 す る コ ース の た め に 適 切 な規 制(control)方 法 に 関 す る教 材 を作 成 して い る。 新 児 童法 に   規 定 され た 不 服 申 し立 て 手 続 きが確 立 され つ つ あ る。 以 上 の よ うな諸 努 力が 好 ま しい 結 果 を 生 み 出す か ど うか,今 後 の 成 り行 きに注 目せ ざ る を得 な い。 し か し,最 も肝 腎 な こ とは,上 記 の 両 報 告 に は1945年 に 同 じ よ うな児 童 ケ ア危 機 を 調 査 し た ウ ォール タ ー ・モ ンク トン卿 の理 念 が 明確 に反 映 され て い る こ とを 確 認 して お く こ とで あ ろ う。 モ ン ク トン卿 は,「 地 方 自治 体 は児 童 を(自 分 た ち)自 身 の 子 と して ケ ア しなけ れ ば な らな い。 地 方 自治 体 と児童 の 関 係 は パ ー ソナ ル な もの で な け れ ば な らな い。 この義 務 を 回 避 した り,い い か げ ん に 行 う   よ うな こ とが あ って は な らな い。」 と述 べ て い る。 児 童 ホ ー ムで 働 く職 員 は, 他 の い か な る社 会 福 祉 従 事 者 よ りも よ り直 接 的 に この責 任 を 遂 行 して い るの で あ り,児 童 に は この責 任 が 自分 に対 して 可 能 な か ぎ り実行 され る こ とを保 証 さ 一151一

佛 歡大學研究紀要通卷76號 昏 れ る権 利 が あ り,さ らに,児 童 は そ の こ とが 実 行 され る よ う要 求す べ き で あ   る,と カ ー ハ ン は 強 く 訴}て い る 。 駐 (1)ChildrightNo.80(1991)Children'sLegalCentre,p.2.」 (2)HomeDept.,Min.ofHealthandMin.ofEducation(1946)ReportoftheCare ofChildrenCommittee,HMSO,Cm(i.6922,拙 稿 厂児 童 の ケ ア に 関 す る公 式 調 査 (カ ー テ ィ ス)委 員 会 の 背 景 を め ぐ る 若 干 の 考 察 」 『大 阪 市 立 大 学 社 会 福 祉 研 兜 会 紀 要 』 '1号 ,1982年 参 照 。 (3)ChildrenAct1948,Section13,(1) (4)拙 稿 厂英 国 児 童 福 祉 サ ー ビ ス 統 合 の 試 み 一1969年 児 童 青 少 年 法 の 成 立 と展 開 」 ソ ー シ ヤ ル ワ ー ク研 究Vo1・6芝No.2,1980参 照 。 (5)KahanB,andBannerG,ed.(1969)ResidentialTaskinChildCare-TheCastle PrioryReport,RCCA/ACO/ACCO,p.3. (6)CCETSW(1974).Residentialworkisapartofsocialwork,CCETSWPaper 3, (7)SirWilliamUtting(1991)ChildreninthePublicCare-AReviewofResidential ChildCare,SSI,HMSO,p.24. (8)ibid.,26. (9)例 え ば,ウ ォ リ ク シ ャ ー に お け る 児 童 ホ ー ム全 廃 が あ る 。 同 県 に お け る 児 童 居 住 施 設 全 廃 実 験 に 関 す る評 価 の 調 査 報 告 が1992年5月 にNCBのD.ベ リ ジ らに よ り刊 行 さ れ る 予 定 で あ る 。AnEndtoResidentialChildCare? ⑩Roweet.a1り(1989)ChildCareNow,BAAF,ResearchSeries6,PP.ユ34,135. ⑪LevyA.andKahanB.(1991)ThePindownExperienceandtheProtectionof Children-TheReportoftheStaffordshireChildCareInquiry1990,Staffordshire CountyCouncil,. α勿ibid.,paras.12.36-40. σ⇒i1)id.,para.1.4 ⑭NewellP・(1991)A _{.NewAgeofRespect,CommunityCare25July,P.12.} α3ibid., ⑯1989年 児 童 法 に お い て 不 服 申 立 て の 制 度 化 が 規 定 さ れ て お り,不 服 申立 制 度 を 実 施 す る 指 針 が 保 健 省 か ら刊 行 さ れ て い る 。Dept.ofHealth(1991)TheRighttoComplain, HMSO, ⑰KahanB.(1991)SheddingtheStigma,SocialWorkTodayヱ8.Tuly,P.12, Community(,are25Jul一 ソ,P.2. ⑱Utting,OP.cit., ⑲ 以 上 はibid.,Chapter7の 全 訳 で あ る 。

英国におけ る居住施設児童 ケアの危機 と施策 ・実務再検討 ￠(》(h22z〃zz6π 露 ∠ソCare29A㎎.ヱ991,P・9。 臼)ibid., ￠勿Dept.ofHealth(1991)TheChildrenActGuidanceandRegulationsVo1・4" ResidentialCare,HM50 ⑳co〃Zmunity(are26Sep.ヱ99ヱ,p。21。 ㈱HomeOffice(1945)TheReportbySirWalterMoncktononthecircumstances whichledtotheboarding-outofDennisandTerenceO'NeillatBankFarm, Minsterly,andthestepstakentosupervisetheirwelfare,HMSO,Cmd.6636, para.46,註(2)の 拙 稿 参 照 。 (25jKahanB.(1991)FollowingtheSignpost,CommunityCare100ct.p.20. 一153一