高度経済成長期の広域行政(二・完) (平成17年度
退職記念号 武藤 節義 教授 田中 学 教授 丹藤 佳
紀 教授)
著者名(日)
佐藤 俊一
雑誌名
東洋法学
巻
49
号
2
ページ
75-130
発行年
2006-03-25
URL
http://id.nii.ac.jp/1060/00000594/
Creative Commons : 表示 - 非営利 - 改変禁止 http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/deed.ja高度経済成長期の広域行政︵二
・完︶
佐
藤
俊
一
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一序
一一 4・ 工業化と広域行政︵論︶ 一⊥ 府県を超える広域行政 e 臨時行政調査会答申まで 口 臨時行政調査会答申以降 一−二 市町村を超える広域行政 都市化と広域行政︵論︶ 一一−一 一一−一一 e 口 府県を超える広域行政 市町村を超える広域行政 既存の手法・手段の展開 新規の手法・手段の展開 括︵以上、本巻本号︶ ︵第四九巻第一号︶76 高度経済成長期の広域行政（二・完） 二 都市化と広域行政︵論︶ ’T一 府県を超える広域行政 都市化という観点から広域行政の対象となるのは、とりわけ府県を超えるそれに焦点をあてた場合に重要な対 メガロポリス 象となるのは、大都市圏行政であろう。そうした大都市圏が、戦後、三大都市圏として急速に形成され始めるこ とになったのは一九五五年頃からである。東京・神奈川・埼玉・千葉の一都三県と愛知県、京都・大阪・兵庫の 二府一県を三大都市圏とすると、一九五五∼六四年︵昭和三〇年代︶にこの都市圏への流入超過人口は五四二万 人に達する一方、東京都の場合は神奈川・埼玉・千葉の周辺三県に対して流出超過となっていた。まさに、人口 の集中←急膨張←外延︵郊外︶化が、大都市圏を形成したことが如実に分かる。こうした状況の到来を察知し、 大都市間題へ対処するための初めての制度が、一九五六年四月に制定された首都圏整備法の首都圏整備委員会で あった。もっとも、この法制度は、一九五五年に首都・東京の戦災復興を図ることを主目的にし、憲法第九五条 ︵← の住民投票に付して成立した首都建設法と首都建設委員会を解消・発展させたものであった。理由は、首都建設 五力年計画の進捗率が低いことや、住宅用地に典型的に現われたように東京都のみを対象区域とすることは問題 解決を不可能にするなどの限界があったからである。 首都圏整備法と同施行令は、したがって、その対象区域を東京・神奈川・埼玉・千葉の一都三県の全域から茨
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城・栃木・群馬の北関東三県および山梨県にまで拡大した。そして、法目的としては、首都圏整備の総合的な計 画を策定し、首都圏の建設と秩序ある発展を図るため首都と周辺地域を一体とした広域行政を行うものとする。 それには、中心市街地における工場や学校などの新増設を制限・禁止する一方、衛星都市をつくって首都への人 口と産業の過集中を抑制するとされた。と同時に、法施行にあたって首都圏は三区域に分けられた。すなわち、 既成市街地︵東京都区部、武蔵野市、三鷹市、横浜市、川崎市、川口市︶とこの周辺で工業都市や住宅都市とし て発展させることが適当な市街地開発区域、さらに両者の中間に位置し既成市街地の無際限な拡散を抑止、緩和 するための緑地帯としての近郊地である。 ︵2︶ しかしながら、こうした首都圏整備法は、その前身たる首都建設法と類似の間題点を内包していた。それは、 この法案の衆参両院における審議に既に現われていた。第一は、新法制定の根拠、第二は、行政委員会制度の是 非、第三は、予算措置についてであった。このうち、第一の新法制定の根拠とは、首都建設法と同様に何故に首 都圏のみを特別法化するのか、そして、この特別法化には憲法第九五条の住民投票が必要ではないのかという間 題であった。この点について、新法は国土総合開発法の特例として位置づけられ、かつ、この法律に基づく首都 圏整備委員会は、国の機関として国政事務を処理するものだから住民投票は必要ないとされた。しかし、国土総 合開発法と平行して同時期に成立した特別的な北海道開発法と首都建設法はともかく、その後に同様の大都市圏 整備法ー後述する一九六三年の近畿圏整備法と一九六六年の中部圏開発整備法ーをみることになったことか らすると、この特別法化は国土計画に関する全体構想と展望を欠く官僚的なその場しのぎの対応であったといえ 77高度経済成長期の広域行政（二・完） る。だが、こうした法体系上の非整合性以上に間題だったのは、第二と第三の点であった。 第二の間題点は、首都圏整備委員会が首都建設委員会と同様に総理府の外局としての行政委員会とされたこと である。首都建設委員会は、内閣総理大臣が任命する九名︵建設大臣、衆参両院議員各一名、都知事と都会議員 一名、学識経験者四名︶をもって構成され、首都建設計画を作成し、その実施にあたり各種の計画・事業の監視、 勧告、促進を図るとした。しかし、これではあまりにも組織・権限が弱体なので、当初案では事業実施まで担う 首都整備庁の新設を図ろうとしていた。しかし、行革に反するとか財政難などという理由から、再び行政委員会 案となった。ただ、首都建設委員会とは異なり、首都圏整備委員会は国務大臣と内閣総理大臣の任命による四人 の委員から構成され、それに首都圏整備審議会︵その構成は衆参両院議員、関係省庁官僚、関係都県の知事と議 員、学識経験者︶を付置し、首都圏整備計画の作成・調査の他、実施に必要な調整を行うとし、地位のグレイド アップと若干の機能の拡大を行った。 第三は、予算措置の間題であるが、国会審議では首都圏整備関係事業費予算の一括計上とその実質的な裏づけ を図るべきだとされた。しかし、前者については付帯決議までなされたものの実行されず、後者についてはいわ ゆる官僚答弁としての善処するのもと、自治体への若干の補助や資金融通、企業債などをもって糊塗されてしま った。 ︵3︶ 以上のような経過を経た首都圏整備法に期待を寄せる見方もなくはなかった。しかしながら、その後の経過H ︵4︶ 実態をみるならば、﹁当初の期待は、まったくはかない夢にすぎなかった﹂。というのは、緑地帯と指定された地 78
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域H自治体や地元は厄介視し、むしろ指定解除を求めることになったことや、工業都市・住宅都市としての発展 を求めるため、一九五八年に制定された首都圏市街地開発区域整備法による地域指定は各地域H自治体の意向と ︵5︶ かけ離れたものであったことだ。さらに、過密化対策のため同法に付随して一九五九年に制定された首都圏の既 成市街地における工業等の制限法は、むしろ工業のスプロール化を生み出したからである。事業実施の機関や予 算措置がなかったがゆえ、結局、省庁縦割り行政を克服できなかったといえる。かくして、そうした間題点など の解消は、地方制度調査会︵以下、地制調︶から臨時行政調査会︵以下、通称の第一次臨調とする︶へという別 舞台に委ねられることになった。 ところで、戦後の府県制改革論議のピークとなった第四次地制調は、府県制改革にともない大都市制度や首都 制度をどうするかも検討しなければならなかったはずである。しかし、そこまで立ち入った審議はなされなかっ た。結局、答申では、多数意見の﹁地方﹂制案と少数意見の府県統合案とも大都市制度については、一九五六年 の地方自治法改正により特別市制間題に結着がつけられていたこともあり、大都市行政の運営の合理化を図るた め、事務配分の特例やその他事務処理上の特例を配慮するとしたのみであった。そして、首都制度については、 両案とも多少異なる観点をとるのだが、ともに根本的には別途考究するとし、いわば次期への宿題とした。 そこで、一九五八年八月に発足した第五次地制調で青木自治庁長官は次のような挨拶を行った。答申された府 県制改革案の実施については慎重な検討を続けるが、この間題の一環として宿題となっていた首都制度について は、現在、首都圏整備法による対策が進められているものの、﹁根本的には国及び地方を通ずる総合的な見地から 79高度経済成長期の広域行政（二・完） その区域、性格、組織及び運営並びに国との関係などに関しまして、十分に時間をかけて慎重な検討を遂げ﹂て ︵6︶ ほしいとした。これを受けて行政部会では首都制度間題を審議することにしたが、地方公務員の退職年金制間題 が先行され、前者についてはほとんど検討されず、次期へ先送りされた。このように先送りされたのは、何より もまず審議の進め方という難問に結着をつけなければならなかったからである。そこで、一九五九年一〇月に発 足した第六次地制調は、行政部会で首都制度間題を検討することにしたが、まず事務局・自治庁の﹁首都制度の 主要検討事項案﹂という論点整理 首都︵東京︶の特殊性、現行都制の間題点、改革の方向 を受けつつ、 審議の進め方を審議した。そして、改革の方向としては、第四次地制調答申の﹁﹁地方﹂制を基礎とする方向と、 ︵7︶ 現行制度のもとにおける方向との二本立てでいくこと﹂にしたのである。 このことは、第四次地制調答申が実質的に棚上げ状態にありながら、審議の進め方が答申に拘束されていたこ とを示す。かくして、﹁結局自ら打ち出した答申を早期に撤回することは権威に関わることから、うやむやなまま 現行制度を前提として考慮され⋮⋮首都制度問題に関して﹃当面の改革﹄という不徹底かつ問題を先送りした答 ︵8︶ 申を打ち出さざるを得な﹂かったといえる。だから、首都制度以上の首都圏あるいは大都市圏行政や制度のあり 方などまでに踏み込むべくもなかった。その点に関する第六次地制調の﹁中間報告﹂︵案︶と、第八次地制調のま さに﹁首都制度の当面の改革に関する答申﹂は以下のようであった。 ︵9︶ まず、第六次地制調の﹁中間報告﹂︵案︶は、現状認識と﹁主要なしかも早急に解決をはからなければならない 事項﹂をとりまとめたものであった。そこで、首都間題の解決方針としては全国的観点から東京への人口・産業 80
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の集中の抑制策と人口・施設の分散措置をとるべきことを明確にするとともに、喫緊の課題として上水道・工業 用水の確保や交通間題の打開︵交通調整、道路や交通施設の増設︶などを指摘していた。そうした中で注視した いのは、既述した首都圏の既成市街地における工業等の制限法による首都圏整備委員会の対策が十分な効果をあ げていないとしただけでなく、首都圏整備計画の実施については、省庁縦割り行政や財政上の制約などから省庁 と自治体の権限のあり方と首都に対する総合的な施策として一つの目標のもとに統一した連繋のある行政が展開 されていないため、計画が当初の意図のような進捗を示していないと認定したことである。それでは、こうした 現状認識の﹁中間報告﹂︵それは第七次地制調が受けた︶は、第八次地制調答申に活かされたのか。 第八次地制調は、一九六一年一〇月に開催され、行政部会では首都制度の間題に加え、前節で述べた地方開発 都市間題を検討することにした。事務局たる自治省にとっては、他省庁関係からして後者の間題に対する審議・ 結果が重要であった。そのため、首都制度間題よりも後者へとエネルギーを注ぐことになったという意味で首都 ︵−o︶ 制度間題を根本的な改革ではなく、﹁当面の改革﹂答申に止まらせたという側面がなきにしもあらずといえた。そ れはともかく、一九六二年一〇月になされた﹁当面の改革﹂答申は、まさに首都・東京に関する、すなわち現行 の東京都制に関する改革答申でしかなかった。そして、首都の政府直轄化論や都権限の中央吸い上げ論がなかっ たわけではないことを示唆しつつも、首都間題はあくまでも地方自治を尊重する方向をとるべきとした。その上 で、省庁縦割り行政を克服するには、国の行政組織の﹁特例﹂を考慮すべきだが、それについては首都圏整備委 員会をどうするかも含め政府自身が検討すべき課題であるとしたのである。ということは、﹁当面の改革﹂答申に 81高度経済成長期の広域行政（二・完） 終ったさらなる要因としては、﹁中間報告﹂︵案︶にうかがわれたように、そもそも首都︵制度︶間題は全国的な 観点から首都圏行政・制度のあり方の一環として検討しなければ根本的な解決は不可能であるという認識と、前 節でみたように一九六二年二月に第一次臨調が発足し、そこに首都行政のあり方を調査課題とする特別部会が設 置されたので、それへ根本的な改革の検討を委ねようとしたことが作用していたと推察されるのである。 さて、第一次臨調の首都行政・特別部会は蝋山政道委員を座長に調査・検討を開始し、その結果を一九六三年 一月に﹁中間報告﹂としてまとめ、さらに八月にはそれを基礎とした﹁首都行政の改革に関する意見﹂を政府に ︵U︶ 提出した。これは、ほぼそのまま一九六四年九月の最終答申文となったので、まず﹁意見﹂H最終答申がどのよう なものであったかを整理してみよう。 第一に注目すべきことは、﹁意見﹂がいう首都行政とは首都および首都圏の行政をいい、首都の過大都市化によ る諸間題の解決には、首都圏の整備開発計画と並行して地域開発を主眼とする総合施策を全国で実施する必要が あるとした。つまり、首都間題を広域的な首都圏さらには全国的な観点から捉え返していることである。第二に は、首都行政は、一方における国の縦割り行政の弊害と、他方における同一圏域内にある自治体間の協力関係の 欠如により、責任の所在が不明確になっているとして、強力な権限を有する新たな計画・調整機関が必要だとし たことである。 かくして、総理府に国務大臣を長とする独任機関としての首都圏庁︵管轄区域は東京都と神奈川・埼玉・千葉・ 茨城・栃木・群馬・山梨の隣接七県︶を設置すべしという勧告となる。そして、第一に、この首都圏庁は、首都 82
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圏計画︵基本計画、整備開発計画、事業計画︶の立案・調査と計画実施の推進および実施に必要な関係機関の相 互調整などを行う。第二に、その調整のため、省庁予算編成における首都圏庁関係予算については長官が認証権 を有し、特に緊急かつ根幹的なものについては臨時特例的に首都圏庁予算として一括計上する。また、地方債の 起債枠策定や補助金の配分、重要な許認可にあたっては、各省庁は首都圏庁長官と協議するなどとした。第三に、 首都圏庁には関係の省庁代表や地方自治体の他、学識経験者、市民、産業、労働団体などの委員からなる評議会 を付置する。そして、この評議会は単なる諮間機関ではなく、首都圏三計画の策定などに関する議決権を有する とともに、運営の効率化を図るため評議会内に少数の委員をもって構成する常任委員会を設けることができると した。 このような強力な首都圏庁の創設案は、前節で述べた﹁広域行政の改革に関する意見﹂の場合と同様に、首都 行政・特別部会の座長となった蝋山委員の考え方に強く影響を受けていたと推察される。というのも、同委員は 別所で現在、複雑多岐化している首都圏行政の事務事業を統合し調整するには、そこに関連する﹁中央政府、地 方公共団体および各種公共機関の協力的参加を可能ならしめる統治的行政体制︵碧＜①ヨヨΦ導巴−巴目巨ω賃讐貯Φ ︵12︶ 亀ω8目︶を実現せしめる以外に方途はない﹂としていたからである。しかしながら、かかる統治的広域行政体制 を具現化する首都圏庁が他省庁に対し予算などに関する強力な調整権限を有するとされた点で、言いかえれば各 省庁の聖域に立ち入ることができるとされた点で、創設されることはきわめて困難であったといえる。いずれに しろ、第一次臨調答申は基本的に実施に移されることはなかった。だから、この首都圏庁案にしろ広域行政のた 83高度経済成長期の広域行政（二・完） めの総合開発庁案もぺーパー官庁に終ったわけである。 こうして首都圏整備委員会は残った。そして、第一次臨調の首都行政・特別部会が新たな強力な計画・調整機 関の設置構想を打ち出している最中、一九六三年七月に首都圏整備法と類同の近畿圏整備法が公布されたのであ る。その概要は、京都・大阪と奈良・和歌山・兵庫・滋賀・三重・福井の二府六県を対象地域とし、その内部を 既成都市・近郊整備・都市開発・保全の四区域に分ける。そして、総理府に近畿圏整備本部 その長官には国 務大臣を充てる を付置し、近畿圏整備計画の立案・調査と計画実施の推進、それに必要な関係行政機関相互 の連絡調整、さらには一九六四年制定の近畿圏の既成都市区域における工場等の制限法などにかかわる事務を行 うとする。それと同時に、近畿圏整備計画の策定などを調査審議するため、総理府に近畿圏整備審議会を置くと ︵13︶ いうものであった。続いて、一九六六年七月には、議員提案により近畿圏整備法と同様の中部圏開発整備法が制 定された。 しかしながら、こうした三大都市圏法に基づく府県を超える広域行政は、その効果を発揮することができなか った。それは、首都圏整備法・整備委員会でも述べたように、まず第一は、策定された整備計画上はともかく、 関係省庁や自治体間に統一の目標が共有されなかったことである。したがって、第二に、実施機能をもたなかっ たため、事業計画も関係するそれぞれの省庁や自治体の方針や利害に基づき、それら自身の事業としてバラバラ に実施されたり、あるいは無視、拒否されたりすることになったことである。このことは、第三に、三大都市圏 法では、決定権限を国に留保し、決定に対する自治体側の参加や計画策定における自治体側の主導性などに十分 84
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な配慮がなされていなかったことを示す。それとともに、第四に、独立の行政委員会︵国家行政組織法の三条機 関︶方式をとった首都圏整備委員会においてすら調整権限が微弱であったのに、その方式もとらずいわわる八条 機関方式をとった近畿圏・中部圏整備本部においてはなにおかいわんやというようなものであったことである。 そうした中で、一九六〇年代の後期に入ると、W・A・ロブソン博士の﹁東京都政に関する報告書﹂︵一九六七 ︵14︶ 年一二月︶をみることになる一方、事実上の協議会による府県を超えた自治体間の協力・連繋が図られるように なった。西では、一九六五年に大阪・兵庫などの下流十二自治体による琵琶湖総合開発促進協議会が、一九六七 年には瀬戸内海環境保全協議会が形成された。これらの活動は、地方自治体のイニシアティブを認める一九六七 年の琵琶湖総合開発特別措置法や一九六八年の瀬戸内海環境保全臨時措置法の制定をもたらした。また、東では、 一都三県︵東京・神奈川・埼玉・千葉︶の公害防止協議会や地盤沈下対策連絡協議会、利根川水系水資源開発促 ︵15︶ 進協議会が形成された。以上のような個別行政ないしは政策レベルでの機能的な連繋が自主的に図られるように なったのは、公害・環境間題や水資源間題という広域行政需要に対する解決を住民がまさに行政区域を超えて強 く求めたことと、そうした要求を受け入れ国に先がけて公害・環境などの生活課題に積極的に取り組んだ革新︵首 長︶自治体の叢生をみることになったことにあるといえる。 二ー二 市町村を超える広域行政 序では、高度経済成長期に広域行政︵論︶の主舞台が一九六〇年代の後期には府県を超えるレベルから市町村 85高度経済成長期の広域行政（二・完） を超えるレベルヘとシフトすることになったと述べた。一九五五年体制の形成頃から高度経済成長へ突入し、そ れをさらに促進・加速化させようとする地域︵工業︶開発政策の展開が、一九六〇年代に入るとまずもって府県 を超える広域行政︵論︶を求めることになった。そして、次いでかかる地域︵工業︶開発政策の展開による急速・ 急激な都市化が、府県を超えるレベル以上に市町村を超えるレベルでの、日常的な地域生活課題にかかわる広域 行政︵論︶を求めることになったことを意昧する。そうした日常的な地域生活課題にかかわる市町村を超えるレ ベルでの広域行政を展開する手法・手段は、まったくなかったわけではない。むしろ戦前から、さらには戦後に も新たな手法・手段として法制度化され存在していた。しかし、一九六〇年代の後期に入ると、そうした既存の 手法・手段以上に、言いかえればそれらには新しい事態に対処しえない難点・限界があるとして、新たな手法・ 手段が求められることになったのである。 以上を手法・手段に焦点をあてて捉え返すと、また次のようにも言い表わすことができるのである。まず、自 治体の事務の共同処理が必要とされる要因には、規模が弱小であることによる能力補完の必要性、事務の性質と 目的からする能率的処理の必要性、市町村の区域を超えて処理することが求められる広域行政の必要性の三つが ︵16︶ ある。そして、戦後の要因は大概、第一の必要性から第二、第三の必要性へと、したがって手法・手段もそれに 応じた展開をみてきたとされる。この場合、第一の必要性に応ずる手法・手段とは、戦前を継承した一部事務組 合であり、第二の必要性に対応する手法・手段は、一九五二年に導入された管理執行協議会や事務委託、機関・ 職員の共同設置、一九五六年の職員の派遣、一九六一年の計画作成協議会、一九六五年の市町村合併特例法など 86
といえる。そして、第三の必要性に対処する新たな手法・手段とは、一九六九年に始まる広域市町村圏制や一九 七一年に新たな共同処理方式を実現しようとして提案されたいわゆる連合法案の挫折から姿を変えて一九七四年 ︵17︶ に誕生した複合的︵一部︶事務組合とみなされるのである。 かくして、本項の市町村を超える広域行政については、まず、戦後、一九六〇年代中期頃まで制度化された既 存の手法・手段の仕組みや実態、難点・限界などを考察する。次いで、一九六〇年代後期以降における広域行政 論や新たに制度化された手法・手段の仕組み、実態などを考察することにしたい。 O 既存の手法・手段の展開
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戦前においても弱小町村の事務能力をカバーする方式としては、合併と共同処理︵事務組合、事務委託、施設 の共同利用︶があった。そして、共同処理方式における事務組合の沿革は明治一一︵一八七八︶年の郡区町村編 成法にまで湖ることができ、事務委託は明治二三︵一八九〇︶年の地方学事通則で制度化され、施設の共同利用 は昭和一八︵一九四三︶年の市制、町村制改正で導入されたものである。そうした中で、戦前、事務の共同処理 ︵18︶ 方式のうち最も活用されたのは、事務組合︵特に一部事務組合︶であった。 戦後、事務の共同処理方式のうち、まず事務組合と施設の共同利用は、地方自治法に継受された。もっとも、 前者の事務組合については、戦前は府県︵郡︶と市町村という各レベルでのみ組織することが認められ、かつ内 務大臣・知事の監督下に置かれていたが、戦後は都道府県と市町村レベルはもちろん、両レベルのスクランブル 87高度経済成長期の広域行政（二・完） 表2−1 全部事務組合と役場事務組合の変化 計 59 34 37 40 39 29 9 6 合 役場事務組合 42 18 18 20 19 15 4 2
0
0
全部事務組合 17 16 19 20 20 14 5 4 0 0 0 0 年 月 1947年3月 1947年10月 1949年9月 1951年6月 1953年4月 1954年4月 1955年4月 1956年4月 1957年4月 1958年4月 1959年4月 1960年4月 （注）地方自治総合研究所監修、村上順著「逐条研究地方自治法V』 2000年、944頁の表と和田静夫『地方自治法の根本問題』1974 年、76頁の表より作成。 設置も認められ、かつ運営などは構成自治体と組合 の自治に委ねられることになった。そして、第一に、 事務組合には、戦前と同様に一部事務組合の他、町 村についてのみ関係町村のすべての事務を共同処理 する全部事務組合ー関係の議会と執行機関が消滅 するので実質的には合併と変らなくなる と関係 執行機関の事務を共同処理する︵したがって、執行 機関のみが消滅する︶役場事務組合も認められた。 地方自治法の公布直前、全部事務組合は一七件、役 場事務組合は四二件存在していたが、表211が示す ように、その後、町村大合併を経て大幅に解消され、 現在、地方自治法上の規定は存続しているものの一 件も存在しない。第二に、既述したように一九七一 年の市町村連合法案の挫折から姿を変えた複合的 ︵一部︶事務組合制が一九七四年に誕生し、また、 一九九四年には事務組合とは別途の広域連合制が導 88東洋法学
入された。しかし、前者は新規の手法・手段として扱い、後者は次稿で考察することにする。 かくして、以下では一部事務組合に焦点があてられることになる。ところが、一九五〇年末、行政事務の再配 分に関するかの第一次神戸勧告は、地方自治体の事務の拡充とその合理的・能率的処理の必要性を前提に、自治 体の規模の合理化を提唱する一方、自治体間の協力関係を促進するために地方自治法上の事務組合と施設の共同 利用以外の手法・手段が必要だとしたのである。すなわち、事務﹁組合は、一部の簡単な事務の共同処理につい ても、組合管理者及び組合議会が必置の機関とされているために、経費の節約及び事務の能率的処理の立場から 見て⋮⋮最も適当なものかどうかは疑間である﹂とし、施設の共同利用では、﹁経営主体を一市町村とし、他市町 村は利用の委託及び経費の分担をすることとされている﹂。そこで、両者の﹁中間的組織、すなわち経営を共同に しつつ複雑な組織を必要としない方式を創設することによって、小町村においても移譲事務を有効に処理しうる 道が開かれるのではないかと考える。更に事務の性質によっては、事務処理の調整、均衡の保持等を図るため、 ︵19︶ 関係地方公共団体の協議会を設置することも必要であろう﹂としたのである。 確かに、一部事務組合には議会と執行機関の必置化が求められる。ただ、議員と執行機関︵主・副の管理者な ど︶については、特例的に構成自治体の議会議員や首長、職員との兼職が認められる。だから、﹁経費の節約及び 事務の能率的処理の立場﹂からする一部事務組合の最大の難点は、共同処理の可能な事務が構成自治体すべてに 共通するものとされていたため、各々共通する事務ごとに個別的に組合の設立を図らなければならないことにあ った。 89高度経済成長期の広域行政（二・完）
いずれにしろ、一九五二年八月の大幅な地方自治法改正においては、右の勧告を受ける形でより簡素
な手法・手段たる協議会、機関・職員の共同設置、事務の委託が導入された。この自治体の協議会は、成立時の 地方自治法にあった協議会制とは異なるもので、関係自治体の事務︵機関委任事務も含む︶の一部を管理執行し、 その管理執行についての連絡調整を図る協議会である。地方自治法成立時の協議会は、国との連絡調整を図るこ となどを狙いにしていたもので、それゆえにGHQ・GS︵民政局︶の反対で一九四七年の地方自治法第一次改 ︵20︶ 正で廃止を余儀なくされたものであった。また、機関等の共同設置については、既に別法により公平委員会と固 定資産評価委員の共同設置が認められていたが、公安委員会等を除く行政委員会、付属機関、首長や行政委員会・ 委員の補助職員などにまで拡大された。そして、一九五六年には、やはり自治体間が自主的に協力・援助しあっ て事務処理の能率化、合理化を図るため職員の身分を保障する職員派遣制も導入され、一九六一年には協議会へ 計画作成協議会も加えられた。 以上のような共同処理の手法・手段は、一部事務組合が構成自治体のもとに特別地方公共団体を設立するとい う組織的協力方式だとすれば、まさに神戸勧告がいう﹁複雑な組織を必要としない﹂構成自治体間の機能的協力 方式であるといえる。ただ、協議会については、次の二点に留意する必要がある。 第一に、協議会に従来の管理執行と連絡調整の協議会以上に計画作成協議会が加えられたことは、単に事務処 理の能率化や経費の節約以上に、地域開発行政の推進や都市化による圏域行政の展開の必要性が生じたためであ ︵2 1︶ った。第二に、管理執行・連絡調整・計画作成の協議会はいずれも地方自治法上の協議会であるが、地方自治法 90東洋法学
（％） 1963年 表2−2 一部事務組合の状況 1960年 2 15 73 （4．2） 781（44．9） 64 （3．7） 207（II．9） i51 （8．7） 221（12．7） 182（10．5） 59 （3．4） 1，738（100．0）3
H
年度
レベル都 道 府 県
都道府県・市町村
64 （4．3） 603（40．5） 65 （4．4） 268（18．0） 93 （6．2） 234（15．7） 162（10．9） 0 （一） 1，489（100．0）厚生福祉
環境衛生
第2・3次産業振興第1次産業振興
国土保全・輸送施設教 育
その他（a）
その他（b）
合 計
市 町 村 注）沖田哲也『地方自治要論』1968年、第Vi章の表1∼3（1963年4月 i目、自治省調査）を基礎に作成。 に基づかない任意の事実上の協議会もあり、それが法 上の協議会を上回ることである。この事実上の協議会 は、当時、法上の協議会が﹁単一目的のものが多いの に反し⋮⋮多目的なものが多﹂く、﹁市町村合併失敗の 私生児とか合併の胎児であるとか卑俗な批判にみられ るように、市町村合併にからみ発足したものが多く﹂ みられ、法上の協議会へ衣がえするものも少なくなか ︵22︶ ったという。また、法上の協議会よりも事実上の協議 会を活用しようとするのは、﹁法的拘束ないし制約を喜 ばない考え方が支配的であるから﹂とみられている。 とはいえ、それは単に法的手続の類雑さだけではなく、 ﹁協議の結果に対する法的効果を警戒していること﹂、 すなわち他自治体への同調を強いられ、その結果の責 任を間われることへの恐れがあるためであるというの ︵23︶ である。 さて、組織的協力の一部事務組合であれ、機能的協 91高度経済成長期の広域行政（二・完） 力の諸手法・手段であれ、数量的には町村合併によって大きく整理された。そうした中で、まず一部事務組合を みると一九六〇年から六三年の状況は表212のようになる。その特色の第一は、市町村レベルでの設置が圧倒的 で都道府県レベルや都道府県と市町村のスクランブル組合︵そのほとんどは競馬・競輪や港・水道の運営・管理 組合︶は僅少でしかないことである。第二に、市町村レベルでは増加傾向にあることである。そうした中で、第 三に、環境衛生︵特に伝染病組合が約三分の二を占める︶が全体の五分の二以上となり、それに次ぐ第一次産業 振興と教育︵ほとんどが小・中・高の学校組合︶を合わせるとこの三者で全体の約七〇％を占めることである。 そして、第四に、特に環境衛生関係の組合数の増加が著しいのであるが、この増大因となっているのがゴミ・し 尿処理組合が急速に設立されることになったからである。第五に、これも表には示されてはいないが、地域的に は中部・近畿・中国地方で相対的に活用度が高く、中でも長野県は一九六三年で二二五組合ーこの中心はやは り環境衛生と教育関係である！と他県を圧していることである。このことは、市町村数が北海道に次いで多く、 かつ小規模市町村数が多い長野県では、一部事務組合がまさに能力補完のため活用されていたことを如実に示す ものといえる。 次に、事務の共同処理方式における諸手法・手段の利用状況の特色を表2−3からみてみよう。第一に、一部事 務組合の場合と同様に都道府県レベルの利用数は、市町村レベルや市町村と都道府県のスクランブル利用数に比 するとごく少数で、しかもその僅かな利用数の八○％が事実上の協議会であることだ。第二に、市町村レベルと スクランブルでもその六五％は一部事務組合で、次いで事実上の協議会が約一七％となり、両者あわせて八○％ 92
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︵訳︶ 虞巽曇ξ嘱鵡簑匝報e黙楴。。−庶 93高度経済成長期の広域行政（二・完） 表2−4 開発行政に関連する協議会 法 上 一 総合開発・地域開発 45 道路・水資源開発 20 観 光 16 事実上 81 都道府県のみ、
都道府県と 8
市 町 村
3
法上
総合開発・地域開発 75 道路・水資源開発 8 観 光 22 事実上 105 市町村のみ 108協議会
総 数
189 （境63●100走） （注）表2−3の田中論文の表3（自治省調査）による。 強を占めることである。言いかえれば、地方自治法に導入された機能的 協力の手法・手段は、教育分野の事務委託を除けばほとんど活用されて いないことである。第三は、前述したように地方自治法上の協議会より も事実上の協議会がより活用されていることが実証されているが、そう した中で事実上の協議会の利用率が一部事務組合のそれを数率的に圧倒 的に上回るのは、開発計画・事業と第二・三次産業振興の分野であるこ とだ。それとあわせ、都道府県レベルにおいても多用されていた事実上 の協議会もこの分野においてであることをより明瞭にするのが、表214 である。ただ、これらの表には十分現われていないが、開発行政の中に は工業開発のみならず、都市化にともなう広域的な都市開発︵都市施設 ︵24︶ の建設、整備など︶も含まれていることに留意しなければならない。 このような事実上の協議会が多用される最大の要因は、前述したよう に設置手続や活動とその結果責任に対する法的拘束を回避したい点にあ ネガティブ るといえる。しかし、そうした否定的な要因だけでなく、事実上の協議 会は、法上の協議会には不可能な国の出先機関や民間企業などもメンバ ︵25︶ 1に加えることができることも活用される要因だと指摘される。とはい 94東洋法学
え、これらの要因は、逆に事実上の協議会に間題点をもたらすことになるのである。 例えば、事実上の協議会が法上の協議会設置を回避するような形で利用されることは﹁現代行政の病理現象﹂ だという捉え方から、次のような間題点が指摘される。第一に、法上の協議会の規約には議会の議決が必要なの に、それを要しない事実上の協議会は法治主義に反する。第二に、自治体以外のメンバーが加わったり、公務員 以外の者が職員になったりすることは、自治体の自主性や仕事の質、秘密の保持などを阻害しかねない。第三に、 規約のみならず運営実態が非公開、不透明であることは、住民や議会による民主的コントロールを困難にする。 ︵26︶ 第四に、総じて相手方の自治体や関係住民に対する行政責任が曖昧にされる恐れがある、などである。 さらにまた、こうした原理論的な批判のみならず、運営面での間題点も指摘される。第一に、構成自治体︵な いしはメンバー︶数が多くなると相互調整が実際には非常に困難になる。第二に、必ずしも対等な協力関係とは ならず、むしろ主導的な自治体︵ないしはメンバー︶に対する他自治体の過度な依存をもたらしたりする。第三 ︵27︶ に、協議会での審議結果などが、公式の計画や政策に必ずしも反映されない、ことなどである。 以上のような間題点があるとしても、実際にはきわめて雑多な事実上の協議会を一律的に否定してしまうわけ にはいかないであろう。法的規制はできないわけだから、むしろ事実上の協議会を活かす方向がとられるべきで あろう。その第一条件は、規約や運営などの公開、透明化を図ることにあるといえる。 ところで、町村大合併の推進のため、合併は、右に述べてきた事務の共同処理方式︵組織的・機能的な手法・ ︵28︶ 手段︶以上の﹁最良﹂の手法・手段と位置づけられるようになっていた。そうした捉え方は、大合併後、都市化 95高度経済成長期の広域行政（二・完） ︵29︶ とともに一般化し定着することになったといえる。その意味では合併も既存の手法・手段といえるので、町村合 併促進法後の合併状況などにもふれる必要がある。 まず、制度面であるが、一九五六年九月に町村合併促進法が失効するのに先立ち、四月に新法の新市町村建設 促進法が限時法として施行された。同法の制定には、町村合併促進法と同様に議員立法によってという動きもあ ったが、結局、自治庁主導による立法となった。そうした同法の狙いは二つあった。一つは、町村合併促進法に おける総花的で水膨れ的な合併自治体の建設計画を見直して総合的な開発計画へ組み直させ、それへ各省庁の補 助金が注がれるようにすることである。もう一つは、町村合併促進法下における分村などをめぐる紛争の処理と 合併目標達成のために残されている未合併町村の合併推進を図ることであった。要するに、町村合併の﹁総仕上 げ﹂を行おうとするものであった。そして、地方の側も、特に合併した市町村は前法以上の財政的優遇を求めて ︵30︶ いた。 しかしながら、その後、第一に、町村から市へ昇格したいという町村側の強い要望から、一九五八年には議員 立法により地方自治法上の臨時的な特例として合併による人口三万市も認めた。第二は、地域工業開発の促進と 急激な都市化に対処するための合併特例措置がとられたことである。前者は、一九六二年と一九六四年の新産業 都市建設促進法、工業整備特別地域整備促進法に盛り込まれた特例措置であり、後者は門司、小倉、八幡、戸畑、 若松という北九州五市の合併運動︵一九六三年一〇月に実現︶を前に、都市合併を促進するために一九六二年に 制定された市合併の特例法である。そして、以上のような市町村合併をめぐる諸特例措置を解消し、いわば統合 96
東 洋 法 学 表2−5 町村合併促進法失効後の合併状況 合 計 3，975 3，472 3，453 3，392 3，257 3，253 3，234 村 1，574 981 913 827 640 601 577 田T I，903 1，935 1，982 2，005 1，974 2，001 i，994 市 498 556 558 560 643 651 663 年 月 ig56年9月 1961年6月 1962年10月 1965年10月 1975年4月 1985年4月 1995年4月 化したのが、﹁市町村行政の広域化の要請に対処し﹂、自主的な合併を進める ための障害除去を図ることを謳った一九六五年のいわゆる市町村合併特例法 ︵一〇年間の限時法で、以後一〇年ごとに更新されることになった︶であった。 そうした中での合併状況は、表215のようであった︵もっとも、この表は 町村合併促進法の失効時から一九六五年に一〇年間の限時法として制定され た市町村合併特例法が再改正され、合併目的が﹁障害除去﹂から﹁推進﹂に 切り替えられた一九九五年法時までを記したものである︶。ここから分かるよ うに、一九五六年以降、村が合併で大幅に減少する一方、一九五八年の人口 三万特例市︵四七市が誕生した︶などによって市が増加し、市町村合併特例 法の成立をみた一九六五年には、町村合併促進法の目標値︵総数三分の一へ の縮減︶を達成するいわゆる三、三〇〇自治体に至った。そして、一九六五 年以降、村が漸減する一方で市が一九七〇年の特例で増加した後に漸増する ものの、市町村総数はほとんど変動していない。 いずれにしろ、町村合併促進法下の広範で急激な合併に比すれば、同法の 失効後は緩慢で小幅な合併に変ったといえる。それは、半強制的合併から自 主的合併へといヶ合併方式に変ったことによるといえるが、その背後には次 97
高度経済成長期の広域行政（二・完） のような要因があった。第一に、町村合併促進法下の半強制的合併は、大なり小なり合併をめぐる対立や確執を ︵31V 生み出し、合併後もそのしこりを引きずらなければならなかったことである。第二は、そうした点もあり、自治 省官僚も、﹁広域行政需要に応ずる体制が地方自治そのものの観点からも、つねに、行政区域の統合︵合併︶であ ︵32︶ るとして従来のように市町村合併にのみ解決の途を求めることが適当でもないし、すべきものでもない﹂という ような態度をとるようになったことである。以上から、一九六五年の市町村合併特例法は、目的条項に﹁市町村 行政の広域化の要請に対処﹂することを掲げたが、以後、実際にはかかる要請に対処する手法・手段として市町 村合併が積極的に活用されることはなかったといえる。 98 口 新規の手法・手段の展開 本節の冒頭で述べたように、高度経済成長への突入とそれをさらに促進・加速化させるため、一九六〇年代に 入り展開された地域︵工業︶開発政策による急速・急激な都市化は、府県を超えるレベル以上に市町村を超える レベルでの、日常的な地域生活課題にかかわる広域行政︵論︶を求めることになった。しかも、一九六〇年代の 後期に入ると、都市化による市町村を超えるレベルでの広域行政需要の要請に対する既存の手法・手段には難点 や限界が大きいとして、新規の手法・手段が求められることになった。それは、一九六九年に始まる広域市町村 圏制や一九七一年に提案されたいわゆる連合法案の挫折から姿をかえて一九七四年に誕生した複合的︵一部︶事 務組合であった。
東洋法学
そこで本項では、まず生活圏概念の登場から、右に述べた広域市町村圏などの設定とかかる広域行政を推進す る機構としての連合制の挫折、その複合的︵一部︶事務組合への変転という経過について考察する。次いで、広 域市町村圏行政の推進状況や実態、さらに間題点について考察する。そして、広域市町村圏施策は、一九七九年 には新広域市町村圏施策へ発展、というより姿態転換することになったので、その経過と新たな状況などについ てもふれることにしたい。 さて、生活圏という概念が公式的に登場するのは、新︵第二次︶全国総合開発計画の策定あたりではないかと 思われる。ただ、その前座的なものは、一九六〇年代の中期にかけ、地域開発が工業開発以上の社会開発へと転 ︵33V 換する中で醸成されていた。例えば、経済審議会の答申を経て一九六七年三月に閣議決定された﹃経済社会発展 計画140年代への挑戦ー﹄の中の﹁住みよい生活の場の整備﹂に、それがうかがえる。そして、一九六九年 五月に閣議決定された新︵第二次︶全国総合開発計画は、モータリゼーションや交通通信手段の発達によって形 成され始めた新たな生活圏を広域生活圏︵その範域は大都市地域、地方都市地域、農村地域によって異なる︶と ︵34︶ し、それを地域開発の基礎単位に位置づけた。もっとも、この広域生活圏の建設・整備構想は、地方の間題だと ︵35︶ してあまり注視されなかったという。それは、多分に建設省が地方生活圏構想を、また、自治省が広域市町村圏 構想を既に打ち出していたことにも帰因しよう。 それはともかく、自治省は、一九六八年一〇月に﹁広域市町村圏整備要綱﹂を発表し、翌六九年四月に当年度 の﹁広域市町村圏振興整備措置要綱﹂をまとめた。これに理論的な基礎を与えたのが、自治省の委託による国土 99高度経済成長期の広域行政（二・完） ︵36︶ 計画協会の﹃地域社会の変動に対応する市町村行政のあり方に関する調査研究﹄︵一九六八年︶であったとされる。 同調査研究は、地域社会の急激・急速な都市化と広域化に対処し、均衡する地域経済社会の発展を図るには、住 民の日常生活の範域を基礎とする社会生活圏を単位とした生活環境の効率的な整備を行う必要があるという。と いうことは、社会生活圏内の自然集落←一次生活圏︵小学生の通学区域︶←二次生活圏︵中学生の通学区域、町村 の区域︶←三次生活圏︵社会生活圏︶という段階的な配置構造のもとに有機的に結合された中心指向的なネットワ ︵37︶ ーク的地域社会へと再構成する必要があるということなのである。 かかる考え方を受け、広域市町村圏構想を担うことになった自治省官僚は、一方で戦後の中央政府による地域 政策が、特定地域総合開発方式や︵第一次︶全国総合開発計画の拠点開発方式のように﹁地域指定 計画策定 −財政援助という一つの型﹂で展開されてきたが、それは相当の効果が期待される反面でひずみも生じ易いと いう限界もあると批判する。そこで他方、﹁住民の日常生活のための基礎的な需要をほぽその内部において完結し うる圏域、いわゆる日常生活圏ないし日常社会生活圏﹂が、今後、さらなる経済の発展や交通通信手段の発達に より﹁次第に都市的地域と農山村地域を一体としたより広域の圏域﹂となるだろうから、そのことを前提にした 長期的展望に基づく魅力ある地域づくりとその担い手たるべき市町村の体制の整備を図るべきだとする。そして、 かかる地域づくりには﹁計画の主体の確立が必要﹂だが、それには﹁合併が最も完全な方法﹂であることはいう までもない。しかし、日常社会生活圏の形成態様が多様であること、いわゆる﹁昭和の大合併﹂の余波も漸くし ずまったのに再び﹁自治の基礎をゆるがす﹂ような合併策はとるべきではないなどの理由と、既存の一部事務組 100
東洋法学
︵3 8︶ 合などには限界がみられることから、新しい制度の創設が必要ではないかとするのである。 こうした広域市町村圏構想は、地方制度調査会︵以下、地制調︶に提示される。とはいえ、地制調にもかかる 構想と新たな広域行政体制への予兆はあった。というのも、一九六七年に開催された第一二次地制調は、﹁地域社 会の構造的変化に即応した新しい行財政制度の確立を﹂という諮間に対して、一九六八年六月の小委員会﹁意見﹂ ︵39︶ と八月の﹁中間答申﹂は次のように述べていたからである。すなわち、﹁中間答申﹂は、大都市と大都市周辺地域 については人口と産業の抑制が求められるとし、地方については﹁中心となるべき都市とその周辺農林漁業地域 を一体とした地域社会の振興対策の確立﹂など、自治体の共同処理方式による広域行政体制の推進を提言してい た。そして、最後の広域行政体制について小委員会﹁意見﹂は連合方式、合併方式、圏域方式などのいずれを採 るか再検討する必要があるとしていたからである。 さて、第二二次地制調は、一九六八年一〇月に開催された。総理大臣および自治大臣の挨拶では、過密過疎現 象のように地方自治を取りまく環境も大きく変貌しつつあるので、前地制調の﹁中間答申﹂を踏まえ、﹁地域社会 の構造的変化に即応した新しい地方行財政制度の確立を目指しつつ、その具体的な方策﹂を示してほ七いとされ た。もっとも、自治大臣は、この課題はあまりに広範囲なので、﹁まず、現在比較的間題の多い都市行政のあり方 ︵40︶ から審議に入っていただくのが適当ではないか﹂とした。これを受け、地制調は地方税財政の当面の措置に関す る答申をまとめ上げた後、最重要課題の審議に入った。とはいえ、課題が広範囲なため、審議事項をω今後の市 町村行政の方向について︵市町村一般の制度とその一環としての大都市制度、特別区制度をどうするか︶、⑧将来 101高度経済成長期の広域行政（二・完） にわたる広域的な市町村行政のあり方、⑥以上にともなう市町村税財政のあり方、㈲以上に関連した都道府県制 度のあり方、の四点に絞った。そして、これらを小委員会の審議に付し、順次検討することにしたのである。そ の中で、事務局︵自治省︶より資料として﹁広域市町村圏振興整備構想の主旨﹂﹁広域市町村圏振興整備に関する 措置要綱︵未定稿︶﹂﹁広域市町村圏振興整備に関する制度試案大綱︵未定稿︶﹂が提示されたのである。そうした こともあり、一九六九年二月以降の小委員会では、まず広域市町村圏構想が中心議題となり、次いで大都市制度 ︵とりわけ特別区制度︶が審議された。 広域市町村圏構想の審議における論点は、新︵第二次︶全総の広域生活圏や建設省の地方生活圏構想との関係、 あるいは市町村合併や府県制との関係、さらには広域市町村圏の整備を推進する組織・機構のあり様などであっ た。これらに対して、自治省︵説明委員は遠藤文夫、行政局振興課長であった︶は、広域市町村圏構想は新全総 の広域生活圏の考え方とほぼ同様で、建設省の地方生活圏構想とは圏域・計画上の調整を図るとした。また、市 町村合併策とは別途のものと考えるとともに、市町村と府県との中間的機関と誤解されないようにするが、その ためにも府県境界を超えた圏域設定も可能にするとした。さらに、組織・機構については、一部事務組合のよう な共同処理方式を念頭にしつつも、合併とほとんど変らない全部、役場事務組合にまでにはいかず総合的でかつ ︵姐︶ 弾力的な共同処理組織が考えられないかとして、暗に連合方式を示唆した。 そうした中で、地方六団体︵委員︶はすべて広域市町村圏構想に賛成を表明し、取り急ぎまとめてほしいとい ︵4 2︶ う要望や自治省の主導で進めてもよいのではというような意見も出した。そのためもあって、一九六九年四月、 102
東洋法学
自治省は六九年度の広域市町村圏振興整備措置要綱を発表し、それに基づいて七月と九月の二回にわたって三三 県五五カ所の広域市町村圏を指定した。したがって、一部の反対意見もあったが、一〇月に承認された第一三次 地制調の﹁広域市町村圏及び地方公共団体の連合に関する答申案﹂は、自治省により既に着手され始めていた広 域市町村圏施策をいわば追認する形になったわけである。 一部の反対意見とは、社会党の国会議員であったが、その背後にほ全日本自治団体労働組合︵自治労︶やそれ と関係の深かったいわゆる革新系の研究者などがあった。自治労は、反対する理由として次のような諸点をあげ ︵43︶ ていた。ω各種の開発区域の計画などと競合がひどくなり、市町村行政を混乱させる。③地方の中心都市と周辺 市町村を一体化した広域行政なるものは形を変えた合併︵機能的合併︶であり、市町村の合理化︵スクラップ・ アンド・ビルド︶となって独占資本に奉仕する財源を生み出す安上がり行政が狙いで、かつ、そのことは地域の 中心都市への集権化を強める反面、周辺市町村の犠牲、過疎化を一層促進することになる。㈲府県境界を超える 圏域設定は府県の区域を事実上空洞化しつつ、市町村を三〇〇∼四〇〇のブロックに再編することは、結局、府 県制廃止から道州制の導入を準備するものとなる。㈲広域行政機構としての自治体連合は、市町村と府県の中間 マネロジャロじシステム 団体となって行政の重複化をもたらすだけでなく、柔軟な組織形態として支配人制も可とするなどの点は憲法第 九三条違反である。㈲財源措置が不十分なまま実施し、かつ負担金の拠出も求められるので、各市町村の一般財 源は圧迫され、ますます財政が苦しくなる。㈲広域市町村圏の整備とともに市町村の事務事業がそれへ吸い上げ られ、それにともない職員も広域行政機構︵特に自治体連合︶へ吸い上げられ、一般の市町村では労働強化ない 103高度経済成長期の広域行政（二・完） しはサービスの切り捨てが必至となる、などであった。 こうして、自治労は反対運動を展開するが、自治省は翌一九七〇年度に入ると、昨年度限りの﹁要綱﹂を改編 し、継続的に行政指導を行うための﹁広域市町村圏振興整備措置要綱﹂︵四月︶と﹁広域市町村圏計画策定指針﹂ ︵44V ︵七月︶を策定するとともに、引き続き七三カ所の指定を行った。そして、さらに自治省は、この広域市町村圏施 策を円滑に進めるため、一九七一年三月、第二二次地制調答申を受ける形で新たな広域行政機構︵市町村連合︶ の設立を図るための地方自治法改正案を国会に提出した。そもそも自治体連合は、新たな共同処理方式として第 八次地制調答申︵一九六二年︶と第九次地制調答申︵一九六三年︶で提案されていた。ただ、前者は特別地方公 共団体としての市町村連合であり、後者はそれを府県にまで拡大した連合案であった。そして、後者は法案化さ れたが、前節でみたように一九六四年に審議未了によって廃案となっていた。それでは、これら旧連合案と第一 三次地制調答申案やそれを受ける形で提案された市町村連合法案はどのような点で相違するのか。 第九次地制調答申と第一三次地制調答申における連合案の大きな相違点は、後者が地域の実情に即して弾力的 に対応しうるような各種のタイプを提示したことであった。すなわち、地域の一体性の程度、地域の実態に即し た目的、構成市町村間の機能分担のあり方の三次元ごとに各種のタイプ設定が可能であり、また、組織形態も議 決・執行機関の両置型、議決・執行の両権限をもつ委員会型、調査審議機関を付置する型のいずれも選択するこ とができ、さらにその弾力的な運用も可能とするものであった。また、総合計画の策定とその事務処理のみなら ず、一部事務組合的な事業実施の機能もはたしうる。そして、市町村レベルの連合は府県からの事務権限の受け 104
東洋法学
皿たりえるものとするが、府県レベルの広域行政にも連合を構成しうるようにするのが適当だとした。しかし、 こうした案がそのまま自治体連合法案︵地方自治法の一部改正法案︶となるわけではない。 自治省は、当初、広域市町村圏の行政機構には一部事務組合と法上の協議会を考えつつ、後者の前者への転換 を促すとしていた。しかし、他方で一部事務組合については、普通地方公共団体に準じた議決・執行機関の設置 が義務づけられていることや、事務の変更・増減には構成自治体すべて合意が必要とされること、それに単一の ︵45︶ 事務しか処理しえないため複合多目的、総合的な事務処理ができないなどの限界があることも認識していた。そ こで第二二次地制調答申を受ける形をとり、市町村レベルにのみ限定して総合的で弾力的な運営が図れるような 特殊な一部事務組合1それを﹁連合﹂と付称したーの創設を図れるようにしたのである。その要点は次にあ った。ω連合が共同処理する事務は全市町村に共通する同一種類のものでもよいこと、③共同処理する事務の変 更は、連合の規約により連合の議会の議決をもって構成市町村などの協議に代えうること、㈹連合には管理者に 代えて理事会を置く1管理者・理事は連合議会の議員が兼ねるーことができるものとしつつ、事務局長を置 く場合には重要事項を除き、管理者・理事会の事務権限を事務局長へ包括的に委任するものとすること、などで あった。 しかし、そうした市町村連合法案に対して野党が、とりわけ﹁社会党はこれは戦後の地方自治法改正法案の中 ︵46︶ でも将来とも大変な改悪案である﹂として激しく批判・抵抗した。そして、市町村連合は地方自治制度を三層制 化し、結局、合併から府県廃止、道州制への布石になるのではないか、そうではなく単なる特殊な一部事務組合 105高度経済成長期の広域行政（二・完） であるとするならば普通地方公共団体の規定が準用される︵第二九二条︶べきとする点から法解釈上の整合性い ︵47︶ かんを論難するなどによって廃案に追い込んだ。そこで自治省は、その論難を踏まえた修正法案を一九七二年末 の国会に提出した。しかし、社会党はやはり強い批判と抵抗を示した。その背後には自治労があった。したがっ て、その批判・抵抗の要因は前述した諸点にあるのだが、それらを収敏した最大の反対理由は、市町村連合は一 部事務組合の歴史やその法的性格からしてももはや一部事務組合の範疇に納まるものではなく、市町村と府県の 中問の自治体にならざるをえないことにある。だから、それを特殊な一部事務組合だとするところに欺購がある というものであった。言いかえれば、戦後地方自治制度の市町村と都道府県という二層制を根底から改編し、結 ︵48︶ 局、道州制へ至るのではないかという危惧であった。とはいえ、自治労の反対運動は、市町村現場ではそれほど 拡大・高揚しなかった。 いずれにしろ、自治労を背後にした野党第一党たる社会党の反対に他野党も同調したため、修正法案は再び廃 案となった。しかし、自治省にとっては、広域市町村圏施策を円滑に進めるためには、どうしても一部事務組合 の限界を突破しなければならない。そこで自治省は、ある意味で誤解を生んできた連合という用語を削除した法 ︵49︶ 案を一九七三年末開催の国会に再提出した。しかし、それは偽装にすぎないという疑念を払拭しえなかった。そ のため、自民党と社会党、民社党の協議による修正案が作成された。すなわち、原案では基礎的自治体としての 市町村の事務のうち広域にわたるものは特殊な一部事務組合に委ねて行わなければならないと解される恐れがあ るので、市町村﹁相互に関連する﹂事務はたとえ同一種類でなくとも市町村の自主的な判断により一部事務組合 106
