インディアン・カジノ時代からみる先住民アクティビズムの半世紀

(1)

インディアン・カジノ時代からみる先住民アクティビズムの半世紀

著者野口久美子

雑誌名明治学院大学国際学研究 = Meiji Gakuin review International & regional studies

巻 50

ページ 63‑82

発行年 2017‑03‑01

その他のタイトル Indian Gaming and Post‑War Native American Activism

URL http://hdl.handle.net/10723/3004

(2)

【論文】特集テーマ「マイノリティの視点から」

インディアン・カジノ時代からみる先住民アクティビズムの半世紀

^（1）

野口久美子

“Indian Country understands it is not about gaming it is about economic survival and providing for our future generation.” (Ernest Tervens, Jr., Oneida Nation of Wisconsin, Chairman, National Indian Gaming Association year.)

【要約】

1980

年代以降急速に発展した，アメリカ先住民部族によるカジノ産業は，先住民の経済活動や社会生活全般に影響を及ぼし，先住民史において「インディアン・カジノ時代」とも呼べる，新たな時代を作り出したといえる。本稿では，全国インディアン・カジノ協会の年次レポートや部族成員に対する聞き取り調査，先住民保留地における現地調査結果を踏まえ，先住民カジノ産業が現代の先住民社会にいかなる影響を与えたのか，特に

1960

年代以降の先住民による復権運動の思想的基盤となった部族主義を「インディアン・カジノ時代」がいかに継承しているかに注目しながら分析する。先住民カジノ産業を，単なる先住民の経済活動ではなく，先住民がいかにしてその生活を向上させ，さらには政治的な正義を追求しようとしているのかという先住民アクティビズムの一形態として考察することで，現代のアメリカ社会におけるエスニック・マイノリティーの復権運動を考える，一つの視点を提示してみたい。

はじめに

1945

年

2

月

23

日，硫黄島の頂にアメリカ国旗が掲げられようとしていた。後に，旗を持った

6

人の兵士の写真は全米のメディアに流され，帰国した彼らは一躍戦争ヒーローとしてアメリカ社会に迎えられた。その中の一人に，アリゾナ州ピマ部族出身のアメリカ先住民男性が含まれている。

イラ・ヘイズ，22才（当時）である。ヘイズの存在は，同じく戦時中に活躍した他の先住民兵士，

例えばナバホ部族の暗号解読者（コード・トーカー）達などと並び，アメリカ合衆国（以下，合衆国）を勝利に導いた先住民の象徴として，さらには第二次大戦における先住民の高い従軍率と相まって，彼らがいかにアメリカ社会に貢献する正当な「アメリカ人」であるか，という強烈なメッセージとなった^（2）。

米軍による硫黄島占領（イラ・ヘイズは最左）^（3）

第二次大戦における先住民の活躍が注目された一方で，先住民が，戦後どの程度その生活環境，

経済状況を改善させたのかについては十分に焦点が当てられてこなかった。ヘイズが出身地である

(3)

保留地^（4）へ帰還後，アルコール依存症に苦しんだ末に自殺するという非業の死を遂げたことが象徴するように，先住民に与えられた「同化」という戦後イメージと，荒廃した保留地の実情とは，大きなかい離があった。実際に戦後の保留地社会は貧困とアルコール依存症，高い失業率と自殺率，

そして社会崩壊に直面していたのであり，その惨状は，1960年代から

80

年代にかけての先住民による復権運動を経験してもなお，劇的に改善されることはなかった。

2016

年現在，合衆国には

567

の連邦承認部族（以下，部族）が存在するが，カジノ産業は，全国

28

州で

239

の部族が従事する，保留地における一大産業となっている^（5）。1980年代末以降，急速に拡大した部族によるカジノ産業は，戦後先住民社会の貧困状況を解決するための打開策であった。かつて，平原地域の先住民にとって，バッファローはその衣食住すべてを賄う貴重な資源であった。

バッファローが消滅した

19

世紀後半以降は，平原部族のみならず，多くの先住民が，土地の喪失，

同化政策，社会崩壊を経験し，貧困状態に陥っていった。一世紀以上の間，先住民の貧困に対する十分な打開策が講じられない中で，カジノ産業は，

「新たなバッファロー」として，先住民社会を支える唯一の糧となったのである。そして，現在，

カジノ産業は，それに従事する部族の生活を支えるのみならず，時に部族に莫大な経済的利益と政治的発言権をもたらしている^（6）。カジノ産業は，

部族自治を経済的，政治的に支えつつ，現代の先住民アクティビズムを活性化させてきたといえるであろう。まさに，1980年代以降，急速に広まっていったカジノ産業の成功は，先住民史において

「インディアン・カジノ時代」とも呼べる，新たな時代を作り出したといえる。

そこで本稿では，まず先住民によるカジノ産業に関する先行研究について言及したのち，第

1

章，

第

2

章では，カジノ産業に参入するに至った先住民社会の歴史的経験を政治的，経済的文脈からそれぞれ整理し，第

3

章では，先住民カジノ産業に関する司法判決と合法化に向けた立法措置について確認し，第

4

章では，カジノ産業が開始される

文化的文脈と関連させて，一部族がカジノ産業に参入する過程と，その文化・社会的背景を，カリフォルニア州のトュールリヴァー部族の事例から紹介する。おわりにでは，カジノ産業が先住民社会に与えた影響について総括し，カジノ産業が，

現代の先住民社会にいかなる影響を与えたのか，

特に，

1960

年代以降の先住民アクティビズムの基礎となった部族主義を，「インディアン・カジノ時代」がいかに継承しているかに注目して分析してみたい。先住民カジノ産業を，単なる経済活動ではなく，現代のアメリカ社会において，先住民がいかにしてその生活を向上させ，さらには政治的な正義を追及しようとしているのかという先住民アクティビズムの一形態として考察することで，

現代のアメリカ社会におけるエスニック・マイノリティーからの視点を提示してみたい。

先住民カジノ産業に関する先行研究

先住民カジノ研究は，未だ緒についたばかりである。なかでも，2000年以降，法学，政治学分野からの研究が蓄積されてきた。例えば，ラルフ・

A・ロッサムやパッツィー・ウェストらの研究は，

比較的初期にカジノ産業に参入したフロリダ州のセミノール部族やカリフォルニア州のカバゾン部族が争った最高裁判決の事例を紹介し，保留地におけるカジノ産業の管轄権をめぐる部族と州の対立に焦点を当てている^（7）。また，政治学者である

W・デイル・メイソンの研究は，先住民カジノ産

業に関する司法判決に加え，カジノ法設立にいたる連邦議会議論に着目しつつ，カジノ産業をめぐる部族と州の軋轢が，連邦制と先住民の部族主権という合衆国の政治体制の矛盾に起因すると指摘している^（8）。さらに，以上の基礎研究を踏まえたケネス・N・ハンセンとトレーシー・A・スコペックらの研究は，カジノ部族（カジノ産業に従事している部族の意）が，ローカルやナショナルなレベルで展開する政治活動に着目し，先住民カジノ産業によって変容した先住民社会の最たる特徴ともいえる，利益団体としてのカジノ部族の動向と社会変化を分析している^（9）。以上の研究は，アメリカ社会の中で周縁化され，社会的，経済的，政

(4)

治的弱者とされてきた先住民社会から，カジノ産業を通して，いわゆる「リッチ・インディアン」

が生み出される背景，それに伴う，部族社会の政治的，経済的エンパワーメントの過程について，

個別的説明を試みるものであった。

こうした研究は，先住民カジノ産業に対する，

司法，立法からの個別解釈や，経済活動の現状報告に留まり，部族がカジノ産業を取りこんだ歴史的背景，具体的には，過去の連邦先住民政策や先住民アクティビズムの諸相を踏まえ，先住民の視点からのカジノ産業の発展過程について考察を加えてはいない。また，アメリカ連邦制の観点から先住民カジノ産業を分析したメイソンの研究も含め，何故

1970

年代に先住民がカジノ産業に参入する必要があったのか，実際にいかなる過程で参入したのかなど，先住民カジノ産業に関する社会史的視点が圧倒的に欠如している。特に，カジノ産業が先住民社会と先住民性をいかに変容させたのかについては，アレクサンドラ・ハーモンらの研究で扱われているが，同産業が，現代の先住民社会の基礎を作った

1960

年代以降の先住民アクティビズムや部族主義をいかに継承しているのか，という点についての分析はまだまだ不十分である^（10）。

カジノ産業について現時点で活用できる歴史史料はかなり限定されている。

1980

年代から現代にかけての保留地内の経済活動に関する部族内議論や，連邦政府と部族間で交わされた文書は開示されてはおらず，特にカジノ産業については，その性質上，開示される情報自体が選択的，かつ限定的である。そのため本稿では，以上の先行研究成果と二次文献を踏まえ，カジノ産業についての公的データとして採用されている全国インディアン・カジノ協会の年次レポート，カジノ産業に関する民間報告書，カリフォルニア州の部族成員に対する聞き取り調査，カジノ施設における現地調査結果を含めた，現時点で入手可能な情報をもとに分析を試みる。

第

1

章部族の政治的地位と部族主義

部族固有の政治的地位

そもそも，州政府の規制下にあるカジノ産業に，

何故，部族が参入できたのであろうか。部族は，

合衆国の建国以来，合衆国国境内に居住しながら，

部族自治を行使するための固有の政治的地位を保持している。結論を先取りすれば，カジノ経営は部族自治を行使する先住民が，保留地内で行なう経済活動の一環であった。以下では，やや時代をさかのぼりつつ，部族のカジノ産業の前提となる，

先住民の政治的地位を整理してみたい。

フランス移民であるジョン・クレブクールは

1782

年，その著書『アメリカ農夫からの手紙』において，独立戦争直後のアメリカ社会を以下のように観察している。

「（アメリカ人は）ヨーロッパ人か，ヨーロッパ人の子孫でもありますが，他のどの国にもみられない不思議な混血です。私はこんな家族を知っています。

祖父はイングランド人で，その妻はオランダ人，息子はフランス人の女性と結婚し，今いる四人の息子たちは今では四人とも国籍の違う妻を娶っています。……ここでは，あらゆる国々から来た個人が解け合い，一つの新しい人種となったのです。^（11）」

クレブクールの観察眼は，すでに多元主義的アメリカ社会に対する鋭い洞察力に満ちている。確かに，合衆国には建国時より多様な出自，人種，

民族が混在し，かつ混血化するるつぼ的社会であった。しかしながら，アメリカ社会に一定程度存在していながら，クレブクールのアメリカ論に取り入れられなかった

2

つのグループがある。それは先住民と黒人である。特に，本稿が焦点を当てる先住民に関して，現在の合衆国国境内には，

15

世紀の初頭に

500

以上の部族を構成する

500

万

人から

1,000

万人の先住民が居住していたと見積

もられている。早くから移民と接触してきた東部湾岸地域の先住民の人口は，ヨーロッパからもたらされた伝染病によって急速に減少するが，それでも，独立戦争（1775-1783）の際には，多くの部

(5)

族がイギリス，もしくはアメリカ植民地軍の主力部隊として戦力を発揮し，かつ両軍に対して政治的発言力を持っていたことはあまり知られていない^（12）。

その確かな存在にも関わらず，先住民は，合衆国の建国のプロセスからも除外されていた。1788 年に制定された合衆国憲法では，先住民について言及した箇所が

2

か所存在する。合衆国憲法第

1

条

2

節第

3

項には，「下院議員の数及び直接税の徴収額は，連邦に加入する各州の人口に比例して分配される。各州の人口は，自由人の総数をとり，

この中には一定の期間役務に服する者を含ませ，

課税されないインディアン（Indian not taxed）を除外し，これに自由人以外の全ての人数の

5

分の

3

を加えたものとする」とある。また，同第

1

条

8

節第

3

項では，「諸外国との通商及び各州間並びにインディアン部族との間の通商を規制すること」

とある。これらの記述は，先住民（インディアン）

の法的，政治的地位について直接言及しているわけではないが，理論的に考えれば，以上の内容からは，憲法制定者たちがこめた以下

2

つの意図を読み取ることができる。それはまず，先住民が連邦を構成する州の人口には含まれないこと，そして，「インディアン部族」は，外国でも州でもなく，

それと並列化されうる固有の政治組織であるということ，である^（13）。

合衆国憲法では，「インディアン部族」が，合衆国の境界内に存在しながら，その連邦制には「含まれない」，異なる主権集団とみなされている。いうまでもなく，合衆国内に異なる主権集団の存在を認めることは，国家の存続にかかわる大きな矛盾である。しかしながら，こうした妥協策を作り出した背景には，合衆国内に（あるいは以後，合衆国の領土の拡大に伴って随時変更される国境内に），圧倒的多数を占める先住民人口と，強力な軍事力と政治力を備えた部族社会が存在していたことがあった，という点は想像に難くない。加えて，

先住民史家であるウィルコム・

E

・ウォッシュバーンが指摘するように，合衆国はその建国以来，民主的国家であるという「国家の理性」を維持しながら，国境内にすでに「生得権」としての土地権

を持つ先住民と共存する方法を模索せねばならないという宿命を背負っていた^（14）。結果として，州，

準州から成る連邦制国家でありながら，国境内に，

そのいずれにも属さない多数の部族（主権国家）

が存在するという，複雑な政治体制が生み出されたのである。

部族の固有の政治的地位を最も端的に表すのが，建国期から

1877

年にかけて合衆国と部族で交わされた土地をめぐる条約の存在である。この間，

締結された条約数は

600

に上る。合衆国は，「外交政策」として，主権集団である部族が占有する土地を入手していたのである。たとえその間，先住民戦争や強制的移住政策によって，部族からの強制的な土地の収奪を行おうとも，あるいは，合衆国が幾度となく条約内容を反故にしたとしても，体面上，「外交政策」としての条約締結自体は継続された^（15）。

しかし，国家の境界内に異なる主権集団が存在するという状況は，19世紀初頭になって，ほころびを見せ始める。その背景には，米英戦争（1812-

14）後，綿花プランテーションで経済力と軍事力

を備えた南部諸州が，その州境界内に居住する部族の自治権に対し，介入しようとしたためである。

特に，

1829

年の大統領選挙で選出された南部出身のアンドリュー・ジャクソンは，その翌年，南部諸州の境界内に居住していたチェロキー，チョクトー，チカソー，セミノール，クリークといった諸部族をミシシッピ川以西に移住させる，強制移住法を制定した。同法は，州の自治権が部族の自治権に優先されるのか否か，という憲法解釈に関する議論を巻き起こし，同時に，合衆国の連邦制そのものが内包する「矛盾」をあぶりだしたのである^（16）。

このとき，連邦制と部族の固有の政治的地位の関係性について，改めて解釈を提示したのが，いわゆるマーシャル判決である。1831年から

32

年にかけ，ジョージア州内に居住するチェロキー部族とその部族自治に介入しようとしたジョージア州の対立は最高裁にまで持ち込まれ，最高裁判事ジョン・マーシャルによる

2

つの最高裁判決を生み出した。同判決は，先住民カジノ産業導入の背

(6)

景となる，部族の特殊な政治的地位を積極的に規定した重要な判例であるため，その内容をここに整理する。

まず，

1831

年のチェロキー部族へのジョージア州法の適用をめぐるチェロキー部族対ジョージア裁判では，チェロキー部族が「国内依存国家（domestic

dependent nation）」という，特殊な政治的地位に

あること，さらに，連邦政府は同部族を後見的立場で保護する責任があることが確認された。さらに，チェロキー部族領内への立ち入りを州法で罰せられた宣教師がジョージア州を訴えたウーセスタ対ジョージア州裁判においては，チェロキー部族は，固有の領土を持つ異なる集団であり，条約締結や議会法，もしくはチェロキー部族の同意なしに，ジョージア州は州法を適用することはできない，と確認された。これらの判決は，合衆国憲法では行間に隠されていた部族の政治的地位に関して，部族は「国内依存国家」という固有の政治的地位を持つこと，部族に州法は適用されないこと，連邦政府が部族（の政治的地位）を保護する義務があること，という

3

点を明確にした^（17）。ここで，マーシャル判決で確認された先住民の政治的地位が最も脅かされた，先住民に対する同化政策期についても言及しておきたい。

19

世期後半に本格化した先住民戦争や虐殺，離散などによって先住民人口が減少すると，連邦先住民政策は「身体的虐殺から文化的虐殺」，つまり，先住民にアメリカ文化を強要する同化政策期に移行した。特に

1870

年代から

1920

年代にかけて，部族の共有地である保留地の個人割り当て政策や，寄宿学校での強制的同化教育などによって，先住民個人の経済的自立が推進される一方，部族社会は同化の障害とみなされた。1924年には，すべての先住民にアメリカ市民権を付与する先住民市民権法が制定されている^（18）。

同政策によってマーシャル判決で確認された部族の政治的地位が消滅したわけではない。だが，

同化政策期には，保留地から出てアメリカ社会に同化した先住民は増加し，また多くの保留地では，

部族社会に強いられた社会変化（西洋的ジェンダー観の導入や部族の伝統的指導者の役割低下な

ど）によって，「伝統的」部族社会自体の機能が危機に直面した。さらに，同化政策の核となった土地政策（後述）が失敗したことによって，収入の手段を失った保留地の部族社会を，貧困が襲ったのである^（19）。

1934

年，保留地の社会状況が問題視される中，

フランクリン・ルーズベルト大統領による一連の福祉政策，いわゆるニューディール政策の一環として，インディアン再組織法（Indian Reorganization

Act，以下，再組織法）が制定された。再組織法は，

内務省の指揮下において，先住民が保留地，あるいは部族単位で部族憲法（tribal constitution），部族会議（tribal council），部族経済共同体（tribal

corporation）を設立すること，さらにそれに伴う

資金援助について定めた法律である。同法は，先住民の「伝統的」政治体制を，「西洋式」政治体制に再組織させることで，部族社会の「建て直し」

を図り，将来的な自治，自活を促すことを目的としている。加えて，同法は，合衆国と部族との信託関係と部族固有の政治的地位は維持することを確認した^（20）。再組織法は，部族社会の惨状に目を向けた人道主義者や多元的社会を目指す社会福祉活動家，さらに，連邦と部族関係の効率化と，部族の自立により将来的な補助金削減を意図した連邦議会や内務省の思惑が交差した先住民政策の妥協案といえよう。

というのも，マーシャル判決で確認された「国内依存国家」という部族固有の政治的地位と，再組織法型部族自治とには大きなかい離がある。何よりも，後者は，最終的な決定権が内務省にあり，

「主権国家」としての部族の政治的地位を大きく狭めているのである。一方，再組織法を受け入れることで，部族は，新たに「連邦承認部族」としての政治的地位と，それに付随する連邦補助金を獲得した。再組織法とマーシャル判決はいかに共存するのか。当初より，この点について鋭く批判した部族は存在したが，多くの部族が，将来的な自治，自活のための現実的な選択として，あるいは半ば強制的に，再組織法を受け入れ，部族会議を設立した^（21）。

結果的に，この妥協案は，現代社会にまで続く

(7)

連邦，先住民関係を確立した。だが同時に，再組織法体制が「国内依存国家」としての部族固有の政治的地位をいかに継承できるのか，という問題を抱えたまま，部族は，

20

世紀後半を迎えることになるのである。

先住民アクティビズムと部族主義

歴史家ケネス・W・タウンゼントが指摘するように，ヘイズに代表される第二次世界大戦での活躍は先住民のアメリカ社会への同化，というメッセージを広めただけでなく，先住民の権利意識をも高めた^（22）。保留地に帰還した先住民は，過去の不当な連邦先住民政策に対する補償を求め，組織的運動を展開したのである。1944年，戦争から復員した先住民が中心となり，50 部族の代表者によって全国アメリカ・インディアン議会（The

National Congress of American Indian，以下，NCAI）

が設立された。NCAI は再組織法下で設立された部族会議の基盤強化を目指す部族リーダーの活動母体として，以後の先住民運動をけん引することになる^（23）。

1960

年代以降，全国的に展開された先住民の復権運動の起爆剤となったのは，1961年，NCAIが主催したアメリカ・インディアン・シカゴ会議である。参加者は「インディアン目的宣言」を起草し，連邦管理終結政策の廃止，内務省インディアン局の組織改革，連邦先住民政策の立案，運営における先住民の参加など，部族自治を支えるための重要な提言を行った^（24）。特に

NCAI

が批判を向けたのは，先住民に対する連邦管理終結政策である。第二次大戦後に，連邦先住民政策における資金難を受けて採用された同政策は，保留地の存在に象徴される連邦政府と部族の信託関係を「パターナリズム」とみなし，部族固有の政治的地位の解消と，先住民のアメリカ社会への早急な同化を目指した一連の政策であった^（25）。

連邦管理終結政策は，以下，2 つの政策として施行された。保留地の民事・刑事管轄の各州への移行と，先住民の都市への移住政策である。これら一連の政策は，保留地に居住する先住民の複雑な政治的，法的地位を解消し，アメリカ先住民の

同化をより促進することが目的であった。

1950

年代以降，いわゆる「都市インディアン」が急増したのも，こうした背景がある^（26）。

部族固有の政治的地位を，半ば強制的に終了しようとした連邦管理終結政策と，それを批判した

NCAI

によるシカゴ会議が火付け役となり，1960 年代から

70

年代にかけて，先住民による復権運動は，瞬く間に全国に広がっていった。こうした復権運動は，NCAI に加え，都市に移住した先住民が中心となって形成されたアメリカ・インディアン・ムーブメント（AIM）に代表されるような，

時に急進化した直接行動によってもけん引された。運動の参加者は，連邦政府主導の連邦，部族関係を廃止すること，それに伴う内務省インディアン局の再編，そして部族主権の一層の強化などを訴えた。歴史的分析を加えれば，1960年代以降の復権運動は，

1930

年代に構築された再組織法体制の矛盾（内務省管轄下の部族自治体制）を突き，

一方で部族固有の政治的地位をより強化しようとする部族主権を訴えるものであった。

さらに

1970

年代以降，先住民による復権運動は，高等教育を受けた先住民知識人に継承され，

学問分野にも広がっていった。先住民研究学部

（NAS）を含む，各種エスニック・スタディーズの設立は，公民権運動や先住民運動の最大の成果であるといえるであろう。特に，「先住民による先住民研究」を掲げた

NAS

は，部族固有の政治的地位とそれに基づく先住民の復権運動を学問的に支持してきた。

NAS

は，再組織法型部族自治と，「国内依存国家」としての部族との矛盾を認識しながらも，先住民の将来が，再組織法を基盤とした部族組織の強化にあるとする学問的アクティビズムの側面を持っている。その過程で，固有の政治的地位を持つ部族が単位となり，先住民の復権を目指すことを意味する部族主義（Tribalism）や部族ナショナリズム，部族プログラムといった概念が作り出された^（27）。これらは，マーシャル判決や再組織法を通して歴史的に構築された「部族」という概念を戦略的に用いつつも，部族本来の社会的，

政治的，文化的役割を強化し続けようとする，現代の先住民復権運動の根幹をなす概念である。

(8)

1960

年代以後，先住民は，自らの直面する「不正義」に，主体性と戦略性をもって立ち上がってきた。その間，先住民運動は，連邦政府の先住民政策に対する責任問題に加え，例えば，博物館における非人道的展示，メディアや学問における先住民描写のステレオタイプ化，環境レイシズムなどを問題視し，国家，地域，そして，多様な先住民社会を巻き込んだ議論を展開させている。こうした議論や実際の運動は，先住民の側からは，個人，コミュニティー（特に都市部に居住する先住民），部族，さらには汎部族的組織（NCAIや

AIM

など）を単位として展開されてきたが，その主目的は先住民の部族主権の強化に他ならない。つまり「不正義」を正すための様々なレベルでの行動の目的は，自分たちの属する部族の諸権利を回復することである。さらに，その二次的結果として，

先住民であることは「部族成員であること」と同一視される，今日の部族ナショナリズムを作り出してきたともいえるであろう。

先住民カジノ産業は，固有の政治的地位を持つ部族が，保留地で行う自由な経済活動の一環として導入された。その上で，同産業は，現在，そして将来的な部族主義，部族ナショナリズムを経済的に支える重要な手段となっていくのである。

第

2

章先住民の貧困とカジノ産業

次に，先住民カジノ産業が開始された背景について，保留地の社会状況から考察していきたい。

1970

年代末，保留地は圧倒的な貧困状態にあった。結論を先取りして言えば，先住民カジノ産業は，部族がその固有の政治的地位を利用し，貧困から脱するために保留地に誘致できた数少ない産業の一つであったのである。

1970

年代における先住民の貧困は，先住民の生活を支える土地の減少に伴う，必然的帰結といえるであろう。合衆国の歴史は，先住民の居住地に国家の領土を拡大していく，土地収奪の歴史でもあった。特に同化政策期と戦後の連邦管理終結政策期において，多くの先住民は保留地の土地基盤を失い，貧困化していった。そこで，1946 年に

NCAI

の積極的な働きかけで設立されたインディアン請求委員会は，部族と連邦政府との条約内容に立ち返り，連邦先住民政策の中で先住民から不当に取り上げられた土地を補償するための調査，

裁判機関となった。

1978

年にインディアン請求委員会が廃止されるまでに，先住民からの全請求の

約

58％に賠償が認められ，342

件の請求に対して

計

8

億ドル以上の補償金が支払われた。一方，インディアン請求委員会による補償は金銭的やり取りに留まり，部族成員の生活を根本的に立て直す保留地の増加にはつながらなかった^（28）。前節でみたように，NCAI によるシカゴ会議以降の先住民復権運動は，部族の政治的地位や部族主権の強化に向けたアクティビズムとして，あるいはそれを支える学問理論を構築したという点では大きな成果を残したが，一方で，それらの運動が，保留地の生活状況の実質的改善に果たした影響はそれほど大きくない。確かに，部族の復権と連邦政府の歴史的責任を追及したこれらの運動は，結果として，1960年代以降，連邦政府の部族に対する補助金の増額をもたらしたが，保留地で採掘される天然資源を利用した産業や観光業を導入した一部の部族を除いて，多くの部族では保留地産業やその担い手の育成，雇用政策は十分には行われていない。そのため，部族は，部族自治を維持するために，かえって連邦補助金への依存を強めざるをえなくなったのである^（29）。

保留地内雇用の増加と独自産業の育成が停滞していた背景にはいくつかの理由があった。まず，

建国以来，保留地における商業規制や管轄権などを定めた無数の法律の存在がある（例えば，連邦管理終結政策の一環として定められた公法

280

は，重犯罪や一部の刑法を州，連邦の管轄，軽犯罪や民法を部族の管轄としている）。つまり，連邦制と部族自治を併存させるために合衆国が定めてきた複雑な「先住民関連法」の存在は，保留地外からの産業誘致や投資を困難にしたのである^（30）。また，保留地とその周辺の複雑な土地権の帰属状況もそれに拍車をかけた。同化政策期，保留地の一部を個人所有化することを目的として制定された，いわゆる一般土地割当法（通称，ドーズ法，

(9)

1877

年）によって，多くの保留地内には，元来の保留地（連邦信託地）に加え，先住民による個人所有地，先住民から非先住民に売却，賃貸された個人所有地が混在していた。加えて，先住民による個人所有地は，持ち主の死亡に伴う遺産相続によって，さらに細分化していた。こうした状況は，

過去半世紀間で，元来の保留地境界線内に，保留地，小規模の先住民個人所有地と非先住民所有地が作り出されたことを意味する。保留地への産業誘致を困難にしたのは，「虫食い状態」や「飛び地状態」と表される，こうした保留地環境にもあった^（31）。

また，軽視してはならないのは，非先住民社会からの保留地に対する差別意識である。元来，保留地は都市部や市街地から地理的に離れ，入植者が少ない不毛の土地に設立されてきた。多くの保留地は，季節労働者などの行き来を除き，非先住民社会からは明らかに孤立して存在していたのである。カリフォルニア州を例にとれば，保留地の先住民が，労働や飲食を目的として近隣の市街地に出向くことはあっても，1970年代に至るまで，

非先住民が保留地を訪れて定期的な交流を持ったり，その近隣に土地を購入，居住したりすることは多くなかった。また，保留地や先住民に対する差別意識や，「アルコール依存者」や「失業者」といった先住民のイメージは，アメリカ社会に根付いていた。実際，1970年代において，カリフォルニア州の保留地内の平均的な失業率は

50％であ

り，アルコール依存症率は成人の

70％にも上って

いたのである^（32）。

さらに，NCAI の活躍の反面，多くの部族では再組織法下で設立された部族会議が十分機能していなかったことも，保留地の貧困化を招いた一つの原因といえよう。まず，保留地では，部族会議に対する反部族会議派（時として「伝統派」と呼ばれる）たちの不満が根強く残っていた。こうした対立は

1973

年，サウスダコタ州でおこったウンデッドニーの占拠事件にも明らかである。このとき「伝統派」は，現行の部族会議が，再組織法の下で便宜的に設立された内務省の傀儡政権に過ぎないと反乱を起こしたのである^（33）。一方で，保留

地では部族会議の役割や部族法，連邦政府との交渉を行える新たな部族リーダーや経済的指導者が育成できてはいなかった。確かに，連邦政府による職業教育訓練や連邦奨学金制度で高等教育を受ける若者は少しずつ増加傾向にあったが，保留地に戻って部族会議を運営する人材の育成は遅々として進まなかった^（34）。部族会議の人材不足によって，部族自治の遂行のみならず，必要な連邦補助金の申請や，保留地資源の利用，産業の育成がなされなかった保留地も多い。

以上のような保留地の状況に対して，連邦政府もまた有効な経済復興策を導入できずにいた。例えば，1960年代，ジョン・F・ケネディ，リンドン・B・ジョンソン両政権は，「貧困との闘い」を政策の軸として，先住民への補助金増を打ち出した。特に，ジョンソン大統領によるコミュニティー・アクション・プログラム（CAP）は，保留地における貧困対策のための人材育成や新事業の立ち上げ，雇用促進を目的とする経済・福祉政策であった。CAPは，先住民に雇用機会を与えると同時に，次世代の先住民リーダーを育成し，先住民主導の自活に向けた一歩として一定の成果を生み出した。だが，CAPも，保留地内に長期的な雇用を作り出すことはできず，依然として，先住民の連邦政府の資金に対する依存を強めたことに変わりはなかった。加えて，CAPは，その補助金の分配，用途をめぐり，部族内対立や部族間摩擦を生み出した^（35）。

特に，先住民主導による経済復興プログラムについては，リチャード・ニクソン大統領による

1970

年の「特別教書」で，改めて提言された。ニクソン大統領は，連邦管理終結政策を廃止し，部族と連邦政府の信託関係を確認するとともに，先住民による連邦プログラムの運営，管理と経済開発促進の方針について明確に述べている。その背景には，ニクソン政権前後により急進化した先住民運動がある。同時期には，アルカトラズ島占拠

（1969年），首都ワシントンでのインディアン局本部占拠（1972年），ウンデッドニー占拠（1973年）

というように，

AIM

による直接抗議行動が続いた。

「特別教書」での提言は，ニクソン政権期

2

年

(10)

目に制定されたインディアン自決・教育援助法

（1972年）に結実した。各先住民団体や部族指導者，教育者など多くの先住民の陳述を受けて作成された同法は，住宅，医療，教育，経済開発などの連邦先住民政策を部族が主導して行うこと定めている^（36）。ニクソン政権に至り，連邦政府からの補助金を部族が独自に運用するという，新たな部族自治，自活の枠組みが整ったといえるであろう。

とはいえ，以下のデータからもうかがえるように，保留地が，依然として貧困状況にあったことには変わりなかった。

1970

年代における保留地の平均収入は全米平均の

32％であり，保留地の先住

民の失業率は

49％（全米平均の 8

倍），そして，

約

9

割の先住民が上下水道，冷暖房なしの生活環境にあった。さらに先住民の平均死亡年齢は，高い自殺率，アルコール依存症による死亡率を反映して

40

代に留まり，これは全米平均寿命の約

3

分の

2

程度でしかなかった。保留地の平均収入に目を向ければ，

1980

年代には連邦補助金の増加により全米平均の

41％に上昇するも， 1990

年代には

32％まで減少している。これは，保留地の平均収

入が，連邦政府の補助金の増減に左右される不安定な状況であり続けたことを示している。

1960

年代以降の連邦先住民政策の変化にも関わらず，先住民は連邦補助金に依存する，「最も貧しいアメリカ人」であった^（37）。

フロリダ州に居住するセミノール部族が，保留地内でビンゴ場を開始した

1970

年代末から，多くの部族がカジノ産業を開始する

1980

年代にかけて，部族は貧困を打開するための有効な経済政策を見いだせずにいた。孤立した保留地に住む諸部族は，低い初期投資で利益が得やすい，魅力的な産業として，ビンゴ場の経営に乗り出すことになるのである。

第

3章カジノ産業をめぐる州と部族との対立

合衆国におけるカジノ産業

1979

年，フロリダ州ハリウッドに保留地を持つセミノール部族は，保留地内にカジノ施設を誘致した。週に

6

日間の経営で，100ドル以上の賞金

を出すこともある高額掛け金のビンゴ場である。

この部族ビンゴ場は短期間で大成功をおさめ，それに伴って，ムスコギー部族を含む近隣の諸部族が次々と同様のビンゴ場経営に乗り出した^（38）。一方，部族によるカジノ産業が拡大する勢いを見せ始めると，フロリダ州では部族によるビンゴ場経営の是非をめぐり，部族と州の軋轢が高まっていった。

合衆国におけるカジノ産業は，元来，州の規制下に置かれてきた。例えば，カジノを最も早く合法化したのがネバダ州である。1831年，鉱業地帯に隣接したラスベガスに，鉱業労働者のための娯楽施設が設けられ，その中にカジノ場が開設された。1930年代のニューディール期には，フーバーダムの水力発電を用いてラスベガスに大量の電気が送られ，街のシンボルでもある，きらびやかなネオンが飾る夜景を作り出した。加えて，第二次大戦後には大規模な商用施設が次々と併設され，

ラスベガスやリノには一大カジノ施設が誕生した^（39）。

1970

年代に入ると，全米各州は，不況による税収入の減少を補てんするため，高収益を見込めるカジノ産業に参入した。以下でみる第

3

種カジノを導入した州の数は，

1978

年に合法化したニュージャージー州を筆頭に，1998年までに

9

州，さらに

2005

年までには

28

州に増加している^（40）。また

2003

年までに犬，馬レース競技カジノが

43

州，

ロッタリーが

40

州，慈善カジノが

47

州，商業カジノ（ラスベガス式の大規模カジノ）が

11

州で合法化されており，現在までに，ユタ州を除きほとんどすべての州が何らかのカジノ産業を認めている^（41）。

1995

年，ネバダ，ニュージャージー，イリノイ，ルイジアナ各州におけるカジノ産業からの収益金はそれぞれ

2

億ドル，ミシシッピ，コネティカット，ミズーリーは

1

億ドルに上り，カジノ産業からの州の税収入は全米で

1

億ドルにも上った。先住民カジノ産業は，まさに，州によるカジノ合法化時代の中で開始されたのである。

先住民カジノ産業と司法判決

セミノール部族が居住するフロリダ州は，1970

(11)

年当時，慈善カジノのみを合法化していた。そのため，同部族があるブロワード郡では，セミノール部族による高額掛け金のビンゴ場経営が州法違反であるとし，同地の郡保安官がビンゴ場の規制に乗り出した。これに対してセミノール部族が訴えを起こした連邦地方裁は，部族の経営するビンゴ場には，州の管轄権は適用できないとして，部族のカジノ経営を支持した。これを不服とした州政府と部族の対立は最高裁にまで達するも，

1981

年に最高裁が出した判決は同様にカジノ産業における部族の管轄権を支持するものであった（Seminole

Tribe of Florida v. Butterfield, 1981）

^（42）。

同様の係争はカリフォルニア州でも起こった。

当時，カリフォルニア州は掛け金が

250

ドル以下の慈善カジノ（ビンゴ）や，パリミューチェル方式^（43）で行う競馬，カードゲーム等を合法化しており（郡や市が規制することもある），加えて，州も独自にロッタリーを運営していた。しかし，州内に居住する部族が州の規定以上の高額カジノ施設を開設すると，州以下の自治体は相次いで取り締まりに乗り出した。例えば，1980年，リバーサイド郡にあるミッション・インディアン・カバゾン・バンド（以後，カバゾン部族）はポーカー場を開設したが，その

2

日後にはインディゴ市警察が検挙に入っている。当局は，ポーカーを禁止しているインディゴ市の規制を破ったとして，カジノ場の職員，労働者，部族成員を含めた約

1000

名を逮捕し，カバゾン部族にポーカー場の閉鎖を命じた^（44）。

これを受け，同年

3

月，カバゾン部族は連邦地方裁に訴えを起こしたが，判決はインディゴ市側の主張を支持するものであった。しかし，1982年

12

月に行われた第

9

上訴審では，インディゴ市はカバゾン部族の保留地に対する管轄権は持たず，

よって，市のカジノ規制をカバゾン部族に適用することはできないと，前判決を覆した。しかし，

同部族のポーカー場運営をめぐる市と部族の対立は終わらず，郡，州も巻き込み，1987年には最高裁にまで達している（California v. Cabazon Band of

Mission Indians, 1987）。同年 2

月

25

日，最高裁はカジノ産業におけるカバゾン部族の主張を支持

し，部族はカジノ産業を継続できる，との判決を下した。同判決は，部族固有の政治的地位を尊重し，部族には「その成員と領土に対する自己決定権があり，部族自治は……州によって制限されるものではない」としたのである^（45）。

以上に挙げた，初期の先住民カジノ産業をめぐる部族と州の争いは，州境界内に固有の政治的地位を持つ部族が存在した場合に，その最終的な管轄権はどこに所属するのか，という根本的問題を提示している点で，

1830

年代にマーシャル判決に至った，部族領土の管轄権をめぐる州と部族間の争いに共通する。先住民カジノ産業をめぐる以上

2

つの最高裁判決は，まさにマーシャル判決を継承し，州政府は，保留地と部族の経済活動に対する管轄権を持たないことを改めて提示した。

カジノ法

先住民カジノ産業をめぐる

2

つの最高裁判決を受け，州内に同様の先住民カジノ産業が急増すると見込んだ各州は，同産業に対する何らかの規制措置を連邦議会に求めた。一方，カジノ産業に関する立法措置を求めたのは，部族側も同様であった。部族は，州政府の干渉から部族によるカジノ産業を保護する法律の制定を連邦議会に対して要請した。すでに，セミノール判決前後の

1983

年から

85

年にかけて，連邦議会には先住民カジノ産業の保護と規制に関する複数の法案が提出され，上下両院では，部族，州，連邦議会，専門家らを招き多くのヒヤリングが行われていた^{（ 46）}。最終的に，カバゾン判決の翌年である

1988

年

10

月

17

日，ロナルド・レーガン大統領によって，先住民カジノ産業を規制するための連邦法，先住民カジノ規制法（Indian Gaming Regulatory Act，以下，カジノ法）が調印された^（47）。

カジノ法は，その冒頭にもあるように「部族の経済発展，自活，強力な部族会議の発展」を第一の目的としている。その背景にはまた，カジノ産業を部族による自活の有効な手段とみなしたレーガン政権の先住民政策がある。新自由主義的経済政策を推進していたレーガン政権では，部族によるカジノ産業への参入を後押しする一方で，先住

(12)

民の自活を促し，先住民関連の予算削減を目指していた^（48）。

それゆえ，カジノ法は，部族によるカジノ産業で得られた収益金が，部族自治を支えるため，以下の

5

つの用途にのみ使用できると定めている。

1）部族会議の運営やプログラムの資金，2）部族の

成員のための一般的福祉活動，

3）部族経済発展の

促進，4）慈善団体への寄付，5）地方自治体への資金援助。まさに，カジノ産業からの収益金を，

これまで国庫から念出してきた部族に対する補助金と代替させることを意図しているといえよう。

カジノ法では，

1988

年の時点において連邦政府からの承認を受けている部族が，保留地に限定してあらゆる種類のカジノ施設を運営することができるとし，さらに部族によるカジノ産業を以下の

3

種類に分け，それぞれ異なる規制方法を定めた

（図

1）。第 1

種は，部族が保留地内で伝統的に行ってきたゲームや，部族の儀式や祝祭時に行われる際の賭け事である。続いて第

2

種は，ビンゴや，それに類似した低額掛け金のカジノ（例えば，

プルタブ，ロッタリー，パンチボードなど）やカードゲーム（例えば，ポーカーなど）である。最後に，第

3

種に分類されるのは，第

1

種と第

2

種に分類される以外の，高額掛け金（主に，掛け金に上限を設けていない）すべてのカジノ（例えば，

スロットマシーン，クラップス，ルーレット，ブラックジャックなど）である。

さらに，カジノ法は，以上のカジノに対する管理規制の所在を明らかにした。第

1

種については，

部族が自主的に管理し，第

2

種については，連邦政府主導によって設立された全国インディアン・

カジノ委員会（National Indian Gaming Commission）

と部族の両者が規制するものとした。最も高額な掛け金を伴う第

3

種のカジノは，部族と全国インディアン・カジノ委員会によって規制されることに加え，部族は州と個別に契約（contract）を結び，

その経営方針（収益金の上納額も含め）について事前に合意を要するものとした。

カジノ法は，保留地における先住民カジノ産業は合法であり，州以下の地方自治体はそれを禁止する権限を持たないとする最高裁判決を前提とした上で，部族のカジノ場経営に対して一定の規制を行っている。つまり，カジノ場経営の条件として，その収益金で部族の自治，自活を担い（あるいは合衆国の保留地に対する財政的負担を減らし），さらに第

2

種と第

3

種カジノについては，連邦（全国インディアン・カジノ委員会）による監視下で行ない，特に第

3

種カジノについては，州との契約に沿って行うという点である。カジノ法は，部族の政治的地位を尊重し，その自治権を認めながら，一方で，その自治権に対して，連邦と州がどこまで介入することができるか，という点を明確化することによって，先住民カジノ産業をめぐる，部族，州，連邦側の主張の妥協点を提示した法律であるといえよう。

第

4

章先住民のカジノ文化とトュールリヴァー部族のカジノ産業

カジノ法によって部族によるカジノ産業に対する法整備がなされると，カジノ産業に乗り出す部族が急増した。特に，大都市近郊や国道近辺に位

図

1 カジノ法におけるカジノ分類と規制方法

カジノ法

種類内容例規制の担い手

第

1

種部族内での賭け事

ceremonies, cerebrations

部族政府

第

2

種低額カジノ

bingo, pull tabs, lottery, punch board, card game

部族政府／全国インディアン・

カジノ委員会

第

3

種高額／商業カジノ

slot machines, craps, roulette, blackjack

部族政府／全国インディアン・

カジノ委員会／州

インディアン・カジノ時代からみる先住民アクティ ビズムの半世紀