広域的な集客を見込む商業地区における商業容積率誘導政策の考察

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広域的な集客を見込む商業地区における商業容積率誘導政策の考察

政策研究大学院大学まちづくりプログラム MJU15618 山田渚

１はじめに

1990 年代前半のバブル崩壊による地価の下落に伴い、観光地などの広域的な集客を見込む商業地区においても住宅専用のマンションが建設され、商業地としての街並みの統一感が失われていった。これに対し、商業地区における商業集積を目指している自治体の中には、商業地区の住宅地化に危機感を持ち、特別用途地区制度を用いて建築時における容積率規制により商業用途を誘導する土地利用政策を行うものが出てきた（全国で６都市７地区⁽¹⁾）。２特別用途地区制度を利用した商業誘導政策の特徴と問題意識

いずれの自治体も、商業地として認知度を上げ集客を増やすための方策として、商業誘導政策により店舗等が集積し商業地としての連続した街並みを形成することを狙いとしている。しかしその手段は、各自治体により細やかな違いはあるものの、いずれも建築時に１棟ごとに容積率の一部を商業用途に供することを強制する内容であるため、次のような開発コストが個々のディベロッパーに働く。

①商業部分のテナントや管理会社を誘致しなければならない：住宅専門のマンション開発業者は商業部分の運営を別会社に委託したり商業物件を扱う不動産会社等に分譲したりする必要がある。

また商業テナントを誘致すること自体がリスクとなる。

②住宅用の他に商業部分専用の出入り口を設けることによる物理的な制約：セキュリティー上、出入り口や廊下、エレベーター等を住宅部分と商業部分を分けて設けるため、レンタブル比が低下してしまう。

③住商混在型のマンションが住民のニーズに合わない：臭いや騒音、害虫の発生、分譲マンションの場合の管理や建替えの際の権利調整の複雑化など、同じビル内への住宅と商業の併設はマンションとしての価値を低減してしまう。

よって、政策実施においては商業集積による外部性の正の効果と開発コストによる土地利用抑制の負の効果の両方が考えられる。

また、６都市における商業誘導政策のうち、京都市の職住共存地区と横浜市の横浜都心機能誘導地区（商住共存地区）では、１棟の建築に対し、住宅用途に供する容積率を 300％までとした上で、

それ以上を住宅とする場合は住宅と同量の容積率の商業を入れることを求めている。このような、住宅・商業比例誘導手法では、商業の量を開発ディベロッパーに委ねる形になっている。

図 1住商比例誘導手法の概念図

以上より、本稿では次のような仮説を立て、理論分析と実証分析から検証を行う。

仮説１：政府による商業誘致の政策介入には適切な強度や条件があるのではないか

仮説２：住宅・商業比例誘導手法では、本来誘導すべき適量を超えた商業の量を求めることで、土地利用の抑制効果が強く働いてしまうのではないか

３容積率規制を用いた商業誘導施策による政策介入の合理性の理論分析

仮説１に対し、まず商業誘導政策における政府介入の合理性と適正強度について理論分析を行う。

商業地区内の隣り合う土地において、ビルを建てようとしているディベロッパーX とディベロッパーY がいると仮定する。X と Y が協調して互いに商業用途を入れた場合、商業としての街並みが形成されることにより互いに正の効果が得られる。しかし、政策がない状況の場合、個々のディベロッパーとっては手間のかかる商業誘致をせずに住宅用途だけを入れたマンションを建築することが合理的なため、お互いに住宅用途のみのマンションを建築してしまう。これは、「囚人のジレンマ（prisoners’ dilemma）」の構造として捉えることができる。

いま、ディベロッパーX と Y がビルを建築する際に商業用途へ行う投資の量をそれぞれ x、y とする。このとき、それぞれの投資により X が受ける利益ΠXは

ΠX＝αy－x² ・・・①

と表わされると仮定する。ここで、αは地域の環境に依存した投資の効果（正の外部性の程度）を表わす係数である。また x²は、

住商混在型のマンションが住民のニーズに合わない、住宅用の他に商業部分専用の出入り口を設けることによる物理的な制約など、

商業投資に伴い開発ディベロッパーにかかるコストを表わす。X の利益最大化問題

max ΠX ＝ max（αy－x²） x x

を解くと、一階条件として－2x＝0 ∴x＝0 が得られる。

Y も同条件であるので、両者にとってのナッシュ均衡は

（x^NE,y^NE）＝（0, 0）

となる。一方で、X が社会に与える利益は ΠX＝αx－x² ・・・②

で表わされる。よって社会にとって最適な商業投資水準 x*は、社会的利益最大化問題

max Π ＝ max（αx－x²） x x を解く事で求められる。一階条件として α－2x＝0 ∴x*＝α/2 （α＞0 ⇒ x*＞0）

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2 が最適条件となる。

図 2商業投資量と利益以上より、

①ディベロッパーX、Y のナッシュ均衡においては、社会的な最適投資水準よりも過少な投資となること

②社会的最適投資量 x*は、αの関数で表わされ、αが大きいほど x*も大きくなること

が示された。よって、

①：α＞0 の限りにおいては、ディベロッパーの自由な判断に任せず、政府が介入することが合理的であること

②：政府介入時に誘導するべき商業投資の最適水準は、地域の環境によって異なること

が推定される。

４容積率規制を用いた商業誘導施策の効果に関する実証分析仮説１に対し、前章の理論分析で得られた仮説を踏まえ、商業誘導政策が実際にもたらす効果や適正な誘導水準について、実証分析により明らかにする。

（１）分析対象と分析方法

特別用途地区制度により容積率を用いて商業用途を誘導する政策を実施している全国６都市７地区のうち、政策実施エリア内に公示地価ポイントをもたない尼崎市のみを除外した５都市６地区を対象とする。実証分析に当たっては資本化仮説に基づき、商業集積の便益は地価の上昇に反映されることを前提としたヘドニック・アプローチにより、地価関数の推計に基づいて行うこととする。

（２）推計モデル

政策実施前後における地価の変動を検証するため、政策実施エリアをトリートメントエリア、政策実施エリアを含む県内の商業地域・近隣商業地域をコントロールエリアとし、地価ポイントにおける固定効果モデルによる DID 分析を行う。

まず、推計モデル１～４によって、５都市６地区並びにそれらを含む県内の商業地域・近隣商業地域に含まれる地価ポイントを総合して、最適な商業誘導水準についての検証を行う。次に、地域の環境ごとの違いについて検証を行うため、都市ごとの地価ポイントにおいて推計モデル１～３による実証を行う。なお期間は、

６地区のうち最も早い政策実施年（京都市職住共存地区）の前５年、最も遅い政策実施年（横浜市横浜都心機能誘導地区）の後５年を含む、平成 10～22 年を対象とする。

各自治体における商業誘導政策の強さを横並びで比較するため、

指定容積率いっぱいまでなるべく住宅用途として建築しようとしたときに、政策により最低限求められる商業等用途の容積率の指定容積率に対する割合を「商業誘導強度」と定義し、変数として用いる。なお、建築物は指定建蔽率いっぱいに建てられると仮定する。

商業誘導強度（％）

＝指定容積率いっぱいに建築する際に求められる商業容積率（％）

／指定容積率（％）×１００

図 3商業誘導強度の概念図

【推計式】

①推計モデル１：政策前後比較モデル

ln(chika) = β

0

+β

1

(reg*after)

it

+β

2

X

it

+α

i

+б

t

+ε

it

②推計モデル２：商業誘導強度による線形モデル

ln(chika) = β

0

+β

1

(strength*after)

it

+β

2

X

it

+α

i

+б

t

+ε

it

③推計モデル３：商業誘導強度別ダミー変数モデル

ln(chika) = β

₀

+β

₁₍

strength1～4*after)

_it

+β

₂

X

_it

+α

_i

+б

_t

+ε

_it

④推計モデル４：商業誘導強度を変数とする二次関数モデル

ln(chika) = β

0

+β

1

(strength*after)

²it

+β

2

(strength*after)

it

+β

3

X

it

+α

i

+б

t

+ε

it

【変数一覧】

ln(chika)

：地価公示価格（円／㎡）の対数値

reg*after

：政策エリア内ダミー＊政策実施後ダミー

strength*after

：商業誘導強度（％）＊政策実施後ダミー

(strength*after)

²：（商業誘導強度（％）＊政策実施後ダミー）の２乗項

strength_1～4*after

：政策実施エリア内における商業誘導強度 s が 0<s≦10、10<s≦20、…30<s≦40(%)のダミー変数＊政策実施後ダミー変数

X

：コントロール変数

（人口密度（人／ｋ㎡）、課税所得（千円／人）、高齢化率（％）、主要駅までの距離（m）＊年次ダミー）

α，б

：固定効果

ε

：誤差項

i

：地価ポイント

t

：年度

（３）推計結果

全国を対象とした推計では、単純な政策前後における地価変動においては有意な結果は得られなかった（推計モデル１）が、商業誘導強度１％上昇することにより、地価が約0.2％下落することが 10％有意水準で確認された（推計モデル２）。商業誘導強度を10％ごとに区切って推計してみると、10％以下の場合は、政策実施により地価が政策実施以前より１％有意水準で上昇し、10％より大きい場合は、商業誘導強度が強くなっていくにつれて地価は政策実施前よりも下がっていく傾向が読み取れた（推計モデル３）。そ

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3 こで２次関数を想定したモデルでは、２乗項が１％有意水準でマイナスの値をとる、上に凸の２次関数を描くことが示された。

表 1 推計結果一覧（全国）

被説明変数：地価公示価格の対数値

説明変数係数標準誤差

推計モデル１政策エリア内ダミー＊

政策実施後ダミー

-0.0060988 0.0181031 定数項 12.87102 0.1149539 ***

決定係数（R2） 0.7562

推計モデル２ *

商業誘導強度（％）＊政策実施後ダミー

-0.0019016 0.0010392 定数項 12.87336 0.1150234 ***

決定係数（R2） 0.7564 推計モデル３

商業誘導強度１ダミー

＊政策実施後ダミー

0.0655946 0.0197442 ***

商業誘導強度２ダミー

-0.0072147 0.0237548 商業誘導強度３ダミー

-0.0885966 0.027942 ***

商業誘導強度４ダミー

-0.1664924 0.0697935 **

定数項 12.86711 0.1147608 ***

決定係数（R2） 0.7572 推計モデル４

（商業誘導強度（％）＊

政策実施後ダミー）の２乗項

-0.0003662 0.0000727 ***

商業誘導強度＊政策実施後ダミー

0.0070311 0.0021241 ***

定数項 12.86621 0.114368 ***

決定係数（R2） 0.7571

観測数 18559

（1886 地点）

***、**、*は、それぞれ 1%、5%、10%有意水準に対応

図 4商業誘導強度と地価の関係図

都市別に比較すると、三鷹市では有意な結果は得られなかったものの、京都市においては商業誘導強度が 40％になってもなお地価は上昇する傾向、熱海市や杉並区では政策実施により地価は常に下降傾向、横浜では商業誘導強度 10％よりも大きく 20％以下の範囲が最も地価を上げ、それ以上の強度になると地価が低下していく傾向であるなど、都市によって地価上昇のピークをとる商業誘導強度にばらつきが見られることが分かった。

表 2推計結果一覧（都市別）

京都

①政策前後 4.32%↑ *

②強度１％上昇 0.38%↑ **

③誘導強度別 0<s≦10 -0.9％↓

10<s≦20 5.3％↑ **

20<s≦30 6.9％↑ ***

30<s≦40 該当なし

熱海

①政策前後 8.0%↓*

②強度１％上昇 0.27%↓ ***

③誘導強度別 0<s≦10 該当なし

20<s≦30 2.2％↓ **

30<s≦40 13.5％↓ ***

三鷹

①政策前後 1.84%↑

②強度１％上昇 0.18%↑

③誘導強度別 0<s≦10 1.8％↑

10<s≦20 omitted

杉並

①政策前後 2.58%↓ ***

②強度１％上昇 0.26%↓ ***

横浜

①政策前後 10.4%↑ ***

②強度１％上昇 0.38%↑ ***

③誘導強度別 0<s≦10 該当なし

10<s≦20 16.7％↑ ***

20<s≦30 8.0％↑ ***

30<s≦40 4.2％↑

***、**、*は、それぞれ 1%、5%、10%有意水準に対応ｓ：商業誘導強度（％）、↑：地価上昇、↓：地価下落

（４）考察

以上の推計から、①商業誘導効果の見込める地域（京都市や横浜市など）においては商業誘導政策の実施により商業集積の効果

（正の外部性）が発揮され、政策実施エリア全体においては地価の上昇をもたらすこと、②誘導すべき商業の量は、地域によって異なることが実証された。

５住宅・商業比例誘導手法による土地利用抑制効果の検証仮説２に対し、横浜市の「横浜都心機能誘導地区（商住共存地区）」を対象とし、住宅・商業比例誘導手法による土地利用の抑制効果を、実際に建てられた建築物の容積率の変化を分析する。

（１）分析対象と分析方法

横浜市「横浜都心機能誘導地区」の指定区域のうち住宅・商業比例誘導手法を用いている「商住共存地区」をトリートメントエリアとし、商住共存地区を含む３区（横浜市中区、西区、神奈川区）

の商業地域・近隣商業地域をコントロールエリアとする。なお、指定区域のうち用途を商業・業務系に限っている「業務・商業専用地区」は、影響を除外するためコントロールエリアから外している。

期間は、横浜市の保持する建築確認申請台帳データのうち、計画容積率データの揃っている平成 13 年から平成 26 年までに建築確認申請が受付けられたものを対象とする。土地利用抑制効果を検証するため、指定容積率に対して実際に建てられた建築物の申請容積率の割合を「容積充足率」と定義し、被説明変数とする。

図 5指定区域（関内駅周辺）図 6指定区域（横浜駅周辺）

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4

（２）推計モデル

建築確認申請台帳のデータを受付年度別のプールドクロスセクションデータ化し、固定効果モデルを採用することにより、各地点が有する観測できない特性の影響を除去した上で、政策実施の効果を抽出する。

【推計式】

jusokuu = β

₀

+β

₁

(reg)

_i

+β

₂

(reg*after)

_it

+β

₃

X

_it

+α

_t

+ε

_it

【変数一覧】

jusoku

：容積充足率（％）

reg

：政策エリア内ダミー

reg*after

：政策エリア内ダミー＊政策実施後ダミー

X

：コントロール変数（人口密度（人／ｋ㎡）、課税所得（千円／

人）、高齢化率（％）最寄り駅までの距離（ｍ）、横浜駅までの距離

（ｍ）、東京駅までの距離（ｍ）、敷地面積（㎡）、道路幅員（ｍ）、指定容積率（％））

α

：固定効果

ε

：誤差項

i

：建築ポイント

t

：年度

（４）推計結果

政策エリア内においては政策実施により政策実施以前よりも容積充足率が8.6ポイント下がることが５％有意水準で実証された。

表 3推計結果

被説明変数：容積充足率

説明変数係数標準誤差

政策エリア内ダミー 20.22335 3.640163 ***

政策エリア内ダミー

-8.594366 4.243102 **

定数項 55.75399 41.97599 決定係数（R2） 0.2339

観測数 3481

***、**、*は、それぞれ 1%、5%、10%有意水準に対応

（５）考察

住宅・商業比例誘導手法により、適正量以上の商業を求めることで、本来建てられるはずの容積率が消化できていないこと、つまり過度な土地利用抑制となっていることが示された。

６政策提言

以上の分析から、現行政策に対し次のとおり提言を行う。

①都市の特性に合わせた適正な商業誘導強度を見極めること。

商業誘導政策の正の効果が働かず、土地利用の抑止効果のみが働くような都市では、そもそも商業誘導政策は実施するべきではない。また、今回の分析においては政策実施エリア全体の平均的な影響の実証であり、実際に政策による規制を受けて建替えが起こった個々の敷地においては地価が下落している可能性もあることから、政策による地価上昇が認められた都市においても長期的には政策実施エリア全体の地価が下落に転じることも十分考えられるため、定期的に誘導強度の見直しが必要である。

②住宅・商業比例誘導手法ではなく、商業量を絶対値で誘導すること。

商業量を住宅量に比例させて誘導するのではなく、必要な商業量を絶対値で誘導し、それ他の部分は自由な用途にすることにより、土地利用を過度に抑制しないことが必要である。また、絶対値で誘導するにも、「商業用途を○％入れないと建てられない」とい

う絶対的な形態規制では土地利用そのものを不可能にしてしまうことも考えられるため、商業用途を入れた土地に対しての固定資産税の優遇措置やピグー補助金などによるソフト誘導政策の方が、

土地利用の抑制効果は少なく好ましい。

７おわりに

本稿では、容積率を用いた商業誘導政策に対し、商業地の連続した街並みによる外部性の正の効果と、開発コストによる土地利用抑制の負の効果の両方があることから、どのような場合に政府が商業誘導政策を実施するべきか、理論分析と実証分析から検証を行った。「囚人のジレンマ」の構造を用いた理論分析では、個人に任せると商業への投資量は社会的最適投資量よりも少なくなること、商業投資の最適水準は地域の環境に依存することを導いた。

特別用途地区による商業誘導政策を実施している自治体における政策実施前後の地価を対象とした実証分析からは、政策実施によりある一定量の商業誘導量をピークとして地価が上昇し、それ以上の商業誘導量では地価が減少すること、都市によってピークの値をとる商業誘導強度が異なることを実証し、理論分析の結果を裏付けた。さらに、横浜市における政策実施前後の建築物の容積充足率を対象とした実証分析からは、商業誘導政策手法のひとつとして用いられている住宅・商業比例誘導手法では、土地利用の抑制効果が特に大きいことを明らかにした。

以上の結果から、現行の商業誘導政策に対して、①都市の特性に合わせた適正な商業誘導強度を見極めること、②住宅・商業比例誘導手法ではなく、商業量を絶対値で誘導することを提言した。

なお本稿では、適正強度を事前に求めるための指標となる具体的な方法や変数についての検証や、建築物の住商混在による権利調整費用等の長期的に増加が見込まれる開発コストの影響についての予測までには至らなかった。これらについては、今後の研究において明らかにされたい。

脚注

(1) 特別用途地区制度による商業誘導地区を実施している自治体は京都市

（御池通沿道特別商業地区 H16～、職住共存地区 H15～）、三鷹市（特別商業活性化地区 H16～）、杉並区（低層階商業業務誘導地区H16～）、尼崎市（中央・三和商店街特別用途地区 H20～）、熱海市（観光にぎわい商業地区 H19

～）、横浜市（横浜都心機能誘導地区H18～）の６都市７地区。

参考・引用文献

1)金本良嗣（1997）『都市経済学』東洋経済新報社