日本公共服?法人及其改革：?中国的?示

日本公共服?法人及其改革：?中国的?示

著者 毛 桂榮

journal or

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明治学院大学法学研究 = Meiji Gakuin law journal

volume 91

page range 87‑131

year 2011‑08‑31

その他のタイトル Public Service Institutions in Japan URL http://hdl.handle.net/10723/1757

日本公共服务法人及其改革：对中国的启示

明治学院大学（日本）教授 山西大学（中国）客座教授 毛  桂  榮

　　内容

１　公共服务的供给体系 ２　日本的公共服务法人组织 ３　政府的特殊法人和独立行政法人 ４　公益法人的各类组织

５　公益法人制度的比较分析

６　公益法人制度的改革和非营利组织的发展方向 ７　对中国的启示 ：比较与参照

８　总结 ：公共服务法人制度的“政府垄断模式”和“社会化转换模式”

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　政府机构的设置受到国情、制度、社会经济发展状况等的影响。一般来说，居 于决策地位的内阁是政府的核心，相对精干。传统行政管理理论提醒我们，政府 在设置核心机构时要考虑控制幅度问题，中国的大部委制构想的逻辑之一在于此。

内阁核心机构大都在 20 个左右。外交、国防、财政、司法或法务组织、农业、

教育文化、交通运输、相关经济调节和市场监督的机构是现代国家的必备机构，

也是核心内阁机构。此外中央和地方关系的调整机构以及在福利国家的发展下成 长的社会保障相关机构，各类社会管理的机构都是现代政府内阁常设的核心机构。

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　内阁机构的决策和政策执行都有大量的相关机构作为支撑。这些机构有些是对 决策提供专业知识和建议的咨询机构（如日本的审议会）或智库，也有大量的政策 执行机构，更有众多的独立性很强的专业的监督机构。政策执行机构的设立在 NPM 思潮的影响下，有增无减。英国等的政府执行局（executive agency）机构，

虽然是核心部门的相关机构，其人员大多属于公务员的一部分，但在一定条件下 这些政策执行机构拥有一定的自主支配财政资源的权力，享有一定的独立性。日 本的独立行政法人制度受到这股思潮的影响，但是又有不同。此外，独立机构，

法定机构或监管机构在不同的国家有不同的称呼，履行的职责和行使的权力多种 多样，但是在法律地位上，这些组织独立于政府的核心部委机构之外，履行法律 赋予的职责。在“委任立法”的授权下，这些独立或监管组织有时拥有一定的制 定规章等的权力，这些权力可以称为“准立法权”。同时监管组织在监督政策规 章执行的同时，拥有对违法行为进行处罚的权力，这些权力可以称为“准司法权”。 美国的独立机构（independent agency）非常多，其中一部分是独立的规制或监管 组织，大多以委员会制为组织建制。日本在战后引进的行政委员会制度就是拥有 一定的“准立法权”“准司法权”的独立机构。在各国，金融银行证券等的市场 监督组织常常以这种组织建制成立。

　政府的决策机构，政策执行组织，（市场）监管机构的一定程度的分离以及不 同的建制，可以说是一个普遍现象。政策决定机构是核心机构，在现代民主国家 常常由执政党的政治家执掌和承担责任，人事政策基本上按照政权交替而更迭。

执行机构更多地强调专业性和行政效率，雇佣大量的专业人士提供大规模的社会 服务。监管机构强调公平和程序，常常以委员会的形式设立。当然，现代国家的 政府机构还有一些监督政府的机制，如会计检查（审计）组织，公务员制度相关 的组织（人事委员会），行政监察组织，行政申诉或仲裁组织，这些都是拥有一定 独立性的组织，但是制度的设计又有多样性。比如日本的会计检查院独立于内阁 和国会，美国的会计检查院（GAO）设置于国会内。中国的审计署应该强化其独 立性的制度建设。公务员制度相关的人事委员会等的组织也有一定的独立性，美

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国 19 世纪末设立独立人事委员会等的制度模式，影响了日本战后设立的人事院 等组织。法国的官吏制度协议会，德国的人事委员会等都是公务员制度相关的独 立组织，都有一定的独立性。中国的公务员制度相关组织是国务院的核心组织，

与现代国家制度的共识相异，值得探讨。中央银行的独立性组织建制也是共通的 认识。中国的中央银行，即中国人民银行的独立性制度建设是一个值得探讨的问题。

　以上的描述只是一个粗略的勾画。在各国，政治与行政的分工合作，行政首长 负责制的组织和合议制组织的选择和运用，还有中央和地方的政府间关系的制度 建设等各有千秋，这些组织建制错综复杂而聚合成一个庞大的政府体系，为社会 提供各类行政服务。

　但是，现在国家的许多公共服务并不完全单单由政府负责，各类社会组织常常 参与各种公共服务的提供。司法系统如果没有辩护律师的服务，事实上无法运转。

日本有“法曹三家”（法院，政府司法部门特别是检察组织，以及辩护律师组织）的说法。

辩护律师虽然没有公务员身份，但是律师制度及其服务是司法体系的重要组成部 分。行政书士、税理士等也是与行政相关的专业职业，提供非常重要的服务。而 且这部分的服务通常是营利性的。在现代国家，私立大学等是非常重要的教育机 构，各国都有私立学校，而且基本上都是非营利性的组织。现代社会，非营利组 织有时亦称为第三部门（the third sector），与政府部门（第一部门）和企业或市场 部门（第二部门）形成重要的对比。本文所要探讨的就是这类非营利的公共服务组织。

　如果把纯粹由行政机构提供的服务称为行政服务，而把其他各类公益性的非营 利组织提供的各类服务加在一起称为公共服务，我们就会有一个崭新的观念和思 想。公共服务是包括行政机构在内的各种公共组织或公益性组织共同提供的服务。

在公共服务的决定和执行中，包括行政机构在内的各类组织，有合作问题，也有 监督控制问题。这不仅是因为这些组织的财力和物力等或多或少地取自于国家财 政，也就是国民的税金，更在于这些组织提供的是公共服务。服务的提供伴随相 关的责任问题、监管问题，还有信息公开、提高透明度的问题。这些问题在公共 服务供给制度设计时都需要考虑。对于一个社会来说，事关重大的各类公共服务

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（如义务教育）要在一定的制度保证之下提供，同时需要有一定的追求效率的机制。

这正是“治理”或“共治”（governance）这个概念为我们提供的视角。行政学要 探究的是如何在以行政组织为中心的各种制度网中建立一个有效的公共服务的供 给体系和监督控制的体系，如何在多种公益服务的组织中建立一个适当的分工和 合作的关系，保证公共服务的有效提供。

　在中国，除了中央国务院部委机构，各级地方政府机构提供各类行政服务外，

还有许多统称为“事业单位”的组织从事教育，医疗等的公共服务活动。事业单 位大约拥有３千万的就业人员，其人事在公务员的人事序列之外。但是事业单位 的属性是政府设立的公共服务组织，大多接受财政拨款。另外，在改革开放政策 下，各类民间的社会组织，民间非营利组织，包括社会团体、基金会和民办非企 业单位茁壮成长。其中“民办非企业单位”，又称为“民办事业单位”，是企业事 业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非 营利性社会服务活动的社会组织。2010 年底的统计，中国有超过 19 万的民办事 业单位。中国的事业单位改革还在进行，特别是医疗卫生事业和文化教育事业。

如何在改革传统的事业单位制度的同时，充分发挥“民办事业单位”等组织的力 量，非常重要。各级和各类政府机构，事业单位，以及民办事业单位等非营利公 益组织的服务等等，构成中国的公共服务体系。如何有效地整合这些资源和服务，

建立既分工又合作的公共服务供给体系，同时健全公民真正享受基本公共服务的 责任体制，监督控制体系，这应该是中国行政改革的根本目标。

　本文以日本为例，分析日本的公共服务法人组织如何提供公共服务，以资中国 问题的探讨。以下，首先第２节对日本的公共法人组织的制度规定作一些总体介 绍和分析，第３节对日本政府设立的特殊法人和独立行政法人等组织进行分析，

第４节介绍日本的公益法人制度，包括学校法人，特别分析医疗法人的非营利的 制度设计问题。第５节对日本的公益法人制度进行比较分析，特别是非营利的制 度设计及其治理结构。第６节介绍日本公益法人制度的改革，分析非营利组织的 发展方向，第７节探讨日本的经验对于中国的启示。第８节为本文的总结，综述

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日本公共服务法人制度及其改革的分析，指出公共服务法人制度由“政府垄断模 式”向“社会化转换模式”变化的倾向。

２

　正如每个国家的政府机构一样，日本在中央核心组织，即府省（省厅）组织的 周边，根据各种需要设立各种形态的组织机构。这些组织的机构形态，服务内容 等非常复杂。有研究所、国立医院、国立大学、国有（公共）企业、特殊法人、

认可法人，还有所谓的依照特别法律设立的民间法人等等。大部分国立的研究所、

国立医院、国立大学现在改编成独立行政法人组织。这些机构在各个时期依照各 种需要设立，兼顾公共性与企业性或效率性是共同的特征。这些组织的不同设计 也是为了提升其服务的效率，提高其管理的成效，为此，在保持其公共服务功能 的同时，强调其企业性的组织运作是一个其制度建设的重要考量基准。除了上述 政府设立的机构，其他民间设立的各种公益组织很多，其中包括公益法人组织、

学校法人组织、社会福利法人组织、医疗法人组织等。众多的法人组织在非营利 的基本框架下，提供各种各样的公共服务。这里将这些法人统称为公共服务法人，

一并做具体分析和比较研究。

　这里首先有必要对非营利的基本架构进行分析。非营利组织是指不以营利为目 的的组织。非营利的具体制度是规定不能将收支结余分配给利益相关者，包括出 资者。非营利组织一旦进行清算，清算后的剩余财产应按规定继续用于社会公益 事业。当然，工作人员的工资是需要支付的，但是包括管理阶层人数、工资等级 等人事费用的支出常常有限制。非营利组织有时会产生收益或者说盈利，目的在 于提供其活动的资金而不在于营利目的。而且，其收入和支出都是受到限制的。

因此，非营利组织往往需要政府的财政支出或援助，以及社会或市场部门的捐赠 或资助等。为了维持这类组织的生存和发展，用于非营利组织目的的收入经常是 免税的。企业或私人对非营利组织的捐款通常有扣税制度。

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　这里将营利组织和非营利组织做一个对比，这样可以更好地理解非营利公益服 务组织。日本的各类组织或法人，可以按照营利或非营利，以及按照公益或私益 进行区分。公益组织常常是非营利组织，但是不尽然，公益的国有企业是营利组 织。如果依照是否以营利为目的，是否为公益组织，一般划分日本法人组织如下

（图表-1）。

图表-1　法人组织的分类

非　　营　　利 营　　　　　利

公　　　法　　　人 公共企业等

公　　　　　益

（地方）独立行政法人 国立・公立大学法人 特殊法人

认可法人

特别法设立的民间法人 学校法人（私立学校法）

社会福利法人 医疗法人 宗教法人

（特定）公益法人（财团法人和社团法人）

特定非营利活动法人（通称 NPO 法人）

国有企业体，包括日本国有铁道（现在 分割民营化，JR），日本电信电话（民 营化，NTT），日本专卖公社（民营化，

JT），邮政（民营化），国有林野事业（特 别会计处理），国有印刷局（独立行政 法人），造币局（独立行政法人）

地方政府的“地方公社”，“地方公营企 业”

株式会社形式的独占企业

非公益（或共益）

中间性的团体（部分非营利）

中间法人（中间法人法）

协同组合（各种协同组合法）

共济组合（健康保险等的共济组合法）

工会（劳动组合法）

营利企业

株式会社等（商法）

有限会社（有限会社法）

　营利组织，也就是以营利为目的的组织，如株式会社等公司组织。日本的営利 法人根据会社法（公司法），商法等运营。以营利为目的的组织中，私人企业和国 有企业的服务方式也不同，国有企业等公共企业体组织有更多的公益目的。其外，

根据职业或专业法而成立的辩护士法人（辩护士法）、监查法人（公认会计士法）、 特许（专利）业务法人（辩理士法）、税理士法人（税理士法）、土地土地家屋调查

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士法人（土地家屋调查士法）、司法书士法人（司法书士法）、行政书士法人（行政书 士法）也是营利组织。

　从公益或非营利的法人组织的角度，如图表-1 所示，日本有政府的独立行政 法人，特殊法人等为代表的公法人组织，还有如公益法人等的民间非营利的法人 组织。民间的非营利法人，在日本有依照民法规定设立的社团法人，财团法人形 式的公益法人组织。其外，还有依照公益法人特别法设立的各种公益法人组织，

其中主要的有依据私立学校法设立的学校法人组织，依据宗教法人法设立的宗教 法人组织，依据医疗法设立的医疗法人组织，依据社会福祉法（社会福利法）设 立的社会福祉法人（社会福利法人）组织，还有依据特定非営利活動促進法设立 的特定非営利活動法人组织。日本公益法人制度的历史悠久，有 100 多年的历史。

这个制度在 2008 年底开始大规模的改革，其改革涉及到各种非营利法人组织的 基本设计。这里先就战后长期存在的公共法人制度进行叙述和介绍，然后进行比 较分析（第４，５节），在各个基础上探讨最近的法人组织改革问题（第６节）。 　当然也有介于两者之间的法人组织。在日本，有中間法人的概念。如农业协同 组织法人，简称为“农协”，是根据农业协同组合法设立。类似的组织还有渔业 协同组合、渔业生产组合、水産加工业协同组合、生活协同组合、消费生活协同 组合 （消费生活协同组合法）等的各种协同组合。中文可以翻译成“合作社”的这 类法人组合是组合成员的共益组织，是非营利的组织，但是服务的对象是组合的 成员（共益性），所以没有更多的公益性。非公益，非营利的中间法人组织，没有 营利分红的问题，但是这类组织解散清算后，在一定条件下剩余财产可以分配给 成员。所以在这个意义上，非营利性，公益性的程度不高。而公益法人，如本文 介绍的学校法人等，即使在解散时，剩余资产常常归属政府或转移到同类的法人。

　各个组织如何设立，取决于法人制度的设计问题。政府的法人组织依据特别的 法律设立，公益法人适用许可制度。营利的株式会社等适用准则制度，中间法人 也依照准则制度设立。“许可制”的制度基础是主管机关的判断，申请行为即使 符合法律规定的条件，是否要设立该组织法人，主管机构有裁量权。与许可制相

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近的制度是“认可制”。“认可制”是指当申请事项符合法律规定的条件时，如果 向主管部门申请，须准许设立法人，行政机关的裁量权大减，类似的还有“认证制”。

“准则制”的制度下，主管机关对于申请基本上无行政的介入，法律规定等事项（准 则）事先已经非常明确，经过一定的认定程序（如登记，资金确认等）即可设立法人。

“认证制”介于“准则制”和“认可制”之间。所谓的“认证”这是指主管机构 需要确认申请是否符合法律规定，近“准则”程序，但是，要有主管部门按照预 定的基准进行“认证”的过程。

　营利法人基本上是准则制度，而各类的公共法人组织的设立基本上是许可制。

其他法人的设立制度介于两者之间。可以说，公益性组织的设立与否，在很大程 度上取决于行政机关的判断。当然，这种裁量并不是无止境的，法人的设立等有 国会制定的法律等的规定。但是即便如此，许可制法人的设立相对比较难。近几 年，公共法人组织的发展倾向是趋向于独立和自我管理，所以许可制的法人组织 渐渐减少，而认证制度或准则制度的运用愈来愈多。本文对于这个变化的潮流也 会有所探讨。

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　国有（公共）企业、国立医院、国立大学等机构，在日本是一个较大的公益服 务领域。其中一部分在 80 年代后期以后渐渐地改组为民间企业的组织形态，比 如日本国有铁道，分割民营化的改革将其改编为现在的 JR 各个民营组织。作为 政府的法人组织，现在有特殊法人、认可法人、独立行政法人、国立大学法人、

特别民间法人等组织。

　特殊法人是日本政府根据特殊法设立的法人机构。大多是战后的产物。特殊 法人的设立者是各个府省机构，对法人设立的审查和监督是总务省，总务省每 年公布一部《特殊法人总览》，从中可知特殊法人的内容和现状。每一个特殊法 人的设立都有一部特殊的设立法，如“宇宙开发事业团”是根据这一法人组织

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设置法设立的。日本并没有一部统筹所有特殊法人的法律，每一个特殊法人都 有一部特别的法律。法理上，特殊法人是根据特别的法律设立的特别的法人，

政府依照特别的设立法赋予特殊法人某特定的公共事务，在监督管理上基于国 家的责任，在其运作上可以根据企业方式进行管理。可以说，特殊法人是兼具 公共（益）性和企业性的组织。特殊法人的研究者曾经将特殊法人翻译成public

policy company, 可谓抓住了这些组织的两个特性，即服务内容性质上的公共性

与管理上的企业性。现在特殊法人的一般翻译是special corporation。

　特殊法人的资金主要是政府预算和政府投融资。日本政府的投融资的资金是邮 政储蓄等，这部分基金经由大藏省、财务省的资金运用部管理，由财政部门在考 虑财政预算的同时编制政府的投融资计划。邮政储蓄等大部分资金然后流向各种 特殊法人，从事公共事业活动，如道路建设等。特殊法人的主要业务多种多样，

公共事业相关的组织（如道路公团），政府的政策金融的相关机构（如住宅金融公库）， 援助产业发展的组织（如运输设施整备公团），国际关系相关的组织（如国际交流基金）， 检查或检定相关的组织为多。其名称多种多样，公团（如石油公团）、事业团（如 宇宙开发事业团）、公库（如国民生活金融公库）、银行（如日本开发银行）、金库、基 金等名称的组织几乎都是特殊法人。其中有政府全额出资（如国民生活中心）或部 分出资的组织（如国际交流基金），有一些特殊法人没有政府出资。特殊法人与营 利的国有企业不同，没有营利的目的，国有企业的职员都是政府公务员，在日本 称之为“现业公务员”，基本上适用公务员法的一般规定，特殊法人的职员基本 是非公务员的身份，但是在各个特殊法人的设置法中有一些职员规范要求参照公 务员法制，统称为〈视同公务员〉制度。

　特殊法人数量有很大的变动，1950 年代初期有 33 个特殊法人，经济高速成长 期，特殊法人的设立增加。1960 年代末期增加到 113 个，其后增长有所控制，

大致在 110 个法人前后。1980 年代起，特殊法人的改革成为历代内阁的课题之一，

以后逐渐减少。特殊法人的主要问题在于没有经营的自主性，受控于政府主管机 构，经营责任不明确，效率低，缺少透明性，组织的自我膨胀。还有政府官员的

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下凡问题也常常引起抨击。现在设立新的特殊法人几乎不再是政策的选项，现有 的特殊法人几经改革，大多已经改编为独立行政法人。 2010 年４月１日的统计 是特殊法人有 32 个。国土交通省有 13 个，总务省有７个特殊法人，主要是道路，

交通和邮电相关的组织，其中的一部分曾经是国有企业。

　与 特 殊 法 人 相 似 的 制 度 是 认 可 法 人。 认 可 法 人（government-licensed

corporation）基本上也通称为特殊法人。按照法理解释，认可法人与特殊法人有

两点不同。第一是认可法人在数量上有限制，如日本银行依据日本银行法设立，

是日本的中央银行，只有一个。日本银行在制度上是认可法人，不是内阁的核心 组织。第二，认可法人常常缘由于民间的倡议和发起，经过政府主管部门认可的 法人。当然，这一点也不尽然，政府也可以假借民间的建议成立认可法人，或设 立特殊法人。另外，认可法人基本上没有政府出资（但是日本银行有 55% 的政府出资，

为例外），但是特殊法人中也有政府不出资的法人，所以在政府出资这个层次上，

这两者之间也没有决定性的差异。认可法人的职员是非公务员的身份，但也有〈视 同公务员〉规定的认可法人，日本银行的职员即如此。基于以上理由，认可法人 可通称为特殊法人的一部分。中央政府对特殊法人等的管理阶层职员的任命有一 定的权限，但是没有统一的规定。作为认可法人的日本银行的管理阶层（日本银 行总裁等）的任命权在内阁。这几年，一部分的认可法人进一步改革成为后述的 特别民间法人。

　日本有一些类似特殊法人、认可法人制度的民间法人，这也是根据特别的法律 设立的组织，统称为特别民间法人（special private corporation）。这些法人与一般 企业法人相异，是政府以特别立法设立的。其中从事资格检查、检定的组织较多，

如日本电气计器检定所、日本消防检定协会，都有一定的公益性，政府为确保其 组织的合法存在和运转而制定了特别法律。这类组织的特征是数量有限，但是又 是必要的。政府对这类组织的干涉有限，也没有政府出资。政府会委托部分事务 给这部分组织，并提供委托费、补助金以保证部分公共服务的提供。日本电气计 器检定所、日本消防检定协会原来是特殊法人，分别于 1989 年和 1990 年改组为

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特别的民间法人。农林中央金库原来是农林水产省管辖的特殊法人，现在改组为 特别的民间法人。现在，日本税理士会联合会，日本行政书士会联合会也都成为 特别民间法人，这两个法人也都曾经是认可法人。日本政府曾在 2002 年４月制 定一部〈关于特别民间法人运营的指导监督基准〉，其基本想法是比照特殊法人 的改革对特别民间法人进行监督（包括财务、人事、工资水准等）。由上述可见，特 殊法人、认可法人、特别民间法人这３者之间有类似之处。政府对其监督，管理 或介入的方法各有特征，但并没有根本性的差异，都有一定的公益性。2010 年 ４月统计，特别民间法人为 38 个。其中的大部分是由特殊法人转制改编的。

　1980 年代以后，新公共管理（NPM）思潮盛行，日本受英国的影响出现了设立 执行局组织（agency）的设想，政府与民间公开相互竞争（market testing）的尝试，

有民营监狱的实践。在日本，政府执行部门的外厅组织（agency）制度构想具体 化为“独立行政法人”（Incorporated Administrative Agency）制度。1999 年日本国 会通过了独立行政法人通则法，该法对独立行政法人运作的基本架构，监督方法，

职员身份等事项作了制度性规定。其后政府又基于上述通则法以及个别的设置法，

相关政令等将独立行政法人的制度具体化。2001 年４月包括国立公文图书馆在 内的 57 个独立行政法人正式成立，成立第一批独立行政法人。附属于中央府省 机构的研究机构、调查机构，如财务省（原大藏省）的金融研究所、经济产业省（原 通产省）的产业研究所等等，现在都改编为独立行政法人的组织形态。其后又有 一大批特殊法人改为独立行政法人，使得独立行政法人数量大增。

　按照日本的独立行政法人通则法的规定，独立行政法人承担的是国家或者说 政府事务中的一部分事务。政府以法人的形式设立独立于政府行政机构的法人 组织，从事政府事务的实施或执行。制度上重视法人组织在实施事务时的组织 自主性和效率性。独立行政法人执行的事务的责任主体在政府，但是政府没有必 要直接承担具体的实施。该组织一方面是政府的组织，但同时又是法人，其特征 是有一定的公共性或公益性和企业性。独立行政法人的英文名称是Incorporated Administrative Agency^（IAA），其意在于〈法人化的行政厅〉。

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　2010 年日本有 104 个独立行政法人。按照业务内容，可以分为研究开发相关 的法人、教育 / 指导 / 训练相关的法人、公共设施的设立和运营相关法人、振兴 产业 / 融资等相关法人。独立行政法人的事务是政府的事务，所以资金来源于政 府财政。现代国家的财政基本上是事前审查（预算编制），而且其形式是年度预算。

对于独立行政法人，政府以运营交付金的形式提供运转资金。制度规定独立行政 法人可以在其中期目标的范围内自主地运用该资金，而且每年的资金运用后如有 剩余资金，可以在中期目标的范围内，在得到大臣承认的前提下留用，因而不受 单年度预算的严格限制。另外，对于独立行政法人，日本政府制定了独立行政法 人会计基准，将企业会计原理运用于独立行政法人。根据该会计基准，法人需要 编制年度财务表等，并付诸公布。

　独立行政法人的组织结构，按照设置法的规定设有理事会、监事等组织。更重 要的是在制度上，法人要制定３到５年的中期计划、年度计划，同时计划是否达 成要接受相关机构的评价。各个主管部门设有独立的评价委员会，在总务省更设 有独立行政法人的评价委员会，可以说监督的外围组织非常多。日本的独立行政 法人的职员基本上没有公务员身份，对于少部分必须赋予公务员身份的法人，独 立行政法人制度规定其为〈特定独立行政法人〉，可以说这是例外处理。现在许 多独立行政法人的职员是非公务员身份，但是在个别法上大都有比照公务员的〈视 同公务员〉规定。这个法人制度在日本制定后，台湾也模仿设立‘行政法人’。 　另外，2004 年日本国立大学改革，适用一部分独立行政法人的制度，创设了 国立大学法人（National University Corporation）。2010 年４月日本有 104 个独立行 政法人组织，再加上国立大学法人大约 90 个，近 200 个法人适用该制度，职员 人数总共超过 25 万人。还有，根据 2003 年７月成立的《地方独立行政法人法》， 地方政府所管的各类地方性的公营企业也改为地方独立行政法人，地方政府管辖 的公立大学等机构也相继改组为公立大学法人（Public University Corporation）。其 人员原来都是公务员身份，现在基本上没有公务员身份。这些法人的制度在强调 独立，自主经营，制定计划目标和第３方评价等层面有其共通性。

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　以上的法人是政府设立的组织，虽然是法人组织，大多在政府的责任和管辖之 下。这些法人组织的公职人员基本没有公务员身份，但是又不完全在劳动法的制 度框架下。这些法人组织，依照中国的理解相当于事业单位或事业单位法人。但 是在政府设立的公共法人之外，日本还有一些公共服务的、非营利的法人组织。

代表是一些财团法人、社团法人名称的组织，这些组织统称为公益法人（public

interest corporation）。公益法人是根据日本民法第 34 条由民间设立，并得到政府

许可或认可的组织，是非营利的法人组织。日本民法于 1898 年成立，由于没有 适应时代需要进行大规模的修改，因应社会发展而产生的各类公益性的法人组织，

不是直接依照民法 34 条规定，而是依照各个特定法而成立。其中，社会福利法、

私立学校法、宗教法人法、医疗法等是其代表。消费生活协同法等公益性组织也 如此，日本政府为了设立此类组织而制定的法律不下 180 个。此外，1994 年日 本阪神地震后，志愿者活动开始在日本成为潮流，但是非营利活动组织的设立是 政府的许可制，不便于非营利组织的自由发展，日本又制定了一部特定非营利活 动促进法，由此而成立的组织称为特定非营利法人，简称 NPO 法人。在日本狭义 的 NPO 法人是指这一类法人组织。上述公益法人，特别法的公益法人，NPO 法人 等可统称为广义的公益法人。

　特别法的公益性法人的设立以及特定非营利法人的成立显示，100 年前的民法 的许可制限制了各类公益法人的设立，新世纪伊始日本开始探索公益法人的制度 改革。2008 年日本的公益法人制度开始改革。根据新制度，所有的社团和财团 可以简单地以登记方式成立为一般社团法人或一般财团法人，其中一部分经由政 府公益认定机构的认定成为公益社团法人或公益财团法人，这些组织享有不同的 税制优惠等，第６节具体探讨这些法人制度的改革。这里简单介绍公益法人的状 况，以及依照特别法设立的学校法人和社会福利法人，特别介绍医疗法人制度及

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其改革的动向。因为日本的医疗法人在非营利制度建设问题上的探讨和改革很有 参考。

　社团法人、财团法人是公益法人典型的组织形态。这些公益法人大多是在日本 经济高速成长期设立的。1945 年前公益法人大约不到１千３百法人。1950 年代 到 1960 年代初新设３千多，1960 年代中期以后的 10 年大约新设５千。以后每 的 10 年又有５千多。可见公益法人的数量随作日本经济的增长和日本社会的成 熟而增加。总务省每年公布一部《公益法人白皮书》，从中可知其概要。2008 年 发表的公益法人白皮书显示，2007 年 10 月统计，公益法人的数量是 24893 法人。

社团法人的社员（出资者）有 1346 万多人，理事人数共 38 万 6813 人，监事５万 4365 人，从业职员有 56 万 5738 人。现在，随其他法人组织，特别是依照特定 非营利活动促进法成立的特定非营利活动法人的增加，公益法人的数量有所减少。

这些公益法人主要从事教育、学术、振兴科学、技艺、慈善、文化等活动，其资 金来源有民间的，也有来源于政府的各类补助金，委托费。2008 年发表的《公 益法人白皮书》中统计公益法人有 60 兆日元以上的资产，除去近 40 兆的负债，

共有 21 兆以上的正资产，其中财团法人的基本财产大约近７兆。公益法人的年 收有 18 兆以上，其中会费收入大约 8654 亿日元，财产运用收入 4258 亿日元，

政府的补助金和民间的捐款合计１兆 4485 亿，营利和非营利的事业收入是 11 兆 2433 日元。年支出为 18 兆以上，其中大约 12 兆用于各类公益事业，管理费大 约１兆４千多亿。公益法人的 18 兆的支出，是一个非常大的数目。接近日本中 央政府财政预算（80 多兆）的四分之一。公益法人的从业职员有 56 万 5738 人，

大约是日本独立行政法人和国立大学法人的职员人数总和的２倍，公益法人提供 的就业机会就是一个可观的数字。

　如上所说，公益法人的年收有 18 兆以上，其中政府的补助金和民间的捐款合 计１兆 4485 亿，政府的补助金是一个不小的数目。事实上部分公益法人承担的 是部分行政功能。政府公文中也称其为行政委托型的公益法人。这类行政委托型 公益法人组织与省厅组织关系密切，许多是中央政府机构的手脚，由此而产生的

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问题也很多。行政委托型的公益法人的人数，根据日本政府总务省的《公益法人 白皮书》2002 年的统计，比例占整个公益法人的７% 左右，大约有１千８百法人。

2008 年《公益法人白皮书》的统计显示中央政府管辖的６千多法人中有 410 法 人可以归类为行政委托型的法人，大约是６%。实际数字可能比这个政府统计要 多。行政委托型的公益法人接受政府的援助和政府的委托事务，成为政府的手脚，

代办政府的事务。比如，日本内阁府管辖的财团法人《世界政经调查会》，2008 年的经费大约 98% 来源于政府的财政（补助金）。社团法人《国际情势研究会》的 财政收入与上述世界政经调查会相似，2008 年决算显示该研究会的财政的大约 97% 来源于政府的补助金。1959 年成立的综合性国际问题研究机构《日本国际问 题研究所》以及 1978 设立的《平和・安全保障研究所》是外务省的财团法人。

1988 年设立的世界和平研究所是日本内阁府与防卫省共同管理的财团法人，中 曽根康弘担任这个研究所的会长。可以说，这些调查会虽然是民间组织，是财团 或社团法人，但是其财政或多或少地依赖于政府。

　2002 年日本政府在一项计划中曾对 594 个行政委托型的公益法人进行调查，

对补助金的发放，委托费的供给方法等进行改革。2006 年日本政府修正法律（2008 年实施）将公益法人的设立由现行的政府事前许可制改为按一定准则进行登记的 方法。对于该组织是否有公益性，是否可以享受公益团体在税制上的免税优待，

采取事后鉴定的方法。而且，政府要设立一个独立的第三者组织进行审查来评定 其公益性。这些改革的目的在于减少各个行政组织对公益法人的干预，提高这类 组织的独立性。

　社团法人和财团法人中不乏有名的的学术研究机构。比如说，成立于 1924 年 的东洋文库是财团法人，这是关于东亚的历史和文化的专门图书馆和研究所，亚 洲最大的东洋研究中心，在国际上也享有盛名。文库的藏书包括亚洲各国的历史 文献共 95 万册，其中包括《毛诗》、《春秋经伝集解》、《史记》、《文选集注》、《古 文尚书》、《礼记正义》、《论语集解》、另外还有甲骨文字片 635，大藏经 13,000 点等资料。社団法人中国研究所成立于 1946 年，1947 年得到日本文部省的认可

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成为社团法人，专门从事中国问题的研究，设有中国研究所图书馆，收藏包括大 学学报在内的各类中国资料。1947 年开始刊行的《中国研究月报》已经有 60 年 的历史。上述机构不在行政委托型的公益法人之内，但是也都有政府的补助。

　以上介绍的是日本公益法人的一般情况。依据公益法人的特别法设立的组织也 是非常重要的公益性法人。特别法的公益法人中比较重要的有基于私立学校法设 立的学校法人，基于社会福利法的社会福利法人，基于医疗法的医疗法人。这些 都具有公益性的组织，是公益法人的特殊制度。中国的事业单位的重要构成部分 是教育和医疗，所以这里有必要对于日本的教育和医疗领域的公益法人制度进行 介绍和分析。

　根据 2008 年发表的《公益法人白皮书》提供的统计，按照私立学校法成立的 学校法人有 7875 法人，其中中央文部科学省管辖的法人有 665 法人，地方都道 府县管辖的有 7210 法人（2006 年４月１日的统计），按照社会福利法成立的社会福 利法人有 18453 法人，中央厚生劳动省管辖的法人有 195 法人，地方都道府县管 辖的有 18258 法人（2006 年３月 31 日的统计），医疗法人有 41720 法人，其中中央 厚生劳动省管辖的法人有 695 法人，地方都道府县管辖的有 41025 法人（2006 年 ３月 31 日的统计），依照宗教法人法成立的宗教法人有 183200 法人，其中，中央 文部科学省省管辖的法人有 1026 法人，地方都道府县管辖的有 182174 法人（2005 年 13 月 31 日的统计），依照特定非营利活动促进法成立的特定非营利活动法人 有 31116，其中中央的内阁府管辖的法人有 2459 法人，地方都道府县管辖的有 28657 法人（2006 年 10 月１日的统计）。

　1947 年成立的私立学校法是为了促进私立学校的设立而成立的特别法。学校 法人基本上都是财团法人。学校法人的章程，即是定款称为“寄付行为”，这里 的“寄付”即是捐赠的含义。因为财团法人是财产的集合体，没有社团法人的所 谓的社员。私立学校法规定，法人组织及理事会必须有５人以上的理事组成，同 时法人必须设２名以上的监事（私立学校法第 35 条），理事长是学校法人的法定代 表。另外，为了保证学校的民主运营，法人必须组织评议会作为咨询机构，评议

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会的成员即评议员必须是理事数的２倍以上（私立学校法 41 条），重要事项的决定 需要听取评议会的意见。同时，为了提高学校的公共性，在理事等管理干部中，

不可有配偶或３等亲之内的亲族。在日本，小学和初中是义务教育，所以私立学 校较少。义务教育的主要责任在地方政府，2008 年的统计是地方政府设立的小 学有２万２千多，私立小学只有 206 所，占总数不到１%。私立中学比例是６%。

到高中阶段，私立高中有所增加，大约 25% 左右。到大学阶段，私立学校大约占 ４分之３，2008 年的统计，日本的大学共有 765 所，其中国立大学为 86 所，地 方政府设立的公立大学为 90 所，私立大学有 589 所，学校法人设立的私立大学 为多数。

　学校法人成为学校的设立者，法人之下有学校，在组织上这是２个机制。法人 负责管理学校，承担学校的经费。如果是法人设立的大学，大学内部设有评议会 等组织，还有“大学评价・学位授与机构”的外部评价，接近于国立大学法人的 制度。

　社会福利法人也是特殊的公益法人。社会福利法人的设立需要有６名理事和２ 名监事。理事长为法人的代表，在理事会的成员中互选产生，法人理事中需要有

图表-2　学校法人的制度 (治理结构)

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社会福利相关实际经验的理事。监事中１名需要能够检查财务事项，１名需要有 社会福利的实际经验。监事不可以兼任理事或法人的职员。社会福利法人需要有 一定的土地等资产。社会福利法人的许可，在 1987 年以前归中央政府管辖，其 后制度修改，法人的活动范围如果在都道府县内，其管辖属于地方政府。跨越都 道府县，需要在中央政府申请许可，这项事务归厚生（劳动）大臣管辖。学校法 人与社会福利法人的治理结构在制度有一些相似的部分，也有一些不同，如社会 福利法人需要有一名相关社会福利实际经验的理事等特别的制度规定，第６节具 体比较各制度的相似和不同。

　日本医疗相关的法规有３个部分，即是相关人，保险和设施等的法规。关于人 员的法规主要有医师法，齿科医师法等的执业人员相关法规。相关保险的法规有 健康保险法等，而相关医疗设施的法律是医疗法。日本的医疗法于 1950 年实施，

该法中引进了医疗法人制度。目的在于确保医疗服务体制和医疗的非营利性。该 法明确规定不得许可以营利为目的设置病院和诊疗所 （第７条），同时规定医疗 法人不得分配剩余财产（54 条）。医疗法人在形式上可以是财团，也可以是社团。

财团式的医疗法人，理事会是最高决策机构，理事长需要是医师或齿科医师。法 人设立的病院的负责人，即院长需要加入理事会。多数情情况下法人的理事长兼 院长。如果是社团形式的医疗法人，犹如股东的社员大会成为最高决策机构，社 员大会选举理事和理事长。在制度上，医疗法人的理事中，近亲或血缘者不可过 半数。

　日本的医疗法在 1950 年实施后多次改革，比如 1985 年以前，开设医疗诊所的 医疗法人需要有３名以上常任医师，这个规定在 1986 年修改成医师１人以上。

2010 年３月底统计，日本的医疗法人的总数是 45989 法人，其中财团有 393 法人，

社团 45596 法人，其中一人医师的医疗法人有 38231 法人。可见医疗财团法人为 少数，一人医师的社团医疗法人为 80％以上，大多为个人开业的诊疗所。社团 医疗法人中有出资份额（equity interests）规定的社团 42902 法人，大约占总数的 93%。

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　从统计看出，财团和没有出资份额的社团比较少。但是有必要指出的是，财团 型的医疗法人，没有出资份额规定的社团法人常常为规模较大的法人。如上所述，

只有专职医师一人的医疗法人占全部法人的 80%，有出资份额规定的社团性的医 疗法人相对较小。为了促进财团和没有出资份额的社团这类大规模法人组织的发 展，在税法上，财团或者没有出资股份的社团医疗法人中，经过税务机构的认定 为“特定医疗法人”，享受法人税减免等优惠，法人税由 30% 减少为 22%。近亲 或血缘相关理事不可过理事总数的３分之１，医院有 40 张以上的病床等是“特 定医疗法人” 认定的条件。这个制度是税法上的规定，2010 年３月底共有 382 个法人被指定为“特定医疗法人”，其中财团性法人 51 个，社团性法人 331 个。

　日本于 1997 年又新设了“特别医疗法人”制度，于 1998 年开始实施，目的也 是为了从促进财团和没有出资份额的社团的发展。财团和没有出资份额的社团性 的医疗法人，在一定条件下被政府认定为“特别医疗法人”。这种法人可以在其 医疗服务的前提下，从事医疗外的收益事业，以其经营收入充当医疗事业的经费。

但是，这个制度似乎不成功，2007 年日本新设了“社会医疗法人”，接替以前的“特 别医疗法人”制度。“特别医疗法人”制度将在 2012 年废除。新设的“社会医疗 法人”制度具体在 2008 年开始实施。设想“社会医疗法人”作为地区医疗的核 心，为公益性较高的高度医疗机构。为了强化其财务体制，这类法人除了可以设 立社会福利法上规定的第一类福利事业（如各类残障人设施的设立和经营）以及第 ２类社会福利事业（如托儿所，白天老人服务院）外，还可以从事收益事业，增加 经费来源。在医疗法上，一般的医疗法人不可以从事收益性（即营利性）的活动。

为促进法人的经营自立，“社会医疗法人”也可以发行医疗债券。制度设想是，

各地的地方政府设立的公立医疗法人或者公私合营的地方医疗法人在这个制度框 架下，能够摆脱赤字经营的状况。因为“社会医疗法人”在 2008 年开始设立，

而“特别医疗法人”要在 2012 年才最终废除，所以现在还在过渡之中。2010 年 ３月底的统计显示。“社会医疗法人”只有 85 个，其中财团 13 个，社团 72 个。

而在制度上将要废除的特别医疗法人有 54 个，其中财团有３个，社团有 51 个。

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现存的 54 个特别医疗法人大多可能转制为社会医疗法人，但是是否所有的特别 医疗法人都转制为社会医疗法人，不得而知。

　“特定医疗法人”，“特别医疗法人”以及“社会医疗法人”制度不适用于有出 资份额规定的社团法人。但是，资料显示日本的医疗法人中大多数是有出资份额

份额（equity interests）规定的社团性的法人。这个问题直接关系到非营利问题。

中国的民办事业单位，特别是民办教育机构出现对投资者“回报”的问题，日本 的事例对中国的分析有参考价值。

　社团法人是由出资者组织的法人，出资者是社团的社员，社员组成社员大会，

行使如股东大会般的权力。问题是这个出资如何考虑。因为医疗法人是非营利组 织，不可利益分配的制度规定非常明确。社团法人的出资者不是投资者，不是社 团法人的产权所有者。所以出资者不能因为出资而在年终要求分红，否则为营利。

在法人解散时，财产也不能瓜分。在处理相关出资者的资产后，将剩余财产交给 政府或其他同类的法人等的制度规定非常明确。问题是社团法人在成立时有出资 者，在社团的章程（定款）中常常规定出资者可以退出社团，抽回出资者的份额。

这个出资不是为了利润，不可有利益分配，但是这个出资不是捐款，所以可以抽 回出资。问题是在一定时间后如何计算这个出资金额。通常出资者在法人资产中 有一个出资比例，按照比例抽回出资是一个常用的退资方法，问题就出在这里。

比如说，法人设立时出资 100 万日元，占起初资产的 50%，数十年后法人有５亿 资产。出资者要求撤回出资时，是否就可以按比例要求 2.5 亿的出资退还。按照 非营利的原则，以及医疗法 54 条非营利规定，社团法人的社员不可分配利益。

在出资者退出社团的时候，其出资如果按照比例退还，事实上得到了利益分配。

1957 年日本出现这样的事例，以后频出不穷。实际运用上，在定款上如果有按 照比例退还出资的规定，按照出资比例退还，税务当局对于这个出资退还也当作 所得分配而课所得税。当然，以土地出资的情况下，抽回出资也有同样的问题。

还有，出资者如果在法人设立当初所占的出资比例较大，抽回出资可在事实上造 成法人的解散。如上所述，专职医师一人的医疗法人占全部法人的 80%，如果一

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人医师要抽回出资等于解散法人。如果家族内继承，有继承税或赠与税的问题，

抽回出资或解散清算不利于医疗法人的安定。家族经营的法人较多，这一类医疗 法人的非营利性问题较大。法律纠纷不断。

　从 2007 年开始，日本新设了筹款性出资的医疗法人制度（日语表达为“拠出型 法人”，或者“出資限度額法人”）。也就是出资者的出资金额是固定的，退出社团法 人时退还的出资不是按照比例计算，而是按照出资时的金额退还。如果是土地等，

退还时按照出资时的价值计算。这样就解决了随时间变化而出现的出资增值的问 题。法律规定现有的法人按照现有的制度运作，但是鼓励定款（即章程）的变更，

使得出资的份额规定转变为出资额度的规定。医疗法以及其施行细则具体规定有 出资份额规定的法人变更定款，改编为无出资份额规定的社团法人。同时法律规 定，以后不再设立有出资份额规定的法人，所以这种法人将成为过渡性的法人，

但是过渡期有多久，法律没有明文规定。2010 年 45989 法人中有出资份额的社 团为 42902 法人，组织改制需要一段时间。

　无出资份额规定的社团法人也有出资者，对于这一类的社团法人，2007 年修 改后的新医疗法新设了基金制度。出资者的资产组成基金，法人利用基金的资产 设立医疗机构。基金的出资者可以要求基金退还出资部分，但是按照出资额退还，

不加利息等。同时，基金出资劣后于债务。也就是说在法人清算解散时，债务的 偿还优先。在法人资产中除去债务之后有余额时，出资者方可从基金得到退还与 原出资额相同金额或低于出资额的出资退还。这一制度事实上与筹款性出资的医 疗法人制度相同，不过是通过基金制度筹款。在法理上，基金不是法人的基本金，

即固定资产。

　现在日本的医疗法人的制度及其变更可以归纳如表 -３所示。制度的变更强化 了日本的医疗法人作为公益法人的非营利性。经过一段时间过渡后，所有的法人 将过渡成为财团或者没有出资份额的社团法人。在这个制度框架下，社会医疗法 人（财团或社团），特定医疗法人（财团或社团），其他财团或社团法人各自适用不 同的税制等。

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图表-3　日本的医疗法人制度及其改革

财团型的 医疗法人

（特别医疗法人）社会医疗法人

（医疗法的规定）

特定医疗法人（税法的规定）

其他财团性的医疗法人

社团型的 医疗法人

无出资份 额规定

（特别医疗法人）社会医疗法人

（医疗法的规定）

基金筹款型的社团性医疗法人、

无出资份额规定的一般社团性 医疗法人（无基金，筹款制度）

特定医疗法人（税法的规定）

其他医疗法人 有出资份

额规定

这类法人制度将要终止，设一定的时间过渡。新设的医疗法人不 可按照此类型设立。

　上述公益法人和特殊法的公益法人都是非营利的公共服务法人组织。在非营利 组织中，有一些组织其服务的对象不是一般的公众、不特定的大多数，而是各个 组织的参与者，以优化参与者的共同利益为目的的组织。一般称这些团体组织为

“共益性”组织。在国际上有一个International Co-operative Alliance的组织，

曾经定义这类组织为“以增进成员（社员）的经济利益为目的的非营利企业形式 组织”。在日本这类组织比较多的是依照 1948 年的消费生活协同组合法成立的“消 费生活协同组合”，其基本目的寻求加入这个组织的成员的利益（参见图表-1非公 益性组织）。英文写成cooperative，或简写成 CO-OP, 中文翻译成合作社。大学有“生 协”组织，学生入学时交一定的费用（出资）变成“生协”的成员。这个组织利 用成员的资金购买商品，在大量购买和不追求利润的制度框架下，学生可以在“生 协”购买到比市场廉价的物品。学生离开学校时，按照出资的金额退回出资，不 加利息，没有利益分配的机制存在。这些组织不以营利为目的，不分配收支结余，

不得向出资者分配营利，在这个意义上是非营利的组织，但这些组织以增进组织 成员的共同利益为目的，在这个意义上缺少公共性。类似的组织还很多，其基本 的建构是不以营利为目的，不分配利益，但是其服务的对象限于成员，因而不是 公益组织，而称“共益组织”。在非营利组织的研究中，这类组织的研究非常重

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要。美国的非营利组织的研究对于这类“协同组合”（合作社）的研究不够重视，

这是因为与欧洲大陆国家和日本相比，这类组织在美国不够发达。

　日本在 2001 年成立了一个中间法人法，其中定义中间法人为寻求成员的共同 利益，不以资产分配为目的的组织。该法的目的之一是将各种共益性的组织，

中间法人类的组织在统一的框架下整合起来。法律的适用对象包括各种消费组 合、协同组合、劳动组合、信用金库、共济组合（社保制度等）。该法将中间法 人分为“有限责任中间法人”和“无限责任中间法人”。有限责任中间法人需要 最低 300 万的基金，出资者不对外负担债务责任，无限责任法人不设最低基金 制度，成员对于债务负有连带责任等。但是这个制度的建设没有达到预想的目的，

2008 年日本公益法人制度改革，中间法人制度废除。到 2009 年为止，大部分 中间法人都改制为后述的新公益法人制度中的“一般社团法人”。但是，中间法 人法废除后依照各个特殊法设立的共益性的“生协”组织，协同组合（各种协同 组合法），共济组合（健康保险等的共济组合法）继续存在。日本的制度并没有因为 改革而一刀切，而是允许特殊制度以特殊的方式存在。

　上述特殊法的公益法人制度在日本运用许久，制度也是日趋完善，但是基本 上是在政府的许可下设立的。制度上，政府的许可制是保证法人公益性的一个 重要关口。最近，日本出现大量依据通称为 NPO 法的制度规范成立的非营利组织。

其制度规定代表未来非营利组织的发展方向，有必要给于简单的叙述和介绍。

　日本的通称为 NPO 法人的组织与上述公益法人在制度上不尽相同。从公益性 与营利性来看，上述各种组织基本上都是公益、非营利性质的法人组织。但是 日本的公益法人制度是依照战前的民法 34 条设立的，需要主管部门的许可，不 利于社会性的非营利组织的自由活动。民法的修改一时不能完成，于是 1998 年 日本成立了一部目的在于促进市民非营利活动的法律。按照该法申请成立的法 人组织依照准则制办理认定程序。该法规定非营利的定义是成员不分配利益，

资金主要用于公益活动。该法的名称是“特定非营利活动促进法”，其强调点在

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“活动”，因为要促进市民的、自由的非营利活动，该法给与相关组织法人资格。

也正因为此，特定非营利活动法人只有社团性的法人，没有财团型的法人。该法 中使用“市民”的概念，这是日本的法律规定中第一次使用该概念。对于主张“市 民社会”的价值和功能的人士来说，这是一个大的收获。特定非営利活動法人，

即 NPO 法人，也可以说是公益法人特殊法的制度。在法律中列举的“特定活动”

包括保健、医疗、福利、环境等 17 项内容。法人的成立要求组织管理干部中，

拿报酬的人员不得超过干部总数的三分之一。也就是说理事等的管理人员大多数 是非常任的兼职、无薪人员。

　一般认为非营利组织具有以下的特征，即具有正式的组织（Formal Organization）， 非政府组织（Non-Governmental），不分配利益（Non-Profi t Distributing），组织具有 自我治理的架构和能力（Self-Governing），是自发的活动（Voluntary）。日本的特 定非营利活动法人的实践原理，除了不分配利益等的非营利原则外，更强调自我 治理和自发性。这些组织的设立不是政府的认可或是许可制下设立的，是按照准 则制设立的法人，这一点与以往的所有的公益法人、特殊法公益法人都不同。

NPO 法人的设立，政府的裁量和干涉较少。这一倾向代表了现代非营利公益组织 的前进方向。正是在这个意义上，这类非营利活动法人被简称为 NPO 组织。由于 特定非营利活动法人的成立相对比较容易，该法人制度实施后，几年内法人数猛 增到４万多，超过了现有公益法人的总数。

　一般说来，非营利的组织，不包括宗教和政党的组织，但是在广义上，宗教组 织和政党组织、工会也是非营利的组织。日本的宗教法人制度就是公益法人的一 种，具体的制度由宗教法人法规定。

５

　以上我们对日本的政府法人、各类民间的公益法人、特别法公益法人、各类非 营利法人组织的制度设计等作了一些介绍。各种特别法的法人组织的制度规定等