从社会正义的角度检视学生贷款制度

从社会正义的角度检视学生贷款制度

Student Loan Schemes in China: A Social Justice Perspective

陈永杰 中山大学政治与行政管理研究中心 中山大学社会保障与社会政策研究所 摘要 平等是社会正义的核心概念，应用在教育问题，主要有起点平等、过程平等和结果平等三个 阶段。在西方国家中，对社会正义概念的讨论已经发展到政策讨论之中，尤其是如何在社会 政策中体现社会正义，见诸于讨论社会保障制度价值理念的众多文献之中。本文尝试把这种 对政策理念的讨论应用到学生贷款制度中，以社会正义的视角检视我国助学贷款的制度安 排。我国的助学贷款制度在大学扩招、学费上升以致贫困生人数急速上升的背景下产生，从 公共财政的角度看，其主要的目的是为了解决教育经费不足的问题。随着建设“和谐社会” 理念的提出，有必要从社会正义的角度重新检视这种纯粹为解决财政困难的制度安排。 关键词 助学贷款 平等 社会正义 高等教育 Abstract

The concept of equality lies at the heart of social justice. When applied to the sphere of education, it refers to three phases, equal starting-point, equal process and equal outcome. Developed countries to various extents have adopted this concept in their social policies making, which as a result stimulated researches exploring the linkage between this concept and the welfare state. In China, promoting efficiency at the cost of equality has become so prominent in the first two decades of its economic reform but in recent years academics are rethinking this approach before they switch their focus on the issue of equality. Despite that, the student loan schemes in China are still mainly analyzed in an efficiency-centered framework. This paper attempts to challenge this perspective by concentrating on the equality issue of the mechanism.

Key Words

Student Loan, Equality, Social Justice, Higher Education

导言 近年来，在高等教育改革过程中产生的各种公平和效率的争议一直受到民间和学界的高度关 注。改革开放的头二十年，“效率优先、兼顾公平”这个市场经济改革的“主旋律”不但影 响了我国经济改革的轨迹，也统领了其它公共和社会服务的改革方向。吴忠民（2007）指出， 这一提法有两层含义，一是关注经济效益的同时也不能忽视公平问题；二，当两者“出现抵 触、矛盾、甚至对立的时候，应该首先考虑前者而不是后者”。正是这种把公平问题放在了 一个可以牺牲的位置的政策思路，使近年来的高等教育改革在社会上引起了诸多争议，也使 学术界对高等教育的思考和关注明显地从效率转到公平问题上。杨东平（2006）的研究比较 集中地代表了这种学术界的思考和关注，其中与高等教育相关的问题包括了学费过高、城乡、

地区、性别差距对学生入学机会的影响、扩招造成的高校贫困生问题、独立学院现象、“教 育产业化” 等热点问题，一个共通点是全部都与公平问题有关。 具体而言，这种对关注和反思公平问题的学术研究已不再仅限于理论层面，而是辅以大量的 实证研究数据支持。例如，对高考移民“飞来生”的讨论，当“飞来生”涌入省市对外来学 生抢占名额造成对本地考生“不公平”表达强烈不满的同时，学术界对这种“不公平”是否 成立进行了冷静的分析，尤其是把同样录取分数线较低的发达地区和落后地区区分开来，突 显了其中的效率和公平的矛盾在不同地区的不同表现（例如：赖志琼、吴中宇，2003；刘传 江、朱劲松，2006）。如果说不同地区采用不同分数线是将要参加高考的高中毕业生面对的 第一个不公平的话，那么他们要面对的第二个不公平便是学费问题。武毅英和吴连海（2006） 的研究显示，大学学费过高的问题，对学生择校和选择专业产生了相当大的负面影响，“使 得高等教育的公平公正性受到前所未有的挑战”，他们指出，正是“成本分担”政策会导致 高等教育入学机会的不公平，纠正这种不公平，除了一方面要喊停增长过快的大学学费，另 一方面还得加强建设学生资助体系。陈永杰（2008）对教育部门的各项统计数据进行了详细 分析，指出关注的重点是学生资助体系中的助学贷款制度，关键是改革其机制设计。 国内有曾有很多专家学者从教育学或经济学的角度，对国家助学贷款制度进行一系列的理论 和实证研究，为改进和完善这一制度提出了不少真知灼见。助学贷款的发放和回收，从政策 制定者的角度看是一个成本效益的问题，“成本分担”原则的应用和财政承受能力是主要关 注，因而这类型研究的主攻方向始终是如何提高在减少财政负担，以尽可能少的资源达到尽 可能大的效益，核心仍然还是效率。这种视觉似乎已经开始不合时宜，因为从来自低收入家 庭的学生的角度看来，助学贷款的发放，是一个与贫穷和社会正义息息相关的公平问题，这 里的价值观问题正是社会政策的关注的社会正义。笔者尝试在现有研究的基础上，加入社会 政策的视角，希望能使对助学贷款制度的分析和研究更加充分和完整。 一、助学贷款的发展和演变 1999 年 5 月，中国人民银行、教育部和财政部联合出台了《关于国家助学贷款的管理规定 （试行）》。同年 6 月，有关措施在包括北京在内的 8 城市实施。该措施在 2000 年 8 月向全 国推广。经办的银行包括了中国银行、中国工商银行、中国建设银行和中国农业银行。沈红 （2006）指出，助学贷款政策出台先于高校扩招，因此它主要是为了应付全国高校收取学费 后高校贫困生增加和贫困度加剧的情况。助学贷款制度因此与高校扩招、高等教育大众化的 进程同步，可以认为是一种缓解扩招造成的贫困生问题的辅助政策。 2004 年 6 月，人民银行、教育部、财政部以及银监会出台了《关于进一步完善国家助学贷 款工作的若干意见》，对国家助学贷款制度作了一些重要调整。沈红与李文利在 2003 年为联 合国科教文组织做的研究报告（Shen and Li, 2003）中比较过我国三种学生贷款的机制设计， 当时有关调整仍未出台。表一是笔者在沈、李研究的基础上，根据近几年来媒体上的有关报 道，再加入 2004 年的调整方案而成。由于商业助学贷款要求家长担保及收取市场利息，其 主要贷款对象不太可能是贫困生，本文不作深入讨论。在表一中，仅比较国家助学贷款与大 学无息贷款，商业助学贷款并未包括在内。

大学无息贷款 国家助学贷款（试行版） 国家助学贷款（调整版） 实施时间 1986 （1999 八市试行） 2000 全面实施 2004 面向对象 全日制高校的困难本 科生 全日制高校的困难学生 （本、专科生和研究生） 全日制高校的困难学生 （本、专科生和研究生） 财政性质 公办 公私合作 公私合作 主要资助范围 生活费 学费（本、专科生） 生活费（研究生） 学费（本、专科生） 生活费（研究生） 最高贷款金额 视乎高校具体规定， 从 300 元到 1000 元 不等 8000 元，2002 年后改为 6000 元 6000 元 贷款发放机构 高校 四大国有银行 以招标方式获得经办权的 商业银行 利息 无息 财政贴息 50%，学生个人 承担 50% 毕业前无息， 毕业后市场利息 还款期限 政策要求毕业后 6 年，实际上要求毕 业前清还 毕业后 4 年 毕业后 6 年 担保 学生家长 学生个人信用 学生个人信用 违约的惩罚措施 高校扣压毕业证书及 派遣证等 未明确规定，理论上也允 许曝光违约者名单 曝光违约者名单 可以清楚地看到，与大学无息贷款相比，国家助学贷款是一大进步，尤其是 2004 年的调整 后版本，从其机制设计上看，主要优点如下： （1）贷款范围扩宽：研究生可以申请助学贷款来填补生活开支。 （2）贷款金额提高：最高可达 6000 元一年，对于大部分学生而言足以解决学费问题。 （3）担保形式放宽：采用学生个人信用而无须家长担保。贫困生多数来自于有经济困难的 家庭，要求家长为其贷款作抵押或担保并不现实----如果这些家庭有财产可以抵押或者有经 济能力可以担保，他们就不会是经济困难家庭了。 （4）还款期限延长：大学无息贷款在实际中要求学生在毕业前还清贷款，问题是倘未参加 工作的学生不可能有经济能力偿还。与此相比，国家助学贷款允许学生可以在毕业后还款是 一种进步。有关政策在 2000 年出台时，还款期限是毕业后 4 年，但由于学生和家长对此有 很大的意见，有关部门在 2004 的调整中把期限延长为毕业后 6 年。 二、助学贷款的成效并不理想 那么，在机制设计上比大学无息贷款进了一大步的助学贷款，其实施的成效如何呢？ 2007 年 12 月 25 日，马文华在教育部例行新闻发布会上表示，自 1999 年开展以来截至今年 10 月底，银行已累计审批贷款学生 332.9 万人，累计审批合同金额 308.6 亿元。2004 年 6 月国家助学贷款新机制实施以来到 2007 年 10 月底，银行审批贷款学生 246.5 万人，审批合 同金额 238.5 亿元（以上数据包括试点的生源地信用助学贷款数据）。2007 年 1 月至 10 月，

银行审批贷款学生 40.6 万人，审批合同金额 56 亿元。 显然，仅凭上述数字难以评价助学贷款实施八年以来的成效。从政策分析的角度看，评价一 个资助政策的成效，必须先知道受助对象如何认定（Targeting）。在我国高校中，就如何认 定贫困生这一问题并无划一标准。教育部门的指引是贫困生一般占高校学生人数的“20%”， 在农林畜牧等院校中这一比例“可能高达 30%”，其中“8%”为特困生。从社会政策分析的 角度看，这一标准由于不是根据学生家庭收入和实际开支间的缺口计算得出，因而是任意的 （Arbitrary）。 国家助学贷款的应贷对象应该是上述这批学生，但有关政策对“帮助对象”的说明则是“学 生家庭的人均收入低于当地最低平均生活线”。这两种估算贫困生和应贷对象的方法最终得 出来的人数在实际中未必相同。尽管如此，相比之下，后者的可操作性要比前者好些。 在实际操作中，以笔者所知，不少高校采取以下两种方式认定贫困生。 （1）根据学生户口所在地出具的贫困证明。 （2）通过负责学生工作的辅导员或班主任的观察和了解来确定。 在大多数的情况下，这两种方式会同时使用，也就是学生必须先出具贫困证明，然后再通过 负责有关工作的老师对其生活作风的考察，才能成为符合资格的申请人。然而，以这两种方 式认定应贷对象，仅从理论上看都很有问题。首先，我国幅员辽阔，城乡间、地区间的经济 发展水平很有大的差距，绝对贫穷之外，也有相对贫穷，来自不同地区的学生提供的贫困证， 之间可能不具有可比性，造成认定上的不公平。其次，由于出具贫困证明的单位并不是发放 贷款的单位，加上缺乏一套有效的回访查核机制，并不能保证这份证明的真实性。第三，通 过生活作风来考核学生的申请资格，变相要求学生在同学间承认自己来自贫困家庭，容易令 他们产生受辱感（Stigmatizing）。此外，执行有关工作的老师对不同学生存在的喜恶感也可 能会影响最终评定结果。 即使所有贫困生都被准确认定，覆盖率也是一个问题。从管理中心的数据中，无法看出总数 约为四百万的大学贫困生中，有多少获得了助学贷款，在已经审批的 332.9 万个贷款合同中， 又有多少到了这批贫困生手中。此外，332.9 万人是 1999 年试行以来的累计数字，一部分的 贷款人已毕业，不能用来计算当前的覆盖率。 比较有现实意义的，是 246.5 万这个从 2004 年 6 月至 2007 年 10 月的数字。由于新机制出 台前合同的审批率较低，这一数字应该最接近（甚至可能等于）当前在校生中的已获贷人数。 基于这一认识，按照中国青少年发展基金的 405 万贫困生的推断（假设该数字在 2007 年没 有大的变化），并假设获得助学贷款的都是贫困生（事实上并不一定），那么 246.5 万获贷者 占贫困生总数的 60.86%。也就是说，在 2007 年，还有 158.5 万，约四成的贫困生仍未获得 贷款。 如前述，按官方“20%”口径，2007 年的贫困生人数在 360 万到 380 万之间。据此计算得 的结果与本节分析得出的结果也不会相差太远。 三、助学贷款的机制设计关不公平

1、学生资助体系整体设计上的问题 在进一步讨论是什么原因造成助学贷款的成效不如理想前，不妨先回过头来看一下整个学生 资助制度在设计上的问题。这一问题相当重要，一方面，助学贷款的机制设计问题并不是孤 立的，它与整个学生资助体系的整体设计息息相关，另一方面，从学生的角度看，当助学贷 款未能覆盖所有贫困生时，其它的资助方式便是余下不多的选择了。 先让回过头来研究表二中学生资助制度的资助力度及资格冲突问题。假设一个贫困生能够通 过各种资助形式的审批，那么他或她在 2005 年能够从资助体系中得到的货币资助合共 6595.98 元。以当前的学费和生活开支水平看，该金额在交纳学费之余所剩不多，该贫困生 仍须寻求其它途径解决其生活开支。 在现实中，一个贫困生要在所有形式中均获得资助的可能性并不大，这里有一个资格冲突的 问题。例如，拿到了助学贷款的学生未必还能继续申请助学金、学费减免和大学无息贷款。 此外，并非所有高校都有安排大学无息贷款；2005 年只有 27 万学生获减免学费。此外，大 部分的奖学金是根据学生的学习成绩和综合表现来评定的，而并非是否有经济困难。类似地， 在同一条目下的助学金，往往也对学生的学习成绩有要求。因此，扣除了这几项后，平均资 助额只有 3519.25 元，尚不足以支付学费。 这里也引申了另一个问题。从社会政策的角度看，由于奖、助学金的评定均对学生的学习成 绩有要求，造成该项资助的目的既有扶贫助学的成分，也有奖优的成分。反过来讲，如果扶 贫助学并不是奖、助学金的唯一目的，那么该项目是否还应被统计在学生资助体系的开支之 中，是一个值得商榷的问题。 2、助学贷款的性质与普通贷款不同 四成贫困生未能获得助学贷款，只会有两个原因，要么银行不愿意借，要么学生不愿意贷。 在研究银行的借贷行为前，必须先讨论一个最根本的问题：助学贷款的性质是否与普通贷款 一样？ 人力资本不可赎卖 西方学术界对此持反对意见。早在 1955 年，弗里德曼（Milton Friedman）便讨论过这一问 题（见 Friedman, 1955）。他提出，学生贷款与一般“房贷”存在本质的不同：房屋贷款以 房屋作抵押，投资的是一种有形的实物资本，在贷款者无力还款时银行可以以卖出抵押品回 收贷款；学生贷款用来投资的是一种无形的人力资本，当贷款者无法还贷时，并无任何物件 可供赎卖以偿还贷款。因此，学生贷款与普通贷款有本质的不同。 学生贷款的风险比普通贷款为高，银行在商言商，贷款意愿自然会偏低。所以，弗里德曼认 为，纯以市场运作将造成教育机会不平等，亦即“资本市场失灵”。政府因此应该干预，以 保证贷款机会的平等。 公平性的关注 学生贷款与普通贷款的本质不同，合理化了政府干预，也会反映在其机制设计之上。阿尔布 雷克特与齐德曼（Albrecht and Ziderman, 1991）研究过发展中国家的学生贷款制度后认为， 学生贷款作为延付学费的一种方式，对其公平性的关注应放在其机制设计是否已把对入学机 会的影响减到最少之上。学生贷款要成功，必须要在财政上的可行性和实施中的公平性之间

取得平衡，对评估其机制设计是否合理可从五个方面入手：

（1）是否有一个可靠的贷款回收机制(Credible Collection Mechanism)。 （2）生贷款的利息率是否能起码不低于通胀率(Inflation)。

（3）生未来的还款能力是否被充分考虑，不对他们造成过重负担（Excessive Burden） （4）应贷对象的认定（Targeting）是否有助于那些有需要的学生是制度成功的关键。 （5）贷款损失将成为一种实质补贴，那么它的潜在社会收益（Potential Social Gains）必须 是与教育政策的引导方向相符的。 他们还指出，在所有这些问题之外，一个决定性的因素，便是财政和税务部门是否支持这一 制度，它们的支持程度将决定应贷学生能否被准确认定以及回收贷款是否有效率。 3、助学贷款的机制设计问题 结合对上述理论和分析框架的理解，回过头来再看表三中我国助学贷款的借贷还贷机制，不 难发现，除了第（2）个方面外，其余四个方面都仍未完善，主要表现为以下几个问题： （1）以银行作为贷款的审批机构：不利于就业前景不看好的学生取得贷款。 （2）要求银行回收贷款：利润低但管理费用高，不利于调动银行发放贷款的积极性。 （3）定期定额还款协议：没有考虑借款人的未来收入状况。 （4）公布拖欠名单等做法：未能区分“赖账”者与无力还款者，也不利于鼓励贫困生申请 助学贷款 银行的角色与助学贷款的政策目标有冲突 银行审批贷款看的是借贷人的还款前景，但学生贷款的审批标准应该是借贷人的经济状况。 这两者明显存在着不同的目标。尽管我助学贷款制度有国家财政贴息支持，带有半公共性质， 但对申请进行审批却基本上由银行独立进行。银行贷款出去，当然要考虑该借贷人的还款能 力，“就业前景”必然或多或少地成为一个考虑因素。 笔者的实证研究发现，在助学贷款的实际操作中，银行倾向于贷款予名牌大学热门专业的学 生，而冷淡对待来自一般大学，尤其是大专院校和冷门专业的学生(Chen, 2006)。原因不言 自明，就还贷能力而言前者强后者弱，借给后者风险相对大。然而，名牌大学热门专业的学 生很可能多数来自富裕家庭，而大专院校和冷门专业的学生则有相当高比例来自农村困难户 和城镇低保户，被忽视了的后者是助学贷款最需要帮助的对象。这一现象之产生，是因为助 学贷款以社会公平为目标，但其实施却通过以商业利润为目标的银行进行。这正是弗里德曼 说的资本市场失灵。 对高校学生中越来越分化的社会层级问题也吸引了很多的目光，谢作栩和王伟宜（2006）的 实证研究发现，公办高职院校（在大专院校中）是“缩小各社会阶层子女入学机会差距的突 破口”。但是，本文的分析却发现，正是在这一环上，助学贷款制度运行得最不如人意。 还款机制未考虑实际情况 回收贷款方面，是否考虑贷款人的收入水平决定了学生贷款的类型是与房贷类似的“抵押型 （Mortgage）”还是“按收入比例还款型” （Income Contingent）。英国和澳大利亚等国家 实行后者，还款额根据贷款人的收入水平决定（参看 Barr and Crawford, 2005; Chapman,

2005）。我国的助学贷款是“抵押型”，不考虑收入水平，要求在毕业后 4 年内还清（2000 试行版），有研究认为这对贷款人的经济能力考虑不足。李文利与魏新（2003）曾根据我国 本科毕业生的平均年收入水平做过一个研究。他们发现如果借贷人被要求 4 年内还清贷款， 那么平均约 24%的年收入要用来返还贷款。沈华等人（2004）的研究显示，国际上其它地 区的同类型学生贷款的还款负担率一般在 10%以下。我国助学贷款的还款负担率明显过高。 2004 年，教育部对助学贷款制度进行了重要调整，包括把还款期限延长为毕业后 6 年。现 以类似于李、魏的计算方式来估算还款负担率。假设一个贫困生连续四年获得最高额 6000 元的助学贷款，四年一共借了 24000 元，毕业后 6 年内还清（暂不考虑市场利息）意味着平 均每年还 4000。 必须分别从收入水平和生活开支两个角度分析。从收入水平的角度看，考虑到我国不同地区 间的工资水平差距，有相当一部分毕业生（尤其是专科学生）的月收入甚至不足 1000 元， 每年还 4000 元还是过高的。从生活开支的角度看，贫困生的家庭环境决定了他们的负担较 普通学生重。他们不少来自失业家庭，部分人家里还有长期病号，一开始工作便可能要成为 家庭的经济支柱。对于来自低保家庭的贫困生，工作后其家庭便可能不再够资格领低保。由 于助学贷款只能解决学费，他们上大学时期的生活费可能都是从亲友处借来，工作后也得开 始偿还。他们还要面对着结婚和生儿育女的压力。不论收入水平和家庭负担的定期还款要求 因此相当不合理。 还款负担率过高还会降低贫困生对通过教育改变命运，改善经济状况的信心。对教育回报率 预期的下降，将会对经济困难家庭是否送子女入读大学的决定产生影响。若贫困生因此放弃 学业，助学贷款对入学机会的公平性将产生负面影响，反过来妨碍了教育的社会流动功能。 社会上有意见认为，贷款学生在签下了助学贷款的还款协议前，就应该估计到各种困难。这 种观点值得商榷。要求刚踏进大学校门的学生估计毕业时的收入水平不太现实。不久前，教 育部就估计 2008 年可能会有 100 万学生找不到工作，劳动力市场的这种变化是这批学生四 年前入学时无法预知的。除此之外，要以当前的物价水平估计四年后的生活开支也很困难。 这也从另一个侧面反映了何以学生贷款的性质与普通贷款不同。 公布违约者名单的做法值得商榷 2007 年 9 月，教育部连开五次新闻发布会，要求高校重要助学贷款违约率高达 28.4%的情 况。违约率高无疑也是银行越来越不敢借款的原因。在惩罚违约者方面，是否同意学生贷款 与普通贷款的本质不同，很影响当违约行为出现时，违约者面对的惩罚方式。从国家助学贷 款的制度设计之中包含了公布违约者名单这一条款，可以看出，设计者并不认同（或者说并 未意识到）学生贷款与普通贷款的本质不同这一点。自 2007 年 7 月始，不少银行陆续公布 了违约者名单。据 2007 年 7 月 20 日的《新京报》报道，北京工商银行在网上发出债务催收 公告，一千多名拖欠助学贷款的大学生被曝光。在 2007 年的下半年，一大批银行跟随北京 工行的做法，相继公布了违约者名单。同年 11 月 14 日的《羊城晚报》报道，广东农业银行 也公布了五百多名拖欠助学贷款者名单。 有实证研究认为把学生贷款视为一种债务来追收，会对他们的借贷行为产生负面的影响，不 利于保证公平的入学机会。例如英国对于学费和学生贷款的相关研究便显示，来自低收入家 庭的学生中，有相当一部分有避债（debt averse）甚至“恐债”(debt fear)的心理（Callender

and Jackson，2005）。这种心理产生的根源，是贫困生把学生贷款与普通贷款视为同一种性 质的贷款。这种心理应该没有国界，在中国的贫困生也有可能出现。有这种“恐债”心理的 学生本来已不太情愿申请贷款，加上银行公布违约者名单，他们只会更倾向于不借贷，继而 可能放弃学业。当这种情况出现，入学机会的公平性将会受到影响，这与助学贷款设立的原 意无疑是相违背的。 在拖欠贷款的违约者中，有确实无能力还债者，也会有故意“赖账”的人。对这两类人不加 区分便在公布其名单，这种做法值得商榷。 四、改革方向并未触及公平问题 2004 年对助学贷款制度进行重要调整以来，对于仍有四成贫困生未获得贷款的情况，教育 部门似乎仍未有大的动作回应，反而更多地关注在违约率高之上。教育部对此的回应有两方 面，一方面认为学生的信用意识不足，学校要加强宣传教育，并积极协助回收贷款工作；另 一方面则通过建立风险保偿机制，加大补偿比例，把银行留住，继续发放贷款。 近两年来出现的三种全国性或地区性的改革方案，都与这一思路有关。 1、生源地助学贷款 2007 年 12 月 25 日的新闻发布会上，马文华也介绍了生源地信用助学贷款的工作表况。该 方案从 2007 年 8 月份开始实施，到 12 月 24 日共有五省市合计 443 个县(区)实施了生源地 助学贷款，获得贷款总人数 11.3 万人，合同金额 13.5 亿元，2007 年共发放了 6 亿元。重庆、 甘肃、陕西三省(市)的生源地信用助学贷款审批人数已经超 过了这些省市 2006 年高校国家 助学贷款的审批人数，其中，甘肃省是去年的 4 倍。 从机制设计上看，生源地助学贷款与原有的助学贷款制度大致一样，最主要的调整是助学贷 款的审批，从大学所在地的银行转到学生户口所在地的银行的手中。这样做有利于银行更准 确地审核学生家庭经济状况，在一定程度上回应了对应贷对象的认定的问题，但仍未解决银 行角色与政策目标相矛盾的问题。 笔者留意到，生源地助学贷款虽然也使用学生个人信用作担保，但却要求家长做学生的共同 借款人。这样做是希望确保在即使学生在毕业后穿州过省工作，银行难以追踪，也能找到共 同借款人的家长回收贷款。但是，当家长被牵涉其中，学生个人信用作担保便名存实亡，这 是机制设计上的一种倒退。 此外，还有不同地区的银行贷款能力不均等的情况：对于同样条件的贫困生，经济欠发达地 区的银行能批出的贷款额有可能比经济发达地区的银行为低，但在同一家大学读同一个专业 的学生都得交同样的学费。当这种情况出现，资助水平将变得不公平。当然，这种情况只是 理论上存在。 2、西部工作财政代偿 2006 年，教育部和财政部出台了《高等学校毕业生国家助学贷款代偿资助暂行办法》，据《新 京报》2006 年 9 月 15 日的报道，管理中心主任崔邦焱对此作了进一步的解释，“中央部属 高校毕业生到西部和边远地区基层单位就业 3 年以上(含 3 年)，其在学校期间的助学贷款将

由中央财政代为偿还”。具体办法为：毕业后第一年和第二年各代偿助学贷款本息的 30%， 第三年代偿本息的 40%，三年代偿资助完毕。 这一措施的原意是好的，但是未必对贫困生有吸引力。该方案的推出，显示教育决策部门意 识到，在毕业后 6 年内还清助学贷款的要求较为苛刻，因此提供一个选择予贫困生，同时也 能支援西部建设。但从一个机会成本的角度看，这项措施能吸引多少贷了款的贫困生很视乎 他们如何算这笔经济账：到边远艰苦地区工作三年还清的贷款额加上赚取的当地工资，其总 额会否高于用同样时间留在沿海发达地区的收入。即使答案是肯定，还会思考的问题是在艰 苦边远地区的三年工作经验，在返回沿海发达地区后是否有用，以及这几年间的生活、家庭 如何安排等。 有关措施可以吸引一部分贫困生在艰苦边远地区工作，但由于这些地区的社会环境、工资水 平没有发生根本改变，他们会否长期留下来是个未知之数。 3、河南模式 《中国教育报》 2007 年 1 月 12 日的《谈谈国家助学贷款的“河南模式”》一文指出，“河 南模式”主要有五个内容。一，一是合理确定风险补偿金的比例；二，高校全面参与国家助 学贷款的管理；三，将风险补偿金的支付与管理工作的绩效挂钩；四，建立“两个管理平台”、 委托“一家代理行”； 五，建立国家助学贷款计算机管理信息系统。2007 年 8 月 7 日的《南 方都市报》报道，广东省也将借鉴河南模式，改革现有的助学贷款制度。 在“河南模式”的五个内容中，一和二比较重要。国家对助学贷款风险补偿金的招投标规定 有标底，河南省政府定的上限是 15%。河南省经研究把风险补偿金定为 14%，其中 7%由省 财政支付，7%由贷款的高校支付。这样做落实了一直不明确的风险补偿比例问题，着实地 减少了银行的风险，有利于银行降低批贷门槛，对贫困生自然是件好事，也是河南放贷比例 较其它省份高的原因。但是，降低审批标准也可能会让一些未必有足够资格申请助学贷款的 学生获得贷款，长远而言将给政府造成财政负担。另外，同生源地助学贷款一样，“河南模 式”也没有解决银行角色与政策目标冲突的问题。 此外，要求高校协助管理上，会增加高校在学生工作方面的工作量，对于已经离开学校的学 生，高校在这方面有多大的能力去追收还款也同样值得继续思考。 五、结论 从上面的分析可以清楚看到，现行的助学贷款制度，其机制设计本身客观上造成了一种对贫 困生的不公平，近期的几个改革尽管不同程度地把贷款人的还款能力，以及违约率过高等问 题考虑进去，但却始终没有触及这种不公平的问题，银行的角色与助学贷款政策目标始终存 在着不可调和的矛盾冲突。要解决这种机制设计上的问题，不能仅仅从机制设计上去改进， 这只是头痛医头，脚痛治脚的治标不治本方法。政策设计者必须首先改变自己的观念，一方 面要认识到学生贷款与房屋贷款存在本质上的不同，另一方面也必须放弃“兼顾公平”的想 法，应该认识到我们要寻找的是公平与效率之间的一个平衡点，而不是继续为了效率牺牲公 平，这样才符合社会政策中对社会正义原则的追求，也是建议和谐社会的必需。 参考资料

中文著作 陈永杰（2008）中国助学贷款制度：演变、成效及问题，《中国公共政策评论》第 2 卷“社 会保障与社会政策专辑”，格致出版社、上海人民出版社 赖志琼、吴中宇（2003）高考移民现象分析，《当代青年研究》，2003 年第 4 期 李文利，魏新（2003）论学生资助对高等教育入学机会的影响， 北京大学教育评论，2003 （3） 刘传江、朱劲松（2006）公平与效率视野下的高考移民观，《人口研究》，2006 年第 6 期 p55-62 沈红（2006）国家助学贷款与高等教育的大众化，高等工程教育研究，2006 年 06 期 沈华、沈红、黄维（2004）学生贷款偿还负担的国际比较及我国的实证研究，比较教育研究， 2004（10） 吴忠民（2007）《学术界》2007 年，第 2 期，p7-24 谢作栩、王伟宜（2006）高等教育大众化视野下我国社会各阶层子女高等教育入学机会差异 的研究，《教育学报》，2006 年第 2 期 杨东平（2006）《中国教育公平的理想与现实》，北京大学出版社 英文著作

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