2013年CAP改革の経緯と結果

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Ⅰ　課題と構成 2013年６月26日に欧州委員会は「共通農業政策の新たな方向に関する政治的合意」１）_{に関するプ} レスリリースを発表、2013年12月16日に「共通農業政策：欧州理事会で認可された改革案」２）_（以下、最終案）が公表され、CAP改革（以下、「2013 年改革」）の内容が決定した。2010年11月18日の「農相閣僚理事会、欧州議会、欧州経済社会委員会、欧州地域委員会に対する欧州委員会からのコミュニケーションペーパー」３）_{（以下、コミュニケ} ーションペーパー）の提出から３年以上もかかった。今回の改革の遅れはガットやWTO交渉のような「外圧」がなかったためだが（安藤（2011a））、 2013年改革の推進力は専らEUの内部事情に基づ

The Process and Consequence of 2013 CAP Reform

ANDO, Mitsuyoshi

The University of Tokyo Abstract:

The purpose of this study is to grasp and evaluate the process and consequence of the 2013 CAP Reform, through which prediction of the future of the CAP reforms can be based. First, we presents a survey of the history of CAP Reform since 1992 and identify its basic direction. We find that it is on a trajectory of market-oriented policy, by deepening decoupled payment and shifting budget of pillar 1 to pillar 2. Second, we compare and examine the original plan of the 2013 CAP Reform versus the final plan. The point of the reform is greening, which means strengthening the agro-environmental scheme of pillar 1 rather than pillar 2 in order to maintain direct payment whose origin was as compensation payments when the 1992 Mcsharry Reform introduced. It will take much time to dissolve the difference of payment level among member states. According to the final plan, the budget share of recoupled payment increases and redistributive payment is established. We may be able to say that the 2013 CAP Reform has an option to boost small and medium farmers, especially family farming. Finally we observe the trends of policy implementation of UK and France. The former is planning to improve and enhance agro-environmental scheme more than ever. The latter will introduce redistributive payment to protect livestock farming and hilly and mountainous areas. Renationalisation of CAP will be bolstered by this reform.

〔Key words〕 CAP, direct payment, greening

＊東京大学（E-mail：[email protected]）　　キーワード：共通農業政策、直接支払い、環境重視

《論文》

2013 年 CAP 改革の経緯と結果

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くもので、EU内の政治力学を強く反映したものと考えることができる。本稿の課題は、欧州委員会等が公開した資料とAgra Europeなどの報道を素材として、2013年CAP改革の評価を試み、今後を展望することである。本稿は次の３部から構成される。最初に、1992 年マクシャリー改革以降、CAP改革が辿ってきた道筋を簡単に概括し、CAP改革の基本的な方向を確認する。これが2013年改革の評価の１つの参照基準となる。次に、欧州委員会の当初の CAP改革案と最終的な合意案の比較検討を行う。外圧不在の改革であったことから、両者の違いはそのままEUの内部事情を反映していると考えることができる。具体的な変更は直接支払い金額の上限設定の大幅な後退、再分配支払いの導入、カップル支払いの若干の拡大などである。最後に、この改革案を受けた加盟国─特に対照的な英仏─ の国内政策の整備の方向をみることで、今後の行方を展望する。また、それに先立ち、2013年改革を、これまでのCAP改革に関する研究からみてどのように把握することができるのかを示しながら評価を行う。 Ⅱ　CAP 改革の基本的な方向 1992年のマクシャリー改革が現在に至るCAP 改革の出発点となった。ガット・ウルグアイラウンド交渉の渦中に行われた同改革は、現在、第１の柱と呼ばれる農業生産支持政策を、義務的休耕の実施を要件に、価格支持政策から直接支払いに置き換えるという一大変革であった。そのため当時は「補償支払い」と呼ばれていた（森田（2006））。続く1999年のアジェンダ2000改革は価格支持水準をさらに引き下げ、それに伴う農業生産者の損失の補償は半分に止めるという改革を行った。ここで重要なのは、第１の柱の予算の一部と加盟国の予算の共同拠出によって、任意措置ながらも農村振興政策（第２の柱）が加盟国の裁量の下で実施できるようになったことである。以降、CAP は２つの柱から構成されるようになる。 2003年のフィシュラー改革はアジェンダ2000改革を一層推し進めた。クロスコンプライアンス（環境遵守）と農村振興政策の実施を義務化するとともに、品目ごとに分かれていた直接支払いを統合して単一支払いとして生産とのリンクを断ち切り、 2000〜2002年の支払い実績に直接支払いの支給額を固定した。これはWTOドーハラウンドを射程に入れ、直接支払いを緑の政策とするための改革でもあった（Swinbank and Daugbjerg（2006））。 2008年のヘルスチェックは2003年の改革の深化を図り、デカップリングの実施対象の拡大、直接支払いの高額受給者への累進的な削減措置の導入、第１の柱から第２の柱への義務的な予算移行幅の増加、気候変動・再生エネルギー・生物多様性など新しい課題の導入による第２の柱の強化などが実施された。以上、簡単にこれまでのCAP改革の道筋を辿ったが、ここから導き出される改革の方向は次の２点である。１つは市場志向型政策への傾斜である。価格支持政策や輸出補助金を大幅に縮小し、域内農産物価格の国際価格水準へ引き下げ、直接支払いの水準も引き下げていくという方向である。義務的休耕や生産割当制の廃止など生産の自由化による農業競争力の強化とセットではあるが、究極的には直接支払いの縮小、解体を目指すものであり、その方策としてボンドスキームが提唱されている（Swinbank and Tranter（2004））。もう１つは、第１の柱から第２の柱への予算の移行幅の拡大を進めて農村振興政策の領域の拡充を図り、加盟国の政策の裁量性を増大させ、国別政策化を推進する方向である。この背景にあるのが農業生産支持政策だけが膨張したCAPの是正を求める動きである（Lowe et al （2002））。 CAP改革の方向は、直接支払いの縮小であり、農村振興政策の拡大である。国際交渉という外圧不在の下で、こうした方向がどこまで貫徹されたかが、2013年改革を評価する際の１つの参照基準となる。 Ⅲ　2013 年改革の当初案と最終案の比較検討１　2013年改革の経緯 CAP改革は欧州委員会が提出した改革案を基に農相閣僚理事会や欧州議会での検討を経た後、最終案が決定されるというプロセスを辿る。改革

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の主導権は草案を提出する欧州委員会にある。 2013年改革は2010年11月18日にコミュニケーションペーパーが提出され、改革の方向として次の３つの選択肢が提示された。１つは斬新的な改革であり、加盟国間に存在する直接支払い予算の配分の不均衡─旧加盟国と新規加盟国との間の格差 ─の調整と改善を目指すものである。もう１つは EU市民の理解を得られるよう分かりやすい目的をCAPにもたせる改革を行うものである。最後は所得支持政策を廃止し、環境対策や気候変動対策へのシフトを図るというものである。この時、明確ではなかったが、直接支払いのグリーニングと支払い金額への上限設定が示唆された。これが 2013年改革のキックオフとなった。その後、１年間の議論を経て欧州委員会は２番目の選択肢を基本とし、2011年10月12日に「欧州と農業者のパートナーシップの欧州委員会の提案」４）_{（以下、当初案）を提出し、次項でみるよう} な具体的な改革案が示されることになった。この改革が決着するまで３年以上を要したが、これは1992年改革や2003年改革の時のような国際交渉という外圧が存在していなかったことに加えて、リスボン条約の発効に伴う欧州議会の関与が増大したこと、CAP予算を規定する2014年から 2020年にかけての多年度財政枠組みの決着が遅れたことなどによる。以下では2013年改革の当初案と最終案の比較検討を行うことにする。２　当初案のポイント最終案との関係から当初案で注目されるのは次の９点である。 ⑴　直接支払いの単価の加盟国間および国内での平準化：単位面積当たりの直接支払い額がEU 平均の90％未満の加盟国は、現行の直接支払いの水準との差の３分の１が徐々に増額される。例えば、ある加盟国の単位面積当たりの平均受取額が EU平均の75％だとすると、目標となるEU平均の 90％と現行の75％との差の15％の３分の１にあたる５％の予算が増額され、最終的に2020年に80％水準を実現することになる。国内でも同様の措置が講ぜられる。これは2010年のペーパーの第１の選択肢に沿うものであり、2008年のヘルスチェックで盛り込むことのできなかった課題である。 ⑵　直接支払い受給の条件としてのグリーニングの導入：第１の柱の予算の30％がこの支払いに充てられ、次の３点を義務とする。既存の永年牧草地の維持、栽培作物の多様化（輪作）、農地の７％以上を休閑地やビオトープ、植林など生態学的重点用地に当てることである。生態学的重点用地は義務的休耕がもたらす環境便益が評価され、それを義務化するものである。有機農業などはグリーニングと同等の措置として認められる。 ⑶　条件不利地域支払い：自然的制約条件の厳しい地域に対する支払いとして第１の柱の予算の５％までを充てることが可能となる。 ⑷　青年農業者への直接支払い：新規に農業を始めた40歳未満の若手農業者に対して経営開始後５年間にわたって直接支払いの金額を25％上乗せして支払うことができる。第１の柱の予算の２％までを使うことが可能である。 ⑸　小規模農業者制度：年間の支払い金額が 500〜1000ユーロの小規模農家に対する直接支払いについてはクロスコンプライアンスよりも緩やかな条件で支払いを行うことができる。これには第１の柱の予算の最大10％を充てることができる。これは小規模農家への直接支払いの行政コストを削減する意味がある。 ⑹　カップル支払い：国内での直接支払い単価の平準化に伴う影響を緩和するため、第１の柱の予算の５％までを生産とリンクした支払いに充てることができる。ただし、これまで第１の柱の予算の５％以上をこの支払いに充てた実績のある加盟国の上限は10％とする。 ⑺　第１の柱と第２の柱の間の予算移転：第１の柱の予算の最大10％までを第２の柱の予算に移転することができる。反対に、単位面積当たりの直接支払い金額がEU平均の90％未満の加盟国は第２の柱の予算の最大５％を第１の柱の予算に移行することができる。これは⑴が不十分であることに対する新規加盟国向けの措置である。 ⑻　直接支払いの上限設定：基礎支払い（グリーニング支払いやその他の支払いを除いた直接支払い）については年間30万ユーロを上限とする。この計算方法は複雑で、25万ユーロを超え、30万ユーロ以下の部分については70％が、20万ユーロ

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を超え、25万ユーロ以下の部分については40％が、 15万ユーロを超え、20万ユーロ以下の部分については20％が削減されるというものである。例えば 33万ユーロの受給権がある農場が受け取る補助金の金額は、15万ユーロ＋５万ユーロ×0.8（15〜 20万ユーロ部分の削減率20％）＋５万ユーロ×0.6 （20〜25万ユーロ部分の削減率40％）＋５万ユーロ×0.3（25〜30万ユーロ部分の削減率70％）＋３万ユーロ×０（30万ユーロ以上は全額削減）＝ 23万５千ユーロとなる。 ⑼　実体のある農業者への直接支払いの限定：実質的な農業生産を行っている農業者に直接支払いを限定する。これはゴルフ場や線路敷地などへの支払いを避けるものである。この時点での最大の改革として注目を集めたのはグリーニング支払いであり、環境公共財供給による直接支払いの正当化であった（平澤（2012））。当初案に対しては、加盟国間の直接支払い金額の格差の縮小を求める新規加盟国、特にバルト諸国から強い批判が起こり、直接支払いの上限設定については大規模農場を抱える英国、ドイツ、チェコから反対意見が出された。若手農業者への直接支払いの義務化にも反対の声があがっていた。改革の目玉であるグリーニングに対しても、農業生産に足枷をかけるものだとする農業団体からの批判や既に第２の柱で実施している農業環境施策との関係の整理が難しいとする批判が寄せられていた。このように難航を極めたが、2013年に入ってようやく最終的な合意ラインがみえてくる。３　最終案のポイント最終案のポイントは次の６点である。 ⑴　直接支払いの平準化：CAP予算の大幅な再配分を意味する加盟国間の直接支払いの平準化は当初案のままとなった。加盟国間の平等までの道のりは遠退き、先送りとされ、独仏を中心とする旧加盟国の意向が尊重される結果となった。一方、国内の平準化は、2019年までに直接支払いの面積単価が国内平均水準の60％以上となることを条件に加盟国の裁量に委ねられることになった。ただし、面積単価がこれまでよりも30％以上減少してしまう地域を抱える加盟国については、60％という水準を下回ることが特例として認められた。これは国内での平準化は難しいと主張していたフランスに対する配慮である。 ⑵　グリーニングの緩和：生態学的重点用地の設置は15ha以上の耕地に限定するとともに、その割合は５％とし、７％への引き上げは2017年以降とされた。また、グリーニングと同等の行為が加盟国の事情に応じて認められることになった。 ⑶　再分配支払いの導入：直接支払いの受給資格のある小規模農家に対して、一定面積（最大 30ha。平均農場規模が30haを超える加盟国間では平均規模。これを基準面積と呼ぶ）までの直接支払いの面積単価を最大65％まで増額することができる。これに充てることのできる予算の上限は第１の柱の30％である。ただし、任意施策であり、実施するかどうかは加盟国の裁量に任されている。これは2013年６月28日の合意時点では頭出し状態で、最終段階で確定したものである。中小規模経営─その多くは家族経営─を強力に支援する施策であり、2013年改革は直接支払いの正当化のため環境支払いへの傾斜を強めた以上の内容のものとなる可能性が出てきた。山岳地域の小規模農家や経営面積の小さい畜産農家を数多く抱えている加盟国にとってはメリットのある措置である。こうした中小規模への配分単価を厚くする手法はフランスの条件不利地域施策で既に実施されており（石井（2011））、実際、この再分配支払いはフランスの要求に基づくものであった（平澤（2013））。 ⑷　カップル支払いの拡充：全ての加盟国が第１の柱の予算の８％までを生産とリンクした支払いに充てることが可能とされ、2010年から2014年までの間に１年でもこの支払いの割合が５％を超えたことのある加盟国は13％まで、同じく10％を超えたことのある加盟国は欧州委員会の承認を受けることで13％以上の予算を充てられるようになった。また、豆類などに対してはさらに２％の上乗せが認められた。このカップル支払いの増額は条件不利地域対策、小規模農家対策でもある。 ⑸　直接支払いの上限設定の後退：直接支払いのうち基礎支払いについては15万ユーロを超えた部分については一律５％の削減となった。例えば 33万ユーロの受給権を持つ農場は、15万ユーロ＋（33−15）万ユーロ×（1−0.05）＝32.1万ユーロの直接支払いが支給されることになった。ただ

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し、再分配支払いを採用し、第１の柱の予算の５％以上をこれに支出している加盟国は、この５％の削減も免除される。大規模農場─規模の経済を享受し、競争力もあると想定される農場─への支払いを減じたいという当初案からは大幅な後退である。ドイツと英国の反対が大きかったためだと推測される。 ⑹　柱間の予算の移転割合の拡大：第１の柱と第２の柱の予算の移転割合は双方向とも15％まで拡大された。また、単位面積当たりの直接支払い金額がEU平均の90％未満の加盟国は第２の柱の予算の最大25％を第１の柱の予算に移行することができることになった。この措置を講ずることができるのはブルガリア、エストニア、スペイン、ラトヴィア、リトアニア、ポーランド、ポルトガル、スロヴァキア、フィンランド、スウェーデン、英国の12ヶ国である。柱間の予算の移転は国別政策化を強化し、旧加盟国の一部は第２の柱への一層のシフトを進める一方、新規加盟国は第１の柱の予算を増やし、直接支払いを補填することが可能となった。 2013年改革の最終案においても直接支払いの正当化のためのグリーニングの導入が目玉だが、最終的には、加盟国の任意措置だが、再分配支払いの導入とカップル支払いの拡充によって直接支払いが中小規模の経営や家族経営を下支えする性格を帯びるようになったといえる。そして、それがはっきりと見えてきたのは改革の最終段階になってからのことであった。 Ⅳ　2013 年改革の評価と展望 2013年改革はグリーニングによって直接支払い水準の引き下げに歯止めがかかり、カップル支払いも当初案から増加したためOECDに近い研究者の評価は低いが（Tangerman（2011））、旧加盟国と新規加盟国との間で予算配分を巡る対立をはらみながらも直接支払いの今後の存続を確定するものであった。この点は、新規加盟国を差別的に扱うことはできないし（フェネル（1999）、pp.515 〜516）、2000年以降も直接支払いの撤廃は困難だろう（ガードナー（1998）、pp.125〜126）という先行研究の予想通りである。ただし、今回の改革の結果が示すように直接支払い水準の差が解消されるまでは相当な時間がかかりそうである。今回の改革の最終段階で登場した再分配支払いは、加盟国の任意措置とはいえ、直接支払いが中小規模経営の下支えとなる可能性があり注目される。この措置をフランスが率先して導入していることの意味は大きい。直接支払いが有する「生存権を補償するような社会政策的な補償原理」（石井（2002）、p.232）が採用される道筋がつけられたと理解することもできるからである。これまでの改革の推進という点では国別政策化の深化が注目される。加盟国の事情に応じてグリーニングでの同等の行為の承認、カップル支払いの裁量性の拡大など第１の柱でも加盟国の裁量性が拡大しただけでなく、柱間の予算の移転割合も増加し、予算面でも加盟国の自由度が増すことになった。また、これは今まであまり注目されていなかったが、村田（2006、pp.350〜354）が指摘するように2003年改革の単一支払いはデカップリングのみならず、加盟国の裁量性を認めた政策であり、2013年改革もその延長線上に位置づけることもできるだろう。第２の柱で進められてきた国別政策化が第１の柱でも本格化したのが2013年改革という解釈である。最終案を受けて各国は国内制度の整備を進めている。対照的な英国とフランスの状況を、本稿の投稿時点で分かる範囲で確認しておきたい。英国は環境政策への一層のシフトと自由主義的競争の貫徹という特徴がより強まった。これまで入門事業と上級レベル事業の２つに分かれていた環境管理助成制度を１つに統合する方向で検討を進めている。これは第１の柱にグリーニングが導入されたため、これまで第２の柱で実施してきた農業環境施策との重複が問題となることへの対応でもある。グリーニングと同等の行為も設ける予定だが、違反による直接支払い返金のリスクを避けるため最小限度にとどめたいという方針である。柱間の予算移転措置は第１の柱の予算の12％を第２の柱に移転し、その87％を農業環境支払いに充てる（これまでは83％）。当初は15％だったが、農業団体の強い反発があって12％に引き下げた。再分配支払いは導入せず、カップル支払いも高地を抱えるスコットランドを除いて実施しない

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予定である５）_。これに対してフランスは中小規模の経営、畜産経営を重視する方針を打ち出した。再分配支払いを導入し、当初は第１の柱の予算の５％だが、 2016年には10％、2018年には18％にまで拡大する予定である。また、カップル支払いに第１の柱の予算の上限の13％を充てる。オランド大統領の演説によれば総額9,820万ユーロで、このうち6,750 万ユーロが肉用牛、1,400万ユーロが酪農に支払われることになっている。自然的制約がある地域への支払いを３億ユーロから11億ユーロに大きく増やすことも表明されている。一方、第１の柱から第２の柱に移転される予算の割合は３％にとどまる予定である６）_。 CAPはEU加盟国に共通する農業政策だが、 2013年改革によって国別政策化が進み、各国の施策を詳細にみないと全体像の把握が難しくなった。その場合のポイントは、再分配支払いの実施の有無とその予算割合、柱間の予算の移転の状況の２つである。ドイツも第１の柱から第２の柱への予算の移転割合は数パーセントにとどまり、再分配支払いを導入するとしている７）_{。新規加盟国} の代表のポーランドは第２の柱の25％を第１の柱に移転するとともに、再分配支払いを導入するとのことである８）_{。各国の全貌が公開されるまでま} だ時間がかかるが、最終的な結果次第では、今回の改革はグリーニングを先導役とした直接支払いの確保と中小規模の家族経営の重視への道を拓いたという評価ができる可能性もある。独仏を中心とする大陸ヨーロッパの動向が注目される。注１）European Commission（2013）。

２）Council of the European Union（2013）。３）安藤（2011b）に翻訳が収録されている。４）安藤（2011c）に翻訳が収録されている。５）Agra Europe（2013a）（2013c）（2013d）（2014c）

に基づく。

６）Agra Europe（2013b）（2014a）に基づく。７）Agra Europe（2014b）に基づく。８）Agra Europe（2014d）に基づく。

参考文献

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［５］ Agra Europe, “20％ redistributive payments to be introduced by France”, January 14, 2014a

［６］ Agra Europe, “Germany finalises CAP subsidy implementation plans”, June 20, 2014b

［７］ Agra Europe, “Scotland to seek CAP greening equivalent from 2016”, August 1, 2014c

［８］ Agra Europe, “Poland uses CAP funds to boost small farm competiveness”, August 8, 2014d ［９］安藤光義「EU共通農業政策の改革要因と今後の展望」『農業市場研究』第19巻第４号、 2011年a、pp.48〜54 ［10］安藤光義「本格化する2013年以降のCAP改革を巡る議論」『のびゆく農業』993-994、 2011年b、pp.1〜74 ［11］安藤光義「共通農業政策改革の青写真」『のびゆく農業』1001、2011年c、pp.2〜34 ［12］ブライアン・ガードナー（村田武・溝手芳計・石月義訓・田代正一・横川洋訳）『ヨーロッパの農業政策』筑波書房、1998年

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［19］ Lowe, P., Buller, H. and Ward, N., “Setting the next agenda? British and French approaches to the second pillar of the common agricultural policy”, Journal of Rural Studies, 18, 2002, pp.1-17 ［20］森田明「EU（欧州連合）」岸康彦編『世界の直接支払制度』農林統計協会、2006年、pp.3 〜9 ［21］村田武『戦後ドイツとEUの農業政策』筑波書房、2006年［22］ローズマリー・フェネル（荏開津典生監訳）『EU共通農業政策の歴史と展望』農山漁村文化協会、1999年

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