「東京の廃棄物と行政行動」

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資料１

「東京の廃棄物と行政行動」

−都民、事業者とともにその先へ−

中間のまとめ

平成１３年８月

東京都廃棄物審議会廃棄物行政のあり方検討特別部会

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前文１第１章検討の背景３１深刻さを増す東京の廃棄物問題

２都民、事業者の意識や行動の変化

３十分には機能していない廃棄物・リサイクル関連法

第２章都の廃棄物行政の基本的方向８１役割の再編

２自治体間の連携

（区市町村との連携）（首都圏自治体との連携）

３制度改革

第３章新たな仕組みの構築に向けて１３１都民・事業者の行動の変革１３

(1) 事業者自己回収の促進

(2) 産業廃棄物処理施設等の整備の促進 (3) その他の施策

（再利用の促進）（処理の信頼性の確保）

（経済性等を考慮したリサイクルや処理の方法の明示）

２自治体間の連携１６ (1) 家庭ごみの有料化に向けた支援

(2) 不適正処理の撲滅 (3) その他の施策

（廃プラスチックのサーマルリサイクル等の推進）

（環境学習の推進）（廃棄物に関する調査研究）

３合理的な制度づくり１９ (1) 廃棄物・リサイクル関連法の見直しと補完

(2) 廃棄物の定義・区分の見直しと補完ア廃棄物の定義

イ廃棄物の区分 (3) その他の施策

（建設廃棄物の再資源化・適正処理の促進）

（減量計画を提出すべき多量排出事業者の範囲の拡大）

おわりに循環型社会への扉を開く２４資料編

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前文

絶えざる技術革新と急激に進んだ流通革命は、私たちの生活の利便性を飛躍的に向上させた。身の回りには物が洪水のようにあふれ、次々と売り出される新製品は、私たちの購買欲をかき立て続ける。一方で、古い製品が、まだ使える物であっても捨てられ、また、大量の食品が箸をつけられることなくごみとなる。物を大切にする習慣が薄れ、捨てることが私たちの日常生活において、当たり前のようになっている。

このような大量生産・大量消費・大量廃棄の社会は、地球環境の破壊や資源の枯渇問題、そして最終処分場のひっ迫などの廃棄物問題を引き起こしている。子や孫の世代にまで及ぶ、重い課題である。

東京都清掃審議会の累次の答申に基づき、都は、事業系ごみの全面有料化や資源回収における東京ルールの導入など、廃棄物問題の解決に向けた先駆的な取組を行い、一定の成果を上げてきた。また、都民や事業者も様々な自主的取組を行っている。それにもかかわらず、この問題の出口は未だ見えてこない。

出口の見えないいらだちは、都民、事業者、行政のそれぞれの不信感を増幅させ、問題をますます複雑にしている。

しかし、都は、問題を先送りにせず、都民、事業者、行政の間のもつれた糸を解きほぐし、廃棄物対策を先導していかなければならない。首

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都圏、そして全国を巻き込む「風」を起こし、深刻なわが国の廃棄物問題を解決すべく、積極的な取組が求められている。

当審議会は、平成１２年１０月に東京都知事より諮問を受け、今後の都の廃棄物行政のあり方について、精力的な検討を行った。

検討に当たっては、循環型社会の実現を政策目標に掲げつつ、都の責任や役割など、都が廃棄物対策を進めるに当たっての基本的考え方を明らかにした。そのうえで、既存の制度やしがらみにとらわれない大胆な発想で、これを再編すべきことを提言した。

大量に廃棄物を排出する東京が、廃棄物問題の解決に向けて果たすべき責任と役割は大きい。廃棄物問題を解決し、環境という私たちにとってかけがえのない財産を、次なる世代に確実に引き継ぎ、共有していくためにも、ここで行う提言を、早期に実行することを強く求める。

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第１章検討の背景

１深刻さを増す東京の廃棄物問題

（減らない廃棄物）

政治経済の中心であり、多様な文化と情報の発信拠点である東京からは、毎年、大量の廃棄物が発生している。リサイクルが進み、最終処分量は確実に減ってきてはいるものの、発生量自体は相変わらず多く、廃棄物の発生抑制が進まない状態が続いている。加えて、近年、

廃棄物の質が多様化し、リサイクルや適正処理のコストが増加する傾向も見受けられる。

大量生産・大量消費・大量廃棄の社会は、依然として変わっておらず、廃棄物が減らない現実が私たちに重くのしかかっている。

（産業廃棄物処理の危機的な状況）

不法投棄や不正輸出事件、焼却施設におけるダイオキシン類の問題の続発により、産業廃棄物に対する都民の不信感が高まっている。これらの不信は、実態に合わない法制度のみならず、都をはじめとする行政にも向けられている。

現在、地域住民の十分な理解を得たうえで産業廃棄物処理施設を建設することは、非常に困難となっている。この結果、最終処分場の寿命は先細りとなる一方であり、首都圏においては、事態は深刻の一途をたどっている。

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また、焼却施設については、平成１３年１月から実施されている既存施設に対するダイオキシン類の濃度規制により、相当数の施設が操業を停止している。規制が強化される平成１４年１２月以降は、施設の休廃止に一層の拍車がかかると見込まれている。

この状態を放置すれば、行き場を失った大量の産業廃棄物が不適正に処理され、あるいは不法投棄されることで、地域住民に不信感が累積していくという悪循環が加速する。行き着く先は、わが国の産業廃棄物処理システムの崩壊に他ならない。

都内から排出される産業廃棄物は、最終処分の７割強を都外の処分場に頼っている。産業廃棄物は、広域処理が前提とされているため、

その発生量が膨大である東京は、処理の多くを他県に依存せざるを得ないが、その全てが必ずしも適正に処理されていない実態は、他県住民の東京の廃棄物に対する不信を招いている。地域としての東京の責任は、決して軽くはない。

都は、この現実を真摯に受け止め、関係自治体との連携を図りながら、産業廃棄物問題の解決に向け、全力を尽くす必要がある。産業廃棄物の処理さらには廃棄物行政全体に対する信頼の回復に向け、掛け声倒れに終わらない実効性ある取組を強く期待したい。

（一般廃棄物の最終処分場の限界）

一般廃棄物については、都は、これまでにも区市町村、都民、事業者と一体となって様々な取組を行い、一定の成果を上げてきた。しか

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し、先に指摘したとおり、その発生量は依然多く、また、回収した資源の利用が進まないという問題も生じている。

都内に新たな一般廃棄物の最終処分場を確保することは、極めて困難である現状を厳しく見据え、危機感を持って最終処分量をできるだけゼロに近づける努力を続けて行かなければならない。

２都民、事業者の意識や行動の変化

廃棄物の減量が云われて久しい中、物質的豊かさを追い求め続ける私たちの行動様式は、なかなか変わらない。しかし、私たちの意識は、

遅ればせながら少しずつ進みつつあり、最近は、それが都民や事業者の、廃棄物の減量に向けた具体的な行動となって現れるようになっているなど、望ましい方向に動き出している。

例えば、都民の間には、再生品を利用した製品や、廃棄物になりにくい製品をできるだけ購入するなど、環境への負担に配慮した消費行動が浸透しつつある。また、このような消費者の需要に対応した商品も増えてきている。

事業者の取組も一層盛んになってきた。ＩＳＯ１４００１の認証取得やＬＣＡ手法の製品設計への導入、ゼロエミッションへの取組などが先進的な企業のスタンダードとなりつつあり、また、環境ラベルや環境会計などを導入し、自らの環境への取組を、積極的に外部に発信しようとする動きもある。

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廃棄物・リサイクル関連産業についても、排出事業者の意識の高まりや、新たな廃棄物・リサイクル関連法の施行により、新規ビジネスが次々に立ち上がるなど活発化している。素材産業が廃棄物を原料として積極的に利用するなど、ビジネスの態様にも新たな展開が見られる。

もちろん、これらの取組は、まだ緒についたばかりである。こうした取組が、近い将来、都民や事業者にとって自然な、また、経済的合理性がある行動となるよう定着させていかなければならない。

今まさに時代の転換期である。人々の主体的な行動を引き出し、既存のシステムや都民のライフスタイルを転換する原動力となる、新しいルールやメカニズムを、都民、事業者、行政が協働して創りあげていくことを強く望みたい。

３十分には機能していない廃棄物・リサイクル関連法

循環型社会形成推進基本法（以下「基本法」という。）をはじめとする一連の廃棄物・リサイクル関連法が整備された。これにより、わが国が目指す循環型社会の方向性が打ち出され、その意味では、循環型社会の形成に向けた骨格が形づくられたと評価できよう。

しかし、これらの法律は、様々な問題を抱えており、全体として十分に機能しているとは言い難い。ここでは、基本法と廃棄物の処理及び清掃に関する法律（以下「廃棄物処理法」という。）をめぐる問題を

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指摘したい。

基本法は、わが国の廃棄物・リサイクル対策を総合的かつ計画的に推進するための基本的な事項を定めたもので、関連法を統括する役割を果たすべきことが期待されている。

しかし、実際に廃棄物処理を規制する廃棄物処理法には、基本法の目指す循環資源の再利用や再生利用の促進の考え方は、十分に生かされていない。基本法の理念が徹底されていないため、結果として、リサイクルが進まないなど循環型社会の実現に支障が生じている。

基本法の理念を実のあるものとするためには、関連法全体の有機的連携を図っていかなければならない。各法の趣旨・目的を踏まえつつも、基本法と各法との調整を行うなど、体系的な見直しが求められる。

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第２章都の廃棄物行政の基本的方向

大量生産・大量消費・大量廃棄の社会を見直さない限り、廃棄物問題は解決しない。

都民や事業者の、自由な経済活動や消費行動は尊重されなければならないが、このような社会を変えていくためには、物の流れを生産から廃棄まで一体としてとらえ、その流れ全体を通じて、環境に与える負荷をできる限り抑制しようとする仕組みを、社会経済システムの中に積極的に取り込んでいく必要がある。

都の廃棄物行政の目標が、このようなシステムに根ざした「循環型社会」の実現にあることは、今後も変わりはない。しかし、先にも指摘したとおり、都の廃棄物行政を取り巻く環境は、ここ数年で大きく変化しており、新たな施策を展開するうえでの基本的考え方は、これを再編すべきであると考える。

東京の廃棄物問題を、これ以上放置することは許されない。いささか重い注文ではあろうが、循環型社会の実現に向け、国や他の自治体を先導し、民間事業者の能力を最大限に活用しながら、広域的に対応すべき課題、地域に共通する課題、さらには緊急を要する課題に取り組むことを、都に強く求めたい。

１役割の再編

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大量生産・大量消費・大量廃棄の社会を見直し、循環型社会を実現していくためには、都民、事業者、行政のそれぞれが、自らの責任と役割に基づき、廃棄物の減量に向けた主体的な行動を起こしていくことが求められる。

先に指摘したとおり、廃棄物問題は、近年特に深刻かつ複雑になっている。規制を強化すべきものは、果断にこれを進めるべきであると考えるが、一方で、あらゆる問題に行政が関与しながら、その解決を図っていく手法は、時代の変化の激しい昨今、必ずしも有効に機能しなくなっている。

都民、事業者の意識や行動は、変化している。また、適正処理やリサイクルに関する事業者の技術やノウハウは、日々進歩している。

都は、今後の廃棄物行政を進めるに当たっては、制度や情報インフラの整備など、都民の自主的かつ積極的な取組や、事業者の能力・技術を育むような、循環型社会の実現に向けた土台づくりや、新しい循環システムのコーディネート、さらには事業者にルールを厳格に遵守させていくことなどを中心に、その役割を果たしていくべきである。

（区市町村との連携）

区市町村が元気である。都内の区市町村はもちろん、地方分権の追い風を背に、全国の様々な市町村が地域独自の施策に取り組み、一定

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の成果を上げている。廃棄物対策についても、都道府県に頼らず自主的にこれに取り組んでいく機運が高まっていると聞いている。

区市町村の行政能力は高い。都と区市町村は、合理的な役割分担の下で、相互に連携しながら、都民、事業者、行政のそれぞれにとって効果的かつ効率的な廃棄物行政を進めていくべきである。

例えば、一つの区市町村の地域内で事業を行っている中小事業者に対する働きかけについては、産業廃棄物についても区市町村が一定の役割を担っていく一方、生産流通段階に遡った対策や、広域的に事業展開する大規模事業者への働きかけについては、一般廃棄物についても都が一定の役割を担っていくことが望ましい。

また、都は、区市町村に対し、区市町村に共通する廃棄物行政の今後の方向性を提起し、議論を重ねていくべきである。区市町村の自主性や独自性を尊重しつつも、都と区市町村とが力を合わせ、望ましい協力関係を構築し、都民や事業者の期待に応えていくことが必要である。

（首都圏自治体との連携）

産業廃棄物の不適正処理の撲滅や、不法投棄に伴う原状回復などの問題は、広域的に対応すべき問題でもある。都は、都の領域を越えて、

首都圏自治体との連携を強化したうえ、引き続き厳しい姿勢でこれに取り組んでいかなければならない。

また、有害廃棄物など処理困難なものの適正処理や新たなリサイク

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ルシステムの構築、これらに必要な施設の整備さらには廃棄物問題を解決していくために必要な制度改革についても、首都圏自治体の連携により、これを進めていくことが必要である。首都圏自治体の総力を結集し、制度改革に向けたうねりが全国に波及するよう、積極的かつ先導的な行動を、都に強く期待したい。

３制度改革

廃棄物問題の解決には、既存の制度の見直しが不可欠である。都民、

事業者、行政のそれぞれの責任や役割が全うされるよう、都は、必要な改革に勇気を持って当たるべきである。

制度の見直しに当たっては、一般廃棄物、産業廃棄物を問わず、排出者責任の徹底と拡大生産者責任の強化を基本に、これを行っていくべきである。

すなわち、消費あるいは廃棄の段階で、廃棄物の発生抑制やリサイクルを効果的に促進していくためには、都民、事業者など廃棄物の排出者は、自ら排出した廃棄物について、一定の責任を負うという排出者責任の徹底が必要である。

また、生産あるいは流通の段階から廃棄物の発生抑制を進めていくためには、製品の生産者等が、使用済製品のリサイクルや処理を自ら行う、あるいはその費用を負担するという拡大生産者責任の考え方を強化していく必要がある。

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さらに、廃棄物処理法における廃棄物の区分については、都民、事業者、行政それぞれの役割を明確にすべく、必要な見直しを求められる段階にきている。

このため、都は、引き続き関係法令の改正を国に強く働きかけていくとともに、法令に定めのない事項や、これを補完すべき事項については、都民や事業者の取組が一層進むよう、きめ細かな施策を展開していく必要がある。

都の今後の廃棄物行政につき、新たな施策を展開していくうえでの基本的考え方を示してきたが、同時に、都は、透明性の高い、信頼できる廃棄物行政の運営を徹底していかなければならない。

廃棄物問題の解決に向けた、都のこれまでの努力は承知しているが、

問題がより深刻化する中で、都のこれまでの取組が、都民や事業者に必ずしも十分に理解されているとは言い難く、それが廃棄物問題に対する双方の意識のずれを生み出している。

都は、あらゆる施策について、説明責任を全うしていくとともに、

情報開示を一層進めていくなど、これまで以上に都民、事業者の理解と協力を得ていく必要がある。

厳しい局面に立たされることも少なくないと考えるが、これまで以上の努力を都に強く求めたい。

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第３章新たな仕組みの構築に向けて

１都民、事業者の行動の変革

（１）事業者自己回収の促進

事業者による自己回収は、生産者等が生産あるいは販売した製品や容器などを自ら回収する制度であり、拡大生産者責任の考え方を具体化する一手法である。

現在の自己回収品目は、特定家庭用機器再商品化法（家電リサイクル法）によるエアコン、テレビ、冷蔵庫、洗濯機や、資源の有効な利用の促進に関する法律（資源有効利用促進法）の指定再資源化製品であるパソコンや蓄電池、法律には規定されていない複写機のトナーカートリッジなど、対象が少ないのが現状である。

都は、生産者等の協力を得て、事業者自己回収制度を普及拡大していくべきである。事業者自己回収の促進により、リサイクルしやすい製品や廃棄物になりにくい製品の開発、処理しにくい素材の使用抑制など、製品の設計・製造の段階から、廃棄物の発生抑制や環境配慮を組み入れるインセンティブを生産者等に与える効果が期待できる。

その対象としては、大量に流通しているもの、リサイクルや適正処理が技術的・コスト的に困難な傾向にあるもの、稀少金属を含むものあるいは有害物質を含むものなどを考慮すべきである。具体例

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として、電子情報機器類や在宅医療器具などが想定される。

また、制度の普及拡大に当たっては、地域的に限定して実施が可能か、リサイクルや処理に要する費用の負担をどこに求めるか、あるいは消費者の理解と参加をどのように得ていくかなどについても考えていくべきである。

（２）産業廃棄物処理施設等の整備の促進

都内からは毎年、大量の産業廃棄物が排出されており、最終処分の多くを他県に依存している東京は、まず発生抑制、リサイクルを進め、さらに都内における処理率を高めていかなければならない。

また、産業廃棄物の問題は、首都圏全体の課題であることから、

七都県市の広域的な役割分担と相互の連携の下に、リサイクル施設や処理困難な産業廃棄物の処理施設などの立地を図り、これらの課題への対応と新たな環境産業の育成を進めていかなければならない。

このため、都は、民間事業者が積極的な事業展開を図れるよう、

新たな補助制度の拡充を国に働きかけるなど、これに必要な環境づくりを行っていく必要がある。

（３）その他の施策（再利用の促進）

都は、建設資材への再生品の積極的な活用など、自らが率先して再生品の調達を推進し、再生品を市場の中に定着させていくとともに、溶融スラグやエコセメントなど、今後、需要の拡大が必要な再

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生品の利用促進を図る仕組みづくりを進めていくべきである。

（処理の信頼性の確保）

廃棄物処理施設に対する不信を払拭し、処理の信頼性を確保するためには、施設やその維持管理に関する情報の公開を義務づけるなど、運営面における透明性を高め、都民の理解を得ることが必要である。

また、排出事業者が適正な産業廃棄物処理業者を選定できるよう、

産業廃棄物処理業者にも、情報公開を義務づけるとともに、国際標準化機構が定めた環境マネジメントシステムＩＳＯ１４００１の認証取得などを誘導していくべきである。

さらに、優良な産業廃棄物処理業者を育成・支援するため、民間団体と連携しながら、新たな資格制度を創設するほか、都独自の講習会を開催していくことも必要である。

（経済性等を考慮したリサイクルや処理の方法の明示）

基本法では、廃棄物・リサイクル対策の優先順位を、発生抑制、

再使用、再生利用、熱回収、適正処分と定めている。そのうえで、

環境への負荷がかえって重くなる場合には例外を認めるが、原則として、技術的、経済的に可能な範囲でこれに従うこととしている。

しかし、個々の廃棄物について、具体的にどのようなリサイクルや処理の方法が望ましいかは不明確である。

都は、リサイクルのためのリサイクルではなく、そのコストやエ

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ネルギー消費、環境への負荷などを考慮した望ましい処理やリサイクルの方法を明示すべきである。

（１）家庭ごみの有料化に向けた支援

循環型社会を実現していくためには、全ての廃棄物の排出者は、

自ら排出した廃棄物について、一定の責任を負うとの考え方を確立していく必要がある。また、その手法は、都民のごみ減量の努力が報いられるシステムにすべきである。

都民が、ごみの排出に責任を持ち、ごみ減量に努める手法として、

家庭ごみの有料化が考えられる。

有料化による費用負担を抑制するため、都民はごみになりにくく、

リサイクルが容易であり、長期使用に耐えられる商品を選択し、また、使用後も資源としてリサイクルに回すなど、ごみの発生や排出の抑制が促進されることが期待できる。

ごみの排出者に対し、排出量に応じた負担を求めていく家庭ごみの有料化は、すでに多摩地域のいくつかの市で実施しており、検討を進めていかなければならない課題と考える。

家庭ごみの有料化について、都民の理解と協力を得るためには、

行政のごみ処理に要する経費を公にしたうえで、その必要性や効果などを都民に明らかにしていかなければならない。

このため、都は、区市町村が家庭ごみの有料化について検討する

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際に役立つよう、その処理経費の統一的な算出方法を提示するなど、

有料化に向けた区市町村の取組を支援していくべきである。

（２）不適正処理の撲滅

都内から排出される産業廃棄物の多くが都外で処理されており、

また、他県で不法投棄される産業廃棄物の中には、都内から排出されるものも含まれている。さらに、野外焼却などは、多摩地域など都内においても依然発生している。

不法投棄や野外焼却などの不適正処理を防止するには、排出事業者や処理業者などに対する、規制監視体制を強化しなければならない。悪質事犯については、許可の取り消しを含めた厳しい行政処分を行うとともに、早期に実行者を特定し、原状回復をさせていくべきである。

また、不適正処理の広域化に対応した、自治体間の適正処理促進のための体制を強化していく必要がある。「産廃スクラム２１」での取組により、これまでにも増して自治体間で連携しながら、検問や共同パトロールを行うことで、不適正処理の未然防止や早期発見を進めていくとともに、不適正処理業者への合同立入調査を一層進めていくべきである。

七都県市においても、産業廃棄物の広域移動に対応した自治体間の連絡体制を整備し、より綿密な情報交換とマニフェストの記載方法の統一など適切かつ統一的な基準づくりなどを進めていく必要が

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ある。

さらに、不適正処理は時間と場所を選ばないので、これを防止するためには、網の目のように張り巡らした監視体制が必要である。

日頃から地域を足場に活動している住民や区市町村等との連携や共同行動、監視・調査活動のノウハウや経験を有している民間事業者の活用などにより、多角的な監視体制を確立していくべきである。

（３）その他の施策

（廃プラスチックのサーマルリサイクル等の推進）

廃プラスチックの多くは、中間処理により破砕されてはいるものの、量的にはそのまま埋立てられているものが多く、最終処分場に過大な負荷をかけているのが現状である。

このため、可能な限り廃プラスチックの発生抑制やマテリアルリサイクルを進めつつ、貴重なエネルギー源として活用するサーマルリサイクルを含めたリサイクル、処理のあり方の調査・検討を積極的に推進し、貴重な埋立処分場の一層の延命化を進めていくべきである。

（環境学習の推進）

廃棄物問題は、事業活動や私たちのライフスタイルと密接に関わっている。都民や事業者は、自らの日常行動や事業活動が、個人の生活や地球環境にどのような影響を及ぼすかなどについて十分な認識を持ち、実際の行動に活かしていく必要がある。

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環境学習の推進によって、環境負荷の少ない行動様式が「当たり前」のものになることが望まれる。

都は、情報、プログラム、人材等を的確に提供することにより、

区市町村などが実施する環境学習が進むよう、必要な支援を行っていくべきである。

（廃棄物に関する調査研究）

廃棄物の発生抑制やリサイクル、あるいはその適正処理を進めていくためには、これらの仕組みや手法について、調査・研究を重ねて行くことが不可欠である。

都は、これらの調査・研究に必要な人的資源を有している。これを最大限に活用しながら、都は、民間の技術開発と連携しつつ、先駆的かつ先導的な調査研究を行い、その成果を活用していくとともに、区市町村への技術的支援を行っていくべきである。

３合理的な制度づくり

（１）廃棄物・リサイクル関連法の見直しと補完平成１２年に、基本法をはじめとする一連の廃棄物・リサイクル関連法が制定、改正された。

しかし、先に指摘したとおり、これらの法律は、様々な問題を抱えており、全体として十分に機能しているとは言い難い。

このため、都は、引き続きその見直しを国に強く働きかけていくとともに、法令に定めのない事項やその規定が不十分な事項につい

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ては、都民や事業者の取組が一層進むよう、国に先んじて必要な補完を行っていく必要がある。

（２）廃棄物の定義・区分の見直しと補完ア廃棄物の定義

廃棄物処理法は、廃棄物の定義を「ごみ、粗大ごみ、燃え殻、

汚泥、ふん尿、廃油、廃酸、廃アルカリ、動物の死体その他の汚物又は不要物であって、固形状又は液状のもの」と定めている。

廃棄物に当たるかどうかの判断基準については、昭和４６年の国の通知は、「廃棄物とは、占有者が自ら利用し、又は他人に有償で売却することができないために不要になった物をいい、これらに該当するか否かは、占有者の意志、その性状等を総合的に勘案すべきものであ（る）」としている。

このように、廃棄物の判断基準に、「占有者の意志」や「物の価値の有無」を加味しているため、敷地内に廃自動車が大量に積み重ねられている状態でも同法の適用ができない事態や、リサイクル可能なものが有償で売却されないことを理由に廃棄物とされる事態が生じている。このような状況が、結果として周辺環境を悪化させ、あるいは資源循環や適正処理を阻害している。

このため、廃棄物の定義については、何らかの見直しあるいは補完が必要であると考える。

その具体的方向については、廃棄物の定義を置かず、物の性質

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や形状に応じてその処理方法などを定めるべきであるとする意見や、廃棄物の定義は維持しつつも、許可手続等を簡素化するとともに、環境負荷に対する結果責任を強化すべきであるとする意見、さらには廃棄物の定義は維持しつつも、一定の判断基準（野積み期間、形態等）によりその適否を判断すべきであるとする意見など、様々な見解が示された。

今後、国における議論等を踏まえながら、引き続き法制面のみならず実務面からも詳細な検討を行うこととしたい。

イ廃棄物の区分

廃棄物処理法は、事業活動に伴って生じた廃棄物のうち、燃え殻、汚泥などの１９品目を産業廃棄物、産業廃棄物以外の廃棄物を一般廃棄物としている。

このため、ペットボトルやボールペンのようなプラスチック製品が、家庭から廃棄物として排出されれば一般廃棄物となり、事業所から排出されれば産業廃棄物となるように、同じ物でありながら、排出場所の違いにより、その後の処理の流れや規制が異なってくる。

廃棄物の処理を委託された処理業者から見れば、同じ物を処理するのに、一般廃棄物処理業、産業廃棄物処理業という二つの許可が必要となる。また、廃棄物を資源として循環させるためには、

資源化施設の偏在等から広域的な移動が望ましいが、一般廃棄物

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の場合、区市町村ごとに業の許可が必要である。

このような実態は、結果として資源の循環や適正処理が進まない実態を招いている。

このため、廃棄物の区分については、区分を設けることの適否を含め、何らかの見直しが必要であると考える。

見直しに当たっては、産業廃棄物の範囲を拡大し、その性質・

形状に応じた適正処理を徹底する方法や、産業廃棄物は事業所から排出されたもの、一般廃棄物はそれ以外のもの（家庭ごみ）とする方法なども考えられる。

しかし、広域的な資源循環を推進していくためには、一般廃棄物と産業廃棄物の区分を撤廃するとともに、医療系廃棄物や有害廃棄物など環境負荷の大きいものとそれ以外のものを区分する方向が適当であると考えられる。

（３）その他の施策

（建設廃棄物の再資源化・適正処理の促進）

建設工事に係る資材の再資源化等に関する法律（建設リサイクル法）は、特定建設資材廃棄物の４品目（コンクリート、鉄筋コンクリート、木材、アスファルト）に対し、分別、リサイクルを義務づけている。建設廃棄物は、都内から発生する産業廃棄物の中で、量的に高い割合を占め、今後、建築物や都市基盤の多くが更新期を迎え、発生量の増大が予想されることから、リサイクルと不適正処理

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の防止を一層進めていくことが必要となっている。

このため、都は、これらの４品目以外の建設廃棄物についても、

工事発注者がリサイクルや適正処理の確認を行う仕組みをつくることなどを、関係部署と協議しながら検討していくべきである。

（減量計画を提出すべき多量排出事業者の範囲の拡大）

廃棄物処理法では、前年度に１，０００トン（特別管理産業廃棄物については５０トン）以上の産業廃棄物を排出した多量排出事業者に対し、産業廃棄物の減量計画の提出を義務づけている。

しかし、この制度は、対象事業者の範囲が限られているため、減量化に向けた取組が事業者に広く浸透せず、結果としてこれが産業廃棄物の発生抑制につながらない恐れがある。

このため、都は、その範囲の拡大を国に強く働きかけるとともに、

多量排出事業者の判断を、産業廃棄物のみならず、一般廃棄物を合算した排出量により行う都独自の措置を設けるなど、制度の拡大に努めるべきである。

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おわりに循環型社会への扉を開く

低成長経済や少子高齢化社会の進展など、わが国の社会経済の構造変化が進んでいる。成長神話は過去のものとなり、経済発展を支えた日本型システムも、今やほとんど機能しなくなっている。

経済の発展が必要であることは、否定しない。しかし、過度の産業優先・経済優先は、決して都民を幸福にするものではないであろう。循環型社会が、私たちの現実となるよう、これまでの経済優先の考え方と豊かさを追求する私たちの行動様式は、これを環境と調和した質の高い社会を実現することに振り替えていかなければならない。

今後の都の廃棄物行政につき、これまで縷々（るる）その進むべき方向を示してきたが、これらを実行していくことは極めて多くの困難を伴うであろう。こうした提言は、歓迎されないのが常であるし、また、制度の改革は往々にして、総論賛成・各論反対的な中途半端な形で終りを迎えることも少なくない。

しかし、今こそが改革を進める好機である。都民や事業者の意識や行動が変わりつつある今を逃しては、廃棄物問題の解決はない。様々な軋轢や葛藤、意見の相違はあろうが、都は、都民や事業者とともにその先へ確実な一歩を進めていかなければならない。

循環型社会への扉は、目の前にある。都民、事業者とともにこれを開

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き、環境があらゆる世代に共通の、崇高な財産となるような社会を育み、

慈しみ、守り続けていく努力を都の行政に期待して、結びとしたい。

この中間のまとめは、広く公表し、都民、事業者、ＮＰＯ、関係行政機関などの 意見を求めたうえで、最終的な取りまとめを行う。

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資料編

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資料①−１東京都における一般廃棄物の排出量及び最終処分量の推移

資料①−２東京都における産業廃棄物排出量の推移

資料② 東京都から排出された産業廃棄物の広域処理状況（平成１１年度）

資料③ 環境への負担に配慮した商品

資料④ ＩＳＯ１４００１認証取得の状況

資料⑤−１循環型社会の形成の推進のための法体系

資料⑤―２廃棄物・リサイクル関連法の問題点

資料⑥ 事業者自己回収品の流れ

資料⑦ 家庭ごみの有料化を実施している自治体（東京都内）

資料⑧ 不適正処理の事例

資料⑨−１廃棄物の定義・区分の見直しに関する検討内容

資料⑨―２廃棄物の区分と処理の実際

資料⑩ 建築解体廃棄物の発生量予測

資料⑪ 建設廃棄物のフロー（イメージ）

用語一覧

(30)

資料①−１ 東京都における一般廃棄物の排出量及び最終処分量の推移

（１）排出量

注1）排出量とは、清掃事業で処理した廃棄物量（資源収集量を含む。）及び集団回収量を合計したものをいう。

注2）平成１１年度の島しょ地域の排出量には一部速報値を含む。

（２）最終処分量

注）平成１１年度の島しょ地域の最終処分量には一部速報値を含む。

0 100 200 300 400 500 600 700

平成２年度平成３年度平成４年度平成５年度平成６年度平成７年度平成８年度平成９年度平成１０年度平成１１年度

区部多摩地域島しょ地域単位：万トン

0 5 0 1 0 0 1 5 0 2 0 0 2 5 0

平成 2 年度平成３年度平成４年度平成５年度平成６年度平成７年度平成８年度平成９年度平成１０年度平成１１年度

区部多摩地域島しょ地域

単位：万トン

(31)

資料A−２ 東京都における産業廃棄物排出量の推移

注）昭和５７年及び昭和６２年は暦年による集計、他は年度による集計である。

0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000

昭和５７年昭和６２年平成４年度平成９年度平成１０年度平成１１年度

単位：万トン

最終処分量減量化量再生利用量

(32)

中間処理 最終処分

資料② 東京都から排出された産業廃棄物の広域処理状況（平成１１年度）

（１）都内処理率

注）中間処理量は、破砕した後、別の業者が焼却を行う場合等には、それぞれの処理量を合計して算出している。

（２）最終処分先

単位：万トン

千葉県 138

茨城県２栃木県１５

群馬県 3

埼玉県２７

27

神奈川県 10 都内 77

その他

１９合計

２，６２８都内 1,934 74％

都外 694 26％

合計２９１都外

214 74％

都内 77 26％

単位：万トン

(33)

資料C 環境への負担に配慮した商品

（１）エコマーク商品類型数と認定商品数の推移

データ提供：（財）日本環境協会エコマーク事務局

（２）グリーンマーク表示銘柄数の推移

データ提供：（財）古紙再生促進センターグリーンマーク実行委員会事務局

エコマーク：（財）日本環境協会が認定する「環境を汚さない、環境を改善できる」環境保全型商品に表示されるマーク。「ちきゅうにやさしい」が共通テーマであり、消費者の選択を助けるための指標である。

グリーンマーク：（財）

古紙再生促進センターの承認のもと、古紙を再生利用した紙製品につけるマーク。

0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 3,500 4,000 4,500

平成元年平成２年平成３年平成４年平成５年平成６年平成７年平成８年平成９年平成10年平成11年平成１２年

年（暦年）

認定商品数

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

商品類型数

認定商品数エコマーク商品類型数

0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000 16,000 18,000

平成４年３月平成５年４月平成６年３月平成７年３月平成８年３月平成９年３月平成１０年３月平成１１年３月平成１２年３月平成１３年３月

(34)

資料D ＩＳＯ１４００１認証取得の状況

（１）審査登録件数の推移

（２）業種別審査登録状況（平成１３年６月末現在）

データ提供：（財）日本規格協会（環境管理規格審議委員会事務局）

注１）業種の分類は「日本標準産業分類」による。

注２）全国のＩＳＯ１４００１審査登録機関から提供されたデータに基づき、（財）日本規格協会が作成。ＩＳＯ１４００１の認証取得は、審査登録機関による審査が必要。

その他 4 8 5

7 % 公務

2 2 5 3 % 建設業

5 2 0 8 % サービス業

8 6 5

1 3 % 製造業

4 ,5 5 3 6 9 % 0

1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 7,000

平成7年２月平成７年６月平成７年12月平成８年６月平成８年12月平成９年６月平成９年12月平成10年６月平成10年12月平成11年６月平成11年12月平成12年６月平成12年12月平成13年６月

総数：６，６４８件

(35)

Ｈ１３．１施行

○ 基本原則 ○ 国、地方公共団体、事業者、国民の責務 ○ 国の施策

：国の他の計画の基本

Ｈ１３．４完全施行Ｈ１３．４施行

①廃棄物の適正処理 ①再生資源のリサイクル

②廃棄物処理施設の設置規制 ②リサイクル容易な構造・材質等の工夫

③廃棄物処理業者に対する規制 ③分別回収のための表示

④廃棄物処理基準の設定等 ④副産物の有効利用の促進不適正処理対策

公共関与による施設整備等１Ｒ→３Ｒ

Ｈ９．４一部施行

Ｈ１２．４完全施行Ｈ１３．４完全施行Ｈ１４．５完全施行予定Ｈ１３．５完全施行

食品の製造・加工・販売業者が食品廃棄物の再資工事の受注者が

・建築物の分別解体

・容器包装の市町村による収集

・廃家電を小売店が消費者より引取

資料⑤−１

循環型社会形成推進基本計画

拡充強化拡充整備

＜リサイクルの推進＞

＜廃棄物の適正処理＞

〔一般的な仕組みの確立〕

循環型社会の形成の推進のための法体系

循環型社会形成推進基本法（基本的枠組み法）

改正・廃棄物処理法

容器包装リサイクル法

改正・資源有効利用促進法

社会の物質循環の確保天然資源の消費の抑制環境負荷の低減

家電リサイクル法建設リサイクル法食品リサイクル法

〔個別物品の特性に応じた規制〕

廃棄物の処理及び清掃に関する法律再生資源の利用の促進に関する法律

容器包装に係る分別回収及び再商品化の促進等に関する法律

特定家庭用機器再商品化法建設工事に係る資材の再資源化等に関する法律

食品循環資源の再生利用等の促進に関する法律

(36)

① 基本法でいう循環資源であっても、有償で売却できない場合は廃棄物としての規制を受けることから、処理業や施設の許可が必要になるなど、リサイクルの阻害要因の一つとなっている。

② 事業系一般廃棄物についての排出事業者の責任は、処理業者に委託しても適正処理の確認を義務づけておらず、産業廃棄物に比べて軽いものとなっている。

① 指定再資源化製品は拡大生産者責任の考え方を具体化したものであるが、対象品目がパソコンや蓄電池に限定されている。

② 特定省資源業種・特定再利用業種・指定再資源化製品の特定・指定にあたっては、「技術的及び経済的に可能な範囲で」という留保付きであり、対象が広がらない。

資料⑤−２

廃棄物処理法資源有効利用促進法

循環型社会形成推進基本法（基本的枠組み法）

① 特定四品目以外は、再資源化等の報告が工事発注者まで届かないので、リサイクル・適正処理への動機づけが弱い。

① 食品廃棄物を再資源化した肥料等の需要を考慮していないので、再資源化の需給バランスを欠くおそれがある。

② 基本的に国と排出事業者とで対応する法律であり、一般廃棄物の処理責任を負う区市町村との連携が取れていない。

① 区市町村が分別収集・保管の義務を負うので、区市町村の負担が製造・販売事業者に比べ重くなっており、拡大生産者責任の具体化が不十分である。

② 対象品を、区市町村が収集する一般廃棄物に限っており、製造・販売事業者の責任が不十分である。

③ 再商品化義務量は区市町村が分別収集した量よりも、

製造・販売事業者の商品化

家電リサイクル法建設リサイクル法食品リサイクル法

① リサイクル料金が排出時点で支払う方法（後払い制）になっており、不法投棄や不正輸出を助長しやすい。

② 不法投棄された製品のリサイクル料金が区市町村の負担となっており、製造事業者の責任が果たされていない。

容器包装リサイクル法

(37)

事業者自己回収品の流れ資料⑥

（１）家電４品目（家電リサイクル法）

（２）ニカド電池（資源有効利用促進法の指定再資源化製品）

実績報告

一部処理業者へ

リサイクル代金等の支払い

リサイクル料運搬料

排出者 ︽メーカー︾

指定引取場所 ︽メーカー︾

リサイクル施設

家電４品目 エアコンテレビ冷蔵庫洗濯機

家電販売店等 ^{・フロン回収} ^{・リサイクル}

《メーカー》

ユーザ

ー︵消費者・事業者︶

回収ボックス（協力店）

保守点検・修理・工事等の事業者

下取り・レンタル返品を 受けた機器メーカー等

廃棄物処理業者・ｼｭﾚｯﾀﾞｰ業者・電炉メーカー等

再資源化業者 電池メーカー等

(38)

（３）リターナブルびん（容器包装リサイクル法の自主回収ルート）

（４）自動車用廃ゴムタイヤ

（廃棄物処理法第６条の３、「指定一般廃棄物制度」）

消費者 自主回収ルート

回収率９０％以上として 主務大臣が認定したもの

①ビールびん

②清酒用びん

③牛乳・加工乳用びん

④清涼・炭酸飲料用びん

⑤醤油用びん

⑥汎用１．８㍑びんなど

ボトラー︵飲料メーカー・

調味料メーカー等︶

マテリアルリサイクル 例）再生ゴム・歩道舗装材・

ゴムシート・防舷材等

サーマルリサイクル 例）セメント・製鉄・ボイラ

ー・発電等

酒販店等小売店 びん商

問屋

再生・更生メーカー

中間処理業者 収集運搬業者

リユース タイヤ販売店等

ユーザー

（使用済み タイヤ）

リユース（更生タイヤ）

(39)

資料⑦

徴収方法

1 青梅市指定収集袋

2 日野市指定収集袋

3 清瀬市指定収集袋

4 奥多摩町納入通知書

家庭ごみの有料化を実施している自治体（東京都内）

注）その他、２３区、１７市、４町村においては、一定量以上の場合や臨時の場合に、

有料で収集している。

自治体名手数料内容

可燃・不燃ごみ

４８円／大袋（４０㍑相当）

２４円／中袋（２０㍑相当）

１２円／小袋（１０㍑相当）

８０円／大袋（４０㍑相当）

４０円／中袋（２０㍑相当）

２０円／小袋（１０㍑相当）

４０円／大袋（４０㍑相当）

２０円／中袋（２０㍑相当）

１０円／小袋（１０㍑相当）

月額５００円（月平均１００kgまで月額）

(40)

資料⑧ 不適正処理の事例

（事例１）他県における不法投棄

東京都は平成１３年１月、産廃スクラム２１（産業廃棄物不適正処理防止広域連絡協議会）の取組の一環として、隣接のＡ県と合同で、Ａ県内Ｂ市の産業廃棄物不法投棄現場のパトロールを実施した。この結果、現場で都内住所が書かれた廃プラスチック（ビニール袋）を確認した。

調査の結果、都内の家屋解体工事から排出された廃棄物であることが判明し、排出事業者（解体業者）Ｃを特定した。

不法投棄が行われたことは、排出事業者Ｃが委託基準を遵守せず安易な委託を行ったことが原因であり、Ｃを指導し、不法投棄された廃棄物約２０‰を撤去させ、原状回復を行わせた。

（事例２）産業廃棄物の不適正処理（野焼き）

多摩地区Ｄ市の解体業「Ｅ」は、１９９８年ごろから産業廃棄物の野焼き（野外焼却）を始めていたという。平成１３年４月の廃棄物処理法の改正で野焼きは禁止され、

社長は都などから再三の警告を受けていた。

社長ら３人は４月４日から７日までの間、５回にわたってＤ市内のビル解体現場から出た木くずなど計約１０トンを同市内の山林で焼却処分し、廃棄物処理法違反（焼却禁止）の疑いで８日、警視庁に逮捕された。

（事例３）産業廃棄物の不適正処理（無許可処分業及び不法投棄）

多摩地区Ｆ市の産業廃棄物収集運搬業「Ｇ」は、同地区Ｈ市において排出事業者から受け入れた産業廃棄物（木くず）を、産業廃棄物処分業の許可がないにもかかわらず素掘りの穴を掘って焼却したうえ、埋め立てて不法投棄していた。

都は、Ｇに対し事業の全部停止命令７日間の行政処分（廃棄物処理法第１４条第４項違反＝無許可処分業・同法第１６条違反＝不法投棄）を行ったので、処分事実を公表した。

また、生活安全上の支障を除去するため、不法投棄した燃え殻等について、Ｇに撤去させ原状回復させた。

(41)

資料⑨−１

廃棄物の定義・区分の見直しに関する検討内容

項目見直し案（→解決できる課題［メリット］）問題点（デメリット）及び新たな課題

（案１） 廃棄物

の定義 ○ 廃棄物の定義を置かず、物の流通を一体的にとらえ、その性質、形状に応じて発 ○ 廃棄物関係法令の全面改正となるため、早期の実現が困難である。

生抑制、再使用・再利用などを義務化する。 ○ 立法技術上「物」の概念を置かざるを得ないため、あえて廃棄物の概念を置かない、

○ 廃棄物処理法及び関係法令は、環境規制法（仮称）に一元化し、環境に適合する意義に乏しい。

ような保管・運搬・処分の方法を法制化する。 ○ 零細事業者あるいは社会的弱者の負担が増加する可能性がある。

○ 違法行為が増大するおそれがある。

→ 発生抑制及び資源循環の促進 ○ 規制の手法など執行上の問題が少なくない。

（案２）

○ 有価・無価又は占有者の意思にかかわらず、再利用等に係る一定の要件の下に、 ○ 占有者の意思にかかわらず廃棄物とされる物があるため、財産権の問題が生じる。

「再使用・再利用適合物」を定義し、それ以外は廃棄物とする。 ○ 再使用・再利用適合物の範囲等につき、頻繁な法令改正が必要となる。

○ 「再使用・再利用適合物」は、廃棄物処理法の適用除外とする。

→ 資源循環の促進

（案３）

○ 廃棄物の定義は維持するが、許可手続を簡素化するとともに、許可基準を緩和し ○ 廃棄物の定義が維持されるため、問題の抜本的な解決につながらないおそれがある。

その対象を狭める。 ○ 規制の手法など執行上の問題が少なくない。

○ 環境汚染に対する結果責任を重視し、規制を強化する。

→ 資源循環への支障の緩和、適正処理の促進、事業者の負担軽減、行政の簡素化

（案４）

○ 廃棄物の定義は維持するが、占有者の意思にかかわらず、一定の客観的な基準を ○ 占有者の意思にかかわらず廃棄物とされる物があるため、財産権の問題が生じる。

充たすものは廃棄物として取り扱う。 ○ 廃棄物の定義が維持されるため、問題の抜本的な解決につながらないおそれがある。

○ 資源循環への支障の解消にはつながらない。

→ 適正処理の促進

（新たな課題）

○ 客観的な基準の定め方の検討が必要である。

（案１） 廃棄物

の区分 ○ 産業廃棄物の範囲を拡大し、その性質・形状に応じた適正処理を徹底する。 ○ 現行の法体系が前提となるため、問題の抜本的な解決につながらないおそれがある。

○ 排出者責任が徹底しない。

→ 適正処理の促進

（案２）

○ 産業廃棄物＝事業所から排出されたもの、一般廃棄物＝それ以外のもの（家庭廃 ○ 家庭廃棄物を含めた排出者責任が徹底しない。

棄物）とする。

、、

→ 事業系廃棄物の資源循環への支障の緩和事業系廃棄物の排出者責任の統一化事業系廃棄物の業の許可手続の簡素化

（案３）

○ 一般廃棄物と産業廃棄物の区分を撤廃するとともに、医療系廃棄物や有害廃棄物 ○ 排出者責任の概念が都民に受け入れられにくく、行政責任の放棄と受け取られかねななど環境負荷の大きいもの（以下「有害廃棄物等」という）とそれ以外のものを。い。

区分する。 ○ 有害廃棄物等の範囲を、一律に定めにくい。

○ 有害廃棄物等は、法令で限定列挙したうえ、より厳しい規制を課する（将来的。

には、有害廃棄物等になり得るものは、自己回収を行わない限り製造禁止とする）（新たな課題）。

○ 行政上の役割分担の見直しが必要である。

(42)

廃棄物の区分と処理の実際

（法令上の区分）（実際の処理）

資料

◯

^{９ −２}

一般廃棄物産業廃棄物

家庭から排出

事業者が排出

(事業系一般廃棄物)

一般廃棄物と合わ せて処理する産業 廃棄物（合わせ産廃）

紙くず､木くず廃プラ等

区市町村による処理

一般廃棄物処理業者による処理

事業者処理責任

事業活動に伴って発生

区市町村処理責任

法令に定める19品目燃え殻、汚泥、廃油、廃酸、廃ﾌﾟﾗｽﾁｯｸ類、紙くず、木くず、繊維くず、動植物性残さ、ゴムくず、

金属くず、ガラスくず及び陶磁器くず、鉱さい、がれき類（コンクリートの破片等）、動物のふん尿、

動物の死体、ばいじん、これらを例）飲食店の厨芥、

オフィスの紙くず例）すべてのごみ（し尿を含む）

例）厨芥、

紙くず

例）厨芥、紙ごみ等の可燃ごみ、

不燃ごみ、粗大ごみ等

メーカー等 が回収・処理

スプリングマットレス、タイヤ､

エアコン、テレビ、冷蔵庫、洗濯機、ピアノ、金庫、

オートバイなど

(43)

資料

◯

¹⁰

建築解体廃棄物の発生量予測

出典：解体・リサイクル制度研究会報告（平成１０年１０月・建設省）

注１）東京都と周辺８県（神奈川･埼玉・千葉・茨城・群馬・栃木・山梨・長野）における発生予測注２）平成７年度のみ実績値を使用

注３）土木工事や建築物の新築工事等に伴い発生する建設廃棄物は含まれない。

単位：百万トン

0 10 20 30 40 50 60

平成7年度平成12年度平成17年度平成22年度平成27年度平成32年度平成37年度

「東京の廃棄物と行政行動」

資料１