ニューヨーク市の予算制度と財政破綻

ニューヨーク市の予算制度と財政破綻

その他のタイトル Evolution of Budget System and New York City's Fiscal Crisis

著者 横田 茂

雑誌名 關西大學商學論集

巻 49

号 5

ページ 629‑650

発行年 2004‑12‑25

URL http://hdl.handle.net/10112/00018891

関西大学商学論集 第

4 9

5

( 2 0 0 4

1 2

( 6 2 9 )   1 6 5  

ニューヨーク市の予算制度と財政破綻

横 田 茂

I .  

1 9 7 5

1 9 7 8

1

1 3

「新保守主義」の台頭を決定的にした出来事であった］）。

ニューヨーク州議会が1

9 7 5

9

(NewYork S t a t e  F i n a n c i a l   Emergency Act f o r  The New York C i t y )

1 9 8 1

連邦支出削減と社会福祉プログラムの再編に途を拓いた包括予算調整法

( O m n i b u s  Budget R e c o n c i l i a t i o n  Act o f   1 9 8 1 )

1 9 7 5

1 1

( C h a r t e r )

2 1

(NewP u b l i c   Management. NPM)

この小論は，上述のような歴史的意義をもつニューヨーク市の予算制度 改革を考察する前提として，この大都市の誕生から

1 9 7 5

1)

グと都市財政危機」『関西大学商学論集』第

4 7

6

2 0 0 3

2

1 6 6  ( 6 3 0 )  

4 9

5

たるまでの予算制度の展開を跡づけることを課題としている。

I I .  

1 8 9 8

1 9 6 2

1 .  

旧ニューヨーク市（マンハッタン・アイランド）に，キングス（旧ブル ックリン市），クイーンズ，プロンクス， リッチモンド（スタッテン・ア イランド）の

4

5

と市域をもつニューヨーク市（大ニューヨーク市）が誕生したのは，

1898

(Boardo f   Estimate and Assessment)

2)

( M e t r o p o l i t a nP o l i c e  D i s t r i c t s )  

( M u n i c i p a l Assembly)

発足当初の理事会のメンバーは全市域から公選された3人の公職者一市 長，コントローラー

( C o m p t r o l l e r ), 

( P r e s i d e n to f  t h e   Board o f  Alderman)

2

( C o r p o r a t i o n  C o u n s e l )

( P r e s i d e n to f  t h e  Department o f   Taxes and Assessments)

りを提案する権限を市長と分有したコントローラーの創設は1802年にさか のぽる。コントローラーは，ニューヨーク市政府のすべての証憑，勘定お よび収入を検査し，会計手続きを規定し，財政処理に関するすべての記録 と報告を管理する権限を保持して情報に精通していたので，理事会の決定

2 )   New York C h a r t e r  R e v i s i o n  C o m m i s s i o n ,  How t h e  C i t y ' s  B u d g e t ‑ M a k i n g  

P r o c e s s  E v o l v e d .  The C h a r t e r  R e v i e w ,  V o l . 2 ,  N o . 4 ,  S p r i n g  1 9 8 9 ,  p . 6 .  

ニューヨーク市の予算制度と財政破綻（横田）

( 6 3 1 )   1 6 7  

(Boardo f  P u b l i c  Improvement)

この最初の憲章を改定した1901年の憲章は，あらたに一院制の市議会

(Board o f  Alderman)

Boardo f  Estimate

2

5

5

3

2

1

4)

2 0

2 .  

ニューヨーク市に近代的な予算制度がもたらされたのは，

1906

(NewYork Bureau o f  Municipal  Research)

( l i n ebudget)

ときである。ライン予算は，市政府の行政機関を構成するライン部局にお ける個々の職

( p o s i t i o n s )

3 )  S t a t e  C h a r t e r  R e v i s i o n  C o m m i s s i o n  f o r  New York C i t y ,  The S t r u c t u r e ,  P o w e r s  

and F u n c t i o n s  o f  New Y o r k  C i t y ' s  Board o f  E s t i m a t e ,  S e p t e m b e r  1 9 7 3 ,  p p . 1 ‑ 4 .  

4 )   How t h e  C i t y ' s  B u d g e t ‑Making P r o c e s s  E v o l v e d ,  o p .  c i t . ,  p . 6 .  

1 6 8  ( 6 3 2 )  

4 9

5

く監督することを目的としていた。すなわち，この予算制度においては，

支出負担行為をおこなう職員とかれらが購入すべき物件の種類およびそれ らの経費（人件費と物件費）が詳細に規定され，公金の支出はそれらの歳 出授権額の範囲内で，認められた使途に対してのみ行われることが確保さ れるのである叫シック

(AS c h i c k )

1 9 0 7

1

n

(Performance Measurement)

した行政改革の課題と深く結びついていたのである八

ニューヨーク市における予算制度は，いわゆる執行府予算

(executive budget)

1 9 2 1

(Budgetand Accounting Act)

1 9 2 0

5)  A .  S c h i c k ,  C e n t r a l  Budget I s s u e s  under t h e  New York C i t y  C h a r t e r ,  S t a t e   C h a r t e r  R e v i s i o n  Commission f o r  New York C i t y ,  September 1 9 7 4 ,  p . 3 0 .  

6) A

c h i c k ,  The Road t o  PPB: The S t a g e s  o f  Budget R e f o r m ,  F .   J .   Lyden & E .   G . M i l l e r  e d . ,  P l a n n i n g  Programming B u d g e t i n g ,  Markham P u b l i s i n g  C o . ,  1 9 6 8 ,  

PPBS

1 9 6 9

3 9 ‑ 4 0

7) I b i d . ,  

3 8

8)

NPM(New P u b l i c  Management)

法律科学研究所年報」第

1 6

2 0 0 0

7

4 2

ニューヨーク市の予算制度と財政破綻（横田）

ヨーク市においては，

1 9 2 4

1 9 3 3

( L o c a lLaw 1 1 ,   L o c a l  Law 1 5 )

第

1

( B u r e a uo f  B u d g e t )

( e x p e n s eb u d g e t )

第 2

( c a p i t a lo u t l a y  b u d g e t )

3 .   1 9 3 8

1 9 3 8

1 9 1 0

他方では予算の修正に関する理事会の権限をつよめた。また憲章は，経常 予算と資本予算の手続きを分離し，新設された市識会

( C i t yC o u n c i l )

( C i t yP l a n n i n g  C o m m i s s i o n )

2

第

1

9 )   S c h i c k ,  C e n t r a l  Budget I s s u e s  under t h e  New Y o r k  C i t y  C h a r t e r ,  o p .  c i t ,  p p . 3 0 ‑

3 3 .  

1 7 0  ( 6 3 4 )  

49

5

ライン部局別の使途別経費の執行される期間と条件を議決することとされ た。市議会が予算を増額したりその執行条件と期間などを修正することは 認められなかった。さらに理事会には，予算執行の局面において，歳出議 定単位

( u n i to f  a p p r o p r i a t i o n s )

( t r a n s f e r )

1 0 ¥

第

2

7

5

を提供することを求められた。しかしこのあたらしい制度のもとでも，理 事会は資本予算にふくまれたプロジェクトを市議会に先立って個々に採択 する権限を保持し，その構成員の

4

3

1 1 )

こうして

1 9 3 8

1 9 6 3

2 5

という新たな機能をもつようになった。

1 0 )   I b i d . ,   p p . 3 3 ‑ 3 4 .  

11) 

How New York C i t y ' s  B u d g e t ‑ M a k i n g  P r o c e s s  E v o l v e d ,  o p .   c i t . ,   p p . 6 ‑ 7 .  

ニューヨーク市の予算制度と財政破綻（横田）

皿

1 9 6 0

1  .  1 9 6 3

1 9 6 3

1

第

1

をしめす情報機能をもつ文書となったのである（第

1 1 7

第

2

また市長は自らの裁量において行政部局内の歳出議定単位間で資金を移転 することができたし，理事会と市議会の承認のもとに行政部局間における 資金の移転をおこなうことも可能になった（第1

2 4

b ,  

情報文書としての部局ラインの詳細な費目表は，市長の予算執行の用具と

1 2 )   I b i d . ,  p . 7 .  

1 7 2  ( 6 3 6 )  

4 9

5

1 3 ¥

第 3

理事会と市議会が予算採択において加えたすべての修正が，市長の拒否権 の対象となった。さらに市長は資本計画のコストを

15%

以上のように，

1 9 6 3

1 9 0 1

9 6 3

2 .  

(1)福祉関係費と政府間補助金の急増

ニューヨーク市の財政は，

1 9 6 0

7 0

1 9 5 0

6 %

1

9 6 0

9 %

0

10%

1 9 6 0

7 0

1 3 )   S c h i c k ,  o p .  

p p . 3 7 ‑ 3 8 .  

1 4 )   The S t r u c t u r e ,  Power and F u n c t i o n s  o f  New York C i t y ' s  Board o f  E s t i m a t e ,  o p .  

p p . 1 3 ‑1 5 .  

1 9 5 8

5

2

4

3

( i b i d ,p . 1 1 )  

表1.ニューヨーク市の経営支出増加率（％）

期間

1 9 6 1 ‑ 1 9 6 6   5 2 . 0   8 . 6   1 9 6 6 ‑ 1 9 7 1   1 1 7 . 2   1 5 . 9   1 9 7 1 ‑ 1 9 7 5   4 9 . 2   1 0 . 2   1 9 6 1 ‑ 1 9 7 5   3 9 2 . 7   1 2 . 2  

（備考）資料出典：

The C i t y  o f   New Y o r k ,  Annual R e p o r t  o f  t h e   C o m p t r o l l e r ,  f i s c a l  Y e a r s  1 9 6 1 ‑ 1 9 7 5 .  

（出所）

The C i t y  o f  New Y o r k ,  The C i t y  i n   T r a n s t i o n :  P r o s p e c t s   and P o l i c i e s  f o r  New Y o r k ,   (The F i n a l  Report o f  t h e   Temporary Commission on C i t y  F i n a n c e s ) .  1 9 7 7 ,  p . 6 2

N‑l から作成。

表

2

1965

75

増加額では最大であって．財政膨張の推進力のひとつとなっている。歳入 の面では．表

3

1961

78%

66

64%

75

48%

6 0

表

2 .

( 1 0 0

1 9 6 5

1 9 7 5

金 額 ％  金 額 ％ 

総人件費 1 , 9 4 8 . 9   5 6 . 2   5 , 5 4 5 . 7   4 2 . 4   賃金・俸給 1 , 5 5 6 . 5   4 4 . 9   4 , 1 2 2 . 7   3 1 . 5   退職給付 3 6 3 . 8   1 0 . 5   1 , 1 4 0 . 1   8 . 7   特別給付 2 8 . 6   0 . 1   2 8 2 . 9   2 . 2   福祉費 3 5 3 . 7   0 . 2   1 , 6 8 9 . 2   1 2 . 9   メ デ イ ケ イ ド 1 , 9 6 7 . 4   1 5 . 0   公債費 4 7 0 . 0   1 3 . 6   1 , 9 4 8 . 0   1 4 . 9  

6 9 2 . 6   2 0 . 0   1 , 9 3 4 . 8   1 4 . 8   総 額 3 , 4 6 5 . 2   1 0 0 . 0   1 3 , 0 8 4 . 8   1 0 0 . 0  

（出所）

I b i d . ,  p . 7 5

N‑1 から作成。

1 7 4  ( 6 3 8 )  

4 9

5

表

3 .

^{( 1 0 0}

1 9 6 1

1 9 6 6

1 9 7 5

金額

％ 

％ 

％ 

自主財源

1 , 8 8 7 . 8   7 7 . 0   2 , 3 8 1 . 7   6 4 . 4   5 , 8 0 0 . 9   4 8 . 3  

1 , 0 2 8 . 3   4 1 . 9   1 , 4 0 9 . 4   3 8 . 1   2 , 8 9 6 . 1   2 4 . 1  

5 6 5 . 2   2 3 . 0   7 5 1 . 2   2 0 . 3   2 , 1 3 7 . 0   1 7 . 8  

2 9 4 , 3   1 2 . 1   2 1 1 . 1   6 . 0   7 6 7 . 8   6 . 4  

5 6 5 . 2   2 3 . 0   1 , 3 1 9 . 9   3 5 . 6   6 , 2 0 0 . 1   5 1 . 7  

1 1 0 . 3   4 . 5   3 0 9 . 9   8 . 3   2 , 4 7 3 . 7   2 0 . 6  

4 5 4 . 9   1 8 . 5   1 , 0 1 0 . 0   2 7 . 3   3 , 7 2 6 . 4   3 1 . 1  

2 , 4 5 3 . 0   1 0 0 . 0   3 , 6 9 9 . 7   1 0 0 . 0   1 2 , 0 0 1 . 0   1 0 0 . 0  

（出所）

I b i d . ,  p p . 6 6 ‑ 6 7

N‑3

代後半から連邦補助金の大きく増加して全収入の21%となっている。

歳出における福祉関係費と歳入面での連邦・州補助金の急速な増加は，

1964

^{1 5 )}

( m a t c h i n gf u n d s )

4

1975

(2)

連邦．、1'1‑1補助金と関連するもうひとつの変化は，独自の資金調達能力を もち住宅，交通，保健医療，高等教育，都市開発などの広範なプログラム の運営にかかわる施設を建設・管理する公共企業体や特別基金

( s p e c i a l

1 5 )   S c h i c k ,  o p .  c i t . ,  p p . 4 5 ‑ 4 6 .  

1 9 8 0

1 3 3 ‑ 1 4 1

表

4.

( 1 0 0

1 9 6 1

1 9 7 5

1 9 6 1

5

高等教育

2 7 . 7   1 . 2   1 9 2 . 2   2 . 7   7 8 5 . 7  

1 3 3 . 7   7 . 3   7 6 8 . 8   1 1 . 0   4 7 2 . 0  

2 1 8 . 0   1 1 . 7   8 5 5 . 2   1 2 . 2   2 9 2 . 2  

3 8 1 . 9   2 0 . 9   1 , 3 6 6 . 9   1 9 . 5   2 5 7 . 8  

1 0 7 . 7   5 . 9   3 7 4 . 4   5 . 4   2 4 8 . 8  

9 2 . 8   5 . 0   3 2 1 . 9   4 . 6   2 4 6 . 8  

1 2 7 . 7   7 . 0   3 9 4 . 0   5 . 6   2 0 8 . 8  

1 , 1 8 3 . 5   6 4 . 9   4 , 2 7 3 . 7   6 1 . 1   2 6 1 . 1  

6 3 9 . 7   3 5 . 1   2 , 7 2 1 . 8   3 8 . 9   4 2 5 . 5  

1 , 8 2 3 . 2   1 0 0 . 0   6 , 9 9 5 . 5   1 0 0 . 0   2 8 3 . 7  

（出所）

I b i d . ,  p . 5 7

m‑3

funds)

5

1921

1950

6

1975

25

これは，

1930

発行利子率の上限を定める，起債についての住民投票を行うなど）が適用 されるのに対して，受益者負担金や事業収益などを償還財源とするレヴェ ニュー債には起債制限が基本的に適用されない。ニューヨークにおけるレ ヴェニュー債を発行する公企業は，このように一般財源債の起債制限を回 避し都市施設の建設資金を資本市場から調達するパイプラインとして増加

したのである叫

1 6 )   A.H. W a l s h ,  P u b l i c  A u t h o r i t i e s  and t h e  Shape o f  D e c i s i o n  Making,  J .   B e l l u s h   & 

D .  Netzer e d . ,   Urban P o l i t i c s  New York S t y l e ,  M. E .  S h a p e ,  I n c   1 .   . 9 9 0 ,  p . 1 8 9 ,  p p .  

2 0 2 ‑ 2 0 3 ,  p p . 2 1 7 ‑ 2 1 8 .  

1 7 6  ( 6 4 0 )  

4 9

5

表

5 .

設 立 年 名 称

1 9 2 1   P o r t  A u t h o r i t y  o f  New York and New J e r s e y   1 9 3 1   P o r t  A u t h o r i t y  o f  New York S t a t e  

1 9 3 3   T r i b o r o u g h  B r i d g e  and Tunnel A u t h o r i t y   1 9 4 4   D o m i t o r y  A u t h o r i t y  o f  S t a t e  o f   NY  1 9 5 0   NYS Thruway A u t h o r i t y  

1 9 5 3   NYC T r a n s i t  A u t h o r i t y   1 9 6 0   NYS H o u s i n g  F i n a n c e  Agency  1 9 6 1   NY  J o b  Development A u t h o r i t y   1 9 6 5   M e t r o p o l i t a n  T r a n s p o r t a t i o n  A u t h o r i t y  

Long I s l a n d  R a i l r o a d  

1 9 6 6   C i t y  U n i v e r s i t y  C o n s t r u c t i o n  Fund  NYC E d u c a t i o n  C o n s t r u c t i o n  Fund  1 9 6 8   B a t t e r y  P a r k  C i t y  A u t h o r i t y  

F a c i l i t i e s  Developmeut A u t h o r i t y   NYS Urban D e v e l o p m e n t  C o r p o r a t i o n   Harlem Urban Development C o r p o r a t i o n   U n i t e d  N a t i o n s  Development C o r p o r a t i o n   1 9 6 9   NYC H e a l t h  and H o s p i t a l s  C o r p o r a t i o n   1 9 7 0   S t a t e  o f  NY  Mortgage Agency  1 9 7 1   NYC H o u s i n g  Development C o r p o r a t i o n  

NYC O f f ‑ T r a c k  B e t t i n g  C o r p o r a t i o n  

S t a t e n  I s l a n d  R a p i d  T r a n s i t  O p e r a t i n g  A u t h o r i t y   1 9 7 3   M e t r o p o l i t a n  Suburban Bus A u t h o r i t y  

NYC  R e h a b i l i t a t i o n  Mortgage I n s u r a n c e  C o r p o r a t i o n   NYS M e d i c a l  C a r e  F a c i l i t i e s  F i n a n c e  Agency 

（備考）資料出典：

New York S t a t e  Assembly S t a n d i n g  Committee on  C o r p o r a t i o n s ,  A u t h o r i t i e s ,  and C o m m i s s i o n s  :  D i r e c t o r y   o f   New York S t a t e  P u b l i c   A u t h o r i t i e s  1 9 8 5  ( A l b a n y ,   1 9 8 6 )  a n d  a n n u a l  r e p o r t s  o f  a u t h o r i t i e s  where a v a i l a b l e .  

（出所）

A . H . W a l s h ,  P u b l i c  A u t h o r i t i e s  and t h e  Shape o f  D e c i s i o n  M a k i n g ,   J . B e l l u s h  D .  N e t z e r ,  e d . ,   U r b a n  P o l i t i c s  New Y o r k  S t y l e ,  M . E . s h a p e ,   l n c .  1 9 9 0 ,  p p . 1 9 0 ‑ 1 9 5 ,  t a b l e  7 . 1

さらに

1 9 6 0

(moralo b l i g a t i o n  bond)

ニューヨーク市の予算制度と財政破綻（横田）

をもって債務償還を予定するリースバック公社債

(leasebackauthority  debt)

こうして民間からの借入金と政府間補助金を結合する公企業や特別基金 の急速な拡大によって建設投資ブームが高揚するなかで，ニューヨーク市 の資本予算制度は公共建設計画の包括的優先順位を規制する有効性を失っ た。そして非自償的事業分野への公企業の拡張は，施設建設の終ったあと 長期にわたり繰入れを必要とする債務償還費，人件費，維持費などの統制 困難な固定費を発生させ，経常予算を圧迫することとなった

1 8 ¥

3 .  

さて以上は連邦における政策展開に照応する財政構造の変化であるが．

さらに予算制度を揺るがすふたつの変化がニューヨークにおける相対的に 独自な政策展開からうまれた。

(1)教育費の分離

ひとつは学校分権化による教育費の分離である。

1 9 6 0

9 6 9

(NewYork City Community School D i s t r i c t  System)

^{1 9 )}

9 6 6

1 7 )

A .  H

a l s h ,  i b i d . ,  p p . 2 0 3 ‑ 2 0 4 .  

とつである。

i b i d . ,p .   2 0 3 ,  2 1 8 .  

1 8 )   I b i d .  p . 1 9 7 ,  p p . 2 0 0 ‑ ‑ 2 0 1 ,  S c h i c k ,  o p .  c i t ,  p p . 4 7 ‑ 4 8 ,  p p . 5 1 ‑ 5 2 .  

1 9 )

1 9 6 0

V .   J .   C a n n a t o ,  The U n g o v e r n a b l e  C i t y  :  John Lindsay and His S t r u g g l e  To S a v e  

New York C i t y ,  B a s i c  B o o k s ,  2 0 0 1 ,  c h a p . 6 ‑ 1 0 ,  p p . 1 8 9 ‑ 3 7 5 .  

1 7 8  ( 6 4 2 )  

4 9

5

理

(lump‑sumbudgeting)

1970

3 1

(CommunitySchool Board)

( C h a n c e l l o r )

1975

22%

4

20%

が投入されている。それゆえ分権的学校制度への移行が予算制度に与えた 影響は大きかった。しかしそれは分権化された予算管理システムを整備す ることなく発足した結果おおくのコミュニティ学校委員会において超過 支出と赤字を計上することとなったのである

2 0 ¥

(2)

もうひとつは．団体交渉制度による市職員の人件費の決定が予算制度に おける意思決定の仕組みから分離されたことだ

^{2 1 )}

70

警察，消防．交通などおおくの職域別公務員労働組合の待遇改善を求める はげしい争議が展開されたことである。ますます戦闘的になり長期化する 争議は．公務員のストライキを禁止していた州法の改訂と

(TaylorA c t ) .  

(NewYork C i t y  C o l l e c t i v e  Bargaining  Law)

俸給．退職給付金．フリンジ・ベネフィット）に影響をおよぽす多数の協

2 0 )   S t a t e  C h a r t e r  R e v i s i o n  C o m m i s s i o n  f o r  New York C i t y ,  I m p a c t  o f  S c h o o l  

D e c e n t r a l i z a t i o n  i n   New Y o r k  C i t y  o n  M u n i c i p a l  D e c e n t r a l i z a t i o n ,  J u n e  1 9 7 4 ,   p p . 1 0 7 ‑ 1 4 1 ,   S c h i c k ,  o p .  c i t ,  p p . 5 7 ‑ 6 0 .  

2 1 )   D .  T .  S t a n l e y ,  Managing L o c a l  Government under U n i o n  P r e s s u r e ,   The 

B r o o k i n g  I n s t i t u t i o n ,  1 9 7 2 ,  c h a p  6 ,   p p . 1 1 2 ‑ 1 3 5 .  

ニューヨーク市の予算制度と財政破綻（横田）

( 6 4 3 )   1 7 9  

( c o l l e c t i v e bargaining r e s e r v e s )

2 2 )

2

N. 

1 . スーパーエージェンシーと PPBS

さて以上で明かになったのは，行政部局のラインを構成するミクロな職 の管理を基礎として構築されているニューヨーク市の予算制度が政策革新 の機構との連携を欠き．市の財政資源の計画的管理がますます困難になる という事態である。言い換えるならば，この予算制度は細目的予算管理の 機構

( m i c r o ‑ b u d g e t i n g )

(macro‑budgeting)

こうした欠陥を克服しようとしたひとつの取り組みは． リンゼイ市政初 期の

1966

主 要 な 問 題 領 域 に 対 応 す る

9つ の 「 ス ー パ

( S u p e r a g e n c i e s )

2 2 )   The New York C i t y ,   The C i t y  i n   T r a n s i t i o n  :  P r o s p e c t s  and P o l i c i e s  f o r  New 

Y o r k  (The F i n a l  R e p o r t  o f  Temporary C o m m i s s i o n  o n  C i t y  F i n a n c e ) ,  J u n e  1 9 7 7 ,  

p p . 7 6 ‑ 8 3 .  

1 8 0   ( 6 4 4 )  

49

5

て統合したスーパーエージェンシーの主席行政官に．それらの諸領域を包 括する予算を作成しその執行を監督する権限が与えられたのである

2 3 ¥

もうひとつの試みは,

1 9 6 7

PPBS ( P l a n n i n g  P r o ‑ gramming Budgeting System)

( p l a n n i n g )

( b u d g e t i n g )

(programming)

1 9 6 5

PPBS

2 4 )

9 6 3

PPBS

しかし．これらふたつの取組みはいずれも包括的・長期的な予算政策の 策定機構をライン部局の構成単位である職をミクロな単位として構築され ている既存の予算循環システムと接合することに失敗し.

PPBS

2 .  

こうして

1 9 6 0

23) 

S c h i c k ,  o p .   c i t . ,   p . 6 1 .  

2 4 )

PPB

最高の政策が決定されなければならず．この政策が下部で用意する見積もりを制約 する。（中略）したがって． きわめて重要な意思決定のプロセスー目的および計画 を決定するプロセスーは．下方に向いており．分割的な流れとなる。」

S c h i c k ,The 

R o a d  t o  PPB :  The S t a g e s  o f  B u d g e t  R e f o r m ,  

ニューヨーク市の予算制度と財政破綻（横田）

( 6 4 5 )   1 8 1  

第

1

1963

( 1 2 4

a )

歳出予算の執行留保である。とりわけ予算表に掲載されてはいるが欠員と なっている職の補充を差し止めたりたり異常に遅らせたりすることによっ て節約される人件費は，埋め合わせ資金のもっとも重要な源泉であったが，

このような予算局による人件費の留保は，予算のなかに数えきれない「小 さい虚偽」の集積をうみだした。というのは， きぴしい人件費の管理と留 保に対応して，部局の側では必要とする職と人員を「貸借」する慣行がひ ろがり，予算措置によって指定されている肩書きや場所から離れ，あるい は部局さえも異にして仕事をする多数の公務員を生み出したからであ る

2 5 )

第

2

( c a p i t a l i z a t i o no f  expense  i t e m s )

1965

, 6 0 0

75

7

, 4 0 0

( r o l l ‑ o v e r )

2 6 )

6

1960

60

1971

75

74

2 5 )   S c h i c k ,  o p .   c i t . ,   p . 6 3 ,  p p . 1 3 0 ‑ 1 3 2 .  

2 6 )   The C i t y  i n   T r a n s i t i o n  :  P r o s p e c t s  and P o l i c i e s  J o

o r k ,  o p .   c i t . ,   p p . 6 9 ‑ 7 0 .  

1 8 2  ( 6 4 6 )  

4 9

5

表

6 .

1961‑75

1 9 6 1   6 8 7 , 7 0 0 , 0 0 0   6 8 5 , 7 0 0 , 0 0 0   2 , 0 0 0 , 0 0 0   1 . 0 0 2 9   1 9 6 2   8 4 2 , 2 3 8 , 0 0 0   8 1 5 , 1 3 8 , 0 0 0   2 7 , 1 0 0 , 0 0 0   1 . 0 3 3 1   1 9 6 3   8 0 7 , 6 5 8 , 8 0 0   7 0 4 , 3 0 0 , 0 0 0   1 0 5 , 3 5 8 , 8 0 0   1 . 1 4 6 3   1 9 6 4   1 , 1 6 6 , 7 2 8 , 8 0 0   1 , 0 8 1 , 7 5 8 , 8 0 0   8 4 , 9 7 0 , 0 0 0   1 . 0 7 8 6   1 9 6 5   1 , 4 6 9 , 9 8 9 , 8 0 0   1 , 2 6 0 , 1 2 8 , 8 0 0   2 0 9 , 8 6 1 , 0 0 0   1 . 1 6 5 8   1 9 6 6   1 , 6 4 5 , 5 9 7 , 5 6 0   1 , 7 0 4 , 5 3 9 , 8 0 0   ( 5 8 , 9 4 2 , 2 4 0 )   0 . 9 6 5 3   1 9 6 7   2 , 0 7 6 , 0 3 6 , 8 0 0   1 , 9 0 7 , 8 5 5 , 3 6 0   1 6 8 , 1 5 1 , 4 4 0   1 . 0 8 8 6   1 9 6 8   2 , 4 2 7 , 7 1 7 , 0 0 0   2 , 3 6 9 , 3 9 9 , 0 0 0   5 8 , 3 1 8 , 0 0 0   1 . 0 2 4 4   1 9 6 9   3 , 2 7 0 , 9 9 5 , 0 0 0   3 , 2 1 6 , 9 5 7 , 0 0 0   5 4 , 0 3 8 , 0 0 0   1 . 0 1 6 7   1 9 7 0   4 , 4 0 0 , 9 2 5 , 0 0 0   3 , 8 6 0 , 0 0 5 , 0 0 0   5 4 0 , 9 2 0 , 0 0 0   1 . 1 3 9 8   1 9 7 1   6 , 5 1 2 , 2 4 0 , 0 0 0   5 , 4 8 1 , 0 6 0 , 0 0 0   1 , 0 3 1 , 1 8 0 , 0 0 0   1 . 1 8 8 1   1 9 7 2   5 , 2 4 8 , 9 6 0 , 0 0 0   4 , 9 1 8 , 1 1 0 , 0 0 0   3 3 0 , 8 5 0 , 0 0 0   1 . 0 6 7 3   1 9 7 3   4 , 0 0 3 , 2 8 5 , 0 0 0   4 , 1 3 5 , 9 8 0 , 0 0 0   ( 1 3 2 , 6 9 5 , 0 0 0 )   0 . 9 6 7 8   1 9 7 4   7 , 3 0 5 , 9 1 5 , 0 0 0   6 , 4 0 7 , 5 5 0 , 0 0 0   8 9 8 , 3 6 5 , 0 0 0   1 . 1 4 0 3   1 9 7 5   8 , 3 9 5 , 7 4 5 , 0 0 0   7 , 2 7 1 , 4 4 5 , 0 0 0   1 , 1 2 4 , 3 0 0 , 0 0 0   1 . 1 5 4 7  

（出所）

C i t y 切 T r a n s i t i o n:  P r o s p e c t s  and P o l i c i e s  f o r  New Y o r k ,  o p . c i t ,  p . 7 1 ,  T a b l e  N 

‑6. 

ニューヨーク市における公債政策決定の仕組みを定めた憲章第

2 2 8

2 7 )

1960

(NewYork State Local Finance  Law)

なわち，ニューヨーク州憲法は，自治体が発行する長期債について「一般

2 7 )   S t a t e  Charter R e v i s i o n  Commission f o r  New York C i t y ,   O f f i c e  of t h e  

C o m p t r o l l e r  o f  t h e  C i t y  o f  New Y o r k ,  November 1 9 7 3 ,  p p . 2 0 ‑ 2 1 .  

法または特別法に規定された有効期限を超えるいかなる債務契約」をもお こなうことを禁じている（第

8

1 1

債務負担の対象となるプログラム毎に有効期限の長さを規定していた。ま た州憲法には短期債に関する条項は含まれてはいなかったが，地方財政法 は税収つなぎ短期証券

(TaxA n t i c i p a t i o n  N o t e s ,  T  ANs)

(RevenueA n t i c i p a t i o n  N o t e s ,  RANs)

3 .  

以上のような状況のなかで財政規律の崩壊が急速に進み1

9 7 5

こうした破綻を導いたさまざまの原因が指摘されているが，ニューヨーク 市の予算制度それ自体に内在した重要な要因のひとつは．市政府の資産を 管理し公金の収支に関するアカウンタビリティを確保する職責を与えられ たコントローラーが．むしろ財政の破局にいたる過程で主要な役割を演じ たことであろう。

第

1

1 8 0 2

( A u d i t o r ) ,

( A c c o u n ‑ t a n c y ) ,  

( C h i e fF i n a n c i a l  O f f i c e r )

てきた。すなわちコントローラーは．会計検査官としてニューヨーク市政 府のすべての証憑と公勘定および収入を検査し．会計官として，各部局の 会計システムと手続きを維持するとともに市政府の財政活動に関するすべ ての記録と報告を管理する。コントローラーはまた市政府に対して寄せら れるすべての請求の調停と決済をおこなう。さらに主席財務官としては．

2 8 )   S c h i c k ,  o p .  c i t . ,   9 3 ‑ 9 6 ,  大場康正「米国の都市財政ーニューヨーク財政の歴史と展

2 0 6

1 9 8 1

5 8 ‑ 6 5

1 8 4  ( 6 4 8 )  

4 9

5

市政府の全基金の運営を管理し．すべての長期および短期債の発行時期と 発行額およびその償還期間を決定し．経常予算と資本予算の作成過程に相 談役として参与する

2 9 )

以上のようにニューヨーク市の予算循環の全局面で枢要な職責を果たす コントローラーの役割について一般の市民がもっていたイメージは．市政 府の財政活動を市長から独立して監視し，その資産を管理する財務のエキ スパートであった。こうしたイメージが生まれたのは．財務の領域が一般 の市民にとつては測りがた＜複雑であって．それらが有権者の監視と批判 の対象になることが稀だったからであろう。そしてコントローラーが主席 財務官として管理責任を負うニューヨーク市債に対して，権威ある信用評 価・調査機関であるムーデイーズ社やスタンダード・プアーズ社が

1 9 7 5 年

A

しかし，コントローラーがその権限を駆使してニューヨーク市の予算過 程で果たしてきた役割は． もっと複雑で政治的なものであった。この点に ついて，

1 9 7 3 年1 2

「かれは理事会のメンバーとして敗北した政策論争に勝つために事前 検査の権限を用いることができる。さらにかれは立法過程での予算の危 機を救出するために会計官としての権限を使うことができるし．行政の局 面での意思決定を施行するために立法的・擬似司法的権限を行使すること もできる。コントローラーの主要な役割とはいったい何か？会計職？会計 検査職？予算作成職？予算管理職？財務管理職？裁判官？政策作成職？

2 9 )   O f f i c e  o f  C o m p t r o l l e r  o f  t h e  C i t y  o f  New Y o r k ,  o p .  

p p . 4 ‑ 2 4 .  

3 0 )   P .   J .   G a l l e ,  O r d e r e d  L i b e r t y  :  A C o n s t i t u t i o n a l  H i s t o r y  o f  New Y o r k ,  Fordham 

U n i v e r s i t y  P r e s s ,  1 9 9 6 ,  p p . 3 6 6 ‑ 3 6 7 .  

ニューヨーク市の予算制度と財政破綻（横田）

( 6 4 9 )  1 8 5  

3 1 )

以上のように，コントローラーがその多面的な権限を駆使してニューヨ ーク市の予算過程で果たしてきた政治的役割は，財政の不確実性と経常財 源の不足が深刻化し予算政策をめぐる紛争が激しくなるとますます大きく なり，予算制度の運営に対する影響力がつよまったのである。上記のスタ ッフレポートはコントローラーが会計官としておこなうさまざまの会計操 作

(AccountingGimmicks)

1973

7

7

表

7. 1 9 7 4

2 .  

3 .  

4 .  

5 .  

6 .  

( 1 0 0

1 9 6 . 4   1 7 . 0   6 . 0   6 . 0   1 7 . 0   8 0 . 9   3 2 3 . 3  

（出所）

S t a t e  C h a r t e r  R e v i s i o n  Commission f o r  New York C i t y ,  O f f i c e  o f  t h e   C o m p t r o l l e r  o f  t h e  C i t y  o f  New Y o r k ,  November, 1 9 7 3 ,  p p . 4 1 ‑ 4 2

「これらの変更は．それ自体ではまったく現金収入の増減をもたらさな いのであるが，理事会と市議会はそれによって課税を減額し．支出を増や すことができる。これらすべての手法は，本質において不足財源を捻出す るテクニックである。（中略）法人企業の世界では，こうしたごまかしを 防ぐのが会計責任者と監査人の責任である。しかしニューヨーク市の政府

3 1 )   O f f i c e  o f  C o m p t r o l l e r  o f  t h e  C i t y  o f  New Y o r k ,  o p .  c i t ,  p . 3 0 .  

186 (650)  第

49

5

構造では， コントローラーが会計官であると同時に会計検査官であり，ま た予算作成者でもあるので，この種の行為が助長されるのである。これは たとえていえば法人企業の財務担当者が公認会計士と証券取引委員会の 検査官として仕事をするようなものである32)」。

1 9 7 3

D .  Beam)

1 0 4

3 2 )   I b i d   p .  . . 4 2 .