社会的養護と子どもの権利擁護 : 小規模グループ形態の住居・施設、児童養護施設等の施設におけるケア単位の小規模化における一考察

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著者

波田埜英治

雑誌名

聖和論集

号

38 ページ

39-43

発行年

2010-12-22

URL

http://hdl.handle.net/10236/6635

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社会的養護と子どもの権利擁護

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小規模グループ形態の住居・施設、児童養護施設等の施設におけるケア単位の小規模化における一考察 ―

Right protection ”one consideration in the small scale of the care unit in the institutions such as a house / the institution of the small group form, the child nursing home” of the social nursing and child

波田埜

英

治

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Abstract

Various reform to lead to the change of the system of the social nursing from around１９９０ is pushed forward.

As for this, the theoretical inspection is pushed forward in meetings for the study of the council Ministry of Health, Labour and Welfare sponsorship as well as law revision, too I arrange directionality of a problem of the social nursing and social nursing in the future and enunciate about the right protection of the lever child.

キーワード：児童福祉、社会的養護、権利擁護

１．はじめに

１９９０年前後から社会的養護の体制の変革につながる各種改革が進められている。これは法改正に限らず、審議会や厚生労働省主催の研究会などにおいて、理論的検証も進められている。社会保養審議会児童部会では「社会的養護のあり方に関する専門委員会報告書」（２００３年）「児童虐待への対応など養護児童及び要支援家庭に対する支援のあり方に関する当面の見直しの方向性について」（２００３年）「今後の児童家庭相談体制あり方に関する研究会報告書」（２００３年）を発表して相談体制を含めた社会的養護のあり方について検討されてきた。そして、２００７年２月から政府において「子どもと家族を応援する日本」重点戦略検討会議が開催され、厚生労働省においても「今後目指すべき児童の社会的養護体制に関する構想検討会の中間とりまとめ』が２００７年５月に公表されるなど、少子化や子ども虐待の増加に対応した体制づくりが急ピッチで進められている。２００７年「児童虐待防止等に関する法律及び児童福祉法の一部を改正する法律」附則第２条には、里親や児童養護施設等の社会的養護の量的拡充並びに資質の向上に関する速やかな検討と必要な措置を講ずることが盛り込まれた。社会的養護の課題やこれからの社会的養護の方向性を整理して子どもの権利擁護について論述する。

２．社会的養護体制の方向性

社会的養護体制の変革の提言の背景を概括する３つの内容に集約される。第１は多様化、深刻化する要養護ニーズに対して、現行の社会的養護体制の体系が十分に機能していないということである。ニーズに対するサービスのあり方、援助体制に齟齬や解離があるということである。第２は里親、養子縁組、グループホームなどの小規模ケア志向に関する国際的動向をふまえた、子ども家庭福祉論からの理論的方向である。第３は分権化、地域化の推進という社会福祉制度も含む行政改革である。社会的養護体制をめぐっての各種提言から見た５つの方向性は、①家庭的養護の重視②施設におけるケア単位の小規模化③施設の地域化④専門性の確保と向上⑤施設機能の総合化、多様化である。５つの方向性を以下の通り具体的に説明する。 ①家庭的養護の重視とは、里親委託児童や養子縁組を増やし出来るだけ家庭で児童を養護するという事である。パーマネンシープランニングの思想や子どもの権利条約を批准したことにより、国際連合児童の権利委員会からの問題提起などで重要視されるようになってきた。 ②施設におけるケア単位の小規模化には２種類あ＊ _{Eiji HATANO} _{聖和短期大学准教授（社会福祉学、児童福祉、養護内容）社会学士} − ３９ −

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る。第１は大規模施設内でのケア単位を出来るだけ小規模化しユニットケアやホーム制を導入することである。第２はグループホーム制であり、地域小規模児童養護施設の数を増やす試みであり、子どもたちに出来るだけ家庭に近い状況の中で援助するという事である。 ③施設の地域化とは施設の社会化の一側面であり３種類ある。第１は施設と地域との結びつきを強くする活動であり、子どもや職員が地域住民とともに活動することであり、地域で開始される運動会やお祭り等の行事に参加することである。第２は施設の専門的機能を積極的に地域住民に提供するという方向である。具体的には子育て支援事業などの施設の一時的な利用や相談、情報提供など、制度に裏打ちされた事業展開のことである。３種類目は、施設と市町村との関係強化を図ることである。とりわけ、虐待を受けている子どもへの援助においては、市町村との関係が重要な意味を持っており、要保護児童対策地域協議会への協力体制を作ることは重要である。つまり、公的な社会資源である児童養護施設等社会福祉施設にとって、施設の地域化は住民からの社会的信頼と必要性をえるために重要となる。 ④専門性の確保と向上とは２種類ある。第１は子どもへの日常的なケアであり、子どもたちに安心・安全を保障しながら円滑な日常生活を提供する事である。第２は利用者の特殊性に対応する専門性である。これらは、治療的機能、家庭援助機能、リービングケア機能、アフターケア機能、地域支援機能、自立支援計画策定等である。これらの専門的機能を担う心理療法担当職員、被虐待児個別対応職員、家庭支援専門相談員の配置なども制度的に行われてきた。入所する子どもたちの背景が虐待はじめますます複雑化しており、既存の職員資質の向上はもとより、スーパバイザーの専門性の向上が求められている。 ⑤施設機能の総合化、多様化とはすべての子どもに共通する日常生活の保障機能を基礎にし、専門支援機能や地域支援機能専門的機能の付加のことである。体系化のための機能として情報提供機能、総合マネジメント機能、研究開発機能が必要であり、施設の総合化・多機能化は時代の要請である。

３．社会的養護の充実のための基本的な

方向

「今後目指すべき児童の社会的養護体制に関する構想検討会中間とりまとめ」によると、今後の社会的養護体制の充実のための基本的な方向として、『①子どもの養育においては、家庭的な環境の下、地域の中でその個別性を確保しながら、社会へ巣立っていくことができるよう支援していくという観点が重要である。このため、里親委託を促進し、また、小規模グループ形態の住居・施設、児童養護施設等の施設におけるケア単位の小規模化・地域化をさらに推進する。家庭支援の機能や地域における施設退所後の支援も含め、地域全体で子どもの養育を支える社会的養護の地域ネットワークを確立する。②子どもの課題と支援体制のイメージを踏まえ、子どもの状態に応じた支援体系のあり方について検討する。児童相談所について、子どもの状態を的確に把握し、これに応じた支援を実施するため、アセスメント機能の充実強化を図り、里親や施設に措置された後も、継続的なアセスメントとこれに基づくケアを提供するための体制強化に向けた抜本的な対策を講じる。③ 多様化・複雑化する子どもの課題に的確に対応するため、治療・専門的ケア機能の強化や家庭支援等を行う地域における拠点としての機能の強化等、施設機能を充実する。社会的養護の質の向上を図るに当たっては、これを担う職員及びその専門性の確保のための施策を推進する。④社会的養護の最終的な目的は、子どもが自立して社会へ巣立っていくことができるように支援することであり、就労や進学の支援等年長児童の自立支援のための取組を拡充する。 ⑤子どもに必要な支援に関するアセスメントの手法や支援の実践方法を確立する。⑥施設における支援の質の向上、職員の質や専門性の向上、支援に関する外部からの評価・検証等による透明化を図ること等により、施設内虐待の防止等子どもの権利擁護を強化する。⑦里親と施設からなる社会的養護の提供には、自治体間の格差が大きいほか、今後、虐待の早期発見・早期対応により今まで見過ごされてきた虐待が発見される可能性が高いことを考慮すれば、適切な支援を行い得るだけの提供量が確保できているとは言えない。このため、これを計画的に整備す聖和論集第３８号２０１０ − ４０ −

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る仕組みの構築を検討する。』以上のような施策を進める必要があると提言している。社会的養護の質の向上に向けた具体的施策として、①『里親制度の拡充について』家庭的な環境の中で養育する里親制度は、家庭的養護の有効な手段として、今後、さらにその活用を図るべきものである。養育里親と養子縁組を前提とした里親を明確に区別する。里親手当の充実、地域の身近な資源等の活用による研修、相談、レスパイトケアの充実、通所機能の活用による専門機関の支援等、里親に対する支援を拡充する。②『小規模なグループ形態の住居・施設のあり方について』小規模なグループ形態での住居・施設のあり方について制度的な位置づけを含め、早急に検討する必要がある。③『施設におけるケア単位の小規模化の推進方策』現行の児童養護施設等においても、適切な養育を受けられなかった子どもを家庭的な環境で養育するとともに、愛着関係の形成を図りながら、専門的なケアをより個別性を高めて実施するという観点から課題の検討を進めた上で、ケア単位の小規模化を進めるべきである。小規模化することによって、子どもに対する個別的な対応が可能となり、個々の子どもが抱えている課題を把握しやすくなる一方、密な人間関係の中で子どもの自己表現が顕著になる。これらの子どものニーズに的確に対応できる職員の専門性の確保や職員をスーパーバイズするための仕組みが必要である。

４．小規模グループ形態の住居・施設、

児童養護施設等の施設におけるケア

単位の小規模化と子どもの権利擁護

１）小規模住居型児童養育事業とは２００８年度の児童福祉法一部改正による制度改正によって、児童福祉法第６条の２第８項に規定された小規模住居型児童養育事業（ファミリーホーム）は、要保護児童の養育について相当の経験をもつ者の家庭において、５∼６名の要保護児童の養育を行う者である。この事業のモデルは、東京、横浜市等の一部の自治体が「里親ファミリーホーム事業（里親拡充型）」として一定以上の養育経験等の要件を備えた里親を指定し、４名以上の要保護児童を委託してきた実績を踏まえて創設された。小規模住居型児童養育事業（ファミリーホーム）には５∼６名の定員が決められ、３名以上の養育者をおかなければならない。（３名のうち２人は家事援助等を行う補助者でもよい）事務費は１５万円程度（地域により異なる）、その他に旅費、庁費、職員研修費、補修費等の管理費である。事業費は一般生活費、教育費、医療費等である。小規模住居型児童養育事業（ファミリーホーム）の実施者となるためには以下の４つのうちいずれかの要件を満たし、かつ、実施者とその同居者・補助者に養育里親と同様な欠格事由がない事が必要である。①養育里親として２年以上、同時に２人以上の委託児童の養育経験がある。②養育里親として５年以上登録し、通算して５人以上の委託児童の養育経験がある。③３年以上児童福祉事業に従事した経験がある。④上記 a∼c に準ずる者として、都道府県知事が適当と認めた者。となっている。２０１０年２月１日現在（厚生労働省家庭福祉課）、小規模住居型児童養育事業（ファミリーホーム）の数は５３カ所であり、２０１０年度に６５カ所が事業を実施する予定である。また、子ども・子育てビジョンに盛り込まれた社会的養護関係の２０１４年度末における数値目標は１４０カ所となっている。２）小規模施設と児童養護施設におけるケア単位の小規模化地域小規模児童養護施設はこの１０年間に政策的に推進され、２００８年度現在数は、地域小規模児童養護施設数は１７１カ所、小規模グループホームは４４６カ所である。この制度は家庭に帰れる見込みがない子どもについて、地域社会において家庭的ケアの保障と自立支援を目的に、２０００年に厚生省（当時）の運営要綱に基づく補助金事業として制度化された。この間運営要領が何度か改正され、２００６年からは一定基準を満たした場合は１法人で複数設置が可能となり、２００８年からは複数の小規模設置する場合、本体施設の入所率が「９５％を下回らないこと」から「９０％を下回らないこと」へ要件が緩和された。定員は本体施設とは別とされ、職員２．５人に対して子ども６名が基準で各施設に年間約１５００万円が支弁されている。子ども・子育てビジョンに盛り込まれた社会的養護関係の２０１４年度末における数値目標は小規模グループケアが８００カ所、地域小規模児童養護施設が３００カ所となっている。社会的養護と子どもの権利擁護 − ４１ −

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３）ケア単位の小規模化と子どもの権利擁護小規模施設は家庭的な環境で子どもと個別に丁寧に関わる事ができるようになり、以下のようなメリットが生まれる。①自立を意識し、意図的に子どもたちに関われる。②生活の中で子どもたちに家事や身の回りのことが普通に教えられる。③調理をすることで食通じた関わりが豊かにもてる。④近所とのコミュニケーションがとれ社会性が身につく⑤少人数のため行動がしやすい。しかし一方で、デメリットも多くある。それは、この制度が単年度の補助金事業で財源の基盤が脆弱であり、職員が住み込みや断続勤務、宿直の回数の増加など長時間労働をしなければ、勤務がまわっていかないことである。現行の常勤２名と非常勤１名の予算では、職員が交代勤務のなかで勤務が重なる時間を確保できず以下のような問題点がある。①新任がベテラン職員の姿を見て学び、支援を受けながら一人前に育つ環境が確保できないこと、②閉鎖的な環境の中で職員が孤立し、独善的になりやすいこと、①と②を背景として③思春期の子どもへの性的な問題や暴力問題への対応が困難でありこと、④子どもと職員の関係がいったん崩れると関係の修復が困難であること、これらの結果として⑤早期退職に結びつきやすい。等である。実際に職員配置基準の抜本的な改善がなされないなかで施設の小規模化が進められた結果、職員の過重労働など労働環境の悪化が指摘されている。また、閉鎖的な環境のなかで「施設内虐待」などの人権侵害事件が続発しており、埼玉県や岡山県の施設では、職員の子どもへの性的関係強要事件が報道され波紋を広げた。すでにそれ以前から民間施設の一部では体罰や不正経理などの不祥事が起きていたため、国も指導に乗り出し、２００８年の児童福祉法の改正では「被措置児童等虐待」として通告義務が明記されるほど問題が深刻化している。家庭的な雰囲気の中で子どもをケアする事は大切であり、虐待を受けた子どもとの愛着関係の形成し育て直しをすることは必要なことである。しかし、職員の労働が過密になりやすいだけに職員のメンタルヘルスに気を配らなければならない。また、小集団の生活には人間関係の不全さへの配慮が大きな集団以上に必要である。ケアする職員と子どもの相性が合わないときは人間関係のミスマッチ解消が迫られ、常に気を配ることが重要になる。そして、ケア単位の小規模化を進めるには、レスパイトシステム、集中労働、集中休憩制度、長期に休める体制整備、研修保障、職員の孤独化を防ぐためのシステム化を図れなければならない。さらに、地域の資源の活用、児童家庭支援センターの活用、ボランティアの活用等さまざまな社会資源の活用も視野に入れなければならない。現在、児童養護施設等に入所してくる子どもは家族がいて保護者がいるケースが多い。子どもの権利擁護を考えた場合本当に疑似家族的な形態が好ましいのかを子どもの立場に立って検証する必要がある。

５．おわりに

児童養護施設は他の社会福祉施設と比較しても、宿直勤務に加えて労働時間が長く、住み込み・断続勤務などの特殊な勤務形態がある。大阪府社会福祉協議会児童部会の調査（２００３）では、児童養護施設・乳児院職員の時間外労働が月平均７２時間で、休日も職員の三分の一が出勤し日常勤務に関わっていました。これは年間の労働時間に換算すると、過労死認定ラインとされる年間３０００時間を超えており、日本の労働者全体の平均労働時間（１９９２時間、２００９年労働力調査）比較してかなりの長時間労働となる。確かに子どものために尽くす姿勢は職員として重要なことであり、現行の職員配置基準や子どもの生命・健康・生活をトータルに支える労働である以上、ある程度超過勤務はやむえない面もある。その結果、職員自身が視野狭窄に陥り、疲れ切って笑顔も出せず、数年で燃え尽きていては悪循環送り返しであり、結果として子どもにしわ寄せが行く事になる。これは ILO（国際労働機関）が提唱する「ディーセントワーク」（持続可能な働き方、働きがいのある人間らしい労働）とは逆行する労働のあり方です。また、特別な人にしかできない「自己犠牲」のの労働では、意欲があっても職員が働き続けることは困難である。このように児童養護施設では、園で働く職員への支援体制づくりが早急に求められている。【引用・参考文献】１．山縣文治・林浩泰２００７年社会的養護の現状と近未来像明石書店２．柏女霊峰２００７年これからの児童養護生活書院聖和論集第３８号２０１０ − ４２ −

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３．「子どもと福祉編集員会」２０１０年子どもと福祉 vol３明石書房４．「社会的養護とフャミリーホーム」編集委員会２０１０年社会的養護とフャミリーホーム vol１福村出版５．今後目指すべき児童の社会的養護体制に関する構想検討委員会２００７年「今後目指すべき児童の社会的養護体制に関する構想検討会中間とりまとめ」厚生労働省６．林浩康２００６年児童養護施設施策の動向と自立支援・家庭支援中央法規７．監修浅井春夫・編者中山正雄２００４年児童養護の原理と実践活用保育出版社社会的養護と子どもの権利擁護 − ４３ −