はじめに 11 年 3 月 11 日に発生した東日本大震災によって戦後最大の電力危機が引き起こされた福島第一原子力発電所が被災し放射性物質の漏洩飛散が起きた結果原発の安全性に疑問符が突きつけられ新設や増設はおろか運転再開すら難しくなっているもし今後原発が停止することになれば日本

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（テーマ）日本の電力問題

（サブテーマ）電力自由化によって電力問題は解決できるのか

分科会番号１－２福岡大学経済学研究部永星勇輝柳田俊介福地沙希松本将太郎上村秀夫平尾香奈福田晃司出口遥平藤浦慶太

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－１－はじめに２０１１年３月１１日に発生した東日本大震災によって戦後最大の「電力危機」が引き起こされた。福島第一原子力発電所が被災し、放射性物質の漏洩・飛散が起きた結果、原発の安全性に疑問符が突きつけられ、新設や増設はおろか運転再開すら難しくなっている。 5 もし、今後原発が停止することになれば日本の電力システムは、地域的な安全と供給面での安定という二つの重要な要素を失ってしまうだろう。このような状況を改善するための方法として電力自由化について述べていく。第１章なぜ電力自由化が必要なのか 10 日本は市場経済の国であり、ある産業においてひとつの企業が圧倒的なシェアを占めた場合に不当に商品の価格を引き上げたりするといった行為を独占禁止法によって禁止している。しかし、電気などの公共事業においては「自然独占」が起こってしまうのである。公共事業のような人々にとって必要不可欠な財やサービスを供給する事業では、大規模な 15 ネットワークなどのインフラを建設するために膨大な設備投資が必要になる。設備が大規模になればなるほどコスト面での優位性が飛躍的に高まるため（規模の経済性）、企業の買収合戦が起こりやすく、寡占化が進み、最終的には市場に競合企業が存在しなくなる。これが自然独占である。そのため日本政府は、法律によってあらかじめ独占を認めた上で（「法定独占」）、企業が市場支配力を行使しないように規制している。この自然独占のため、現 20 在の電力事業では電力の発電、送電、配電、小売りの４部門すべてをひとつの企業に任せるという垂直統合という構造であり、ある地域にしか電力会社が存在しないという地域独占の状態になっているのである。法律で独占を認められているためそれ以外の企業が市場参入することはできず、競合者がいないので競争も生じないのである。競争とは、様々な活動の質を高め、より良いもの 25 を選抜する仕組みである。電気事業で言うと競争が生じなければ電気料金が安くなることはなく、サービスの質も向上しない。また、垂直統合や地域独占という現在の構造が東日本大震災での電力危機を招いたのである。このような現状を改善するためには電力自由化を行うことで競争を生じさせるという方法が挙げられる。以前は公共事業とは必然的に独占されるものであったが、現在、技術革新 30

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－２－が進み電力事業においても競争が可能になってきている。電力自由化によって市場を大きくすることで、電力システム全体を安定的にしていくのである。電力自由化とは単にひとつの市場に参入が増えて競争が起こるだけでなく、地域独占として分断されていた複数の市場が統合されて全体が大きくなることも意味する。市場が大きくなれば、需要と供給を一致させることが容易になり、「効率的な資源配分」が実現する。その結果、経済的に言え 5 ば不要な供給設備が廃棄されて供給コスト（電気料金）が低減する。また、この「効率的な資源配分」が安定供給に寄与するのである。市場が大きくなれば、ひとつひとつの供給力（発電所）の割合が小さくなる。災害や事故あるいは定期点検によって運転を停止しても、その影響は相対的に小さくなるため、需給調整が容易になり、停電が起こりにくくなる。これは、同時同量の原則が働く電力システムにおいて、極めて意味のあるメリットで 10 ある。では実際、電力自由化するためにはどのようなことが必要なのかを次章で述べていく。第２章電力自由化とは 15 電力自由化とは一言で言うと独占法的規定を撤廃することである。これまで競合者の市場参入が許されていなかったから、その市場を開放する、もしくは一定の条件で新規参入が許可するようにすれば、競争が発生する。電力産業に関していえば、独占を撤廃して競争に委ねることができるのは発電部門と小売り部門の２つである。発電市場を自由化すれば、新たに発電事業者が参入し、低コストの発電を競うことになる。小売市場を自由化す 20 れば、小売り事業者が、参入し、顧客に対するサービスや料金メニューを競うことになる。送・配電部門はすべての事業者が共通して必要になるので自由化は難しく独占は続くだろう、その代わり自由化された発電市場と小売市場をつなぐ役割を果たさなければならないのである。しかし、実際には法令上独占を撤廃しただけでは、競争は生じない。なぜならばいくら市 25 場を開放しても既存企業の圧倒的優位は変わらないからである。１００％のシェアを持っていた独占的企業にはかねてからの技術の蓄積があり、それに基づいた顧客からの信頼もある。何といっても規模が大きいので、コスト面で極めて優位にある。また、前にも述べたが送・配電部門は独占が続いてしまう。そのためもともと独占してきた企業が新規参入のPPS：Power Producer and Supplier (特定規模電気事業者)に送・配電網を貸さない、 30

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－３－または貸すにしても厳しい条件を要求するといった方法をとるとPPS は競争のしようがないのである。だからといってPPS が一から送・配電網を建設することは資金的にも難しいし、市場全体から見ても非効率になる。その問題を解決するためには電力会社の発電部門と送電部門の間で情報遮断を行うように指導する、いわゆる発送電分離である。送電会社が発電会社と別々になってしまえば特定の発電会社を優遇する理由がなくなる。 5 送電会社は送電を専門に行う会社となり、すべての会社や事業者と対等に付き合うようになる。発送電分離と一言で言っても次の４つの方法が挙げられる。まずは「会計分離」である。一つの電力会社の中で、発電部門と送電部門に別個の会計を行わせ、それを公表することにより送・配電網を不当に高い値段で貸すといったことができなくなるのである。これをもう少し進めると「法的分離」である。法的分離とは、発電部門と送電部門を別会 10 社にすることで、共通の持株会社が各社の所有権を持ち続けても構わない。親会社が同じとはいえど、法的には別会社になるので、会計帳簿上のみならず、ビジネス上でも送電会社は全ての発電会社と対等に付き合うことが期待される。次の段階として「運用分離」がある。すなわち、垂直統合型電力会社に送電網の所有権を残しつつ、その運用を独立した主体に委ねるのである。アメリカでは、ISO：Independent SystemOperator（独立系統運 15 用機関）と呼ばれる中立組織が送電網を舞台に系統運用の実務を行う。発電設備と送電設備の所有者は同じかもしれないが、実際に送電網に接続させる権限主体は独立しているため、公正を保つことができると考えられている。最後が「所有者分離」である。この段階では、送電網の所有権が資本関係のない別の会社に譲渡され、新たに送電会社が誕生することになる。送電会社は送電網のみを所有し、系統運用行うので、当然発電会社など他の 20 主体との関係は公正・中立になる。これは競争政策上最も強力な措置であり、ひとつの企業を完全に分割することになるので、当事者からの反発は最も強くなる。このように、発送電分離には４段階があるが、前述から後述にかけて垂直統合型電力会社の送電部門への支配力が薄められて、その分送電部門の中立性が高まる。言い換えると前述側は私的所有権をより尊重しており、後述側は競争政策上の効果が大きい。分割され 25 る企業の立場からすれば、できるだけ前述側の方が好ましいし、新規参入を目論んでいる企業は、後述側を要求する。両者のバランスが重要であり、あらゆる公共事業のあらゆる該当企業に通じる最適の解は存在しないのである。ここで注意が必要なのは発送電分離とは競争促進の手段であり、発送電分離が目的ということではないということだ。政府の意思によって民間企業が分割されることが頻発すれば、 30

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－４－むしろ市場競争を阻害することにもなりかねない。しかしながら、市場競争を促進するという独占禁止法上最も重要の目的が阻害されているとすれば、その障害を取り除かなければならない。そこでは、競争促進という社会的便益と、当該企業などが被る不利益とを十分に比較衝量することが求められる。 5 第３章日本の電力産業の歴史日本の電力産業は、１８８３年に設立された東京電燈から始まった。東京電燈とは、東京電力の前身となる日本初の電力会社だが、これは民間人が投資した民間企業だった。その後各地で電力会社が誕生し、日本の電力市場では民間主導で激しい競争が繰り広げられ 10 た。１９２０年代には発電から送・発電まで行う大企業から、発電のみ、配電のみの中小企業まで、多様な６００社以上もの電力会社が市場に参入していたという。それは一方で、第１章で説明した自然独占の理論の通り、寡占化を生み出した。より競争力のある電力会社が周囲の小さな会社を買収していき、発電や送電のネットワークを広げていった。その結果、第２次世界大戦前には、東京電燈、東邦電力、宇治川電気、大同 15 電力、日本電力の５大電力会社に集約されていった。これらの大手電力会社の間では「電力戦」と呼ばれる激しい競争が繰り広げられたという。戦時中には、これらの民間企業を統合して日本発送電という国策会社が設立したことがあった。戦争の進展により、石油や石炭といった電源でもあるエネルギー源が不足し、また電力そのものが貴重な２次エネルギーであるため、これらを国家管理する必要が生じた 20 のである。その結果、民間の電力会社から主要な発電設備や全ての送電網を供出させ、日本発送電が設立された。これによりそれまでの電力会社は、配電を中心とした９つの地域別の会社に再編された。敗戦後、日本はGHQ の統治下に置かれ、日本発送電の民営化あるいは分割が議論され。その結果、１９５１年に北海道電力、東北電力、東京電力、中部電力、北陸電力、関西電力、 25 中国電力、四国電力、九州電力の９つの民間企業が誕生した。これ以降現在まで、日本の電力産業の構造は基本的に変わっておらず、「９電力体制」などと呼ばれる。その後沖縄返還とともに１９７２年沖縄電力もこれに加わり、現在では１０電力体制とも呼ばれている。これら１０社が電気事業法上の「一般電気事業者」に当たる。発電から送・配電まで全て

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の設備を所有し、不特定多数の需要に応じて電気を供給する民間企業である。我々にとって最もなじみの深い電力会社であり、これまでの日本の電力システム主役であった。

ここからは電力自由化についての歴史について述べる。まず始めに１９９５年に発電市場を開放して競争を導入すべくIPP: Independent Power Producer(卸供給事業者)の参入が認められた。自由化以前、電力産業を営めるのは10 社の一般電気事業者以外に電源開発な 5 どの国策の卸電気事業者だけであった。その他自らの自家発電設備を持った会社はあったものの需要者へとつながる送配電網は保有していなかったため電力産業に参加できなかった。このような自家発電設備を持つ企業や新しく発電設備を設ける商社などが自ら発電した電力を一般電気事業者に入札を通して卸売りできるようになった。鉄道会社などは自社用の発電設備だけでなく鉄道網周辺の送・配電網も所持していたが、やはり事業として電 10 力供給は許されていなかった。 2000 年には小売市場の部分自由化に手が付けられた。契約電力が 2000ｋｗ以上の大口の事業者に限り新規参入が解除された。この小売市場への参入者をＰＰＳ：Power Producer and Supplier (特定規模電気事業者)といい、それらは自ら発電した、あるいは他者から調達してきた電力を、自由料金で小売することが可能となった。しかしＰＰＳは特定電気事業 15 者とは異なり自ら送・配電網を所有していないため、顧客に電力を供給するためには一般電気事業者の送・配電網を借りなければならない。2005 年には 2000ｋｗ以上だった契約電力が50ｋｗにまで引き下げられさらに参入しやすくなった。このように少しずつ自由化対象が拡大されてきたがなかなかうまくはいっていないのが現実である。顧客に電力を供給する際に借りる送・配電網の托送料の負担が重いことや電 20 力会社が競争に前向きでないため送・配電網を実施独占しているなどといった理由のためである。それではどのようにすれば日本の電気事業はうまく競争がおこるのだろうか。第４章電力自由化の先進事例日本では電力自由化をそれほど深く取り入れてはいないが、海外の電力自由化を取り入 25 れた国の実態はどうなっているのだろうか。世界的にも自由化は進んでいるが成功している事例もあれば、必ずしもうまくいっていない事例もある。ここでは、海外の自由化の過程や発送電分離のあり方、その成果を具体的に見ていく。 ●ノルウェー（欧州）北欧で電力自由化に先んじたのはノルウェーである。１９８０年代まで垂直統合型の国営電力会社Statkraftverkene を中心とした、地域独占体制で運営さ 30

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－６－れてきた。しかし、１９９２年からStatkraftverkene は送電会社の Statnett と発電会社の Statkraft に発送電分離された。とはいえ発電部門で Statkraft が独占的地位を占める状況に変わりはない。そのため次にとられた競争政策は、取引市場の整備である。Statnett の子会社として、Statnett Marked が設立され、複数の発電会社と小売会社や大口需要家との間で、電力の売買が行われるようになった。１９９６年にはこの取引市場にスウェーデ 5 ンが加わることとなった。両国は以前から送電網を接続していたが、市場を国際的に統合し、ノルドプールを設立することにより、国境を越えた自由な市場取引が始まったのである。その結果、市場価格は大きく変動し、最低重要とピーク需要とでは日によって１．２倍から２０倍のシステム価格の幅がある。一般家庭などの小口需要者は小売会社から電力を購入する。そのため小売会社が提示する料金メニューに左右され、需要者が自由に選べ 10 るため、企業同士の競争が行われているのである。このように、北欧における電力自由化の取り組みは、政府の確固たる方針と公社である送電会社や関係国間の緊密な連携の下に、公共事業の規制改革の教科書通りに秩序立てて進められた。その結果、系統運用の不安定化等のような問題は見られていない。供給者及び需要者の電力システムへの信頼は高く、自由化を見直すという話は全く出ていないとい 15 う。 ●ドイツドイツの電力システムは自由化以前、日本と同様、垂直統合と地域独占を特徴とした。そのため需要者は供給者を選択できず、電力会社間の競争は生じなかった。しかしドイツでも１９９７年に電力自由化が始まった。ドイツ政府は１９９８年にエネルギー産業法を 20 改正し、独占禁止法における電力の適用除外規定を解除した。これにより地域独占体制は撤廃され、発電市場と家庭も含めたすべての小売市場が開放された。一方で発送電分離は実現されず、代わりに送電網を利用するための託送制度が制定された。自由化後しばらくは競争が進展しなかったが、２００３年に欧州委員会から送電網の法的分離が要求され、２００７年には競争を徹底するため所有権分離が要求された。その結果、大きな市場シェ 25 アを誇っている４社のうち２社の送電網は既に売却（所有権分離）そして残りの２社も法的分離となっている。ドイツでは、電力に対する税金などの増加や、化石燃料価格の高騰が原因で電気料金は低減しなかった。そのため、自由化の成果として挙げられるのは、需要者による供給者の変

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－７－更の度合いが高まったことである。これは、競争が生じたため需要者に複数の選択肢が提示され、電力会社の乗り換えが頻繁に起こったからである。また、ドイツでは２０１１年の福島原発事故を受けて２０２２年までに原発を廃炉にすることが決定された。国民も８０パーセントが同意し、今後脱原発が覆される可能性は極めて低いという。ドイツも日本と同様に、発電所の約４分の１を原発に頼ってきた。その 5 原発をゼロにするということは代替電源を開発しなければならない。その本命が、再エネによる分散型電源である。もちろん再エネは不安定なもので電力が不足してしまうこともある。しかし、自由化によって市場がグローバル化することによって、隣国を含むより大きな市場で需要調整をする方が効率的であるのだ。このように、自由化によってノルウェー（欧州）の電力市場はグローバル化し、ドイツ 10 の電力事業では脱原発や再エネ普及も進んでいる。もし日本が電力自由化を行うのならばこれらの先進事例から学べることは多いのではないのだろうか。第５章電力自由化のメリット 15 ここで、電力自由化のメリットとデメリットを述べていく。電力自由化によって競争が起きるようになり、まず一つ目のメリットとして電気料金が低減されることが挙げられる。独占下では競合他社が存在しないため、高い料金を提示しても顧客が逃げることはない。また、コストを下げようと努力することも少ないのである。一方で、競争下では、発電事業者は設備投資の効率性や必要性を冷徹に吟味し、少しでも安い燃料を仕入れ、販売管理 20 費なども切り詰める。こうして無駄な供給設備は廃棄され、過剰品質は削り取られ、供給は適切に釣り合う。二つ目としてサービスの質が向上するということが挙げられる。需要者の多様なニーズに合わせて、様々な選択肢が提供される点が重要である。独占下では、我々需要者はそもそも自律的に電力会社を選ぶことができず、料金メニューも画一的になる。多少高くても 25 再エネの電力を使いたいと思ってもそのような選択肢はない。普段から節電に協力しようと思ってもそれを促す料金メニューや助言サービスは限られてくる。競争下では、小売会社は営業活動が重要になり、他社よりも顧客のニーズをつかもうと創意工夫する。その結果、需要者は選択肢という価格面以上の大きな便益を享受する。本来需要者には千差万別のニーズがあるはずであり、それらが顕在化するだけでも大きなメリットと言える。 30

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－８－三つ目のメリットは、第１章でも述べたが自由化により市場が大きくなる結果電力システム全体が安定的になることである。電力自由化によって市場を大きくすることで、電力システム全体を安定的にしていくのである。電力自由化とは単にひとつの市場に参入が増えて競争が起こるだけでなく、地域独占として分断されていた複数の市場が統合されて全体が大きくなることも意味する。市場が大きくなれば、需要と供給を一致させることが容易 5 になり、「効率的な資源配分」が実現する。その結果、経済的に言えば不要な供給設備が廃棄されて供給コスト（電気料金）が低減する。また、この「効率的な資源配分」が安定供給に寄与するのである。市場が大きくなれば、ひとつひとつの供給力（発電所）の割合が小さくなる。災害や事故あるいは定期点検によって運転を停止しても、その影響は相対的に小さくなるため、需給調整が容易になり、停電が起こりにくくなる。これは、同時同量 10 の原則が働く電力システムにおいて、極めて意味のあるメリットである。四つ目のメリットとして企業行動が社会的に公正になる点が挙げられる。３・１１後の原発事故後、いわゆる「原子力村」の悪弊が散々報道されている。政官財そして学も含めて、原子力の世界では非常に狭い身内社会を形成し、安全神話を作り上げ、原子力に批判的な意見は排除されてきたと指摘されている。また、原発に限らず、電力業界の閉鎖的な 15 秩序も、九州電力のメール問題などに代表されるように強い批判の的になっている。多額の政治献金を背景にした強い政治的影響力、天下りの受け入れなどによる所管省庁との密接な関係、多額の広告費を背景にしたマスメディアの支配力など、およそ健全な競争とは相入れない行動が指摘されている。競争が働くようになれば、政府よりも市場や顧客を見て経営しなければ他の企業に淘汰されてしまうため、そのような行動は少なくなるのであ 20 る。第６章電力自由化の反対論電力自由化については反対論も挙げられているがそれらについて述べていく。まず、安 25 定供給のためには発送電一貫でなければならないという議論には、必ずしも説得力がない。通信や航空など、他にも公共事業はある。プラント建設や都市開発など長期的視野から莫大な投資が必要な民間事業も、現代には珍しくない。それらの事業では様々な機能が効率的に分離され手いる例も多い。独占的事業体が全てを手掛けなければ、全体として成り立たないということはない。 30

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－９－電力自由化によって逆に電気料金が上がってしまうのではないかということも述べられている。確かに欧州では全般的に電気料金が上昇基調にある。しかしそれは、環境税の導入など増税によるところが大きく、自由化をしたから上昇したという実証はなされていない。公共事業料金は様々な政策的意図によって左右されるのであり、こうした非市場的要素と市場的要素のバランスをいかにとるかが、規制改革では問われている。 5 「使命感や責任感」、誰も供給責任を負わないという指摘もある。既存の電力には、これまで自分たちが日本の電力システムを担ってきたという強い自負があるのだろうし、それは事実として評価されるべきだろう。しかし、新規参入者にはそれができないという証明にはならず、欧州ではTSO（送電系統運用機関）が供給責任を負っている。通信分野でも、新規参入企業が積極的な営業活動を展開しているが、特に安全や安定を疎かにして利用者 10 が逃げているという話は聞かない。結局のところその企業が公益性の確保や安全対策にどの程度の資源を咲くかは経営判断である。安さを得意とする企業もあれば、安全性に特化した企業も存在するのである。だからこそ消費者の選択肢が広がり、性能・機能面でも競争が生じる。また、どの産業にも一定の安全基準は存在する。いくら安くても最低限満たさなければならない一線というの 15 は、自由市場であっても規制により課されており、それを守らない企業は市場から淘汰されるのである。国鉄がJR に民営化されたことにより、安全性も含めてサービスが向上したように自由化により安全面での問題が増えるということを一般化できない。逆に競争がなかったからこそ、原発の安全神話が作られたのである。また、電力自由化反対論として頻繁に引用されるのが、カリフォルニアの電力危機であ 20 る。アメリカのカリフォルニア州では電力自由化後の２０００年の夏から冬にかけて、停電が頻発した。発送電分離（運用分離）し、市場競争に委ねたからこうなったという指摘があるが、そもそも日本とアメリカではいくつも違う点がある。アメリカはその国土面積から停電時間が圧倒的に長い傾向にある。国土面積は日本の２４倍である。インフラ建設に同じコストをかけるのであれば、アメリカのほうが不利にな 25 る。また、文化的にも日本のように過剰品質を求めるのではなく、低コストを求める性向が強い。カリフォルニアの大停電には強い批判が集まったが、日常的にはある程度停電を許容する風土がある。短期的視点から利潤の最大化に走りがちであるため、設備投資が抑制される傾向にある。また訴訟社会であり、建設に対する反対運動が起きやすく、投資計画が承認されるまでに時間がかかるため、送電網の老朽化が進んでいるとも言われる。 30

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－１０－また、この都市のこの地域に特有の原因があった。２００９年の夏は猛暑であったうえ、折からのIT ブームを受けて電力需要は高まった。一方で、渇水の影響で他州からの水力発電の融通が減少した。したがって需給はひっ迫していた。そして、規制の失敗もこの停電の原因である。電力自由化の設計において、卸市場は完全に自由化されたが、需要者の不安に考慮して小売価格には上限が設定された。その結果、 5 卸価格は高騰したものの、電力会社はそれを小売価格に反映させることができず、需要者には節電のインセンティブが働かなかった。結果として、電力会社は売れば売るほど赤字が増える状況に陥った。また、損失を出さないように供給を止めたのではないかという指摘もある。このように、一貫性や整合性を欠いた自由化によって電力危機が発生したのであり、電 10 力自由化そのものが本質的な原因とは言えないのである。まとめ電力自由化によって企業同士で競争が生じたり、需要者に選択肢が出てくるというの 15 はとても大きなメリットである。しかし、今まで独占してきた企業からしてみれば納得できない点もあるだろう。さらに、自由化の移行期間に大きなトラブルが起きてしまえば、国民は日本の電力システムを信頼できなくなってしまうだろう。自由化はこれまでの電力システムを大きく変えるものであるため、慎重に考えていくべきである。しかし、電力自由化は世界での常識になりつつあるという事実を軽視してはならない。北 20 欧やドイツだけでなく、韓国やシンガポール、中国でも発送電分離がなされており、特に停電が多くなったという話も、元の垂直統合型の体制に戻したという話は聞いていない。もう発送電分離はグローバルスタンダードになっていることや現在の日本の電力問題を考慮すると電力自由化は有効な手段ではないかと考える。

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－１１－参考資料 ●杉浦利之「海外における電力自由化状況とニュービジネス」ＮＴＴファシリティーズ総研 ●東田尚子「電力市場における競争と法（１）：ドイツにおける託送料金の規制を手がかりに」一橋法学 5 ●高橋洋「電力自由化」日経新聞社２０１１年１０月２１日 ●山口聡「電力自由化の成果と課題―欧米と日本の比較―」調査と情報 ●『図解電力の自由化をめぐる～どうなる？日本のエネルギー～』２０００年１１月２８日初版第一刷発行発行所日本リーダーズ協会 10 １００８４字

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