雑誌名同志社政策科学研究

(1)

著者永井真也

雑誌名同志社政策科学研究

巻 3

ページ 123‑144

発行年 2002‑02‑28

権利同志社大学大学院総合政策科学会

URL http://doi.org/10.14988/pa.2017.0000004737

(2)

地域経営とＰＦＩに関する一考察

永井真也

あらまし

従来の地域経営のあり方として、一部事務組合、第３セクター、公営企業、広域連合制度をとりあげ、その問題点を解決する方策としてＰＦＩの考察を行うことを本稿の目的としている。

ＰＦＩは英国において先駆的に試みられている地域経営の手法であり、日本の従来型の地域経営との違いは公共サービスの実施者として民間事業者も認めているところである。公共部門と民間部門が市場原理に基づいた競争を行うことで、公共サービスのコストダウンを図っている。

民間事業者によって公共サービスを行うことで、民間資金による社会資本整備を可能にするとともに民間事業者のノウハウを公共サービスに導入することができるようになる。このような観点から、公共サービスの地域住民への最適な供給を地域経営とし、ＰＦＩの導入の可能性を検証している。

本稿では、従来型の地域経営の問題点を提示し、その対応としての民営化のメリット、ＰＦＩの特徴を示した上で、広域ゴミ処理の民間委託を事例として検証し、現状におけるＰＦＩを導入する上での問題点を提示している。

1 サービス基準の設定、情報公開、選択と協議、丁寧かつ親切な対応、正確性、および Value for Money という考え方が示された。

１．はじめに

英国において 1992 年から取り組み始めたＰＦＩ( Private Finance Initiative )は、ノーマン・ラモント大蔵大臣がＰＦＩの概念を発表したのに端を発し、その後の６年間で108億９千２百万ポンドに及び、実に社会資本整備の１割以上をＰＦＩで取り組むに至っている。しかし、英国がＰＦＩを取り組むに至った経緯は、むしろ後ろ向きであり、その起こりは保守党のサッチャー政権下の財政難にともなう行財政改革の一環が始まりであり、保守党政権下で「小さな政府」を目指していく中でたどり着いた結果といえる。その後、1991 年に次の保守党のメイジャー政権下では、「市民憲章（シチズンズ・チャーター制度）」¹ が導入され、その中でＶＦＭ( Value for Money ) という考え方が示された。現在の新労働党のブレア政権にもＰＦＩは引き継がれ、ＰＦＴＦ(

Private Finance Task Force )が大蔵省内に設置され、

それまで以上にＰＦＩが推進されている。

ＰＦＩを導入した結果として公共部門のコストダウンを達成できたとの報告があり、英国同様に国家的な財政危機に瀕している日本においてもＰＦＩの導入は有効ではないかといった議論があり、ＰＦＩを取り入れるための環境整備を行っている。そのとりかかりとして、1999 年７月に「民間資金等の活用による公共施設等の整備等の促進に関する法律（法律第百十七号）」

（以下、「ＰＦＩ法」とする。）が国会で成立され、

1999 年９月より施行された。しかし、日本においては過去においても「民間事業者の能力の活用による特定施設の整備の促進に関する臨時措

(3)

² 第３セクターという用語が初めて公式に使用されたのは 1973（昭和 48 年）年の「社会基本計画」であるとされている。しかし、

その呼称が一般に定着したのは、1984 年の三陸鉄道の開業以降であろう。

3 『地方公営企業年鑑』（第 46 集）（地方財務協会、2000 年）によると、平成十年度の公営企業の決算規模は 22 兆 2,492 億円であり普通会計歳出決算額の 22% を占めている。決算額が大きいものは、下水道事業 7 兆 9,192 億円 , 水道事業５兆 2,126 億円 , 病院事業 4 兆 7,575 億円 , 宅地造成事業１兆 5,070 億円 , 交通事業１兆 4,539 億円などとなっており、これらの５事業で決算額の 93.7% を占めている。なお、累積欠損金が大きいのは交通事業２兆 1,761 億円と病院事業１兆 1,429 億円であり、これらの２事業で累積欠損金合計額（４兆 1,890 億円）の 79.2% を占めている。

置法（法律第七十七号）」（以下、「民活法」とする。）が 1986 年９月に施行されたが、民活法に基づき設立された第３セクターの多くが経営的に行き詰まっている。それでは日本においてＰＦＩ法を導入したとしても、民活法と同様の道を歩んでいくのではないかといった指摘があるが、

ＰＦＩは民間企業の出資であり、第３セクターは民間企業と自治体の共同出資であり、その取り扱う事業の範囲も違う。

日本において新しい試みであるＰＦＩを導入し機能させるために、どのような環境整備を行っていかなければならないのかを英国の先例に倣って論及し、そこに財政再建下の中での地域経営のあり方を検証してみたい。そして、多様化する社会の中で、地域社会においてどのように公共サービスを提供していけばよいのかの模索としている。

２．地域経営の流れ

２.１地域経営の類型と問題点

従来型の地域経営手法として、第３セクター、

公営企業、一部事務組合、広域連合制度をとりあげ、共通することは公共部門によって公共サービスが実施されていることであり、そこには競争を排除した非効率な運営が存在するため、時代の変化への適応能力を欠いている。また、公的部門の運営が非効率であるということは税金の無駄使いがあるということであり、住民本位の地域経営の視点から離れたものであるといえよう。

２.１.１第３セクター

1986 年に民活法が施行され、これに基づき設立された第３セクター²は、地域開発、リゾート

開発、福祉、教育などの分野に及んでいる。しかし、第３セクターによる大規模開発は、むつ小川原開発㈱や苫小牧東部開発㈱などのように多額の借金を残して何もなさなかったことが問題視され、国会審議でも第３セクターは「ぬえのような機関」であって責任を負うところがないとされ、その運営の失敗の責任が明確でないことが指摘された。

第３セクター運営の失敗の原因の１つと考えられるのがその設立目的であり、民間企業が参入しない分野で、かつ自治体の業務の及ばない分野に、各自治体が地域の活性化を目的に新規事業に着手した結果、当初の見込みほど事業運営がうまくいかなかった。一度、動き出した第３セクターは、地域性を主張するがために事業性を見失ったまま、適切な処理を行われずに今日まで残っている。

失敗の第２の原因は、第３セクターの運営がもともと官民の寄り合い所帯であり、支援している自治体の体質と民間企業の体質は違っており、どちらかといえば官主導の無責任体質の中では、民間の効率的な運営や民間のマンパワーと資金を利用するといった当初の目的は果たされなかった。結果的に、第３セクターは問題の先送りとその延命が図られ、地元自治体に多額の債務保証と損失補填としての補助金を残した。

第３セクターの今後の対策としては、公務員の身分保障されたもとでの経営と自治体頼みの経営体質があり、組織全体としてモラルハザード（倫理の欠如）に陥っていたことがあげられる。また、こうした状態をチェックする第３者機関による運営の適切な監視がなかったことも制度上の問題点である。

２.１.２公営企業

公営企業³は、公営交通や病院や上下水道事業や宅地造成など住民の生活に直結した生活に必

(4)

要とされる準公共財的事業を公共サービスの一環として行ってきた。この中には一部事務組合で行われているものもある。

公営企業は自治体から独立した独立会計を採っているが、実際の運営においては殆どが自治体の補助金に頼った運営を行っている。なぜなら、準公共財であるサービスには外部性があり、民間企業に任せると財・サービスの最適供給水準を下回るので、補助金の拠出が正当化されるからである。しかし、現在においては病院・交通・宅地造成においては、民間企業と競合する場合が多く、民間企業よってサービスが提供できなかった時代にはその存在意義があったが、民間企業でも同様のサービスができるようになってくると、その存在意義が曖昧になってくる。

民間企業と競合する公営企業の問題点として、

その職員の待遇が公務員待遇であるために現業職にも行政職と同じ一律の賃金体系を用いており、公営企業の職員の給料が民間企業の職員に比べて割高になり赤字の原因となっている⁴。基本的に民間企業と公営企業が競合的である場合で、さらに公営企業が赤字である場合には、長期的には公営企業は、民営化していかなければならない。

２.１.３一部事務組合

一部事務組合は、本来は自治体単位で行政サービスを行うべきであるが、自治体の規模が小さいために複数の自治体によって特定の事務を共同して行う組織体である。主に、消防や非尿処理といった広域で行うことでメリットがある事業に対して一部事務組合を形成して執り行っている。一部事務組合によって運営が行われてきたのはナショナル・ミニマムとしての公共サービスが中心であり、現在は介護保健制度の導入と共に、シビル・ミニマムへの対応として広域連合制度への移行も考えられている。広域的に一部事務組合で行政サービスを執り行っていく際の問題点を地域経営の課題として３点ほどあげておきたい。

① 広域市町村計画の実効性

広域市町村計画については、各市町村において当該計画の重要性が十分認識されていないことから市町村計画の張り合わせ的なものとなり、広域計画の統一性が乏しいことなどから、事業執行にあたっては市町村に頼らざるを得ず、当該計画に対して組合として十分にイニシアティブが発揮できていない現状にあること。

② 財政基盤

組合の財源は、関係市町村の負担金に依存していることから事務執行に必要な事務局体制の充実をはじめ、事業執行のあらゆる面において関係市町村の意見や利害に左右されやすく、組合の独自性、自立性が確保できないこと。

③ 事務局体制

組合の事務局は、特定の市町村からの派遣職員で構成されており、２〜３年で派遣元へ戻る例が多いことから、継続性の確保に問題があり、広域的視点からの総合調整や企画立案が十分行いうる体制に欠けていること。

以上が一部事務組合の問題点としてあげられる。

新しく設けられた広域連合制度は、１つの自治体として存在しており、①と③の問題点は解消されるようになっている。

２.１.４広域連合制度

地方分権推進委員会の第二次勧告において、

「多様化・高度化する住民ニーズに対応したより高度の行政サービスの提供が求められていることから、今まで以上に積極的に広域行政の推進に取り組む必要がある」と指摘されている。それを受けたかたちで、平成６年の地方自治法改正で制度化され、平成７年６月から施行された広域連合制度の活用を促進していくことが求められている。

広域連合は２つ以上の市町村が一緒に事務をこなすことであり、従来から一部事務組合、広域行政圏といった制度によってごみ処理や消防などの事務を行ってきたが、新しい広域連合制度

4 社団法人日本バス協会編『日本のバス事業・1999 年版』155 頁によると、平成９年度で一人当たり人件費は、民営 7,685 千円、公営 11,023 千円で、約 43.4% 割高である。

(5)

は、本来の市町村の事務の他に、国・都道府県から直接に権限・事務の委託を受けることができる⁵。広域連合制度が一部事務組合と違う点は、

それだけで単独の自治体として認められる点であり、広域連合の長と議員は直接または間接の選挙によって選ばれ、全く新しい独立した地方政府が誕生することになる。

しかしながら、その財政基盤が広域連合制度に参加している自治体に依存している。広域連合制度の財源は、３分の１は構成自治体で均等に負担し、３分の１は町の人口に応じて、また、

残りの３分の１は関係市町村の標準財政規模に対して負担される。自治権は認められているが独自の財源も持っておらず、地元自治体の財政力によって運営が左右される結果になっている。

一部事務組合の問題点であった財源については改善されていない。

この広域連合制度の組織・機能は米国の特別区に類似しているが、米国の特別区は取り扱う行政サービスごとに行政区が成立しており、それぞれの特別区の行政範囲は異なっている。また、州によって異なっているが、特別区の財源の半分はサービスからの収入であり、もう半分は補助金と固定資産税によって成り立っており、

収益性を追求する傾向があり民間的な運営を行っている。広域連合制度は、独立性は認められているが、独自財源を確保されておらず現実性に欠けた独立性となっており、米国の特別区のように自治体には独立性と独自の財源が必要である。

２.２新しい地域経営−ＰＦＩへの取り組み−

自治体外に別の形態をとって公共サービスを提供しているが、官僚的で非効率であったり、財源の束縛を受けていたりしていた。先に見てきたように、第３セクターの場当たり的な経営計画からくる赤字経営でも倒産しないモラルハザードに陥った経営体質や、公営企業のように全ての職員を公務員として雇用するために仕事

に合った賃金体系が確立されていないために、

賃金高からの赤字体質を招いたりしている。一部事務組合の問題点を改善した広域連合制度も財政面からの束縛受けるため、独自の財源が必要である。それらの問題点への解決策として、ＰＦＩを地域経営の取り組みの１つとして紹介したい。

２.２.１世界の流れ−世界銀行レポートより−

世界的に民営化が広がっており、この背景には２つあり、１つは先進国が財政赤字のために国営企業を含めた政府部門を民営化してきたことと、もう１つは世銀グループやＩＭＦなどの国際機関が途上国援助のために構造調整政策を採ってきた経緯がある。ここで参考とした世界銀行の社会資本整備への民間資金導入のレポートは、我が国でＰＦＩを取り組む上でも有効な意見であり、その内容を紹介しておきたい。

まず、はじめに経済の発展は社会資本に大きく依存しているとした上で、社会資本の整備は政府だけの役割ではないとしている。

その社会資本の効率が悪い場合として３つ指摘しており、①行政運営にアカウンタビリティがない場合、②財政難である場合、③市場原理が欠如している場合としている。また、民間によって社会資本整備がなされた場合には、市場原理により効率的に運営され、ひいては財政的にも余裕が生まれ、その他の事業に資金が回せるようになるとの立場から民間資金による社会資本整備のメリットを指摘している。その市場原理を導入し民間企業に参入を促すために必要なこととして、①規制の枠組み、②適正な料金体系、

③補助金システムの３つを行政の能力として要求しており、最終的には民間資金の導入可能な分野は全体の約７割程度ではないかとしている。

以上が世界銀行の民間資金による社会資本整備に関するレポートの中からの指摘である。

表１は 1995 年における４業種のみの比較であるが、ＰＦＩ先進国の英国では民営化率が 71%

と高く、日本の民営化率は 14% と低い。日本で

5 広域連合制度の効率性から考えると、外部効率性は国・都道府県から事務を引き受けることでより住民に近いところで事務を行うようになり達成され、さらに、内部効率性は複数の市町村が共同で事務を行うことで達成されている。ここでいう外部効率性・

内部効率性については３．４で詳述している。

(6)

は特に水道事業の民営化の遅れが目立つ結果になっている。

ＰＦＩへの取り組みの積極的な国は、英国、米国、カナダ、ニュージーランド、オーストラリア等の国々であり、共通点としてあげられているのが国内の財政赤字に伴う行政改革を実施してきた国々である。

２.２.２英国におけるＰＦＩ

英国では財政的側面から民営化、ＰＦＩへの取り組みを行っている。1991 年にメイジャー政権下で「市民憲章」（シチズンズ・チャーター制度）が示され、その中のＶＦＭ( Value for Money

)という考え方は、「国民の支払う租税に対し、最も価値の高い公共サービスを提供すべし」というものである。その取り組みは、「行政が自ら担い続けなければならない役割は何か」が改めて問われ、国民のための最適な公共サービスを提供するためには、必ずしも政府自らがサービスの実施者になる必要はないとし、民間部門と公共部門をイーコール・フッティングにおいて競わせることで、民間の優れた部分を公共サービスに取り込もうとしている。イーコール・フッティング確立のために、関係法令の改変などにも着手しており、さらに市場原理での競争のため公共部門のサービスコストをはじき出す方法としてＰＳＣ( Public Sector Comparator )といった基準も設けている。

表 1 世界の民営化率

出所）World Bank Staff Estimates 1997 Private investment in infrastracture, 1995

〔percentage share〕

Telecom OECD-high income countries

France 0 0 10 36 13

Germany 0 67 0 20 9

Japan 35 96 3 0 14

Netherlands 100 23 8 54 46

United Kingdom 100 100 21 100 71

United States 100 81 13 22 47

Middle-and liw income countries

Chile 100 99 7 4 54

Cote d'lvoire 0 30 0 25 10

Hungary 98 100 53 0 76

Philippines 87 49 25 0 42

Tailand 31 30 20 0 17

Average 59 61 15 24 36

Power Tansport Water/sewer private share Weighted

(7)

ここで、公共部門におけるＰＦＩ導入のメリットとしては、内部的な効率性においては競争入札によって、人、物、金、情報の最適調達を行うことでコストダウンが図られることである。

同じく外部的な効率性は、事業性を確保するために事前調査（事業評価）を行うことで住民のニーズを掴むことができること、事後的にも選定事業者が常に収益性の拡大を求めて行動するため常に住民のニーズを把握しようと努力することである。

ＰＦＩを行政面から見ると事業の管理のための手段になるが、財政面から見ると資金調達手段になる。資金調達にはプロジェクト・ファイナンスといった手法が用いられ、事業におけるキャッシュフロー（現金収支）を明確に描くことで、民間資金の導入を図っている。ＰＦＩの前提条件として契約・事業の透明化が図られなければならず、情報の非対称性が残っていては後でのトラブルの元であり、詳細な契約によってリスクを如何にコントロールするかを確定しておかなければならない。

３．ＰＦＩの機能

民営化が世界的な潮流であり、特に英国等で行われているＰＦＩにはどのようなメリットがあるのか、市場原理の導入のメリットと効率性を中心に考察してみたい。

３.１モラルハザードとインセンティブの関係

第３セクターのように、民間企業形態をとっていたとしても、自治体の補填によって支えられるならば赤字になっても存続し続けられ（リスクがなく）、黒字を計上し続けて存続していこうといった企業努力（インセンティブ）が失われ、モラルハザード（倫理の欠如）に陥ってしまう。

ＰＦＩは、公共サービスを民間事業者に行わせており、民間事業者においては自治体からの財政補填は期待できず、倒産の危険（リスク）がありモラルハザードを回避できる。それは、ＰＦＩの選定事業者にはインセンティブが発生し、

そのインセンティブの発生を明確にするためには選定事業者のリスク負担を明確にしておく必

要がある。

ＰＦＩのインセンティブは２つのインセンティブに分けることができる。従来の社会資本整備では公的部門が設備（ハード）を所有していたが、ＰＦＩにおいて特徴的なことは民間事業者がハードを所有していることである。従来の公共部門は所有権を得ることで利用権を得ていたが、ＰＦＩでは公共部門は利用権だけを得ようとしており、公共部門のあり方としては実施型から管理型へ移行しているといえる。２つのインセンティブとは、所有権からのインセンティブと利用権からのインセンティブである。

民間事業者は、自ら所有権を有すること（所有リスク）で他人のモノより自分のモノを大切にしようというインセンティブが働く。また、公共サービスに対して自治体が支払う料金の体系にインセンティブが働くようにしておくこと（営業リスク）で、ＰＦＩの選定事業者に企業努力を行うインセンティブが発生する。従来の公共サービスのあり方に対してＰＦＩのあり方は、

インセンティブの創出とモラルハザードの防止の効果がある。

３.２市場原理のメリット

ＰＦＩによって、公共部門と民間部門を競争的にするメリットは、一般的にいわれるように、

独占市場にある公共サービスの市場を民間事業者の参入によって競争的市場に移行させた場合に、価格競争によって供給曲線が下方にシフトすることで社会余剰が拡大することである。

図１にあるように独占市場の場合には、限界収入曲線と限界費用曲線によって供給量 Q が決定し、需要曲線上の点Ａの供給量によって価格P が決定され、社会における公共サービスの価格が決定される。ＰＦＩによって、独占市場から競争市場へ移行する場合に、価格は限界収入曲線と限界費用曲線の交点から限界費用曲線と需要曲線の交点へと移行する。公共部門限界費用曲線と民間部門限界費用曲線が異なり、民間部門の方が安くサービスを生産できるのであれば、

限界収入曲線と公共部門限界費用曲線によって決定される供給量Qから、民間部門限界費用曲線と需要曲線によって決定される Q* へと増加する。そして、需要曲線上の供給量に対する価格は

(8)

P から P* へと低下する。

ＰＦＩを用いて民間部門と公共部門の優れた方を採用すれば、公共サービスのコストの低下をもたらし、□ ABPP* で表される消費者余剰の拡大がもたらされる。

さらに、市場が競争的であり、参入の機会が確保されている場合には民間事業者同士の競争が始まり、図２の需要・供給曲線において述べると、当初の需要曲線Ｄと供給曲線Ｓによって決定された価格pは、より競争的市場になることで供給曲線Ｓが下方にシフトして供給曲線Ｓ'になり、需要曲線Ｄと供給曲線Ｓ ' によって決定され

た価格は p' となり、価格はｐからｐ ' へと低下する。このとき供給量はｑからｑ ' へと増加している。（点Ａから点Ｂにシフトする）

この価格と供給量の移動を社会余剰で考えると、需要曲線Ｄと供給曲線Ｓの領域で示される社会余剰は、消費者余剰△C A pと生産者余剰△

E A p の合計△ C A E で示される。一方、需要曲線Ｄと供給曲線Ｓ ' の領域で示される社会余剰は、消費者余剰△ C B p' と生産者余剰△ O B p' の合計△ C B O で示される。供給曲線の移動により、交点Aから交点Ｂへと移動すると全体の社会余剰の面積は△ C A E から△ C B O へと□ A B 図１独占市場から競争市場への移行

図２価格と社会余剰の関係価格

P A

Q Q* 供給量

限界収入曲線需要曲線

民間部門限界費用曲線公共部門限界費用曲線

B P*

P C

p

A

p' B

E

O q q'

Q 供給曲線S' 供給曲線S 需要曲線D

(9)

O E分拡大しており、競争的であることは均衡価格の低下によって社会余剰の拡大をもたらすことで、結果としてより社会厚生を拡大させている。

３.３パレート最適

効率性と公平性はトレードオフの関係にあるが、それはパレート曲線上に選好点がある場合である。すなわち、公共部門に任せておけば最適価格によって行われているというのであれば、

その選考点はパレート曲線上にあり、効率性を減らすことなく公平性を増やすことができないパレート最適（逆も同じ）の行政運営がなされていることを意味している。

パレート曲線上に選好点がない場合（図３の点Ｃ）では、効率性でも公平性でも達成できるものを達成することで、住民の効用の拡大ができ、

選好点をパレート曲線上の点Ｄに移行することを目指せばよいことになる。

３.４行政の外部効率性と内部効率性

⁷ 自治体の効率性を２つに分けると、１つは住民ニーズに合致させていく外部効率性と、もう１つは公共サービスを如何にして低いコストで生産していくかという内部効率性がある。外部効率性とは配分の問題であり、内部効率性とは生産性の問題である。

図４の生産可能性曲線FFと社会的無差別曲線 W¹, W²,W³において考えてみと、生産可能曲線FF 上にない点Ｓにおいては非効率な生産が行われおり、内部効率性と外部効率性の両方に問題がある。点Ｓは、同じ社会的無差別曲線 W²上にある点Ｔか点Ｒのいずれかに移行することで、内部効率性を達成することができる。同じ生産可能性曲線上にある点Ｒと点Ｐにおいて同様に内部的に効率的なサービスが生産されているが、

社会的無差別曲線からは、社会的無差別曲線 W¹ 上の点Ｐが社会的無差別曲線W²上の点Ｒより住民の嗜好に近い生産を行っていることが分かる。

点Ｐのほうが点Ｒより外部効率性が高く、同じ内部効率性ならば住民ニーズに近い方がより効率的である。

図 3 公平性と効率性のトレードオフ

ここでは自治体が非効率な運営を行っており、

ＰＦＩによって市場原理を導入しコストダウンを図ることで効率性を追求し、パレート曲線上に選好点を移行させることを目論んでいる。しかし、パレート曲線上に選好点がある場合には、

それ以上に効率性を追求することは返って公平性を損なう結果となってしまう⁶。公共性の観点から、ＰＦＩ契約にはある程度の公平性を残した形での運用を要求しなければならない。

6 効率性とトレードオフにあるものとして安全性も考えられるであろう。この場合も効率性を追求しすぎて安全性を損なう可能性もある。

7 内部効率性と外部効率性の定義は〔神野 00〕によるが、〔林 99〕68-72 ページでは生産の効率性と配分の効率性とし、本項では、

その説明に〔林 99〕を参考にしている。

図４内部効率性と外部効率性

また、社会的無差別曲線 W¹, W²は同一の社会において比較を行っているが、社会的無差別曲線W³のように明らかに社会的無差別曲線W¹, W² と住民の嗜好が違っている場合は、生産可能性公平性

効率性

C D Y

W³ W² W¹

F

S T

P

R F

O X

(10)

曲線と社会的無差別曲線W³が接している点Ｔが最も効率的な生産を行っている。本来住民の嗜好は地域ごとに異なるはずであるが、現在の財政制度は全国的に一律の補助金政策を行っており、必ずしも住民の嗜好を満たすような外部効率性を追求しているとはいえない。補助金の影響を受けずに社会資本整備が行われるならば、

生産可能性曲線上の最も住民の嗜好を反映する点が選択されるだろうし、そのためには住民のニーズ（社会的無差別曲線）を常に掴むインセンティブが制度的にビルトインされてなければならない。ＰＦＩは料金制度にインセンティブが持ち込まれているために、企業の利益拡大のために事業の外部効率性を追求するであろう。

さらに、内部効率性の問題点である生産の効率性を２つに分けると、１つは与えられた資源で最大の生産をすることと、もう１つは一定の生産をするのに必要な費用を最小化することである。すなわち、前者は生産ロスを最小限にすることであり、後者は生産財の投入の割合を最適にすることである。図５において、点Aは生産を最大限効率化させることによって点 B へ移行する。１つ目の条件を満たす。点 B と点C は等産出曲線 I I 上の２点である。等産出曲線 I I と等費用曲線P Pの接点である点Ｃがより安く生産されており効率的である。同じモノを生産するならば点 A より点 B、点 B より点 C が有利である。公共サービスが点Cを目指していくためには、競争的な環境でより効率的に生産するインセンティブを制度的に創出していかなければならない。

３.５公共サービスの広域化

ＰＦＩの選定事業者がさらに事業の効率性を追求するならば、範囲の経済と規模の経済を考えるであろう。

範囲の経済は、同じ地域の中で１つだけの公共サービスを提供するだけでなく、２つ、３つの公共サービスを同時に行うことによって達成される効率性を追求している。例えば、水道事業と通信事業を同時に行うことによって２度工事が必要なところを一度にしてしまうことができる。

しかし、実際には選定事業者が２つの事業を同時に受注することが必要であり、範囲の経済の達成には、自治体が発注する際に計画的に発注することが必要と考えられる。

規模の経済については、選定事業者が自ら所有している社会資本をより効率よく運営することを考えるならば、一度により多くの仕事をこなした方が効率的に運営できるので、契約をした自治体の周辺自治体に対して同様の契約をしようと働きかける。ここにおいて従来の公共サービスとの違いがあり、自治体ごとの公共サービスの提供といった行政運営の枠組みを越えて、公共サービスが行われていくであろう。

４．ＰＦＩの経営

民営化によって民間資金が公共部門へ導入されると、従来の税金と違って返済義務があり、それは民間資金には貸し倒れリスクが発生することも考慮しなければならない。デフォルト・リスクがある限り、資金の提供者に対するアカウンタビリティが必要になり、事業性が明確でなければならない。

４.１ストック経営からキャッシュフロー経営への転換

⁸

従来の社会資本整備のあり方では、自治体によって施設（ハード）が建設され、維持管理（ソフト）も行われてきた。自治体自らが実施者とし図５生産の効率性

8 年々の支出がフローであり、その蓄積がストックであるが、ここでは、公共部門から民間部門への根本的な転換の意味合いを込めて、民間資金による社会資本をキャッシュフローによるものとしている。

A I B

P

O 労働

資本 P I

C

(11)

ての社会資本整備のあり方は、ハードによって公共サービスが行われているといった考え方であり、この考え方は国からの補助金のあり方に影響を受けている⁹。従来の様にハードの建設だけで公共サービスが行えるのであれば、自治体がその信用力を背景に起債して最も安い金利で資金調達を行い、自らハードを建設すれば最も効率が良かった。しかしながら、ナショナル・ミニマムの時代を経て、住民ニーズが多様化する時代へと移ってきた今日において、多様な住民ニーズに応えていくためには画一的なハードの提供が公共サービスであるという考え方は通用しなくなってきており、自治体は多様性のあるソフト面を重視した公共サービスへと変化させなければならない。時代の変化を背景に、多様な公共サービスを提供することが要求される中での社会資本整備のあり方として、自治体自らが実施者として画一的なサービスを行うよりも、

自治体は民間事業者から必要なサービスを適時購入してくることで、住民への最適な公共サービスを提供していくことが可能になるだろう。

その過程において、自治体は公共サービスにおける役割を実施者から管理者へと立場を変えていかなければならない。

英国において始まったＰＦＩは、民間企業に企画、資金調達、建設、維持管理、運営することを要求しており、自治体はそのサービスの購入体となっている。民間企業は 20 〜 30 年に及ぶ長期の契約を結び、その間、常に住民ニーズを満たし続けなければならないので、創意工夫を行わなければならず、そこには民間企業の最適なノウハウが公共サービスへと吸収される仕組みがビルトインされている。民間事業者が最も注意を払うのは、どのようにして長期間維持管理していくかであり、そのためにはどのようなハードを建設すればよいかを設計段階から考えるようになるであろう。

ＰＦＩを導入すれば、自治体はサービスの購

入者として毎年受けたサービスに応じた一定の金額を支払っていけばよいのであり、それ以外のリスクは民間事業者に任せてしまえるようになる。自治体は、サービスを受け取るのみで代金を支払えばよく、社会資本の建設・維持管理が自治体から切り離されている。社会資本整備の維持管理を引き受けた選定事業者はその自治体からの収入、もしくはそのサービスの受益者からの収入に頼って、企業運営がなされている。

民間事業者にしてみれば、ライフサイクル・コスティングを図って最も効率的で安いものを考え、決められた料金体系の中で如何に利益を上げるかが、経営上の問題点である。さらに設立資金への借入金の返済も毎年行っていかなければならないので、年々の元本支払い前のキャッシュフローがどの程度あるのかを事業計画として作成しなければならない。

ライフサイクル・コスティングの発想とキャッシュフローの発想は、社会資本整備のあり方においてモノの面からと資金の面からの裏表の関係にあり、ＰＦＩを実行していく上で２つの軸になる発想である。これらの考え方に基づく社会資本整備のあり方は、ハード重視からソフト重視へと移行しており、自治体によるストック経営の時代から、選定事業者によるキャッシュフロー経営へと転換していくことを意味している。

４.２ストラクチャード・ファイナンスとしてのＰＦＩ

ＰＦＩの資金調達の方法としては、ストラクチャード・ファイナンス¹⁰に依存することになる。ストラクチャード・ファイナンスとは、大きく分けて銀行からの借入で行うプロジェクト・

ファイナンス¹¹と証券化によって資金調達するセキュリタイゼーションの２つがある。銀行が間

9 現状での国から地方への補助金は、社会資本整備の建設に対してなされており、その運営における費用・人件費に対してはなされていない。

10 ストラクチャード・ファイナンスとプロジェクト・ファイナンスの違いに関しては〔大垣 97〕52 ページに紹介されており、「プロジェクトから生じるキャッシュフローを引き当てとする広義のプロジェクト・ファイナンス」を広義でのストラクチャード・

ファイナンスに加えている。本稿ではプロジェクト・ファイナンスとセキュリタイゼーションが選択的に同じ事業に用いられることからプロジェクト・ファイナンスをストラクチャード・ファイナンスの一種として扱っている。

11 一般的なプロジェクト・ファイナンスの定義として、「特定のプロジェクトに対するファイナンスであり、そのファイナンスの元利金の返済原資を原則として当該プロジェクトから生み出されるキャッシュフローに限定し、またそのファイナンスの担保を当該プロジェクトの関連資産、権利に依存して行う金融手法。」と〔第一勧業銀行国際金融部編 99〕67 ページに示されている。

(12)

接金融で行った場合はプロジェクト・ファイナンス、証券会社が直接金融で行った場合はセキュリタイゼーションである。

プロジェクト・ファイナンスと従来のコーポレート・ファイナンスの違いは、プロジェクト・

ファイナンスは銀行が個々の事業ごとに審査を行い事業に対して貸付を行うことであり、コーポレート・ファイナンスは銀行が個々の企業ごとに審査を行い企業に対して貸付を行うことである。本来的にプロジェクト・ファイナンスは、

油田開発など鉱物資源開発のために行われる融資形態で、担保を取ることはできないが、毎年確実に一定のキャッシュフローがある事業に使われる。審査の違う点としては、プロジェクト・

ファイナンスが事業のキャッシュフロー（現金収支）¹²を返済原資として貸付が発生するのに対して、コーポレート・ファイナンスは企業の信用力に対して貸付が発生している。前者はキャッシュフローに対して貸付し、後者は担保に対して貸付が行われている。ＰＦＩにおいてはキャッシュフローの確保が生命線であり、プロジェクト自体の価値に対しての評価に基づいて資金調達が行われている。

セキュリタイゼーションとプロジェクト・

ファイナンスにおける違いは、証券化によって機関投資家から資金を調達するか銀行から調達するかであり、その他の仕組みは基本的には変わらず、セキュリタイゼーションは不動産の証券化などで頻繁に利用されている手法であり、

証券のマーケット自体は広がりつつあり、ＰＦＩの実績ができてくれば大型案件への利用が期待される。

４.３ＰＦＩの資金の流れ

ＰＦＩを１つのプロジェクトとして独立させることで、明確に事業全体が見渡せる。独立した企業体とすることで、自治体側からも選定事業者からも会計的にはオフバランスの関係になり、

自治体の財政状況から独立し、選定事業者の会

計からも独立することができ、両者の影響を受けることはない。この独立した企業をＳＰＣ¹³( Special Purpose Company )（「特定目的会社」という）と呼び、ＳＰＣに社会資本を財産として譲渡する。オフバランスにあるということは、万が一にも選定事業者が倒産などによって管理ができなくなったとしてもそのＳＰＣは、その債権者

（ここでは銀行や機関投資家）によって維持管理されるようになり、具体的には債権者によって別の管理能力のある会社を探し管理を委託するものと考えられる。

まず、ＰＦＩにおいてＳＰＣの設立をおこなうが、ＳＰＣは特別法上の営利社団法人（商人）

であり、最低資本金 300 万円以上、出資単位１口５万円以上、「発起人」による定款（資産流動化計画を含む）の作成等、募集設立不可となっており、ＳＰＣは選定事業者が設立するものと考えられる。よってＳＰＣの運営権は、選定事業者

（運営会社）にあるが、選定事業者は初期投資の建設資金などを補うために借入金を発生させているので、その株式は銀行の担保になっている。

証券化の場合も同様である。ＳＰＣのキャッシュフローの一部は銀行への返済原資であり、

証券化の場合は資金調達のために発行した社債の償還原資となる。実際に、回収原資であるキャッシュフローを保全するためにエスクロー信託設定を行い、これは委託料の請求権を信託銀行に委託し一定条件を満たす支払いにしか出金を認めないようにしている。

ＳＰＣの資産は資本金が最低 300 万円の過小資本であるので、銀行からの借入金や機関投資家に対して発行した社債が殆どであり、バランスシートで考えれば非常に不安定な存在であるが、返済原資であるキャッシュフローが安定しているので、ＳＰＣの実現が可能である。すなわち、ＰＦＩの運営において、民間事業者は営利目的であり活動に見合った収益がなければ運営していけないし、資産があっても収入がなければ企業活動が維持できないが、常に手元に現金があり資金繰りがついていれば潰れることはないのである。経営的に述べれば、貸借対照表より

12 キャッシュフローは、営業キャッシュフローを指しており、銀行への元本支払い前のキャッシュフローである。営業キャッシュフローは、キャッシュフロー＝税率 × 現金収支＋（１−税率）× 非現金収支で求められ、非現金収支には減価償却費が含まれる。その他のキャッシュフローには、投資キャッシュフロー、財務キャッシュフローがある。借入金の返済、社債の償還は、財務キャッシュフローで示される。

13 ＳＰＣとは、「特定目的会社による特定資産の流動化に関する法律」（SPC 法）において定められた特定目的会社である。

(13)

は、損益計算書を重視し、そのためにはキャッシュフロー計算書を最も重要視する。

もう一つの手法であるセキュリタイゼーションの場合はＳＰＣの構造は同じであるが、社債を発行するために発行の条件を整えなければならない点がプロジェクト・ファイナンスと違ってくる。社債の発行は債権者を保護する必要があるためにより多くの手段を用いなければならない。（図６参照）

まず、債券市場に社債を発行するためには BBB以上の格付け¹⁴を必要とし、そのためには格付け会社から格付けを取得しなければならない。

BBB 以上の格付けが取得できない場合には、信託銀行によって信用補完を受けなければならない。このときに、信託銀行は、自らＳＰＣの内容を審査しその社債が信用力を有すると判断したときに、自らの信用力を社債に与えることで社債の発行を可能にする。この場合、信託銀行の格付けが社債の格付けとなり、信託銀行の格付けがAAであれば、ＳＰＣの発行する社債の格付けは AA になる。もちろん、これを応用して、BBB 以上の格付けを取得しているＳＰＣの社債であっても格付けを上げ、調達資金のコストを下げるために信託銀行に信用補完を依頼する場合もある。

また、セキュリタイゼーションの資金調達を社債として一括に扱ってきたが、詳しく分ければ、社債の他に劣後債、優先株といったものがある。劣後債はＳＰＣが倒産した場合に残った資産を配分する場合に社債債権者の後に分配を受ける位置づけであり、社債よりもリスクが高いが利回りがいいといった特徴があり、実際的には劣後債を設けることで社債債権者に安心感を与えて引き受けを促進させる効果がある。

もう一方の優先株は、株主総会での議決権を持たないが、株主に優先して配当金を受け取ることができる。優先株を設けた場合には資本金が多くなり、借入金の割合を抑えることでより経営を安定させる効果があり、また社債の危険度が下がるために社債の引き受けを促進する効果がある。

４.４ＰＦＩの破綻したケース

ＰＦＩが破綻したケースにおいて自治体側が受ける被害は最初の出資金のみであり、ストラクチャード・ファイナンスの性格から自治体側が債務保証をすることはなく、被害は民間資金の提供者にのみに及ぶ。その時に、銀行や機関投

14 BBB 以上の格付けとしたのは、機関投資家のファンドマネージャーの資金運用規定において BBB 以上の格付けの債券投資に対して免責とされており、機関投資家からの資金調達を考慮したためである。

図６証券化の流れセキュリタイゼーションの場合

SPC

資産負債

社債

劣後債優先株資本金

信託銀行等が信用補完

格付け会社による格付

投資家が証券購入

300万円

(14)

資家が次善の策を取ることができた場合は問題ではないが、次善の策もなくＰＦＩを解体するに及んだ場合は、ＰＦＩによる公共サービスの提供が止まってしまい、住民に影響が出るので、

この時、ＰＦＩを自治体の手によって残すのか残さないのか議論をしなくてはならない。そこで、必要と判断されれば、自治体による運営となり、税金の投入が妥当なものとなる。

公共サービスを提供するＰＦＩ企業の倒産を認めているのは、倒産のリスクがなければモラルハザードに陥ってしまいＰＦＩ企業による効率性の追求が損なわれてしまう。効率性を追求させるためのインセンティブのために倒産のリスクを受け入れることになる。モラルハザードの防止により発生する倒産リスクとその見返りに得られる効率性がトレードオフの関係にある。

４.５民間資金調達による監視機能

ＰＦＩは民間資金によって社会資本を整備しようという試みであり、当然のことながら銀行は預金者から預かった資金を安全に運用する義務があり、機関投資家においても運用委託した顧客の利益のために運用する義務があるため、

その事業会社の運営が民間によって監視されることを意味している。

資金調達の過程において、資金の提供者である銀行、投資家からＰＦＩ事業へのチェックが入るようになり、その運営においても監視される。これらの監視によってＰＦＩの選定事業者は、従来までの自治体のみの監視から、民間資金と自治体の双方からの監視の下で事業を請け負うことになる。

税金による公共事業の場合、個人が行政全般の運営を監視することは実質的には不可能であり、そのために必要とする時間と労力を考えると割が合わず、個人による監視は考えにくい¹⁵。しかし、特定の事業の運営に対して資金を出す場合は、その特定の事業に対してのみ事業運営を監視することが可能になってくる。契約を締結する自治体側はもちろんであるが、その入札に不備がないか第３者による公平な監視が必要となる。

実際にＰＦＩ先進国の英国においては、平均で入札に事業費の１割を当てている。

というのは、ＰＦＩにおいてリスクの配分における利害闘争があるので、契約に際して、弁護士、会計士、コンサルタント、金融機関が、一年程かけて契約内容を吟味していく。

さらに、ＰＦＴＦ（ Private Finance Task Force ）によってＰＦＩの詳細なガイドラインが作成されていること、各プロジェクトは会計検査院(

NAO )によって事後評価をうけることになっているなど第三者機関の介入によって契約の透明性が維持され、制度的な面でも日本に比べ充実している。

５．ＰＦＩのモデル分析

５.１米国での広域ゴミ処理行政

イリノイ州ロビンス市の産業廃棄物発電プロジェクトは、ロビンス市を含む周辺 12 市町村の廃棄物を処理するもので、事業主体はフォスター・ウィラー・イリノイ社で 1997 年から稼働を開始し、１日当たりの処理能力は 1,600 トン、

事業方式はＢＬＯ( Build Lease Operate )、総事業費は約２億ドルといった内容である。ロビンス市が財政的に窮地にあったため、単独では廃棄物の焼却処理場を建設することはできなかったために周辺市町村と広域連合を形成することでプロジェクトの実施にこぎつけ、さらにロビンス市の財政負担を低減するために自らがゴミの受け入れ自治体となった。結果的に、市は負担軽減のための方策として周辺 11 市町村のゴミの受け入れによるホストタウンフィーの徴収（ただし、受け入れ単価は毎年交渉して決定）とＢＬＯによる民間ノウハウの導入に成功した。

ＢＬＯの具体的な内容を紹介すると、ロビンス市が建設資金を調達して、事業会社が廃棄物発電プラントを建設し、事業会社がロビンス市から土地・プラントを借り受けてプラントを運営するといったものである。ここで、ロビンス市が起債に利用したのはレベニューボンドと呼ばれる債権で、米国では社会資本整備のための資金調達などでよく利用され、債券からの利子所

15 ダウンズの「合理的無知」に基づく。

(15)

得に課税がなされない債権であるため、一般的な基準よりも安い金利で資金調達できた。設計・

建設・管理運営（事業期間は 20 年間）はフォスター・ウィラー社が一括して行い、事業会社が得意な分野は事業会社に任されている。フォスター・ウィラー・イリノイ社はロビンス市から施設を借りているが、適切に維持管理しておかないと 20 年間の契約が履行できなくなるので、自らが施設を所有しているのと同じような行動をとるであろう。なお、ロビンス市の起債の利息と元本返済はフォスター・ウィラー・イリノイ社からのリース料で賄われ、フォスター・ウィラー・

イリノイ社はリース料の支払い分を周辺自治体のゴミの焼却費から回収する。（ロビンス市のゴミ回収費は無料になっている。）ロビンス市はホストタウンフィーが新たな収入となり、フォスター・ウィラー・イリノイ社は売電からの収入が新たな利益となる仕組みである。

事業会社のメリットは、契約による最低限の廃棄物処理費の確保と、売電による収入であり、

米国では廃棄物発電による電力を回避可能原価で電力会社が買い取る義務がある。また、ロビンス市のメリットは、周辺11市町村からの収入（ホ

ストタウンフィー）と廃棄物発電施設における雇用創出効果（100 名）であった。さらに、焼却処理によって出てきた灰は、エコセメントの原料としてセメント会社に引き取られるようになっているので、ゴミのリサイクルにも役立っている。

５.２千葉県の広域ゴミ処理行政

米国の事例のように公共投資の負担を減らし、

環境ビジネスを新しい産業に育てようとする

「環境ＰＦＩ」が日本においても動き出しており、企業にとっては事業フロンティアの拡大の機会である。フランスにおいてもＢＯＴ方式による事業が一般廃棄物処理市場の３分の２に達しており、あまりＰＦＩの進んでいないドイツにおいても民間企業が公共施設の管理運営を受託している。一般廃棄物処理事業の場合、ライフサイクル・コスティングに占める建設費の割合が 30 〜 40% と言われており、他の事業に比べると運営費の割合が高いので、民間企業の創意工夫を持ち込む余地が多く、ＰＦＩに向いている

出所）民間主導型インフラ研究会編『ＰＦＩ入門』

図７フォスター・ウィラー・イリノイ社の関係図起債

環境庁

セメント会社建設会社

フォスター・ウィラー本社フォスター・ウィラー

・イリノイ社

スクラップ市場電力会社シカゴ広域 12市町村連係

（公的部門）（公的部門）

売電

ゴミ供給及びティピイングフィー支払契約（20年間）

（事業者）

リース料等

出資等

（スポンサー）

排出基準保証

灰

ロビンス市 20年償還

土地・プラントのリース

(16)

といえる。

通産省では、廃棄物発電に注目して、環境事業の拡大や新規参入に関心を持つ企業約80社と60 自治体を後押しして「新エネルギー・リサイクル等ＰＦＩ推進協議会」を 1997 年 12 月に発足し、

これまでの補助金依存体質を脱却した新しい官民分業の仕組み造りに取り組んでいる。環境問題の高まりの中で、一般廃棄物処理施設に関係してきた業者が、ＰＦＩへの取り組みの中で環境マネージメント会社へと脱皮を図り、静脈産業としての成長が期待される。

ここで、日本における環境ＰＦＩの先行事例としてとりあげるのは、千葉県の「かずさクリーンシステム」¹⁶であるが、第３セクター¹⁷によってＰＦＩ的な運営方法を採って、一般廃棄物処理施設を民活で建設・運営している。同社は、直接溶融方式で廃棄処理施設の建設、管理運営を行い、４市の委託を受けて、一般廃棄物等の中間処理を行っていく。そもそもの「かずさクリーンシステム」を立ち上げる経緯は、ダイオキシン対策のために焼却炉の大型化・24 時間稼働を検討しており、そこで規模の利益から広域化・技術的高度化から民営化へ取り組む結果となり、広域化に際しては千葉県と国の協力があった。

今回参加した木更津市と周辺３市¹⁸に関しては、財政的には比較的余裕があり、財政難からの安易な民間資金調達ではないようである。実際に、ゴミ焼却炉が耐用年数から立て替えの必要に迫られているのは、第１期分から使用する富津市のみである。

この広域ゴミ処理事業の形態としては、「かずさクリーンシステム」と４市がそれぞれ個別に委託契約を結んでおり、特別にゴミ処理体制の枠組みを形成した上での取り組みではない。し

かし、全体的な集まりとして、運営連絡協議会¹⁹ が設置されており、４市と千葉県と「かずさクリーンシステム」から形成されており、設置場所は「かずさクリーンシステム」内である。

施設の建設²⁰にあたっては、総事業費 312 億円で、用地取得30億円と施設費282億円であり、第１期工事費が110億円であり、厚生省からの補助金が施設費の半分と千葉県からの補助金は施設費の１ % 以内あり、残りの資金調達に関しては銀行からの調達であり、東京三菱銀行と日本政策投資銀行からそれぞれ50億円づつ15年間で調達しており²¹、プロジェクト・ファイナンスを用いている。プロジェクト・ファイナンスは事業の採算性だけで融資するので自治体からの債務保証は取っておらず、代わりに自治体が支払う委託料や処理施設や委託契約を担保としている。

第２期工事費は 170 億円の見込みで環境省からの補助金がつくかどうかは未定であるが、どちらにしても銀行からの資金調達によって行う予定である。

この事業のメリットは、ゴミの処理コストが明らかになったこと、直接溶融炉を設置することで事業内容の効率化・改善が図られたこと、24 時間稼働が可能になったこと、４つの自治体が集まることで規模の経済が追求されたこと、環境に関するノウハウを新たに取り入れることで埋め立て処理していた灰をエコセメントして再利用できるようになったことである。

この事業で民間の経営能力がどの程度反映されるのか検討してみると、現状での４市の焼却能力は 400t であり、かずさクリーンシステムは第１期工事で 100t 炉を２炉建設し、第２期工事で 150t 炉を２炉建設し、合計 500t となっている。

これはメンテナンスを行う時に片側を止めて交

16 「かずさクリーンシステム」は、千葉県が厚生省、通産省と連帯して取り組んでいる「千葉県西・中央地域エコタウン事業」の一環である。このエコタウン事業として、ハード事業はエコセメント製造事業と直接溶融施設設置事業があり、ソフト事業はエコタウンプラン策定事業とリサイクル商品展示会と地域廃棄物情報整備事業がある。

17 千葉県の木更津市、君津市、富津市、袖ヶ浦市の４市がそれぞれ９ % づつ合計 36%、直接溶融炉をもつ新日本製鐵㈱が 49%、廃棄物処理ノウハウをもつ㈱エムコが 8.9%、㈱市川環境エンジニアリングが 6.1% となっており、民間が半分以上（自治体出資比率 36%）出資している。役員 12 名の構成は、民間から６名、４市から５名、社外から 1 名になっている。（晨、「民間主導の第３セクターでＰＦＩ手法を活用した広域廃棄物処理施設を建設」2000 年６月、104-106 ページ）

18 もともと上総郡として同じ郡であり、地域的に結びつきがあったために共同で取り組む運びとなった。

19 第３セクターの設立に関しては、４市による協定が結ばれた上で枠組みを決めてから、最終的に新日鐵など民間企業３社との協同出資による株式会社の設立となった。その後、運営連絡協議会として関係者間の調整機関となっている。

20 当初の計画では、一般廃棄物処理施設は第１期工事と第２期工事に別れて行われており、第１期工事でゴミ200t／日の施設建設、

第２期工事で 300t ／日の施設を建設し、総事業費は 312 億円である。第２期工事は、平成 18 年稼働予定である。施設は４市のほぼ中央に位置する木更津市南部工業専用地域内に設置され、他の３市から一般廃棄物が搬入されてくる。

21 日本経済新聞・2000 年７月 24 日付より。

(17)

互に行うためであるが、３炉で交代制を採っている自治体もありメンテナンス方法が運営計画と大きくかかわっている。しかし、16 時間稼働から 24 時間稼働になるために稼働時間からの効率性も図られるので、500t の処理能力は過大ではないのかとも思える。また、料金について固定費と変動費が別々に見積もられており、施設を計画する上で変動費分を如何に圧縮した操業できるかに民間の能力が問われ、民間の技術力だけでなくマネージメント能力を発揮すべきであろう。

監査機能に関しては、株式会社形式を採っており４市が出資者に名を連ねているので、株主として経営報告を受けることができ、住民は自治体への情報公開によって情報を入手することができるので、事業会社の放漫経営を防止することは可能である。

なお、民間にゴミ処理を委託したとしても、ゴミ行政には自区内処理の原則というのがあるが、

Ａ市からＢ市への通知（実質的には協議）があれば他地域でのゴミ処分も可能である。ただし、

「かずさクリーンシステム」は中間処理施設であるため、最終処分に関しては４市が責任を持って最終処分業者に委託しなければならないので、

個々の自治体の行政責任には変わりはない。

５.３事例への考察

米国と日本のそれぞれの事例への検証を行うと、ＰＦＩとしての民間資金の導入、民間の技術力の導入、といった当初の目論見は達成されているが、ゴミ行政としての制度設計が的確であるのかが問題がある。公共サービスを行うのであれば、事業の社会的な位置づけが大事になってくる。

ロビンス市の事例では、ホストタウンとなったロビンス市はゴミ処理料が無料になっており財政面から考えれば良いが、環境政策の面から考えれば自治体にゴミを減らすインセンティブがなくなるのではないかと考える。ロビンス市自らもゴミ処理の委託料を支払うことでコスト意識が生まれ、ゴミを減らす政策を検討するようになり環境問題に積極的になるであろう。ホストフィーが入るのでゴミ処理料と相殺するようにし、財政的にはマイナスがない程度でよいのではないだろうか。

「かずさクリーンシステム」の事例においては、従来の日本における地域経営の問題点をクリアしているかどうかという点である。まず、公

出所）日本経済新聞 2000 年 7 月 24 日付・朝刊

図８かずさクリーンシステムの関係図株主

厚生省千葉県事業

会社銀行団

出資

（長期債務負担契約）

廃棄物処理委託契約

融資契約

（担保設定契約）

補助金木更津市

君津市富津市袖ヶ浦市新日本製鐵など民間企業

日本政策投資銀行東京三菱銀行か

ずさクリーンシステム

雑誌名 同志社政策科学研究

著者 永井 真也