持続可能な地域づくりに貢献しうる市民参加による

持続可能な地域づくりに貢献しうる市民参加による 地域政策評価枠組みの開発

2014 年 12 月

長崎大学大学院生産科学研究科

本 田 圭 助

目次

【序】

[問題意識と目的] p.１

[論文の構成] p.３

[用語の定義] p.４

第 1 章 ＳＤ戦略と SD 指標

1.1 SD 指標に求められる特性について p.５

1.2 海外における SD 戦略について p.７

1.3 海外の SD 指標 p.９

1.4 国内における持続可能性評価指標の概要 p.１５

1.5 本研究の位置づけ p.１６

第 2 章 持続可能な地域社会のための政策とその評価について

2.1 総合計画の潜在的持続可能性 p.１９

2.2 住民参加による政策評価 p.２１

第 3 章 市民参加による地域政策評価指標枠組みの開発

3.1 研究事例としての長崎市の総合計画の概要 p.２３

3.2 基本構想の諸課題の抽出 p.２４

3.3 評価指標の開発 p.２４

第 4 章 政策評価枠組み開発

4.1 政策の持続可能性貢献度評価枠組みの概念 p.３４

4.2 持続可能性貢献度評価マトリクスの形成 p.３７

4.3 事務事業の貢献度の上部階層へのフィードバック p.４１

4.4 持続可能性貢献度評価マトリクスとフィードバック

システムの結合 p.４２

第 5 章 評価の試行と結果

5.1 試行 p.４３

5.2 試行結果 p.４５

第 6 章 まとめ

6.1 基本構想のキーワードの持続可能性評価指標としての

適否について p.５１

6.2 貢献度評価枠組みについて p.５１ 6.3 総合計画における持続可能性貢献度評価枠組みの位置づけに

ついての考察 p.５２

6.4 今後の課題 p.５３

[謝辞] p.５４

[引用参考文献] p.５５

付録 1 EU 各国の SD 指標

（１）ベルギー p.５８

（２）フィンランド p.５９

（３）フランス p.５９

（４）英国 p.６０

（５）ドイツ p.６２

付録２ 海外における地方自治体の SD 指標

（１）USA シアトルの持続可能なコミュニティーのための指標作成 p.６５

（２）オランダブラバント地方におけるサステナビリティの指標開発 p.６６

付録参考文献 p.７０

1

【序】

[問題意識と目的]

持続可能な発展の概念は 1992 年の「環境と開発に関する国際連合会議（地球サミ ット） 」で採択されたアジェンダ 21 の中心的コンセプトとされており、アジェンダ 21 の第 28 章

には次のような記述があり、持続可能な発展における地方自治体の役 割の重要性が強調されている。

（28.1）Because so many of the problems and solutions being addressed by Agenda 21 have their roots in local activities, the participation and cooperation of local authorities will be a determining factor in fulfilling its objectives. Local authorities construct, operate and maintain economic, social and environmental infrastructure, oversee planning processes, establish local environmental policies and regulations, and assist in implementing national and subnational environmental policies. As the level of governance closest to the people, they play a vital role in educating, mobilizing and responding to the public to promote sustainable development.¹

住民に一番近い立場にある地方自治体が持続可能な開発を促進するための公衆へ の教育、参加の促進、支援において重要な役割を果たすべきであるとされており、さ らに同章の以下の部分ではアジェンダ 21 の地方版ともいうべきローカルアジェンダ 21 の作成が推奨されている。

このように、地域社会に於ける住民相互のコミュニケーションに基づく信頼と互恵 を基本として認識し、さらに後世代との公平の確保についても視野にいれながら社会、

環境および経済の均衡のとれた持続可能な地域社会を構想し、構築していくことが時 代の要請である。

我が国のほとんどの自治体が行政運営全体を見渡した最上位に位置づける計画とし

て総合計画を作成している。総合計画は、地域の社会福祉に関する長期的な方針と展望

を示す「基本構想」、基本構想に沿って各分野の政策の方向性と大綱を示す「基本計

画」 、そして基本計画に沿って具体的な事業を示す「実施計画」によって構成される

ことが多い。そのなかで基本構想は、地域社会の長期にわたる福祉、経済の発展及び

環境保全を包括的に展望した将来像を示す役割を担っている。アジェンダ 21 に指摘

されているところの社会における諸課題を地域社会の視点で把握し、将来に向けた方

2

向性が示されていると考えることができる。つまり、地域住民の嗜好をも含めた地域 特性を勘案するためのプロセスを経た社会的な正統性を持つと考えられる基本構想 は、持続可能な地域社会の将来の姿をよく描いたものととらえることができる。

従って、総合計画における「基本計画」及び「実施計画」が基本構想の描く将来像 の実現に貢献することのできるものであるかどうかを継続的に確認し、計画の見直し や修正を行いながら施策を推進していくことができれば基本構想に描かれた持続可 能な地域社会の将来の姿に近づいていくことが可能になる。また社会・経済動向の不 確実性や社会・経済・環境側面の相互作用の複雑性の環境下においても、地域社会の 特性をもっとも熟知した住民参加による総合計画の計画・実施・評価・見直しの繰り 返しを持続することにより地域社会の持続可能な発展(以下 SD と表わす)を実現する ことは可能である。

つまり、①基本構想はその地域社会の長期にわたる福祉、経済及び環境の 3 側面を 包括的に展望した将来像を描いたものであるか、②その基本構想は地域住民の嗜好や 価値観を反映するためのプロセスを経て策定されたものであるか、③基本計画と実施 計画は基本構想の描いた将来像の実現に貢献するものであるか、という以上 3 要件が 満たされることを確認できれば、自治体の行政運営が持続可能な地域の将来像に向か って着実に前進していると評価することができる。

本論文では、アジェンダ 21 にも指摘されている「住民相互のコミュニケーション に基づく信頼と互恵及び社会福祉・公正」、 「自立的で持続性のある地域経済」 、及び

「地域の自然環境の保全」が自治体の基本構想において包括的に展望されているかど うかを長崎市の総合計画において確認し、さらに自治体の政策／施策が基本構想に描 かれた持続可能な地域社会づくりのために貢献しているかどうかを評価しうる行政 評価の仕組みを考察及び開発する。総合計画(基本構想)に示された将来像達成のため の諸課題に対して政策／施策がどの程度貢献しているかを測定することにより、計画 期間内における地域社会の持続可能な社会への発展を評価し、その結果をもとに政策 の修正を提案することのできるような評価の枠組みである。

なお、平成 23 年 8 月に施行された地方自治法の一部を改正する法律（平成 23 年法

律第 35 号）では、従来あった「市町村は、その事務を処理するに当たっては、議会

の議決を経てその地域における総合的かつ計画的な行政の運営を図るための基本構

想を定め、これに即して行うよう にしなければならない」という義務付け規定が削

3

除された。しかし、基本構想を議会の議を経て定めるかどうかは各自治体の裁量に任 された形になっており、一定以上の業務規模と社会的責任を有する組織が、業務を計 画的に行うために業務全体を対象とした何らかの計画を策定することは、市区町村に 限らず不可欠と言える。その意味では、地方自治法改正により義務づけがなくなった からといって総合計画に類する計画を一切策定しない市区町村が出てくる可能性は まずない。その意味においてここで開発する政策評価の枠組みは今後とも十分意義あ るものと考えることができる。

[ 論文の構成]

第１章 「ＳＤ戦略と SD 指標」では、 本研究を進めるにあたって参考とした the UN,EU 等の国際機関による SD 戦略、海外の国家レベル及び地方レベルの SD 指標の開発状 況、国内の SD 指標開発状況およびその中での本研究の位置づけに就いてのべる。第 ２章「持続可能な地域社会のための政策とその評価について」では、総合計画の潜在 的持続可能性とその顕在化について述べ、住民参加による政策評価の必要性と効果に ついて述べる。次いで、第３章「市民参加による地域政策評価指標枠組みの開発」で は、階層性を特徴とする政策体系の持続可能性貢献度評価指標の開発に就いて、長崎 市の第 3 次総合計画を一事例として、下記の２項目を中心として述べる。①基本構想 の諸課題に対するアンケートにより求めた住民のニーズを因子分析することにより 得られた共通因子（以下基本構想のキーワードと表わす）を持続可能な発展に対する 政策の貢献度を評価する指標（以下貢献度評価指標と表わす）とする。②地域社会の 持続可能な発展の評価尺度としてキャピタルアプローチを採用する。本研究ではオラ ンダの地域社会の持続可能な発展の評価のために開発された Telos Method

の社会キ ャピタル、経済キャピタル及び環境キャピタルの基本的要素であるストックと①項に おける基本構想のキーワードがきわめて類似していることをから当該キーワードが 貢献度評価指標として妥当であることを示す。第４章「政策評価枠組みの開発」では、

地方自治体の政策体系における階層的持続可性貢献度評価枠組の開発に就いて；①事

務事業の貢献度評価マトリクスと、事務事業の貢献度評価の結果を上位の政策体系に

フィードバックする変換式を開発する。② ①項で開発された事務事業の持続可能性

貢献度評価マトリクスとフィードバック変換式を統合した政策体系全体の階層的持

続可能性貢献度評価マトリクスを作成する。評価のための人的資源の最小化と迅速化

4

のためにこのマトリクスは自動計算を意図したものとする。第５章「評価の試行と結 果」では 第４章で開発した階層的持続可能性貢献度評価マトリクスに第３章で開発 した持続可能性貢献度評価指標を適用して長崎市の第３次総合計画の政策体系の１ 部について持続可能性貢献度評価を試行する。

第６章「まとめ」では、本論文のまとめと今後の課題を示す。

[用語の定義]

本論に先だって、持続可能性及び持続可能な地域社会、貢献度評価および基本構想 のキーワードに就いて定義する。

①持続可能性、持続可能な発展、持続可能な社会：

矢口

は「持続可能性とは、①自然および環境をその負荷容量の範囲内で利活用で きる環境保全システム=環境的持続可能性、②公正かつ適正な運営を可能とする経済 システム＝経済的持続可能性、③人間の基本的権利・ニーズ及び文化的・社会的多様 性を確保できる社会システム=社会的持続可能性として、これらの 3 つの持続可能性 が均衡した定常的状態のことである。持続可能な発展とは 3 つの持続可能性の質的水 準が向上した状態をいい、持続可能な社会とは持続可能性をもつ社会もしくは持続可 能性をもちつつ発展する社会のことである」と定義している。本稿における「持続可 能性」 、 「持続可能な発展」 、 「持続可能な社会」に上記の矢口氏による定義を適用する こととする。つまり持続可能な地域社会とは社会、経済、環境 3 側面において社会、

経済および環境 3 つのキャピタルが均衡しつつ向上する（少なくとも維持される）社 会と定義する。

②持続可能性貢献度評価：

持続可能な地域社会をつくるための政策は社会、経済、及び環境の 3 側面において それらの持続可能性に貢献するものでなければならない。かかる意味合いにおいて持 続可能性貢献度評価あるいは持続可能性貢献度評価指標という用語を使用する。

③基本構想のキーワード

本研究における基本構想のキーワードは、基本構想のなかに指摘されている将来像

達成のための諸課題を抽出し、それら諸課題に対する住民のニーズをアンケートで求

め、その結果を因子分析することにより住民の潜在的意識を反映した共通因子を求め

ることにより作成した。つまり基本構想に指摘されている諸課題を市民の意識のレベ

5

ルで集約した課題群のことを基本構想のキーワードと呼ぶ。当該キーワードは社会、

経済および環境の 3 カテゴリに分類される。

④SD 戦略、SD 指標

持続可能な発展戦略を SD 戦略と表わす。 持続可能な発展指標を SD 指標と表わす。

第１章 ＳＤ戦略と SD 指標

総合計画の潜在的持続可能性を顕在化するための地域政策評価枠組みに関する論 述の前に、海外並びに国内の SD 戦略と SD 指標の開発状況について概観し、本研究 の位置づけを明確にしたい。

1.1 SD 指標に求められる特性について

1.1.1 国家レベル

政府が政策・施策を決定し且つその実施結果を評価するにあたって、これまで大部 分の政策策定者が参考とする指標 は、伝統的に統計的手法で得られた数値（例えば、

ＧＮＰ、失業率、公害規制値等）で表示されている。一国の経済指標としての GNP や 社会、経済及び環境関連の個々の事象の基準値、公害規制値等は経済成長あるい はそれに伴う生活の質の変化や公害の発生等をそれぞれ単独の事象として捉えて、社 会的制約条件の中で、改善のための技術のレベル及び経済的に実施可能な範囲におい て設定された基準値や規制値であり、政策決定者に総合的な持続可能性の視点で確固 たる判断根拠を与えている指標とは言い難い。

政策評価のための SD 指標は通時的には国家のエネルギー政策、通商政策等の戦略 を反映したものでなければならず、さらに合法性、科学的合理性、社会的合理性が求 められる。アジェンダ 21 の第 40 章では SD 指標の特性として、全ての政策レベルに おける政策策定者あるいは決定者に、政策の策定あるいは決定に際して持続可能性の 視点で確固たる判断根拠を与え得る指標でなければならないとしている。これに対し

て Bedrich Moldan ら

は「持続可能性は人類・社会、及び経済システムの開発を

持続的に地球のエコシステムと調和のとれた状態に維持するとともに、世代内及び世

代間の公正を通して全ての人に人間としての尊厳をもたらすことである。そのために

は、固い絆による社会的結束, 地域社会への積極的参加及び, 健全な環境に関する普

遍的基準が必要である」と指摘し、さらに、 「此れまでＥＵを中心に幾多の SD 指標

6

セットが研究・開発されているが、そのうち大部分のものは社会、 経済 及び 環境 の３側面ごとに複数の指標が集約され、これら３側面のそれぞれの持続可能性を測定 する指標として使用されている。しかし３側面の持続可能性の測定値間の関連は無視 されており、持続可能性の視点で政策の適切性を評価する上でこれらの関連を明確に することは今後の重要な研究課題である」としている。

国家レベルの SD 指標の機能としては「目的の明確さ」 、 「指標の計測性」 、 「代表性」 、

「信頼性と実行可能性」 、 「情報発信性」等を有し、また政策評価のための指標は現実 の課題と政策のギャップに対してのシグナル、あるいは新しい課題発生を裏付ける不 都合な傾向に就いての初期警告を発信して、当事者の自覚を促すものでなければなら ない。

指標枠組みの設計に際して特に留意すべき点は社会、経済および環境のそれぞれの 側面間でのトレードオフの存在である。例えば厳しい規制等の環境政策が環境側面以 外の側面即ち社会、経済のいずれかに負の影響を与えることなどがその典型的な事例 である。一つの側面における持続可能性を追求するプロセスの中で、トレードオフを 透明にし、その障害を如何に避けるべきかを考慮したアルタナティブな政策について も検討すべきであろう。指標枠組みの選定に際してはこれらの観点を考慮に入れるこ とが重要である。

1.1.2 地方レベル

地方レベルでは、指標の作成に当たっては国家レベルの指標との合理的な関連は当 然のことながら、地域依存性、可変性、住民の嗜好、価値観等を考慮しなければなら ない。J.Grosskurth

らは地域社会の SD 指標としては事象の科学性、規範性、主観 性 、 曖 昧 さ 等 を 評 価 し う る も の で な け れ ば な ら な い と し て い る 。 更 に 、

L.Knippenberg

は更に地方の多様性（地域の歴史・文化・教育レベル、価値観の相

違など）およびこれらの多様性の通時的変化を考慮したものでなければならないとし ている。

地方レベルの持続可能性評価枠組みの代表例としては次の２例が挙げられる。

①評価ための尺度として社会・文化、経済および環境の３分野におけるキャピタル/

ストックを採用しているオランダのキャピタルアプローチ

がある。例：オランダの

ブ ラ ン バ ン ト 地 方 の 持 続 可 能 性 開 発 セ ン タ ー で 開 発 さ れ た Telos Method や

7

Grosskurth が開発した Scene Model

がある。

②都市或は市民団体が中心となって開発した地域社会に密着した社会、経済および 環境指標である。例：持続可能な発展に対する住民の関心を高め且つ議論を活発化す るためスイスの Winterthur 市が開発した SD 指標枠組み、 USA のシアトル市の市民 団体が中心となって開発した地域特性の色彩が濃厚な SD 指標セット「サステナブル シアトル」等がある(付録を参照のこと)。これ等の共通点はそれぞれの地域社会独自 の条件下でアジェンダ 21 の第 28 章で要求されている持続可能な発展を意図して地域 社会牽引の役割を果たしている事である。

1.2 海外における SD 戦略について

海外の SD 戦略は一連の国際会議（the 1992 Rio World Summit、the 2001 Gothenburg European Council、the 2002 Johanesburg World Summit、the 2006

EU SD Strategy (final )とそれに対する EU のコミットメントを背景として開発され

てきた。 the 1992 Rio World Summit （環境と開発に関する国際連合会議）において、

各国の政府内の部局にまたがるＳＤ政策の横断的統合を含む国家レベルの SD 戦略の コンセプトが始めて言及されている。さらに同会議で採択された Agenda21 は各国に 対して社会、経済、環境のそれぞれの課題を統合して対応できるような制度の確立と、

国家レベルの SD 戦略の採用を求めている。この時点での SD 戦略は Brundtland

Report による SD 定義に則って将来の世代の利益を確保するために、社会的責任を持

った経済開発、資源と環境の保全に的を絞っている。Agenda21 の要請に応じて翌年 度までに国家 SD 戦略を開発した国は Iceland, Ireland, Switzerland, UK のみであっ た

。1997 年 6 月の the so-called Rio +5 Summit in New York において、2002 年ま でに国家 SD 戦略を仕上げる事が決定された

。Reinhard & M. Hametner

による と、2001 年 6 月の Gothenburg European Council は参加国に対して 2002 年の Johanesburg World Summit に間に合うように国家 SD 戦略の開発を促している。

EU 諸国の国家 SD 戦略の開発は国家レベルのＳＤ戦略策定のための詳細なガイダン スを具えた新 EUSD 戦略

の発表により急速に進展している。即ち SD 開発の先進 国は既存の SD 戦略計画を見直し、後発国は国家 SD 戦略の開発を促進している。こ

の新 EU SDS の主要な目的は政府の部局間の政策策定の横断的統合及び EU―EU 諸

国家－地方自治体間の縦断的統合である。SD 統治における縦断的統合（vertical

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integration）が重要な理由は、異なった司法権管轄区域を越えた課題を超国家的政体

(例えば European Commission)から連邦政府、地方政府を経て市庁に至るまでの範

囲で首尾一貫して処理できるということにある。すなわち SD への貢献を強化するた めに全ての政策ならびに、地方、地域、国家、国際的活動の首尾一貫性を求めている。

グローバルな経済競争の中でのＥＵ諸国の経済の停滞と雇用率の低下に歯止めを かけることを目的として、国際的に最も競争力がある知識型経済の持続可能な発展の 達成とそれによる良質の雇用の確保ならびに社会の団結を求めたリスボン戦略が

2000 年にスタートしている。この知識型経済の発展を目指すリスボン戦略は EUSD

戦略（国家レベルのＳＤ戦略の開発を意図している）と並行して実施されているが、

EUSD 戦略は経済政策を除外して環境政策と社会政策を統合する国際的なガイダン スに基づいた戦略として特徴づけられる。2000 年から１０年間の間に EU は SD に 関して、リスボン戦略 と EUSD 戦略の２つの戦略を別個に併行して追い求めてきた が、両者は 2010 年に the ‘Europe 2020’ Strategy に集約されている

。the ‘Europe

2020’ Strategy はＳＤの中の環境側面をより重要な対象として位置づけている。The

‘Europe 2020’ Strategy で示された気候変動に対するヨーロッパ諸国間の政策の調 整はＳＤ戦略の影響によるものではなく、近年の国際政治における気候変動に対する 関心の高まりによるものと云われている。2000 年代の半ばまでヨーロッパの環境政 策の開発を主導してきたものはＳＤに関連したプログラムや措置ではなく、気候変動、

水の欠乏や都市部の大気汚染のような、より直截的な環境問題であった

。

つまりＥＵ諸国においては現時点において最も重要な課題として、総合的な持続可 能な発展よりも気候変動、エネルギー政策、水及び大気汚染等の緊急の環境問題に取 り組んできている。このように総合的な持続可能な発展のための政策が停滞している 理由として、M． Sediacko ら

は「従来の持続可能な発展政策はゴールを設定し、

過去の経験の延長線上で使用可能な科学的知見或は技術を使って、あらかじめ準備さ れた SD 計画を実行することによりゴールへの到達度をＳＤ指標で通時的に評価する ことができ、最終的にはゴールへの達成も可能であるという前提に立って、此れまで の SD 戦略が進められてきた。しかし大規模な社会的転換をともなう持続可能な発展 のための政策策定が遭遇する複雑な諸問題に応えるためにはこれらの仮定は必ずし も 実 情 に 適合 し た もの で は ない 」 と して、 そ の 代 替策 と し ての 未 来 予測 手 法

（Foresight Method）のＳＤ戦略への適用を提案している。つまり現在の社会的問題

9

を象徴するものとして事実が不確実である、価値判断に混乱がある、 利害関係者が 多岐にわたる、緊急な政策決定に迫られる、予測不可能である、完全なコントロール ができない、法的見解 も多岐にわたる等の問題のために、民主的政治体系を特徴と する EU 諸国の政府は持続可能な発展を実現する過程で、これらの複雑な問題を抱え ながら多様な利害の衝突に悩まされるなど、過去の政策決定者が直面していたものよ りもはるかに先鋭化した状況に直面している。つまり持続可能な発展のゴールは多様 かつ複雑で、グローバルに相互に連関する社会において多くの摩擦（例えば気候変動 のごとき）が生じている。

A. Bagheri ら

は 各国の政策決定者がこれらの課題を克服するために持続可能な発

展を下記に示すごとき新たな観点より見直さなければならないとしている。

・持続可能性は動いている目標である。

・社会環境システムへの理解が深まるにつれ持続可能性が求めるものも絶えず進化し ていく。

・持続可能性への移行は革新的で、いつ終わるかわからない期限のないプロセスであ る。

J. Meadowcroft

は「持続可能な発展政策は単一の巨大で理想的な SD 戦略プロセス

によるものではなく、持続可能な発展の目標の推移に適応するべく、これまでの結果 を反省し、既存のプラクティスを見直し、現状の制度を厳密に評価し、アルタナティ ブな将来像を探求することによってのみ持続可能な発展の軌道を維持することが可 能となる」としている。さらに持続可能な発展の重要な基盤の一つとしてステークホ ルダー参加の原則を提起している。

1.3 海外の SD 指標 1.3.1 概観

海外における国家レベルの持続可能な発展に関して、政策策定支援のための SD 指

標として、Millennium Development Goals(MDGs), UNCSD indicators, Well-being

Index(barometer of sustainability), OECD core environmental indicators(CEI),

Eurostat sustainable development indicator、Ecological Footprint など多く国際機

関や国家が SD 指標セットを開発している

。本研究では持続可能な発展の研究と実

施の先進地域である EU の SD 指標セットを主として取り上げる。 1992 年の UNCED

(the United Nations Conference on Environment and Development）において、各

10

国のＳＤ政策を支援する上で SD 指標が重要な役割を果たすことが確認され、

UNCSD （ the United Nations Conference on Sustainable Development ） は

Agenda21 が提唱した持続可能な発展を進める枠組みの課題（大気汚染、森林伐採、

生物種の損失、健康、人口過剰、貧困、エネルギー、消費、廃棄物、交通）を対象と して 1996 年に SD 指標セット（PSR*枠組み）を開発して、世界的規模でこの SD 指 標セットの試行を実施した。 UNCSD はこの試行プログラムの結果と反省を踏まえて、

あらたに代表的な国家レベルの SD 指標枠組みとしてテーマ・サブテーマアプローチ を開発して、2007 年の 3 次報告書で公表している

。

このテーマ・サブテーマアプローチの SD 指標枠組みは、Tom Bauler ら.

が提 示している「国家レベルの SD 指標枠組みのモデル、即ち総合的な「持続可能な発展」

を頂点としてその下に環境、経済および社会の 3 領域、さらにその下にそれぞれの領 域に属する課題、個別指標と順次に配置し、最後に客観的・科学的データを基盤とし た指標群で構成されるヒエラルキーモデル」を形成している。Tom Bauler 等は指標 作成の基準として、①目的の明確さ、②計測性、③代表性、④信頼性と実行可能性、

⑤情報発信性の 5 項目を提示している。つまり国家レベルの SD 評価指標枠組みは、

客観的・科学的データをベースとして上記 5 項目の特性を持った指標で社会、経済お よび環境の 3 領域における持続可能性を通時的に評価する枠組みといえる。

1.3.2 海外における国家レベルの SD 指標開発

1992 年の the United Nations Conference on Environment and Development

（UNCED）に於いて各国のＳＤ政策を支援する上で指標が重要な役割を果たすこと が確認され、1995 年に UNCSD は Agenda21 の要求にもとづいて SD 指標の開発を 行うことが決定された。其のモデルとなったのは OECD が開発した PSR モデルの環 境指標セット（1989 年着手）である。 UNCSD はこの PSR モデルの環境指標セット をベースにして、 1996 年に前述の国家レベルの SD 指標セット（PSR モデル

）を開 発した。

注）

PSRモデル：経済協力開発機構（OECD）は、環境情報を体系的に整理し、指標化するた

めの概念的枠組として、「ＰＳＲモデル」を開発している。これは、人間の活動と環境の関係を、「環 境への負荷（pressure）」「それによる環境の状態（state）」「これに対する社会的な対策

（response）」という一連の流れ（ＰＳＲ）の中で包括的に捉えようとするもので、他の国 際機関や各国等が環境指標を開発する際の基礎として広く世界に浸透してきている。

11

さらにこの指標セットの適切性を確認するため世界の 22 カ国に対してその試行プロ グラムを実施している

。参加国はそれぞれの SD 政策の一環として UNCSD の PSR 指標枠組みによる自国の社会、経済および環境側面における持続可能性の評価を行っ ている。参加国の PSR 指標枠組みに対する評価は次の通りである。

①大部分の国はこの試行プログラムを成功と判定している。

②特に SD 政策部門における人的資源の確保、既存の政策と協調した制度上の改革に 着手する必要を認めている。

③今後、SD 政策を成功させるためには国家による SD 指標開発政策と恒久的な行動 計画「統合的指標イニシャチブ」 が重要である。

④大部分の国は当初のＣＳＤ 指標セットは使用するには大きすぎ、且つ PSR アプロ ーチは社会側面の持続可能性の評価に困難さがある。

以上の参加国の報告に基づき 2002 年の「持続可能な発展のための世界サミット会 議」の決定によって、UNCSD 指標の新しい改訂版（テーマ／サブテーマアプロー チ）が UNCSD 3

Edition として開発されることになった。

UNCSD はこの改定された指標セットをもって、世界各国が自国の社会・経済・環

境の条件と優先順序に従って SD 指標の開発を進めるよう促し、更に先進国に対して は、この指標セットを使用して開発途上国のＳＤに対する努力を支援するように呼び かけている。以上の推移の中で各国はそれ自体及び国際的な連携の中でＳＤに対する 知識と経験を蓄積して、それぞれの SD を促進している。これらの協調により、この

UNCSD 指標の改定は自国のＳＤ指標開発とその実施に努力している国々にとって

極めて重要な支援となっている。

以上の経緯を経て 2007 年に公表された UNCSD 3

セッション において SD 戦略 の基本路線を PSR 枠組みからテーマ・サブテーマアプローチに転換している。2007

年の UNCSD の 3 次報告書

で公表されたテーマ別指標の枠組みにおけるテーマと

サブテーマの構成を表１にしめす。このテーマ・サブテーマアプローチの SD 指標セ

ットの特徴は①国家の政策策定の支援のための強い配慮と、②持続可能な発展の進捗

度の計測を強調している事である。それらを考慮して、貧困、統治、健康、教育、人

口動態、自然災害、大気、土地、海洋・海・沿岸、清水、生物多様性、経済発展、国

際経済協力、消費・生産パターン等 14 個のテーマを決定し、各テーマのもとに９６

個の SD 指標が開発されている。そのうち５０個がコア指標である。この指標セット

12

は、各国がこれ等の指標の中から自国の社会、経済及び環境の特性に適した指標を選 び、自国のサステナビリティに対する包括的な評価ができるように設計されている。

コア指標はテーマ/サブテーマごとの政策のサイクル管理の目標としての機能を有す る。例えばテーマとして教育、そのサブテーマとして「読み書き能力」をとると、そ のコア指標「成人の識字率」が政策のサイクル管理のための指標となる。UNCSD が めざす国家レベルの SD 評価指標セットは、客観的・科学的データをベースとして、

Tom Bauler 等が提示した前述の５項目の特性を持っており、社会、経済および環境

の 3 領域における政策の持続可能性を通時的に評価する枠組みといえる。

表１UNCSD のテーマ別指標の枠組みにおけるテーマとサブテーマ

表 1 に示す如くサブテーマは世界的に持続可能な発展を推進していく上で最も基 テーマ サブテーマ テーマ サブテーマ

社 会

貧困 極低所得 環 ^{土地（続） 砂漠化}

所得格差 耕作

衛生 森林

飲料水 境 ^{海洋・海・沿岸 沿岸ゾーン}

エネルギー入手 漁業

生活条件 海の環境

統治 汚職・腐敗 清水 （使用可能）水量

犯罪 水質

健康 死亡率 生物多様性 エコシステム

介護・ヘルスケア 種

栄養状態

経 済

経済開発 マクロ経済状態 健康状態とリスク 持続可能な公共融資

教育 教育レベル 雇用

識字率 情報・コミュニケーシ

ョン技術

人口動態 人口 研究開発

ツアリズム ツーリズム

環 境

自然災害 自然災害に脆弱 国際経済協力 貿易 災 害 へ の 備 え と 対

応

海外融資

大気 気候変動 消 費 と 生 産 パ ターン

原料消費

オゾン層破壊 エネルギー使用

空気の質 廃物排出と管理

土地 土地利用度 交通

出典：UN Economic & Social Affairs Oct.2007 3

Edition ‘Indicators of Sustainable

Development’：Guidelines and Methodologies

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本的な政策課題で構成されている。課題それぞれに指標が付属するが、ここでは文面 の都合もあり詳細は省略する。

1.3.3 海外における地方レベルの SD 指標の開発

EU 委員会はＥＵ諸国のすべての地域社会に対して EU 共通の持続可能な発展指 標セット（ Common Sustainability Indicator set）を採用するよう強く働きかけて いる。つまりローカルレベルの為の指標セットの雛型を確立して、地域社会独自の持 続可能な発展指標との調和を試みている。然し地方レベルではそれぞれの地域社会独 自の条件下でアジェンダ 21 第 28 章に基づいてローカリーに持続可能な発展指標の開 発を行っている

。

地方レベルに於いても国家レベルの SD 指標を踏襲するように EC の意向があるも のの、上記の如く地方政府はその地域社会の実情に即した SD 指標開発を志向してい る。地域が主体的に開発した代表的なものとしてはオランダ・ブラバント地区の Telos

Method

、 USA シアトル市のサステナブルシアトル

等がある。地方レベルの SD

指標枠組みについては、Jasper Grosskurth ら

はブラントランド定義による持続 可能性の概念の中に規範性、主観性、曖昧さ、及び複雑さが含まれており、さらに地 方レベルでは地域依存性が高いために科学的に開発された指標だけでは地域社会の 持続可能な発展を測定・評価することに無理があり、これら規範性、曖昧さ、及び複 雑さを評価する手法の必要性に着目して、社会・文化キャピタル、経済キャピタル、

環境キャピタルを評価尺度とするキャピタルアプローチによる総合的 SD 評価法を提 唱している。この評価方法を 1990 年代にオランダのブラバント地区のサステナビリ ティ開発センターで開発された Telos Method も採用している。オランダの Jasper

Grosskurth らによる SCENE モデルはアクターの行動に伴うストック（ライフスタ

イルとか経済のバイタリティなど一般的用語を使用）の変化と、各ストック間のダイ ナミックな因果関係をもとにアクターの持続可能性への貢献度を評価している

。

EU 内の都市の SD 指標の例としてスイスの地方都市である Winterthur 市の主要

な指標セット

を表 2 に示す。これは 27 の指標で構成され、持続可能性に関する課

題に就いて地方自治体の政策策定者の間で討議を進めるために 2000 年の夏に、環境

問題に関するコミッショナ―とその外部アドバイザーによってプロトタイプとして

作成されたもので,スイス国民に持続可能な発展に対する議論を導き、意識を高めるこ

とを目的として作成されたものである。

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Clement ら

は「EU における地域（たとえば州政府）は国家と地方の中間的存

在として、その持続可能な発展への取り組みが極めて重要になってきており、地域に おいても将来における地域の発展のためには SD が基本的基準となるというコンセン サスが広がっているとしている。また彼らが参照した「持続可能な地域の発展（SRD）

プロジェクト」の複数の事例では、プロジェクト同志で幅広い共通認識を得ることが 困難であったことが指摘されている。

これらに対して J. A. Olsson ら

は、 「地域間の理解の違いを問題として捉えるよ りも SD の多様性として捉え、幅広い枠組みを設定すべきであろう。いずれにしても SD は単純に定義されるものではなく、また完全な SD 指標もない。かかる文脈で｛究 極のゴールのための指標としてではなく、指標の使用をプロセスとして捉えるべきで あろう」としている。この考え方は本研究で開発する地域社会の持続可能な発展に対 する政策の貢献度評価枠組みの基本的考え方に共通している。

表 2 Winterthur 市の主要な持続可能な発展指標セット

環境 経済 社会

加熱・暖房用エネルギー CO

排出

飲料水供給 廃棄物発生 No

排出

河川・湖水の窒素濃度 構造物占有の土地面積 レクレーション用の 土地面積

公共交通機関の利用者

市民の課税対象所得 市民の資産税

市の負債 市の税収入

市のインフラ投資

被雇用者（ 正規、非正規 ） 被雇用者の 2 次セクター に対する 3 次セクター％

IT および通信分野での 被雇用者

犯罪

食料管理への不平

過剰な騒音に曝される住民 居住空間の広さ

低所得者支援費用 失業

荒廃した学校教育 保育所（終日）

公共図書館利用者

地域住民が主体となって開発した地域社会の SD 指標枠組みの例として、 USA シア トルにおける住民主体の持続可能な発展への取り組み、およびオランダのブラバント 地方の持続可能性研究センターで開発され、同地方の持続可能な発展の評価に使用さ

れた Telos Method に就いては付録を参照のこと。

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1.4 国内における持続可能性評価指標の概要

国内の持続可能性の研究は森田恒幸らによる SD 概念の類型化

に始まり、幾つか の持続可能性の研究がはじめられている。その中で植田和弘ら

は持続可能なまちづ くりの視点から持続可能性を追求している。

持続可能なまちづくりについて、植田和弘は「持続可能な地域社会づくりのために は、社会的にすべての住民がまちづくりにコミットしている状態を作る、経済的に地 域経済の内発的な活力を培養して、より自立的で発展性のある地域経済を作る」とい う課題を指摘している。市民がまちづくりに参加し、まちの方向性を決めていくとい うことも持続可能な社会実現のための重要な要素といえる。植田和弘は更に「市民の 生活の質を構成している要素は何か」を多くの人が集まって検討していく中で、市民 の主観的価値、まちの独自性といった、生活の質の向上を評価するためにはどのよう な指標を用いるべきなのか具体化していくものとしている。

森田恒幸ら

は SD 概念を

第 1 類型：生物多様性・環境容量・天然資源保全など、自然環境制約を重視したもの 第 2 類型：永続的経済成長や世代間公平など将来世代との分配問題を強調したもの 第 3 類型：世代内公平や生活質の向上、社会的正義や文化的価値の追求など、より高 次の観点を重視したもの。

これら 3 つに類型に大別し、これに対応した計測指標の検討を行い、その中で圧倒的 多数の第１類型の指標は経済活動を自然・環境の視点より修正することを目的として いる

。

この森田恒幸らの指標の類型化を基にして佐々木健吾・植田和弘および矢口克也が さらなる展開を行っている。

佐々木健吾、植田和弘

は SD 評価指標セットとして森田恒幸らの 3 類型に属する 11 の指標を取り上げ、算入項目、標準化の方法、重みづけ、集計方法、持続可能性 の判断基準という観点から検討している。指標化においては貨幣評価による SD 指標

（グリーン GDP,NNW,MEW,ISEW,GPI,ジェニュインセイビング ）と相対的評価に

よる SD 指標（人間開発指数、ESI,EPI,EVI,CISD）の二つに大別されることを指摘

すると同時に、SD 指標の課題として基礎となる持続可能な発展概念がどれだけ正確

に理解・反映されているか、指標がその定義を正しくあらわしているか、どのような

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重みづけを施すべきかという客観的な判断基準を設けることの必要性を指摘してい る。

矢口克也

は、森田恒幸らの指標の類型化に対して地球的視点、世代間公平や社会 正義の評価、個人・地域・国・地球との関連性などを示す指標の開発が必要なことを 指摘し、さらに自然資源は代替不可能であり、より現実的具体的な対策が必要である とする立場と、環境的・経済的・社会的持続可能性の均衡した持続可能な発展＝定常 状態という概念を示したうえで次の 4 点を指摘している。①環境的持続可能性指標を 基本とし、これに経済・社会的持続可能性指標を用いて発展あるいは後退をみるのが 妥当である。②指標をより客観化するために、作成過程からより多くのステークホル ダーの参加が不可欠、③物的・客観的指標だけでなく、主観的指標を加味した指標の ニーズが高まっている、④現時点での持続可能性指標はほとんどが結果・到達点を示 す指標であり、持続可能なまちづくりの水準の高まりを測るために実践指標が必要で あるとしている。

中口毅博

は、各地の SD 指標作成の動向と日本で SD 指標を導入した京都や、環 境自治体会議の事例を取り上げ、日本での持続可能なまちづくり政策の実情を示唆し ている。

サステイナビリティ研究会による「持続可能なコミュニティ指標」に関する調査研 究

では、社会指標との違いとして持続可能性指標は「現状肯定的、長期的、予防的、

総合的、分配的」であるとの見解を示し、持続可能な地域づくりの先進都市における 指標を例に挙げ、コミュニティ単位での持続可能性指標の在り方を探る。そこでは、

指標の内容・構成の面から「野生のサケの生息数」といった人々の共感を生み、地域 の固有価値を体現するようなシンボリックな指標の導入、個人の行動への動機づけに なるような行動指標・近隣指標の展開、そのための指標の階層化、精緻・的確であり つつも住民自身が容易に理解し、共有・共感できるわかりやすい評価指標作りの必要 があるとしている。また地域の固有価値やコミュニティ・バリューを確立。コミュニ ティ指標を行政メカニズムに組み込むことで、実質的な地域運営指針としての可能性 を示唆している。

1.5 本研究の位置づけ

海外及び国内の SD 指標の分類とその中での本研究の位置づけについて述べる。 SD

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評価指標は大まかに見て次の 2 つの類型に分類できる。

①国際レベル、国レベルおよび地域政府レベルの SD 戦略に対応して科学的及び規範 的に作成された環境指標、経済指標および社会指標から構成される総合的な評価体系。

②地域社会の持続可能な発展の水準の高まりを示す地域社会の社会キャピタル、経済 キャピタルおよび環境キャピタルを尺度として、それらの通時的な増減と３キャピタ ル間のバランスで評価する枠組みにおいて各キャピタルに属するストックを評価指 標とする仕組み。

以上 2 つの類型において、

前者は：自然環境、エネルギー、都市空間、コミュニティ経済、社会的ネットワー ク、地域文化、コミュニティガバナンス等のテーマを有し、その特徴は次の通りであ る。

a 科学的な観点から計測データに基づく指標の開発がおこなわれる

b 環境、社会、経済の各分野の枠を超えて複数のテーマ－を相互に関連付ける統合 的（integrating）な視点に立った指標で、目標選定も重要になる。

c 世代内・世代間、地域内・地域間での機会均等や資源の平等配分を実現する手段 としての役割を担っている。

後者は持続可能性に含まれる規範性、主観性、曖昧さ、及び多様性を評価するのに 政策策定者、専門家、住民等による民主主義的評議に依拠するものである。代表的事 例としてはサステナブルシアトル

のほかに、評価尺度としてオランダに於いて開発 された社会（制度を含む） 、経済および環境の 3 側面におけるキャピタルを採用し、

キャピタルの基本的要素であるストックを評価指標とする Telos Method がある。キ ャピタルアプローチにおける住民の参加の意義として、SD 指標の選定に当たっては 地域社会をよく知る住民の関与は指標の精度向上に有効であり、指標の専門化を防ぎ 住民にとって判り易い指標作り、住民にとって政策策定プロセスへの関与をもたらし、

そして将来像に示した地域の固有価値の効果を検証する機会を与えよう。

本研究では地方自治体の総合計画を基盤として持続可能性評価指標枠組みを開発

することから、総合計画における将来像の諸課題の達成度が地域社会の社会資本、経

済資本、および環境資本に大きな影響を及ぼすと考えられるので、Telos Method の

キャピタルアプローチと同様、地域社会の持続可能な発展を評価するために、地域性

を有する社会キャピタル、経済キャピタルおよび環境キャピタルを尺度として、それ

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らの通時的な増減と３キャピタル間のバランスを 3 軸座標で表示する。

Telos Method はキャピタルの構成要素であるストックを指標として地域社会の各

種開発プロジェクトや政策の持続可能性の達成度を評価している。このキャピタルア プローチは世界的にも地域社会の SD 評価に適用されつつある

。

一方、本研究では持続可能性が内包する規範性、主観性、曖昧さ、及び多様性を評 価するのに政策策定者、専門家及び住民等による民主主義的評議のツールとしてアク ターとレセプターで構成される評価マトリクスを開発した。アクターである現場に直 結した事務事業(個別施策の実現のための具体的事業)は社会、経済および環境側 面における全ての評価指標(レセプター)で評価され、その評価値は上部階層レベルの 政策へとフィードバックされる仕組みである。

地方自治体の政策体系における政策大綱を方向付ける将来像(世代間を跨ぐ地域社会 の福祉を標榜した将来像)を達成するための課題を持続可能性の観点から住民の視点 で集約して、それらを社会キャピタル、経済キャピタルおよび環境キャピタルのスト ックとしてとらえて持続可能性貢献度指標としている。さらに開発した「政策の持続 可能性貢献度評価枠組み」は、住民やステークホルダーの参加によりこれ等の持続可 能性貢献度指標を使って、総合計画の基本構想で設定された 10 年先の将来像を達成 するための諸課題に対する政策の貢献度を評価していくことを繰り返し、住民等の知 恵により社会情勢の変動や経済発展等の不確実性等を柔軟に乗り切ることにより地 域社会の持続可能性を担保していく枠組みである。特に本研究に於いては社会的ネッ トワーク、さらに言えば住民の主体性に重点を置いている。また、各キャピタル間の バランスを把握する中でトレードオフの評価を行っている。

地域社会の持続可能な発展のための政策評価手法として、持続可能性貢献度評価指 標枠組みと政策の持続可能性貢献度評価枠組みを開発するにあたって、社会キャピタ ル、経済キャピタルおよび環境キャピタルによる評価値を３軸座標で表示するなど

Telos Method の持続可能性評価枠組みを参考としているが、本研究の持続可能性に

関する概念は地域社会の将来像を中心に据えてそれを計画的に達成して行く点では

Forsight Method に近く、その達成のために住民が参加するという点で、植田和弘や

矢口克也の住民参加や主観的指標を加味した指標の適用などの捉え方に近い。

以下長崎市の第 3 次総合計画を事例として総合計画の潜在的持続可能性いついて

検討する。

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第 2 章 持続可能な地域社会のための政策とその評価について 2.1 総合計画の潜在的持続可能性

[序]に述べた如く地方に於ける総合的な持続可能な発展を実現する要となる地方自 治体は将来の市民社会のあるべき姿を総合計画の前文にて提言し、それを実現するた めに地方自治体が持続可能な発展を目指す社会を追求することを述べている。総合計 画のなかで基本構想が地域社会の長期にわたる福祉、経済の発展及び環境保全を包括 的に展望した将来像を示す役割を担っており。基本構想で描かれた将来像の中にアジ ェンダ 21 に指摘されているところの社会における諸課題が包含され、それらの諸課 題に対して地域社会の視点で取り組んでいくための将来に向けた方向性が示されて いると考えることができる。つまり基本構想における将来像は、社会、経済、環境の 各側面を構成する諸要素の価値を集大成したものであり、計画期間内で達成すべき地 域の望ましい将来の姿を描いたうえで、その達成のための課題を整理して述べること が多い。更にこのプロセスの基本的考え方が近年ＥＵ諸国の一部で国家レベルのＳＤ 戦略

として採用されつつある Foresight 戦略（Foresight ―Scenario－Planning method）に近いことから国際的視点においても地方自治体の総合計画は潜在的に持 続可能性を有していると考えることが可能である。

地域社会における（自治体の）政策体系は総合計画において体系的に示され、そこ では一般に地域の将来像を描いたうえで、それを実現するための基本方針(政策大綱)、

基本施策、個別施策、事務事業と階層的に政策の全体がブレークダウンされて構築さ れており、総合計画の将来像を達成するための諸課題を政策大綱での目的としてその 実現手段は基本施策の目的、基本施策の実施手段は個別施策の目的に転化する。この ように順次上部階層政策の手段が下部階層の政策の目的に転化し、最終的には地域社 会の現場において個別施策の実施手段である事務事業展開により諸課題の実現が図 られる。通常、これらの諸課題は市民の意向をも反映したものであり、持続可能な発 展に対する政策体系の貢献度を評価する際に、地域社会の持続可能性の評価に必要な 要素を包含していると考えることができる。

一方、アジェンダ 21 の地方版ともいうべきローカルアジェンダ 21 では,地方自治

体主導のもと地域社会の住民参加により将来にわたって環境の保全、経済発展および

地域社会の福祉のために総合的に取り組む行動を確立する必要性を標榜している。

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このことは、まさしく日本の自治体の総合計画において将来像を描いてそれを実現 するための諸課題を達成することを目的として政策を作成し・実行するやり方は（必 ずしも持続可能性の視点を満足しているとは言えないにしても、）ローカルアジェン ダ２１の要求に近いことを示している。

今後の地域社会の持続可能な発展を検討するにあたっては、将来の地方分権への移 行の可能性についても視野に入れていなければならない。そのような持続可能な地域 社会に対して求められるものは；第 1 は地域社会全体の統合的運営で地域社会の将来 像の実現を計り、現在の安定した社会福祉、比較的豊かな環境及び経済の発展がもた らす恵沢を将来の世代に引き継ぐことである。第２は持続可能なまちづくりのために、

住民が行政との協働関係による地域の政策管理サイクルの一環を占めることである。

第３は地元資源や文化・歴史遺産の再評価とそれを最大限に活用することなどを含め た新しい発想の実現（イノベーション）のための仕組みを作ることである。第４は地 域全体が団結して、将来にわたって地域社会の環境の保全、経済的自立及び地域社会 の福祉と公正に対する住民の意識を高めることである

。

地域社会で持続可能な社会を追求していくためには、総合計画の基本構想に於け る課題を政策大綱の目的として階層的に体系化すると共に、それを持続可能性の視点 から行政組織内に浸透させ、各段階での政策策定に於いて地域社会の持続可能性に対 する貢献度及び実施段階での持続可能性貢献度を住民及びその他ステークホルダー と行政の協働のもとに評価し改善していく素地を醸成しておくことが重要である。

行政の現場に於いて直接住民を対象として実施されるのは最下位政策の実現手段 としての事務事業である

。地域社会の持続可能な発展に対する事務事業の貢献度を、

階層的政策体系における目標と手段の連鎖の仕組みを利用して、上位階層の政策にフ ィードバックすることが可能と考えられる。だとすれば下位政策の持続可能性貢献度 を上位政策にフィードバックすることにより政策体系全体を持続可能性の視点で評 価し、その結果が所期の目的をどの程度達成しているか判定することが可能となろう。

つまり事務事業展開の段階での施策をチェックする評価指標が政策体系全体での評 価指標となり得る。地方自治体の総合計画が有する潜在的持続可能性を顕在化するた めの仕組みについては第３章から第 5 章で詳述する。

以上を要約すると本研究の特徴は、住民の参加をもとに地方自治体の総合計画が自

律的に持続可能な発展を行いうることを確証し、その具体化のためのツールとして総

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合計画の将来像達成のための課題をもとに作成する貢献度評価指標、持続可能性貢献 度評価マトリクスおよび政策の階層性を利用したフィードバックシステムからなる 持続可能性貢献度評価枠組みで構成されることである。

2.2 住民参加による政策評価

住民は総合計画の基本構想で標榜された地域社会の将来像を達成するための諸課 題から政策の持続可能性貢献度評価指標を作成する過程に於いて重要な役割を果た す。即ち、住民は議会や行政組織と協働関係を保ち、将来にわたる長期的スタンスで 地域社会の持続可能な発展を進めていくために、持続可能性の視点から政策の評価を 実施して政策の管理サイクル（政策の策定・実施・評価・見直しの繰り返し）の一環 を担う必要がある。この「政策の管理サイクル」の中で住民が政策自体とその結果の 評価を行うことによる利点を下記に示す。

（１）政策体系が持つ問題点の一つとして自治体の部門間の個別政策の相互関係にト レードオフの問題が発生する。トレードオフの負の影響を直接的に受けるのは地域の 住民である。トレードオフは各個別政策・事務事業間の対立関係や現場の事情を熟知 していないこと、さらには持続可能性に対する配慮の欠落などが原因として発生する。

またマクロ的には予測できなかった社会の変革、金融・経済等の変動の皺寄せが政策 間の均衡を破りトレードオフをひきおこすこともある。以上のいかなる状況下におい ても、政策の実施現場である事務事業間のトレードオフを定量的に捉え、その削減を 図るためには政策形成および実施結果に対して、住民参加のもと社会、経済および環 境側面の評価指標をもって全ての政策を評価することにより、例えば一つの経済政策 が社会および環境側面に与えるマイナス効果（トレードオフ）を評価することにより、

当該経済政策に対して社会及び環境側面に対する配慮を促すなどの、政策自体あるい は政策間の「調整」をおこなうことでトレードオフの低減を図ることが可能となる。

其の結果、社会、経済及び環境の 3 側面で調和のとれた政策が得られることになる。、

更には地域の事業現場におけるトレードオフの現象と住民への負の影響を把握して 計画段階での期待値と比較することも重要である。

（２）地方分権が国内政治の俎上に上っている今日、自治体における政策形成が極め

て重要になってきている。地方分権が進んだ場合の政策形成は議員や議会、首長と云

った政治の分野と自治体の行政組織及び住民の三者が協働関係を保ちながら行なわ

れることになるであろう。その中で特に住民は納税者としての権利と政策の受益者と

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しての責務を果たすという観点より政策の策定及び結果に対する評価の役割を担わ なければならない。以上の如く地方分権のもとで、持続可能な発展社会を目指すため には政策評価における住民の役割が極めて重要となってくる。

政策評価は原則として政策の管理サイクルの中で２度行われる。即ち｢事前評価｣と

「事後評価」である。その際政策評価の主体は誰かという問題が生ずる。民主国家に おいては主権者たる国民(住民)が評価の主体であるが、此れまでは住民が政策の評価 を直接に行うのは困難であることから,それを代表して議会がその責任を負ってきた。

その場合の政策の評価基準の事例として長崎市の平成 20 年度の施策評価シートを例 に挙げると、施策の評価基準として「目的直結度」、 「必要性」、「有効性」、「効率性」

および「成果向上余地」等がある。その中でも評価の基準として突出しているのが「目 的直結度」である。持続可能な発展を推進する地域社会の政策の評価基準としてはさ らに「持続可能性」を付加する必要がある。いずれの評価基準も住民の視点が求めら れるが、 「持続可能性」の評価に就いては住民の参加が特に必要である。これ等の評 価活動を通して、二神真美

が指摘している如く、政策策定プロセスへの参加による 地域社会内の多様なステークホルダー間の合意形成が促され、地域社会自らの問題解 決能力が高められる可能性がある。

（３）社会および経済動向の地域性や地域特有の自然災害条件など政策策定に当たっ て、幅のある優先順位の選択の可能性が生じるので、政策体系の最下位に位置する個 別施策の事務事業の策定に当たって、地域の実態を熟知している住民の意見を取り入 れた複数の代替案（alternatives）を持続可能性の視点から比較検討し、前述のトレ ードオフが最小限で且つ社会・経済・環境の３側面に於いて調和の取れた持続可能性 を持った事業案の選定を行いうるというメリットがある。

第 3 章 市民参加による地域政策評価指標枠組みの開発

地域社会の統治における不確実性（地域ごとの特性の多様化、住民のニーズの変

化、社会の趨勢・時代要請等による変化等）、現在の行動が将来へもたらす結果の予

測の困難さ、さらには政策実施の不確実性を考慮すると、持続可能性評価のための指

標は、一意的にあるいは科学的に決まるものではなく、特に地域の特性や時代の要請

あるいはそこに住む人々のニーズに強く関係するものである。したがって持続可能な

地域の実現を目的とした地方自治体の政策評価のための指標は、地域によって異なり