レジ袋削減政策の経済分析

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論文

はじめに

地球温暖化対策の具体策の一つとして，レジ袋削減政策が全国的に急拡大している。現在では，全国 47 都道府県のうち 38 道府県（全体の 81％）が，また市町村レベルでは 685 市町村（市町村全体の 39％）が何らかの取り組みを実施しているという状況にある。

これらの取り組みは，そのほとんどが「有料化」（買い物時に無料で配布されているレジ袋に 1 枚 5 円程度の料金設定をし，価格をシグナルとしてレジ袋使用量の削減を図るもの）と「自主協定」（事業者が自主的にレジ袋削減運動に取り組み，自治体や住民団体などがその取り組みをサポートする）との組み合わせで実施されている。また，2007 年に改正された容器包装リサイクル法によって，レジ袋の大量使用事業者へのサンクション機能が強化されたことも，有料化政策の推進に少なくない影響を与えている^（1）。このように，わが国のレジ袋削減政策は有料化を中心に自主協定や法規制といった複数の政策手法を組み合わせたポリシーミックスを形成し，高い実効性を確保していると理解することができる。

しかしながら，有料化手法は他の代替的手法と比べ，より優れた手法と言えるのかどうか，

また，有料化による売上げの減少といった事業者サイドのデメリットが，自主協定によって緩和され得るのかどうかについては，理論的に明らかになっていない部分も多い。

そこで本研究では，今後さらに拡大していくと予想されるレジ袋削減政策を題材に，公共経済学の視点から以下の諸点について検討を行う。

第 1 に，有料化手法と他の代替的手法（課税，

配布禁止，値引き，ポイント付与など）について費用効率性の観点から比較分析を行い，どの手法が最も優れているのかを明らかにする。

第 2 に，これらの手法を実施する際に現われる政策実施上の短所は，どのような手法で補完され得るのかについての整理を行い，政策的含意を導出する。さらに，全国で初めてレジ袋有料化の推進を条例で規定した「杉並区レジ袋有料化等推進条例」を取り上げ，政策導入プロセスの観点から条例制定の意義及びその効果について評価を行う。

これらの分析によって，費用効率性を達成する経済的手法の有効性を再確認するとともに，

その導入時に発生する費用負担や政治的摩擦と

＊早稲田大学大学院社会科学研究科博士後期課程４年

熊捕崇将

^＊

レジ袋削減政策の経済分析

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いった分配問題も同時に解決しなければならないことが明らかとなる。そして最後に，今後の環境政策の方向性として，経済的手法の隆盛とそれを側面から支援する条例とのポリシーミックスの可能性について述べる。

1．世界での取組状況

現在，世界の多くの国や地域では，様々なレジ袋（plastic shopping bag）削減政策が実施されており（図 1），今後もさらに拡大していくものと予想される。以下，地域ごとにその特色を概観する。

欧州

欧州各国は環境に対する国民意識の高い国々が多く，2000 年代前半までに大部分の国で有料化が実施されている。その主な理由は，野生動物の保護（レジ袋の誤飲による）及びレジ袋の散乱による景観の破壊，それに伴う観光産業への被害などである。

とくに環境対策の進んでいる北欧諸国ではレジ袋有料化は従前から実施されており，日本円で約 10 〜 40 円でレジ袋が販売されている。世界で初めて課税方式を導入したアイルランドでは，2002 年の導入以降，およそ 90％以上の削減率を達成し約 60 億円の税収を得ている。通常，課税方式はその徴税コストがしばしば問題となるが，アイルランドでは国全体で導入することによって，既存の付加価値税（VAT）の徴収システムを活用し，レジ袋税のための新たな制度構築を不要とした。また，アイルランドの VAT は非常に複雑であるため，レジ袋税という新しい税が加わっても小売店にとっての徴税コストは低いと判断された［中村，中条，塩谷

2006: 18］。これらの制度的背景によって課税方式の問題をクリアにしているところが特徴的である。

アフリカ

アフリカでは，近代化が著しい国々でレジ袋対策が進んでいる。これらの国々では都市の近代化が図られる一方，その近郊にスラム街を発生させるようになった。そして，都市の消費活動の活発化によって急増したレジ袋がそのスラム街の水路を堰き止め，溜まった汚水にマラリアを媒介する蚊が大量に発生し，深刻な健康被害をもたらしているのである。このことが，レジ袋削減対策実施の一因となっている。

ケニアの首都ナイロビでは毎年 12 万人以上の患者があり，多くの子供たちがその犠牲となっている［毎日新聞 2009.7.30 付］。このような事情から，簡単に廃棄される薄いレジ袋の製造・輸入・販売が禁止されるに至った。

アジア

アジアでは，2002 年に韓国と台湾が有料化を実施し，60 〜 70％台の高い削減率を達成している。両国とも法律によって配布禁止措置を実施しているが，有料での販売は認めるという半強制的な有料化を実施している。これらの国々では，事業の形態として露天商や屋台などの小規模事業者が多いため，その徴税コストとの兼ね合いから，課税方式ではなくこのような方式を採用している。

ただし，台湾のレジ袋配布禁止に関する法律は，2006 年をもって廃止された［宮畑 2008:

132］。当初はこの法律によってレジ袋の再利用が見込まれ，厚さが以前の 3 倍以上の丈夫なレ

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図１レジ袋削減政策の実施及び実施予定国（2009 年現在）

・Associated Press（共同通信）「Plastic Bag Laws Worldwide」（世界のレジ袋規制法）

・Reuters「環境特集：世界各国のレジ袋規制一覧」2008.7.10

・AFP BB NEWS http://www.afpbb.com/

・ENVIROASIA http://www.enviroasia.info/others/J/about.html

・EIC ネット http://www.eic.or.jp/

地域国名制定年内容地域国名制定年内容

欧州

英イングランド 2007 2009

デボン州など、いくつかの州で使用禁止有料化予定：5 ペンス（約 10 円）

アジア

韓国 2002 有料：50 ウォン（約 5 円）

台湾 2002 有料：１元（約 3.5 円）

フランス 2005 2010 年までに非分解性のレジ袋を禁止中国 2008 有料：5 角（0.5 元 = 約 7 円）

ドイツ 1991 容器材料法（レジ袋だけではない）

有料：0.15 ユーロ（約 20 円）

香港 2009 有料：0.5 香港ドル（約 6 円）

インド 2005 使用禁止（マハトラ州）

アイルランド 2002 課税：0.15 ユーロ（約 20 円）、90％削減バングラデシュ 2002 使用禁止イタリア 2010 全面禁止予定

オーストラリア 2003 使用禁止（ゴールズベイ市：「レジ袋のない街」として有名）

ノルウェー 1994 有料：0.12 ユーロ（約 16 円）

スウェーデン有料：0.1 〜 0.2 ユーロ（13 〜 26 円）

アメリカ

カリフォルニア州 2008 配布禁止（大型スーパーのみ）

サンフランシスコ市、オークランド市デンマーク 1994 有料：2 クローネ（30 〜 40 円）

フィンランド有料：0.09 〜 0.15 ユーロ（12 〜 20 円）オレゴン州 2009 配布禁止予定スイス 1994 有料：0.1 ユーロ（13 円）マサチューセッツ州 2009 〃

アフリカ

ルワンダ 2007 使用禁止メリーランド州 2009 〃

エリトリア〃アラスカ州 2009 〃

ソマリランド〃ニュージャージー州 2010 〃

南アフリカ 2003 有料：0.2 〜 0.3 ランド（約 4 〜 6 円）ニューヨーク州 2010 課税：5 セント（5 円）

ウガンダ 2007 レジ袋の厚さに関する最低基準を設定北カリフォルニア州 2000 返還：5 〜 10 セント（5 〜 10 円）

エチオピア〃ロードアイランド州キャッシュバック（一部店舗で実施）

ガーナ〃ミネソタ州〃

レソト〃オレゴン州〃

タンザニア 2007 〃ミシガン州〃

ケニア 2007 基準値以上の厚さのレジ袋には課税ブータン 2007 使用禁止

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ジ袋が流通するようになった。しかしながら，

台湾ではテイクアウトが日常的であり，油を多く使う台湾料理を持ち運んだレジ袋には油が漏れてしまうという実態がある。漏れた油が入っているレジ袋を洗って再利用する人はほとんどいないため，厚いレジ袋が大量に廃棄され，逆にごみ量が増えてしまい，結局この政策は失敗と判断されたのである。

インドやバングラデシュなどの南アジアでは，レジ袋がモンスーン期に排水溝を詰まらせ，

洪水を発生させるとして製造，販売，使用を禁止している。とくにインドでは環境汚染の改善とともに，ヒンズー教徒にとって神聖な存在である牛がレジ袋を食べて死亡するのを防ぐため，非常に薄いレジ袋の使用を禁止するといった宗教的な背景も存在する。

経済発展が著しい中国では，増加するプラスチック系のごみによる環境破壊を「白色汚染」

として問題視するようになり，北京オリンピックを契機として 2008 年より有料化され，北京市を中心に拡大中である。レジ袋消費が拡大中である中国の今後の動向が注目される。

アメリカ

年間 1 千億枚上のレジ袋を消費すると言われている世界最大のレジ袋消費大国アメリカでは，国全体としてレジ袋削減政策は実施されていないが，2000 年代より各州において事業者が自主的に取り組みを実施している。

2007 年にはカリフォルニア州サンフランシスコで全米初の「レジ袋配布禁止条例」が制定され，周辺諸州へと拡大しつつある。また，ニューヨーク市では，2010 年からのレジ袋課税が市議会で可決されている。

このように，レジ袋削減の取り組みは全世界的に拡大してきていることがわかる。その背景には，温暖化対策に端を発する地球環境問題への意識の高まりとその具体的実践の要求があると思われる。レジ袋削減は誰にでもわかりやすく，すぐに実践できるというその取り組みやすさから，環境政策のターゲットとして全世界に拡がっていったものと考えられる。

2．日本での取組状況

2.1 レジ袋の現状

現在，わが国では 1 年間に約 300 〜 500 億枚のレジ袋が出回っていると言われている［安田 , 丸茂 2008: 115］。その供給量をみると，国内出荷量は減少しているものの，輸入量が増加していることがわかる（図 2）。主な輸入先としては，

中国，タイ，インドネシアなどの国々が占めており，海外から価格の安いレジ袋が大量に輸入されていることがわかる（図 3）。

一方の廃棄面に目を転ずると，2008 年度から 5 年間の各市町村のごみ分別収集集計見込では，レジ袋を含むプラスチック製容器包装の収集量は今後も大幅に増加することが見込まれて

0 10 20 30 40 50 60

2004年 14.5

42.0

14.4 44.3

13.9 48.0

12.4 47.2

10.9 48.1

2005年

万トンレジ袋の国内出荷量

ポリエチレン製袋の輸入量

2006年 2007年 2008年図２レジ袋・ポリエチレン製袋の供給量

出所：日本ポリオレフィンフィルム工業組合

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いる（図 4）。容器包装ごみの分別収集量全体では，2008 年度の 335 万トンから 2012 年度には 364 万トンへと 8.6％増加すると予想されている。とくに，プラスチック製容器包装は 80 万 4.1 千トンから 100 万 4 千トンへと 24.9％もの増加が見込まれている。

このように，供給・廃棄の両面から見ても，

レジ袋を中心としたプラスチック製容器包装の使用は増加傾向にあり，その削減は急務であると考えられる。ただ一方で，レジ袋はその利便性の高さから生活必需品と言ってもよいほど私

達の生活に密着した存在となっていることも事実である。これらを総合的に勘案し，社会的に最適なレジ袋使用量を達成していくための政策が求められているのである。

2.2 自治体での実施状況

わが国の各自治体におけるレジ袋削減政策実施の伸び率は驚異的である。事業者のレジ袋削減への取り組みに関与している自治体数は，

2008 年 4 月時点では全国 45 自治体（都道府県含む）であったが，半年後の 2008 年 11 月には都道府県レベルでは 38 道府県（全体の 81％）が，

また，市町村レベルでは 685 市町村（市町村全

2008 年度

2012

0 100 200 300 400 万トンプラスチック製容器包装

ペットボトル茶色のガラス製容器スチール製容器段ボール製容器

紙製容器包装無色のガラス製容器その他の色のガラス製容器アルミ製容器

飲料用紙製容器

図４ごみ分別収集集計見込（2008 〜 12 年度）

出所：環境省（対象人口増加率：0.3 〜 5.8％で推計）

取り組み実施中 81％

未実施だが計画中 6％

未実施だが検討中 11％

未実施だが予定なし 2％

取組実施中 39％

未実施だが計画中 6％

未実施だが検討中 13％

未実施で予定なし 42％

図５レジ袋削減政策実施自治体数

―都道府県レベル―

―市町村レベル―

*2008.11.1 現在，回答 1754 市区町村 *2009.1.30 現在の全国の市区町村数は 1804（回答率 97.2％）

出所：環境省 2009 をもとに筆者作成 0％

20％

40％

60％

80％

100％

2004年 9％

8％

17％

45％

5％

8％

7％

15％

16％

49％

4％

7％

8％

14％

15％

53％

4％ 7％

7％

13％

14％

55％

4％

2005年 2006年 2007年中国

マレーシアタイフィリピン

インドネシアその他

図３ポリエチレン袋輸入量の年別推移

出所：財務省統計局

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体の 39％）で何らかの取り組みが実施されているという状況にあり，未実施だが計画中や検討中を入れると全市町村の過半数を超えることがわかる（図 5）。

レジ袋削減の具体的な取組手法としては，（a）

有料化手法，（b）有料化以外の手法^（2），（c）有料化・有料化以外を問わず事業者に削減手法の選択を委ねる手法，あるいは全廃方式（レジ袋配布を廃止する）に分類することができる。

なかでも（a）有料化手法が急拡大しており，

有料化実施自治体数は 2008 年 4 月時点では全国 28 の自治体での実施に過ぎなかったが，半年後の 11 月には 3 都道府県を含む 248 自治体へと急拡大した。そして 2010 年 4 月までには都道府県レベルでは 8 道府県で，また 23 道府県下の 395 市町村での実施が予定されている（図 6）。

実際に，有料化の効果は多くの自治体で実証されている。図 7 は 2008 年 4 月現在で他の自治体に先駆けて有料化を実施した自治体の削減率を示しており，どの自治体も軒並み高い削減率を達成していることが見てとれる。ただし，

有料化を単独で実施している自治体は皆無に等しく，その多くが地域事業者と何らかの形で自

主協定を締結している。その数は 242 自治体にのぼり，割合では有料化実施自治体全体の 98％

を占めているという状況にある（図 8）。

有料化は費用効率性を達成する経済的手法として知られているが，政策の利害関係者である事業者はその実施を躊躇する。その最大の理由は「客離れ」であり，それに伴う売上げの減少である。

図 9 及び 10 は容器包装リサイクル法の改正に伴い，事業者を対象に実施されたアンケートの結果である。レジ袋有料化を実施している事

28

248

395

2008.4.1 現在

2008.11.1 現在

2010.3月末まで 0

100 200 300 400 500 自治体数

図６有料化手法による実施自治体数の推移

出所：環境省［2008］及び［2009］より筆者作成

京都市掛川市仙台市相生市神戸市徳島県海部郡那覇市伊勢市敦賀市名古屋市川崎市岐阜県輪之内町ひたちなか市大垣市各務原市佐渡市

0 20 40 60 80 100

％

20 38

93

30 92

17 89

71 89

34 96

10 53

23 90

57 92

12 88

13 80

30 86

15 84

20 80

10 82

42 85 70

実施前実施後

図７レジ袋有料化に伴うマイバッグ持参率

（レジ袋辞退率）の推移

出所：環境省［2008］

自主協定+

一部市町村で実施 242

98%

自治体からの協力要請 2 1％

自治体による条例化 1

0％

自主協定＋

県内全域で実施 3

1％

図８地方自治体における有料化取組み内訳

出所：環境省［2009］より筆者作成

*%の前の数字は，自治体数を表している。

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業者のうち，約 3 割の事業者が「売上げが減少した」と回答している。また，レジ袋はお客様へのサービスの一環として考えている事業者が過半数を占め，有料化による他店への顧客流出や売上げ減少といった懸念をなかなか払しょくできないという状況が見てとれる。

このような事業者のリスク緩和を図るために，自主協定がその補完的機能を果たしているのである。つまり，自主協定締結によって地域環境保全に取り組んでいる事業者であることが周知され，自治体および環境団体の協力体制が確保されるとともに，今後の地域環境政策形成

への関与などのメリットがもたらされる可能性が高まる。そして事業者は，レジ袋仕入れ費用や容リ法の再商品化委託料負担の減少といったコスト削減と，上記のような自主協定による様々なメリットによって有料化による損失が小さくなると判断しているため，全国で有料化が実現していると考えられるのである。

3．レジ袋削減政策の比較分析

3.1 レジ袋削減政策の選択問題

レジ袋有料化では，今まで無料であると思われていたレジ袋に価格をつけることでレジ袋を大量に使用・廃棄することによるによる外部不経済を顕在化させ，レジ袋使用者にその外部費用（環境コスト）を意識させるという効果を持つ。このことによって，これまで使い放題であったレジ袋の使用を抑制し，廃棄物問題さらには環境問題の解決へとつなげることがレジ袋削減政策の最終的な政策目的である。

一般的に，外部不経済は社会全体にとって非効率を発生させるため，何らかの政策によって解決されることが望ましい。しかしながら，数ある政策手段の中からどの手法を用いることが最善なのかという政策の選択問題が発生することになる。

前節でも見たように，現在全国で実施されているレジ袋削減政策は，そのほとんどが有料化などの経済的手法である。経済的手法は，費用効率的に外部不経済を内部化し，社会厚生の最大化を図る有力な手段として知られており，その実施によってレジ袋は社会的に最適な水準にまで削減され，適正なレジ袋の使用が図られることになる。

ただ実際には有料化以外にもいくつかの手法

売上げが減った 27.7％

影響なし 64.6％

売上げが増えた 7.7％

客のニーズ

客へのサービス

同業者が取り組んでいない売上げに影響あり

その他

0％ 10％ 20％ 30％ 40％ 50％ 60％ 70％

60.5％

52.9％

52.8％

38.4％

9.0％

図９レジ袋有料化の売上げに対する影響

図 10 レジ袋を有料化しない理由

出所：環境省［2007］「レジ袋の利用実態及び容器包装リサイクル制度に関するアンケート調査」及び「小売店におけるレジ袋排出抑制に関するアンケート調査」

* 無作為抽出した小売店 3,000 店舗（回答率 33.6％）

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によってレジ袋削減が図られている。そこで本節では，有料化手法とそれ以外の手法との比較を行うことで，どの手法が最も優れているのかを明らかにする。

具体的には，有料化以外の代替的手法として課税，値引き，配布禁止，ポイント付与などがその対象として考えられる。ただし，配布禁止については，消費者の選択の自由が担保されず，

レジ袋を使用することに対する便益がゼロとなるため，検討対象から除外することとする。各手法の定義は表 1 のとおりである。

3.2 各取組手法の比較分析

図 11 〜 13 は，レジ袋削減政策として実施されている各取組手法を費用効率面で相互比較するための図である。各図は縦軸に費用及び価格をとり，横軸にレジ袋使用量をとっている。右下がりの MB 曲線は，レジ袋使用者の限界便益を表し，政策当局はこの曲線の形状を把握しているものと仮定する。なお，個々のレジ袋使用

者は効用最大化を図るために費用最小化行動をとるものとする。また，レジ袋が無料配布されている現在の状況は B 点であり，A 点まで使用量を削減することが社会的に望ましいものとする。

課税及び有料化

図 11 は，課税及び有料化の効果を示したものである。まず，レジ袋を受け取った際に OT の水準の課税を行うと，1 枚につき T 円の税金が発生するため，レジ袋使用者は費用最小化行動によって当初の B 点から A 点まで使用量を減らすことになる。このとき，それまで得ていたレジ袋使用の便益が失われ，△ ABC の損失が発生する。一方で，課税は四角形 OACT の税収をもたらし，それらはすべて政府（自治体）

のもとに入ることになる。

有料化についても，OT の水準の価格が設定されることにより，課税と同様に A 点までの削減を達成することになる。しかしながら，有料化によって発生した収入の四角形 OACT が事業者のものとなる点が課税とは異なる。

値引き（キャッシュバック）

実は，値引きを実施した場合でも，課税や有

取組手法定義

課税

買い物時にレジ袋を受け取ると，1 枚につき 5 円程度が課税される。その際に発生する税収はすべて自治体のものとなる。

有料化

レジ袋が 1 枚 5 円程度の有償品となり，その収入は販売者である事業者のものとなる。

配布禁止レジ袋の配布を一切禁止し，有償でも販売しない。

値引き

買い物時にレジ袋の受け取りを辞退すると，購入商品総額から 5 円程度のキャッシュバックが受けられる。

ポイント付与

レジ袋の受取を辞退すると，事業者よりポイントやシール等が提供され，一定数をためると地域通貨や商品券，割引券等と交換して，商品購入に使用できる。

表１各取組手法の定義

費用価格

T

0 A

C MB

削除目標

B レジ袋使用量図 11 課税及び有料化

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料化と全く同一の結果を得ることができる。まず，レジ袋を 1 枚断るごとに発生する値引き価格 OT を設定すると，B 点からレジ袋を 1 枚断るごとに OT に等しい BD の値引きが発生し，

レジ袋使用者は BD ×レジ袋削減量の値引きを受けることができる。MB 曲線との関係から，

A 点まではレジ袋を使用するより値引きを受けた方が得であるが，A 点を越えて使用量を減らすと値引き価格よりも限界便益が上回ってしまうため，レジ袋使用者にとって最適な使用量はやはり A 点となる（図 12）。

このように，課税，有料化，値引きについては，

いずれも OT の水準に価格が設定され，いずれの場合も実現されるレジ袋の使用量は A 点になるという意味で全く等価であるということができる［諸富 2000: 55-57; 後藤 2003: 21-24］。

ただし，課税・有料化と値引きとでは，分配面及び所得効果の影響の 2 点において大きな相違がある。まず，分配面について見てみると課税及び有料化の場合，レジ袋使用者の負担は，

図 11 の四角形 OACT にあたる税負担あるいは有料化による費用負担と，B 点から A 点へと使用量を削減することによって発生する損失

△ ABC の合計となる。ところが値引きの場合，

レジ袋使用者は図 12 の△ ABC の損失を被るものの，その対価として ABDC の値引きを受けることができる。結果として，レジ袋使用者は他の政策手法の場合とは逆に，△ BCD に相当する利得を得ることができるのである。

次に，所得効果の影響を図 13 に示す。課税及び有料化が導入されるとレジ袋の相対価格が上昇し，当初の予算線 AB が A'B へと回転シフトする。その結果，均衡点は E から E¹へと移動し，レジ袋は大幅に削減される一方，所得効果がマイナスに働くことで商品の売上げも減少してしまうことになる。

一方，値引きが実施されると，商品の相対価格は減少し，予算線が当初の AB から AB へと回転シフトする。その結果，均衡点が当初の E から E²へと変化し，課税及び有料化ほどのレジ袋削減率は達成されないが，所得効果がプラスに働くことによって商品売り上げが増加することになる。

このように，商品本体とレジ袋の相対価格比は変わらないが，所得効果がプラスとマイナス方向のどちらに働くかによって政策の効果が大きく異なってくると考えられるのである。

レジ袋

A A

a

0 B b

E1

E2

U² U⁰ U¹ E

当初の予算線

値引（キャッシュバック）

実施後の予算線

課税及び有料化実施後の予算線

B 商品図 13 所得効果による影響の相違費用

価格

値引価格 T

消費者利得

0 A

C MB

削除目標

B D

レジ袋使用量図 12 値引き（キャッシュバック）

(10)

ポイント（スタンプカード）付与

最後に，ポイント付与方式を示す（図 14）。

この方式のもとでは一定数のポイントやスタンプカードが貯まらないと商品購入に使用することができないため，消費者にとっては換金時に上乗せ分^（3）がない限り，キャッシュバック方式ほどには魅力を感じないであろう。また，スタンプカードを買い物の際に常時提示し，スタンプをもらわなければならないという手間（コスト）やカードの紛失，さらに有効期限切れや制度の廃止などのリスクもあるため，その分を割引くと値引価格を示す T を下方にシフトさせることになる。その結果，レジ袋使用量はそれほど削減されず（Bʼ 点），上記の 3 手法ほどの削減効果を得ることはできないと考えられる。

図 15 は有料化による実施効果と特典提供（ポイント付与）等方式による効果を示したものである。現行の特典提供方式の多くは上乗せ分がないため，その効果は低い。このように，ポイント付与方式では上乗せ分をどのくらい見積もるかが，政策の効果を大きく左右すると考えられるのである。

4．経済的手法の短所と補完政策

4.1 分配問題緩和政策

レジ袋削減政策における経済的手法相互の比較では，課税，有料化，値引きのいずれもが同等の削減量を達成することができ，その政策効果が等価であることが明らかとなった。しかし，

実際には値引きを実施しているのは僅かな事業者にとどまり，課税にいたっては，わが国で実施している自治体は皆無である。実際の政策選択の場面では多くの自治体で有料化が選択されており，しかも有料化は単独では実施されておらず，ほとんどが自主協定との組み合わせで実施されているのである。

このことは何を物語っているのであろうか。

確かに，経済的手法は費用効率性の観点から見れば優れた手法であり，同一の政策目標を最小費用で達成することができると理論上考えられている。しかしながら，経済的手法の導入過程

費用価格

値引価格 T

ポイント消費者利得

0 A

C MB

削除目標

B B

D

レジ袋使用量図 14 ポイント ( スタンプカード ) 付与

実施前平均値（％）

レジ袋辞退率

（27市町村平均値）

マイバッグ持参率

実施後平均値（％）

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 86.5 28.0

82.6 41.0

実施前平均値（％）

レジ袋辞退率

マイバッグ持参率

実施後平均値（％）

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 46.8

21.2

37.9 20.7

図 15 レジ袋辞退率，マイバッグ持参率からみた有料化の実施による効果

特典提供（ポイント付与等）方式による効果

出所：環境省［2009］から筆者作成

(11)

では，各主体間の利害得失による分配問題が発生し，とくに事業者側からは経済的負担による競争力の低下を理由として，強い反対が沸き起こるのである。

つまり，政策の実効性を考えた場合，費用効率性の実現と分配問題の緩和は同時達成されることが望ましく，その程度が政策の実現可能性を左右することになる。以下では，単一の政策手法にはそれぞれどのような短所があり，他の手法によってどのように補完され得るのかについて，レジ袋削減政策を対象に一定の整理を行う。これらの整理によって，現実の政策選択ではなぜ課税ではなく有料化と自主協定の組み合わせが選択されているのか，また消費者から一番支持される値引き方式はなぜ実現しないのかが明らかとなるであろう。

ここでは効率性基準から見ると等価である課税，有料化，値引きの 3 手法に絞って検討し，

政策的含意を得ることとしたい。

4.2 ３政策手法の短所と補完すべき手法

課税

表 2 は 3 政策手法とその短所，および補完すべき手法を示したものである。まず，課税手法の主な短所としては，a）行政（徴税）コストの発生と，b）政治的受容性の低下が考えられる。

徴税や納税及びその監視には多額の行政コストが発生し^（4），これらのコストには行政による直接的な事務コストのほかにも，事業者が負担する政策実施上のコストも含まれる。レジ袋課税では，実際には事業者に徴税事務を委託することになるため，消費者への対応や摩擦の解消など，その事務負担がコストとして顕在化する

ことになるであろう。

また，課税に対する住民のアレルギーは政治的受容性を低下させ，課税政策の骨抜きや実施延期などが図られる可能性もある。レジ袋税が検討された東京都杉並区では，導入議論に 1 年半が費やされたものの，結局その実施は延期されたという経緯もある。もちろん，税負担を嫌う顧客の流出やそれに伴う売上げの減少の発生も想定される。このように，課税手法には多くの短所が現れるのである。

一方，課税政策を補完すべき手法としては減免・非課税等の特例措置が考えられるが，環境コストをレジ袋使用者が負担するという課税本来の趣旨からかけ離れたものとなり問題があると思われる。

有料化

有料化手法では，a）レジ袋代金の 2 重取り，

b）未実施事業者によるフリーライダー問題の発生などが短所として考えられる。レジ袋は，

消費者に対するサービスの一環として無料で配布されていると考えられているが，当然その費用は必要経費として計上されており，商品代金に含まれているのが通常である（図 16 右）。したがって商品代金のほかにレジ袋代金を支払う

政策手法短所補完すべき手法

課税

・行政（徴税）コストの発生

・政治的受容性の低下

・減免，非課税等の特例措置

有料化

・レジ袋代金の 2 重取り

・コンビニエンスストアの不参加（フリーライダー問題）

・自主協定による地域への還元

・条例による半強制参加

値引き

・レジ袋代金を他の商品に上乗せできる事業者のみ実施可能

・値引きの原資を補てんするための補助金表２ 3 政策手法の短所と補完手法

(12)

ことは消費者にとっては 2 重支払いになると考えられる（図 16 左）。しかもその利益が事業者のものとなることに消費者は違和感を覚えるであろう。このことは有料化に対する消費者の理解や協力をマイナスの方向に働かせてしまうと考えられる。

これに対しては，例えば自主協定の中でその売上げを地域の小学校に環境教育のために寄付することを約束するなど，目に見える形での地域への還元を強調することで，ある程度解消されると考えられる。

次に，フリーライダーの発生について見てみる。有料化は任意であるため，有料化未実施事業者は実施事業者に比べ価格競争上優位に立つ。

とくにコンビニエンスストアは有料化には一貫して反対しており，その実施は皆無である。このことは，汚染者負担原則に基づく適切な環境コスト負担を逃れ，レジ袋の社会的な最適汚染水準の達成を妨げていると考えることができる。

このような環境政策へのただ乗りは，企業にとっては合理的な行動であるが，持続可能な環境を公共財と考えるならば，その最適供給は達成されないであろう［後藤 2003:19; スティグ

リッツ 2003: 164］。このようなフリーライダー問題の解消を図るため，レジ袋の有料化を条例で促進させるという動きがある。この条例の詳細については次節で述べる。

値引き

値引き（キャッシュバック）は，消費者に受け入れられやすい手法である。レジ袋を断れば商品価格から値引きが受けられるだけでなく，

もしレジ袋が必要で受け取ったとしても追加費用は発生しないのである。実際にこの手法を実施している大手スーパーマーケットでは，50％

以上の削減率を達成している^（5）。

このような値引き手法の分析には環境補助金の理論を援用して考えることが可能である。環境政策における課税政策はピグー税として知られているが，同様に汚染者が汚染排出を 1 単位減らすことによりピグー税と同率の補助金が汚染者に与えられても，ピグー税と同じような最適汚染水準が実現されることになる。このような補助金は「ピグー補助金」と呼ばれている［奥野 2008: 319］。

ただし，環境補助金では，必要となる財源をどのように調達するかが問題となる。もし仮にこの値引き分が自治体の一般財源から賄われるとなると，レジ袋を使用して環境を汚染している者の汚染削減費用を納税者である一般住民に転嫁させてしまうことになる。このようなことから，レジ袋削減政策に関して値引き方式に自治体から資金が投入されているという例はない。

実際に，値引きの原資は事業者の負担となっているが，おそらく他の商品代金に上乗せされていると考えられる。したがって，安売りや特売を頻繁に行っているスーパーマーケットのよ

レジ袋代金 5円

レジ袋代金利益維持管理経費

人件費

商品仕入れ費用 100円

5円

95円図 16 レジ袋代金の２重取り構造

(13)

うな事業形態では，値引分を薄く広く他の商品に上乗せすることが可能であるが，コンビニエンスストアのような定価販売では，値引いた分を他の商品に上乗せすることはできず，その実施は難しいと考えられる。

このように見てくると，有料化とそれを補完する自主協定との組み合わせが最も実現可能性の高い政策であるということができ，実際の政策選択の場面でも多くの自治体で採択されている。

しかしながら，有料化も自主協定もその実施に強制力はなく，あくまでも事業者の任意となっている。このような状況では，必然的に政策へのフリーライダーを発生させてしまうであろう。

このような問題の解消を図るため，東京都杉並区では有料化を条例で半ば強制的に実施させるという試みがなされている。次節では，この条例制定の意義及びその効果について政策導入プロセスの観点から見ていくことにする。

5．レジ袋有料化等推進条例

5.1 条例による有料化推進の意義

2008 年 4 月，レジ袋削減政策では全国初となる「レジ袋有料化等推進条例」が杉並区で制定された。この条例は，レジ袋年間使用枚数が 20 万枚以上の区内事業者（以下「レジ袋多量利用事業者」という）を対象に，2 年後のマイバッグ持参率 60％以上の達成を図るため，毎年「レジ袋有料化等計画書」及び「レジ袋削減結果報告書」の提出をレジ袋多量利用事業者に義務付けるものである［杉並区 2007: 1-12］。

この条例の目的は，その名称からもわかるように有料化を義務付けるものではなく，あくまでも削減効果の高い有料化の実施を促すという点にある。また，レジ袋を使用したい消費者や

事業者は，相応の環境コストを負担しさえすればその便益を享受することができるという受益者負担の原則に基づいている。つまり，これまでのような単なる規制条例とは異なり，人々のインセンティブを活用した経済的手法を側面から支援する条例として位置づけることができるのである。

5.2 有料化実施店舗の拡大

効果の高い有料化を実施したいが，顧客流出や売上げの減少といったリスクの前に有料化に踏み切れなかった事業者にとって，この条例は有料化を後押しするという効果を持つ。

実際，条例制定前は 15 店舗に過ぎなかった有料化実施店舗は，制定後には 39 店舗へと広がり，大幅な増加傾向が見てとれる。また，マイバッグ持参率 60％を達成した店舗は，条例制定前の 17 店舗から制定後には 44 店舗に達するなど，条例制定の効果が出始めている（図 17）。

このように，徐々に有料化へと踏み切る事業

正式名称杉並区レジ袋有料化等の取組の推進に関する条例

実施時期 2008 年 4 月

対象年間 20 万枚以上のレジ袋を使用，配布している事業者

・コンビニエンスストア

198 店舗･･･平均 26 万枚 /1 店

・スーパー

32 店舗･･･平均 158 万枚 /1 店予算額 250 万円（20 年度決算ベース）

目標 2 年間でマイバッグ持参率 60％以上の達成を目指す。

義務削減計画書，報告書を年に 1 回提出。

収益金使途は事業者の自主判断による。寄付等が行われた場合は公表する。

罰則なし

自主協定条例導入後は，基本的には自主協定の締結は行わない。

表３杉並区レジ袋有料化等推進条例概要

(14)

者が増え過半数に近づいてくると，事業者はどのような行動をとることが合理的なのかを考え始めるであろう。いわゆる臨界点を超えるまでに有料化を実施するのか，それとも他の効果的な手法を考え出すのかという選択がなされるものと考えられる。

これこそがレジ袋有料化等推進条例の期待される効果であり，強権的ではない手法をとりながらも，結果的には多くの事業者が有料化を実施するか，もしくは代替的な新しい手法の開発に着手するという，レジ袋削減にとっては望ましい状況が作り出されるのである。

5.3 フリーライダー問題

レジ袋による環境への影響を負の外部性ととらえるならば，その外部費用の負担は汚染者負担原則に基づき汚染者が負担することが公平性に適うと考えられる。とくにレジ袋を過剰に配布する事業者の責務は大きく，その費用負担は公平に分担されるべきである。最終的な負担の帰着は不確実であるが，レジ袋有料化を実施し，

環境コストを負担している事業者とそうでない事業者がいるという状況は，政策実施上の公平

性の観点から問題がある。

現在，杉並区にはこの条例の対象となるレジ袋多量利用事業者は 220 店舗存在し，うちコンビニエンスストアが 198 店舗（1 店舗あたり平均 26 万枚），スーパーマーケットが 32 店舗（同 158 万枚）存在する。これら二つの業態で区内の年間レジ袋使用量総計の約 82％（約 1 億枚）

を占めているという状況にある（図 18）。これを見ると，この条例は明らかにレジ袋有料化を実施していないコンビニエンスストアを対象にしたものであると考えられる。

つまり，この条例には環境政策へのただ乗りは許さず，事業者は環境コストを適切に負担する責任があるという意図が含まれていると考えられる。区内のスーパーマーケットは徐々にではあるが自主協定を締結した上での有料化を実施し，高い削減率を達成している。一方で，レジ袋使用量の約 4 割を占めるコンビニエンスストアは有料化を実施しておらず，2009 年 6 月時点のマイバッグ持参率は 26.9％にとどまっており，60％以上の目標達成には程遠いのが現状である。

自主協定による有料化は，あくまでも任意で

有料化実施店舗数

店舗数

条例制定前条例制定後

マイバッグ持参率が60％を超えた店舗 0

10 20 30 40 50

15 17

39 44

図 17 条例制定前後の有料化実施店舗数及びマイバッグ持参率 60％を超えた店舗数の推移

出所：杉並区［2009］から筆者作成

コンビニエンスストア 41.7％

小売店 17.9％

スーパーマーケット 40.4％

図 18 レジ袋年間使用量の業態別割合

出所：杉並区［2007］から筆者作成

(15)

あり強制力は一切ない。自主協定には有料化のリスクを低下させ，分配問題を緩和するようなメリットがいくつか存在するが，それでも有料化に同意できない事業者は存在する。その結果，

上述したような政策へのフリーライドや，有料化実施店舗ではレジ袋は断るが，有料化未実施店舗では余計にレジ袋をもらうというリーケージ問題などが発生し，効率性が阻害されてしまうのである。

本条例は施行されたばかりであり，その成否の判断にはいま少しの時間を要するが，自主協定では解決できないこのような問題の解決を試みるという政策的意義が，この条例には存在すると考えられるのである。

おわりに

本稿では，レジ袋削減政策を題材に課税や有料化，値引きといった経済的手法に焦点を当て，

費用効率性の観点からこれらの比較分析を行った。そして，費用効率性を達成するために現れる政策上の短所を明らかにし，それらを補完すべき手法についての整理を行った。本稿を締めくくるにあたり，以下の 2 点を指摘したい。

第 1 に，有料化などの経済的手法は，資源配分といった効率性には寄与するが，その衡平性は市場に委ねることになる。そこでは，政策実施によって損失を被る者が発生し，その損失者から政策実施の合意を得ることは難しくなる。

そのような分配問題の解決を図る方法が現実の環境政策では必要不可欠であり，政策の短所を補完し，政策の受容性を高めるという意味からもポリシーミックスの考え方が要請されてくると思われる。

第 2 に，従来の条例は遵守すべき削減基準を

設定し，それを政策客体に実行させるだけのものが多かった。しかし，杉並区の条例からも明らかなように，市場メカニズムを活用した経済的手法を積極的に推進し，それを補完する形での条例が制定されている。レジ袋削減政策は，

このような政策手法の転換点としても位置付けられ，わが国のポリシーミックスの蓄積としての意義があると考えられる。

ただし，いくつかの課題も浮き彫りとなった。

経済的手法では，限界便益や限界費用の各曲線の推定が必要となるが，その測定は困難を極める。とくに，レジ袋 1 枚あたりの限界削減費用の妥当性について（レジ袋 1 枚あたり 5 円の妥当性）は果たして適切な価格設定なのかどうかの精査が必要であろう。

また，自治体の環境政策は地域ごとに異なるため，ある地域で成功した政策手法が他の地域で成功するかどうかは不確実である。本稿で取り上げたレジ袋削減政策においても，地域の実情を踏まえた政策選択がなされる必要があろう。政策の成功要因を説明するものとして，住民の環境に対する意識やごみ有料化実施の有無，ごみ分別数，焼却処分場の有無及び環境 NPO の数などを客観的なデータとして示すことは，レジ袋削減政策の導入予定自治体に対する政策的含意を提供するであろう。これらは今後に残された課題である。

〔投稿受理日 2009.9.26 ／掲載決定日 2009.11.24〕

注

⑴ 容器包装リサイクル法では，レジ袋削減目標の設定を小売業者に義務付けるとともに，スーパーマーケットなどの一定規模以上の小売業者については，毎年度の削減達成状況の国への報告，そして減量が不十分な場合には国による改善の勧告，

(16)

社名の公表，改善の命令がなされ，従わない場合には罰金を科すこともできるようになった。（「容器包装に係る分別収集及び再商品化の促進等に関する法律」第 7 条の 4 〜 7，第 46 条の 2，第 47

〜 49 条。）

⑵ 具体的には，地域通貨（エコマネー）や商品券・

割引券等の提供を受けて買い物に使用したり，市町村が指定する商品や抽選券，景品等を提供することにより，レジ袋の受取辞退を促す。また，事業者よりポイントやシール等が提供され，一定数をためると地域通貨，商品券，割引券等と交換して，商品購入に使用できる，または市町村の指定商品，抽選券，記念品，景品等と交換できる仕組み［環境省 2009］。

⑶ この上乗せ分は，無差別曲線理論を使って家計の貯蓄決定を分析する「異時点間の最適消費」の考え方を用いるとわかりやすい。ここでのポイントは，現在消費の将来消費に対する相対価格が「1

＋市場利子率」で表されることである。つまり，

現在の消費を 1 円あきらめることが将来の消費「1

＋市場利子率」円の消費を可能にするということを意味する（現在の所得を貯蓄すれば利子が付き，

将来の受取額は確実に大きくなる）。この考え方によれば，キャッシュバック（現在消費を表す）

のスタンプカード（将来消費を表す）に対する相対価格は「1 ＋上乗せ分」となり，現在，商品との交換をあきらめる代わりに将来（スタンプカードがいっぱいになり，ようやく商品と交換できる時期）に「1 ＋上乗せ分」との交換が可能とならなければならない。もし，上乗せ分が付与されないのであれば，将来まで使用できないポイント方式の魅力は減少することになる。

⑷ 2002 年に東京都杉並区で検討されたレジ袋税条例では約 7,000 万〜 8,000 万円の徴税コストが必要であると算出されている（ただし，1 億 8,000 万円程度 / 年の税収見込があるとされた）。

⑸ 西友ホームページ［http://www.seiyu.co.jp］。

参考文献

奥野正寛［2008］『ミクロ経済学』，東京大学出版会環境省［2007］「改正容器包装リサイクル法の施行に向けたレジ袋及びマイバッグ持参に係る実態調査等の結果について」（2007.5.30 報道発表資料）

環境省［2008］「改正容器包装リサイクル法施行 1

年における全国でのレジ袋削減に係る取組状況について」（2008.4.30 報道発表資料）

環境省［2009］「レジ袋削減に係る全国の地方自治体での取組状況について」（2009.3.19 報道発表資料）

後藤則行［2003］「環境問題・環境政策の評価基準」

植田和弘・森田恒幸編『岩波講座環境経済・政策学第 3 巻環境政策の基礎』，岩波書店杉並区［2007］「（仮称）杉並区レジ袋有料化推進条

例検討会報告書」

杉並区［2009］「区政経営報告書」

スティグリッツ .J.E= 藪下史郎訳［2003］『公共経済学（第 2 版）〈上〉公共部門・公共支出』，東洋経済新報社

中村彰宏，中条潮，塩谷さやか［2006］「買物レジ袋の有償規制制度のありかた」『公益事業研究』

第 58 巻，第 2 号，13 〜 21 ページ。

宮畑加奈子［2008］「台湾における環境政策―買い物用レジ袋政策の分析を中心として―」『広島経済大学研究論集』第 30 巻，第 3・4 号，123 〜 140 ページ。

諸富徹［2000］『環境税の理論と実際』，有斐閣安田八十五，丸茂信行［2008］「レジ袋有料化店舗

における消費者の買い物袋持参行動の測定と評価」『関東学院大学経済経営研究所年報』第 30 集，

112 〜 132 ページ。

レジ袋削減政策の経済分析

熊 捕 崇 将

レジ袋削減政策の経済分析

熊捕崇将