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Sociological Study of Urban Agriculture: Analysis of the Regional Policy in the Tokyo Wards Area

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社会学研究科年報 2016 №23

都市における農業のあり方に関する社会学による研究の検討

――東京都区部における地域政策からの考察――

Sociological Study of Urban Agriculture:

Analysis of the Regional Policy in the Tokyo Wards Area

久保田 仁 KUBOTA Hitoshi

This paper proposes a role of a recent regional policy of urban agriculture and the problem of it. A new law which indicates a national policy to encourage urban agriculture enacted in 2015 and it will make a recent policy more implementable. However, this type of agriculture still has the possibility to cause friction with residents because of closeness in residential areas. So, it is important to research social relation and interests in local communities through sociological study.

キーワード:都市農業(Urban agriculture) 、地域政策(Regional policy) 、まちづく り(

Town planning

) 、多面的機能(

Multifaceted functions

) 、都市環境

Urban environment

) 1.はじめに

2015

4

22

日、都市農業振興基本法が公布・施行された。衆参両院の本会議におい て、いずれも全会一致の賛同を得て可決成立したこの法は、都市農業を「市街地及びその 周辺の地域において行われる農業」と定義し、その「安定的な継続を図るとともに、都市 農業の有する機能の適切かつ十分な発揮を通じて良好な都市環境の形成に資する」ことを 目的として、都市農業の振興を明示した初めての法律である。高度成長期の都市化によっ て都市農業という営農形態が生み出されて以降、そのあり方をめぐっては、都市計画上の ゾーニングや地価高騰下での宅地供給、 「多面的機能」への着目など、時代ごとの社会的課 題を背景としながら、肯定論と否定論の対立がみられてきた。その中で、概ね後者の立場 に基づいた政策展開を行ってきた国が、 都市農業を振興すべきものと捉える視点へ転換し、

その方針が法という形で表されたという意味では、 今回の法制化はひとつの成果といえる。

しかし、この法律の意義はあくまで国レベルでの方針の提示に過ぎない。また、全体と して都市農業が置かれている制度的環境が同一であっても、 「都市」と「農業」の双方とも に、その内実は地域によって違いがある。このため、より個別具体的な施策は、市区町レ ベルの自治体によって、 地域政策として展開することが予想される。 東京都を例に取れば、

都下

38

自治体により「都市農地保全推進自治体協議会」が構成されているが、その目的の ひとつには「都市農地の重要性を広く都民に伝えて都市農地保全の機運を醸成する」 (東京

2014

)ことが挙げられており、都市農業の保全や振興をめぐっては、地域住民による理

(2)

こうした認識の下、本稿では市区町レベルの自治体が都市農業政策において果たしてき た役割を概観した後、東京都区部での都市農業振興に向けた地域政策の現状と問題点を整 理する。その上で、 「都市における農業のあり方」をめぐる議論の必要性と、社会学による 研究の意義を提示する。

2.都市農業をめぐる制度展開

(1)国レベルでの政策と自治体の対応

橋本卓爾によれば、 「都市農業」という用語が頻繁に用いられ始めたのは、

1960

年代後 半以降とされている(橋本 1995) 。戦後の高度成長の只中であるこの時期、日本では急速 な都市化が進行したが、その波は農業地域にも押し寄せ、宅地等の都市的利用へと転換さ れた土地が、農地と混在するようになる。このようにして、周辺の環境が都市化された中 で営まれる農業が、都市農業である。

こうした都市的土地利用と農業的土地利用の混在は、都市農業の特徴であるが、石田頼 房が指摘するように、都市計画サイドはこの状況に土地利用の混乱を見出し、良好な住環 境を確保する観点から、両者の空間的二分が目指された(石田

2004

) 。この方針は、

1968

年の都市計画法改正において具体化され、市街化を促進する「市街化区域」と市街化を抑 制する「市街化調整区域」への二分を行う「線引き制度」が導入される。これにより、 〈い かにして農業を市街化区域から撤退させるか〉が課題となり、税制による誘導を行うこと となった。これが、市街化区域内農地への課税を宅地の水準へ上げ、農地の所有コストを 増加させることで宅地転換へと誘導する「宅地並み課税」方針である。

この宅地並み課税方針は、

1971

年度の地方税法改正により法制化された。しかしながら、

宅地供給を目的とした国レベルでの議論に対し、課税権者の地方自治体は、開発による住 環境の悪化やインフラ整備支出の増加を懸念し、農地課税と宅地並み課税の差額分を農業 者に還元する措置を取り、国の方針へ対抗する姿勢を取った。当時の報道によれば、

1975

年時点での課税対象農地について、三大都市圏

182

市のうち

115

市が、新規課税額の半額 から全額を、農家に還元したと記されている( 『朝日新聞』1975.10.03 朝刊) 。こうして、

宅地並み課税は実質的に骨抜きとなり、市街化区域内でも農地を所有し続けることが可能 な状態が、一時的な税制環境としては確保された。こうした動きを受け、

1982

年には国に よる長期営農継続農地制度が制定され、

10

年以上農業を続ける意思のある農家の一定規模 以上の農地について、宅地並み課税額と農地課税額の差額を徴収猶予とする措置が認めら れた。

このように、市区町レベルの地方自治体は、早くから都市農業を保全する方針を取って いた。国レベルでの議論が宅地供給という量の論理であったのに対し、市区町レベルの議 論は住環境の維持という質の論理をその根底に据えたものだったといえるだろう。

(2)国による方針の転換と地域政策としての展開

では、このように国と市区町とで異なる論理と意向が示されていた都市農業に関する政

(3)

社会学研究科年報 2016 №23

策は、その後どのように推移していったのだろうか。先述のように、長期営農継続農地制 度の制定は、長年に渡る自治体からの要望に負うところがあるものの、その成果は長くは 続かなかった。山田良治が指摘するように、折からのバブル経済による地価の高騰は、都 心部のみならず都市農業の残る郊外地域にも波及し、宅地供給のために都市農地を宅地へ と転換させ、宅地供給量を増やすことで地価抑制を図るという解決策が語られるようにな った(甲斐編

1993

) 。また、橋本が指摘するように、

1989

年の日米構造協議においては、

地価高騰問題を外資企業の日本参入に対する障害とみなす米国側から、地価抑制のため農 地の宅地転用を進めるべきとする提案がなされた(橋本 1995) 。こうした国内外の圧力を 背景に、長期営農継続農地制度は

1991

年をもって廃止される。同時に生産緑地法が改正さ れ、市街化区域内農地は、

30

年間の営農継続を条件に農地課税適用となる生産緑地と、宅 地化する農地とに二分された。生産緑地法の改正は、それまで一律に扱われていた市街化 区域内農地を、保全するものとしないものに分離させる契機であり、その性格は、これま でせめぎ合ってきた都市農業肯定論と否定論の妥結とみなすことができる。

しかしながら、こうした国レベルでの曖昧な方針は、

2000

年代から変化の兆しがみられ 始めた。

2006

年に制定された住生活基本法に基づく住生活基本計画では、大都市圏におけ る住宅供給の観点から、 「市街化区域内農地については、市街地内の貴重な緑地資源である ことを十分に認識し、保全を視野に入れ、農地と住宅地が調和したまちづくりなど計画的 な利用を図る」 (国土交通省

2011

)ことが明記され、同様の方針は、

2008

年の国土形成計 画や、

2009

年の食料・農業・農村基本計画改定においても明示された。これらの方針が計 画として打ち出されたことを踏まえれば、それを法という形で示すことになった

2015

4

月の都市農業振興基本法の施行は、これまで都市農業に対して否定的な方針を前提とし、

市区町レベルの自治体や農業者からの抵抗を前に、都市農業の存在を消極的に許容してき た国レベルの政策が、その方向性を転換したことを象徴的に示すものである。

ではこの時期、都下の区行政においてはどのような動きが見られたのであろうか。2010 年の時点で、23 区内で農地の割合が最も高い練馬区の例を見ると、同区では

1998

年に制 定されたみどりの基本計画において、区内の農地を「農とともに培われてきた練馬の歴史 を今に伝える原風景の一角」 (練馬区

1998

)として、 「将来的にも農風景を保ち、ふるさと のみどりを継承する街づくりの核として保全」 (練馬区 1998)することを明記している。

また、練馬区に次いで農地割合の高い世田谷区においては、同時期の

1999

年にみどりの基 本計画を策定し、農地の存在を「都市の環境を良好に保つ上で欠かせないみどりの一つ」

(世田谷区

1999

)とし、 「

2010

年までの生産緑地地区の減少量を

30ha

に抑え」 (世田谷区

1999)ることを目標にしている。この2

区は、いずれも

23

区内で都市農業が盛んな地域と

いう個別の事例であるが、生産緑地法の改正後も区行政単位の地域政策として、都市農業 保全の方針が持たれていたことを示すものといえよう。

3.地域政策の特徴とその問題点

先述のように、都市農業の保全や振興への施策は、自治体主導による地域政策の中に位

置づけられてきた。こうした地域政策は、農地法や税制など、上位の制度の枠内でしか展

開できないという限界を有していたが、都市農業振興基本法の制定によって、法制、財政、

(4)

保全や振興に向けたより具体的かつ実効的な施策が求められてくるが、そもそもこうした 地域政策は、都市農業に何を期待し、地域の中でどう位置づけられ?ようとしているのだ ろうか。

先述した練馬区と世田谷区では、どちらも農業振興計画を策定しているが、そのいずれ においても都市農業と「まち」のつながりが描かれている。練馬区においては、計画の副 題を「農の豊かさを実感できるまち、練馬」 (練馬区 2011)としているほか、世田谷区に おいては「農業の振興が、まちづくりに貢献する」 (世田谷区 2014) 、また実現するべき将 来の具体像として「 『農』と『住』が調和したその姿は全国でも“住みたいまち”の上位に ランキングされている」 (世田谷区

2014

)ことを目標として打ち出し、都市農業の保全や 振興を「まち」という視点に組み込んでいる。

これらの例から、都市農業の保全や振興の地域政策としての展開は、まちづくりという 文脈に組み込まれていることが特徴といえるだろう。では、都市農業はいかなる点でまち から必要とされるのであろうか。ここで語られるものが、都市農業の多面的機能である。

多面的機能とは、都市農業が有する農業生産以外の副次的な機能を指し、東正則の分類で は、防災機能、アメニティ機能、レクリエーション機能、生態系保全機能、教育機能、福 祉機能、開発保留地機能の

7

つが指摘されている(東

2010

) 。地域政策において描かれる 都市農業もまた、こうした公共的といえる機能を有し、地域住民にとって利益となるもの が想定されている。例えば、世田谷区の農業振興計画においては、区内農業が目指すべき 姿が「 『食』 、 『雇用』 、 『余暇』 、 『教育』 、 『福祉』 、 『環境』等、あらゆる面で区民の都市生活 へ貢献し続け、都市になくてはならない、まちづくりの中にしっかりと位置づけられた産 業としての農業」 (世田谷区

2014

)と表されており、こうした表現からは、農業の存在が、

その「まち」にとって役立ち、地域そのものの高付加価値化が図られることへの期待を垣 間見ることができる。

しかし、都市農業とまちとの関わりの全てを、これらの機能に集約してよいのだろうか。

歴史的に見れば、かつての都市農業は特に臭気の問題から都市公害と認識されることもあ り、古くからその土地で農業を営んでいた農業者と、都市化によって新たにその土地で暮 らし始めた新住民との間に少なからぬ葛藤を生じさせていた。例に挙げた世田谷区におい ても、農地をめぐる近隣住民からの苦情に対して区の公害対策課が出向き、農業者に対策 を促す場面が記録されている(世田谷区

1971

) 。こうした問題は、農地と宅地が近接して いるという都市農業特有の条件から生み出されるものであるが、この近接性自体は現在で も変わっていない。むしろ、先掲した多面的機能論は、こうした近接性を肯定的に捉え返 すことで認められるものである。この近接性という条件を考えれば、多面的機能論に基づ く都市農業の保全・振興政策は、都市農業がまちに対して〈機能〉する部分だけに光を当 て、葛藤が生じる可能性を覆い隠してしまうのではないだろうか。具体的に述べれば、農 地から発生する臭気や土壌の流出、土埃の発生、農機具の騒音や農薬の散布などが、住民 と農業者との間で問題化される可能性が考えられるが、多面的機能の強調だけでは、そう した「負の影響」の存在は説明され得ない。

こうした問題が現実にあるとするならば、それは主として農地という空間をベースとし

(5)

社会学研究科年報 2016 №23

たローカルな次元で発生するものといえる。 しかし、 世田谷区や練馬区でみられるような、

都市農業をまちとつなげる政策において、その「まち」とは、必ずしも農業空間とその周 辺という狭い範囲を表すものではない。むしろ、 「農業のあるまち」と表される時、その地 における農業は、より抽象化され観念化された「まち」全体のイメージに組み込まれてい る。そこでは、現実の生活空間において発生し得る負の影響は言及されない。

このように、都市農業に関する現在の地域政策は、多面的機能だけに着目する一面性と、

地域空間を「まち」と一括することによって、現実のローカルな空間で発生し得る葛藤を 見落とす可能性を持つのではないだろうか。基本法が制定され、都市農業の保全や振興の 方針が国によって認められるものとなった今、こうした地域政策の役割は、ただ都市農業 の重要性を主張し、その周知を図るだけの段階に留まるものではなく、 「都市における農業 のあり方」を実践的に提示することに求められる。都市農業の多面的機能が、農地という 空間をベースとし、宅地との空間的な近接性によって発揮されるものであるならば、こう したあり方のひとつとして、現実のローカルな空間とそこで暮らす生活者の視点を参照し た、農業のある都市空間についての現実的な議論がなされる必要がある。

4.社会学による研究の意義と方法

先述のように、 「都市における農業のあり方」に対しては、現実の個人が有する認識や 意向をミクロベースで描き出すと共に、マクロな政策展開に反映する研究が求められる。

この際、社会学による研究の意義は、こうしたあり方 を、地域社会に埋め込まれた形で捉える可能性に見出 される。先述したように、都市農業が多面的機能を通 じて地域に貢献すると同時に、負の影響もまた持つも のであるとすれば、 「都市における農業のあり方」は、

地域社会と都市農業との合意形成という側面を持つ。

また、都市農業と関わりを持つまちの成員には様々な 主体があり、それぞれが都市農業との間に異なる利害 を有していると考えられる。社会学の立場による研究

は、まちにおいて都市農業と関係を持つ主体の多様性と利害の相違を想定し、その総体と 内実を、都市農業を取り巻く社会関係という形で明らかにすることで、地域社会をベース とした「都市における農業のあり方」を提示することにその意義が認められるであろう。

では、具体的にはどのように研究を展開するべきであろうか。大まかには、立場の異な る複数の主体を設定し、それぞれが都市農業に対して抱いている関心や機能面での実感、

肯定の度合いが異なることを仮説として、実証を行うことが求められる。その主体として は、農業者、地域住民、行政、企業などが挙げられ、それぞれに適切な手法による調査を 行うことで、都市農業を取り巻く主体の社会関係を明らかにすることが可能となる。

なお、先述のように、都市農業の保全や振興においては、特に地域住民による理解が課

題とされている。本稿でも、住民が負の影響を受けている可能性について指摘した。これ

らを踏まえ、特にこうした住民を対象とした調査のあり方について述べておきたい。地域

住民への調査は、地域政策への関心や意義の認識、農業者との交流経験、多面的機能や負

(6)

また年齢や家族構成といった変数によって影響を受けることが考えられる。地域住民が都 市農業に対して有する利害の構造を明らかにするためには、こうした変数による影響を含 めて分析する必要がある。このため、調査手法としては、住民の多様性を反映しつつ、か つ先に指摘したようなローカルな空間の影響をも見出せるように設計された量的調査の実 施が有効だと考えられる。本稿では、都市農業の多面的機能や負の影響が、農地と居住地 との空間的な近接性を前提とすることから、 ローカルな空間に着目する必要性を指摘した。

このため、こうした量的調査の設計に際しても、空間的近接性を示し得る指標を用いて地 域を選定する必要がある。空間的近接性は、町丁目ごとの農地率を用いて把握できるが、

都市農業の多面的機能が、公園や樹林地など他の緑被地による効果と部分的に重複してい ることを踏まえれば、 農地による効果と他の緑被地による効果は区別することが望ましく、

緑被地の割合を示す緑被率を併用することが有効といえる。図式的には、農地率と緑被率 の高低からなる

2

次元・

4

象限のモデルを想定でき、その類型に実際の地区を落とし込ん でいくことで、異なる特性を有する地区に対する比較分析を行うことが可能となる。

以上、本稿では、都市農業と「まち」を結ぶ地域政策の展開を踏まえ、社会学による研 究の意義と、研究の手法を示してきた。都市が人々の生活の場であるならば、都市農業と まちを結ぶ地域政策もまた、そうした人々の生活に結びつくものといえる。それゆえ、こ うした政策には、単に多面的機能を列挙するだけでなく、個々の生活者の視点を参照し、

「都市における農業のあり方」を現実の空間に即して示すことが求められる。そのために は、都市農業を取り巻く主体間の社会関係を分析し、 「まち」の中にある利害の構造を明ら かにすることが必要である。社会学による研究は、こうした点を明らかにすることを通じ て、 「都市における農業のあり方」をめぐる議論に資するものである。

参考文献

東正則, 2010,『農業で都市を蘇らせる――日本型環境共生都市を目指して』農林統計出版.

石田頼房, 2004,『日本近現代都市計画の展開』自治体研究社.

甲斐道太郎編,1993,『都市拡大と土地問題――バブル崩壊下の農地法制』日本評論社.

国土交通省,2011,『住生活基本計画』,国土交通省ホームページ,(20141215日取得,

http://www.mlit.go.jp/jutakukentiku/house/torikumi/jyuseikatsu/kihonkeikaku.pdf). 世田谷区,1971,『区のおしらせ せたがや 第252号』.

――――,1999,『世田谷区みどりの基本計画――未来につなぐみどりの架け橋』.

――――,2014,「世田谷区農業振興計画」.

東京都,2014,「都市農地保全推進自治体協議会」,東京都ホームページ,(20151117日取得,

http://www.metro.tokyo.jp/INET/EVENT/2014/07/21o71101.htm). 練馬区,1998,『みどりの基本計画』.

―――,2011,『練馬区農業振興計画――平成23年度(2011年)~32年度(2020年度)』. 橋本卓爾,1995,『都市農業の理論と政策――農業のあるまちづくり序説』法律文化社.

参照

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