港湾の事業継続計画による災害対応力の強化に
ついて
山嵜 一雄
1・清水 毅
1 1新潟港湾・空港整備事務所 沿岸防災対策室 （〒951－8011 新潟市中央区入船町4-3778 ） . 東日本大震災での教訓に基づき，港湾における災害対応力の強化を目指した取り組みが進め られている．本論文では港湾の事業継続計画の目的，策定における検討事項（港湾施設の脆弱 性評価，応急復旧目標の設定，事業継続のボトルネックの抽出と対応策等）及び新潟県の重要 港湾（新潟港・佐渡地域港湾）での事業継続計画の策定状況等について整理し，事業継続計画 の今後の課題と取り組みについて報告する． キーワード 事業継続計画，港湾BCP，脆弱性評価，ボトルネック 1. 港湾における事業継続計画 (1) 背景と目的 我が国は，地震，台風等の自然災害の脅威にさらされ ており，港湾においては，地震，津波及び高潮・高波等 に備えるため，耐震強化岸壁，防波堤，防潮堤等の整備 が行われてきた．近年の経済のグローバル化に伴って， 災害や事故等による企業や行政機関の業務停止が関連企 業や人々の生活に影響を及ぼすようになり，港湾におい ても大規模災害に備え、港湾物流機能の「継続」と「早 期復旧」を図るための事業継続計画（以下、「港湾 BCP」）の策定とこれに基づく施策の実施が必要とされ ている． 図-1 事業継続計画（BCP）の意義 (2) 港湾BCPの定義 港湾BCPとは，大規模災害の発生により各種の資源 （ヒト，モノ，情報等）が損傷を受け，港湾機能が中断 した場合に残存能力で優先される業務を継続させ，許容 される活動レベルを保ちながら許容される期間内に復旧 できるよう，前もって優先すべき業務，復旧目標とその 代替資源の準備や災害発生時の対応方法を規定したもの である． (3) 港湾BCPの検討対象 港湾物流はターミナルとこれにアクセスするための航 路･泊地，道路（緊急輸送道路迄の経路を含む）及び防 波堤等で構成される施設が正常に機能することによって 成り立つ．よって，この港湾物流ルートを検討対象とす る． 図-2 港湾BCPの検討対象 2. 港湾ＢＣＰ策定における検討事項 一般的な港湾BCPの策定フローを図-3に示す．本フロ ー図に基づき，港湾BCP策定における主な検討事項につ いて以下で述べる． (1) 港湾施設の脆弱性評価災害想定 ・内閣府中央防災会議資料 ・地域防災計画 等 港湾施設の脆弱性評価 ・被害想定 応急復旧目標の設定 ・船社、荷主、船舶代理店へのヒヤリング （輸送需要・復旧期間の想定） ・復旧目標期間・優先順位の設定 ボトルネック（阻害要因）の抽出 ・必要な資源（ヒト，モノ，情報） ・復旧期間 等 事前対策 ･施設の耐震化 ･資機材の備蓄 図-3 港湾BCP策定フロー図 a) 災害想定 内閣府中央防災会議発表の想定地震や地域防災計画を活 用し，最大クラスの地震・津波を想定する． b) 被害想定 港湾物流を継続するためには，岸壁，防波堤，航路・泊 地，道路及び荷役機械等の施設が必要となる．これら施設 をリストアップし，想定した災害が発生した場合の被害状 況を想定する． (2)応急復旧目標の設定 災害発生後の輸送需要は，東日本大震災等の過去の震災 における荷主企業の操業開始時期や貨物の輸送需要の事例 から想定するか，荷主企業へのアンケート，ヒヤリングを 実施し，震災後の貨物量の見通しを確認して想定する． (3)ボトルネックの抽出 回復目標を超えるものがボトルネックである．回復目標 を達成する上での阻害要因（ボトルネック）を必要な資源 （ヒト，モノ，情報）と復旧期間の視点から抽出する． (4)「継続」「早期復旧」に向けた対応策の検討 ボトルネックを解消するための方策を以下の視点から 検討する． a) 災害時の行動計画 震災発生後，関係機関の役割分担が不明確であると， 指揮命令系統の混乱や意志決定の遅れにつながる恐れが あるため，事前に合意しておくことが望ましい．このた め，コンテナ，バルク，ROROといった貨物の種類の違い， 国と港湾管理者，港湾運送事業者と船社及び臨海部工場、 荷主企業等の役割分担に留意し，災害発生後の復旧活動 を実施するための体制や手順，資機材の運用等について 定める． b) 事前対策 ボトルネックを解消するための対応策は，多岐にわた り，すぐに実行出来るものから時間を要するものまで 様々である．「事前対策」では，平常時に準備しておく 対策として応急復旧のための資機材の備蓄や防災訓練の 実施等の対策を定める．なお，重要な港湾物流施設につ いては，施設の耐震化等も念頭に置く． 3. 事務所管内における港湾BCP策定状況 2013年度には，新潟港及び佐渡地域港湾（両津港・小 木港・赤泊港・二見港）の港湾BCPを策定した．ここで は，主に新潟港港湾BCPについて述べる．なお，津波に 対するBCPの検討は，2014年度に行う予定である． 2014年 3月20日 佐渡地域港湾港湾BCP策定 2014年 3月25日 新潟港港湾BCP策定 (1)港湾BCP協議会の設置 港湾においては，多種多様な業種の企業により貨物の 物流がなされており，震災後の港湾機能を早期に復旧す るためには，港湾関係機関等（船社，港運事業者，荷主， 行政機関等）の間で以下に示す情報の共有と連携が必要 である． ・関係者間の情報共有 ・回復目標の共有 ・荷主企業への一元的かつ正確な情報共有 ・平時からの緊密な関係形成 ・災害時の情報共有と復旧活動における連携 これらの実現に向け，平時から港湾関係機関が直 接顔を合わせ，情報共有と合意形成を行うことが出来 る港湾BCP協議会を設置することが有効であり，新潟 港及び佐渡地域港湾において，それぞれ港湾BCP協議 会を設立している．なお、当事務所は新潟県港湾管理 者と共に協議会事務局を担務している．港湾BCP協議 会の構成を図-4に示す． 2013年 3月15日 新潟港港湾BCP協議会設立 （協議会構成員：32機関） 2013年10月25日 佐渡地域港湾港湾BCP協議会設立 （協議会構成員：25機関） (2)港港施設の脆弱性評価 a) 想定地震 想定地震は，港湾において発生するものと想定され る地震動のうち，最大規模の強さを有するレベル2地震 災害時の行動計画 ･復旧活動の体制・手順 ･資機材の運用 BCP 訓練等の実施 フィードバック
図-4 港湾BCP協議会の構成 動である直下地震M6.5とした． b) 被害想定 ①係留施設 応急復旧により短期間で使用可能か否かの判断が 必要とるため，被害程度による判断基準を表-1～表-3 のとおり定めた．新潟港（東港区）の主要な公共岸壁 の被害状況を図-5に示す. ②外郭施設（防波堤） 地震動の作用だけで防波堤が倒壊する可能性は極 めて小さいため，防波堤の被害は，港湾活動に支障を 及ぼさないと仮定した． ③水域施設（航路･泊地） 地震動の作用だけでも，港湾貨物等が海へ漂流す る可能性があるため，航路・泊地の啓開が必要である ことを前提に計画を策定した． 表-1 港湾構造物の許容被害程度 表-2 重力式岸壁の許容被害程度基準の目安 表-3 矢板式岸壁の許容被害程度基準の目安 ④道路 道路の被害程度は，地下埋設物の有無により異 なることが考えられる． 道路直下の埋設物の状況が判らないため，市街 化を判断基準として「液状化しやすさマップ」や 「標高地形図」を基に，応急復旧が比較的容易と 思われるルートを検討した． ⑤荷役機械 免震化等の機能が付加されていない荷役機械につ いては，長期間使用できないものと仮定した． (3) 応急復旧目標の設定 防災拠点として，被災者の避難，緊急物資の迅速か つ確実な輸送を確保する「緊急物資輸送」，離島（佐渡 島）への人流･物流を確保する「フェリー航路」及びサ プライチェーン，地域産業に及ぼす影響を低減する「コ ンテナ航路」等について，地域防災計画，過去の震災の 事例等から応急復旧目標を設定した. 新潟港の機能別復 旧目標を表-4に示す． (4) ボトルネックと対応策 応急復旧目標を達成する上での阻害要因（ボトルネック） を必要な資源（人・物・情報）と復旧期間の視点から， 「情報伝達・共有」「要員・資機材の確保」並びに「初動 時及び応急復旧時の対応」について抽出した．新潟港のボ トルネックと対応策を表-5に示す．また，港湾関係機関の 役割分担の一例を表-6に示す． 4. 港湾BCPの今後の課題 2013年度に策定された「新潟港港湾BCP」「佐渡地域 港湾BCP」では，港湾関係機関が協働･連携して取り組む BCPのアウトラインを示した． 港湾BCPに記載されるべき内容は「港湾物流に及ぼす 災害の想定」「港湾物流の回復目標の設定」「回復目標 を達成する上でのボトルネックの抽出」「ボトルネック 解消のための対応」である．港湾BCP協議会において抽 出された課題を踏まえ，これら４項目に関する港湾BCP の今後の課題について表-7に示す．今後，実効性のある 港湾BCPを目指し，BCP協議会において課題の解決に向け 検討を行う． 表-4 新潟港の機能別復旧目標 機 能 応急復旧目標 緊急物資輸送 発災後3日以内 フェリー （佐渡航路） 利用できない場合は、代替施設(港)を 考える コンテナ 発災後14日以内 一般貨物 発災後14日以内 許容被害程度 構造被害（直接被害） 機能被害（間接被害） 被害程度Ⅰ：使用可能 無被害ないし軽微な被害 機能維持ないし軽微な機能低下 被害程度Ⅱ：補修可能 限定被害 短期間の機能停止 被害程度Ⅲ：非崩壊限界 著しい被害(崩壊はしない) 長期間の機能停止ないし機能喪失 被害程度Ⅳ：崩壊 構造喪失 機能喪失 被害程度Ⅰ 被害程度Ⅱ 被害程度Ⅲ 被害程度Ⅳ 壁体本体 法線変形率（ｄ/Ｈ）* 1.5％未満** 1.5～5° 5～10％ 10％以上 海側への残留傾斜角 ３°未満 3～5° 5～8° 8°以上 エプロン エプロン上の段差 0.03～0.1ｍ未満 ― ― ― エプロン背後地間の段差 0.3～0.7ｍ未満 ― ― ― 海側への傾斜 2～3°未満 ― ― ― * ｄ：壁体天端高の残留水平変位 Ｈ：重力式壁体の高さ ** 代替基準に「法線の出入りが30㎝未満」もある 許容被害程度 損傷程度Ⅰ 損傷程度Ⅱ 損傷程度Ⅲ 損傷程度Ⅳ 残留変位 矢板 正規化水平変位（ｄ/Ｈ） 1.5％以下 1.5～5° 5～10％ 10％以上 海側への傾斜角 3°以下 3～5° 5～8° 8°以上 エプロン 段差 最大応答 矢板 根入上部 弾性 (許容塑性率内)塑性 (許容塑性率内)塑性 塑性 根入部 弾性 弾性 (許容塑性率内)塑性 塑性 タイロッド 弾性 弾性 塑性 塑性 アンカー 弾性 弾性 (許容塑性率内)塑性 塑性 許容損傷程度
図-5 新潟港（東港区）の係留施設被害状況 表-5 新潟港におけるボトルネックと対応策 項 目 ボトルネック 対 応 策 災害時にとるべき行動 事 前 対 策 情 報 ･情報伝達･共有の 途絶 ･連絡体制の構築 ･情報共有の段階･内容の調整 ･衛星電話･無線等の設置 ･システム･データのバックアップ 資 源 の 確 保 ･被災による人員 の不足 ･復旧資機材の不 足 ･災害初動時、復旧時に係る要員の確保 ･復旧資機材、燃料等の確保 ･対応可能要員の確保 ･資機材の備蓄 初 動 ・ 復 旧 時 の 対 応 ･活動拠点施設の 被災 ･点検により被災状況を把握し、活動拠 点を確保 ･活動拠点施設の分散化 ･係留施設・荷役 機械等の損傷 ･水域施設の啓開 ･道路の被災 ･復旧優先順位の決定 ･物資輸送体制の構築 ･水域施設の啓開方法の決定 ･道路啓開の優先順位の決定 ･応急復旧等に係る協定 ･代替施設（港）利用に係る協定 ･重要な港湾物流施設の耐震化，免震化 ･復旧順位の決定方法及び関係機関との共通認識の醸成 ･機雷残存海域における航路啓開に係る関係機関との情報共有･ 調整 ･道路啓開に係る関係機関との情報共有･調整
表- 6 新潟港における港湾関係機関の役割分担の一例 表-7 港湾BCPの今後の課題 項 目 課 題 災害の想定 ①想定津波の設定及び津波発生時の外力等による港湾施設の被害想定 ②道路・橋梁等の被災リスクの検討 回復目標の設定 ①復旧目標期間の設定方法 ②復旧優先順位の決定方法及び関係機関との共通認識の醸成 ③企業BCP作成の促進 ボトルネックの抽出 ①協議会構成員の役割･協働体制の充実化 ②被害状況調査の具体的手法と実施範囲、分担の明確化 ③想定津波を考慮したボトルネックの抽出 ④機雷等残存海域における航路･泊地啓開の方法の検討 ボトルネック解消の対応 ①情報集約者が被災した場合の代替者の選定 ②情報共有、伝達手段など具体的な運用方策（通信機器の非常用電源、燃料の確保等） ③同時に被災しない隣接港湾の代替利用を含めた検討 役 割 （●主担当、○従担当・協力） 港 湾 管 理 者 整 備 事 務 所 新 潟 港 湾 ・ 空 港 新 潟 海 上 保 安 部 港 運 業 者 船 舶 代 理 店 海 上 運 送 事 業 者 工 事 ・ 測 量 業 者 他 の 関 係 者 １ 体制構築 避難・安全確保 ・関係者は、発災後直ちに最寄りの 避難所等に避難するなど安全確保 ● ● ● ● ● ● ・避難ルート、避難場所の確認・周知 ・避難行動計画の策定 ・公表されている新潟市避難 場所一覧、聖籠町避難場所 一覧を参照 人員参集・安否確認 ・要員は安全を確保した上で、所定 の場所に参集 ● ● ● ● ● ● ・参集可能人員の想定と参集人員不足に対する対応検討 ・夜間・休日発生への備え ２ 被災調査（一次調査） 【岸壁・道路等】 利用者等による一次調査（散 乱物の調査を含む） ・利用者等は、簡易な調査に基づく 被災状況を港湾管理者へ報告 ● ● ● ● ● ● ・調査方法、役割分担等の調整 ３ 利用可否の判定 利用可否の判断 港湾管理者等は、一次調査に基づき 施設の利用可否を判断 ● ● ● ４ 緊急物資荷揚げ岸壁の決定 緊急物資荷揚げ岸壁の決定 ・港湾管理者は、県災害対策本部、 市、町防災部局と調整し、緊急物資 荷揚げ岸壁を決定 ● ○ ○ ○ ● ■県災害対策本部、市、町 防災部局 ５ 施設の応急復旧、航路啓開 【岸壁・道路等】 国と県の作業範囲の分担の 決定 ・新潟港湾・空港整備事務所と港湾 管理者は、応急復旧の作業範囲を決 定 ● ● ・原則として、国有港湾施設 は北陸地方整備局が復旧 応急復旧に着手 ・工事業者・港運業者は、港湾管理 者等の要請により、応急普及に着手 ・まず、大型の障害物の除去等必要 最小限の応急復旧（港湾管理者は障 害物の仮置場を確保） 発注 ● 発注 受注 ・復旧工事関係事業者との調整 【航路・泊地】 航路標識等の応急復旧 ・新潟海上保安部等は、航路標識等 を応急復旧 ○ ● ○ ● 民営 埠頭 障害物（漂流物、沈没物）の 引揚げ・処理 ・工事業者は、港湾管理者等の依頼 により、障害物を引揚げ・処理 ・港湾管理者は、障害物の仮置場 (有価物の保管場所を含む)を確保 発注 ● 発注 ○ 許可 受注 ● ・機雷探査に関する調整（西港） ・流出物に係る回収ルール等（所有 権放棄等）の調整 ・輸出入貨物に係る税関との調整 ・流下物に係る河川管理者との調整 ■海上自衛隊、税関、ｻﾙﾍﾞｰ ｼﾞ会社、信濃川下流河川事 務所 航路の水深の確認 ・測量業者は、港湾管理者等の依頼 により、水深を確認 発注 発注 ○ 許可 受注 ・障害物引揚げと深浅測量の工程調 整 手順（回復段階） 対応 調整事項等 備考 ■他の関係者
図-6 PDCAサイクルによる見直し・改善 5. 今後の取り組み 新潟県の港湾において，大規模災害時等の港湾物流機 能の「継続」「早期復旧」を目的として， 港湾BCPの策 定を行った．しかしながら，多くの検討課題が残されて おり，図-6に示すPDCAサイクルにより継続的に見直し， 改善を行うことが必要である． (1) 港湾BCPの訓練 2014年度の港湾BCP訓練は，情報伝達訓練及び被害状 況調査訓練を予定している．情報伝達訓練では，災害初 動時における港湾関係者の役割分担の醸成及び情報共有 化に関する訓練を実施する予定である． 被害状況調査の訓練では，係留施設の被害状況調査の 習熟及びこれを基にした係留施設の利用可否の判定基準 の習熟を図ることを目的として実施する予定である． (2) 津波を想定した港湾BCPの策定 新潟県防災局より公表された津波浸水計算結果を基に， 港湾周辺の被害想定，避難計画，航路･泊地の啓開方法 を中心とした港湾BCPを策定する予定である． (3) 直江津港BCPの策定 直江津港では，2013年度に港湾関係26機関（港湾関連 企業及び警察，消防，港湾関連行政機関等）が参加する 港湾BCP協議会を設立（2013年11月29日）しているが， 本格的な港湾BCPの検討は，2014年度に行うこととして いる．なお，直江津港BCPでは，当初から津波を含めた 港湾BCPの作成を目指している． 6. まとめ 新潟県内における港湾BCPの策定状況及びその課題に ついて述べてきたが，今回策定した港湾BCPは，そのア ウトラインを示したものに過ぎない． 今後，関係機関及び関係事業者との深化･調整を図る ことにより諸課題を解決し，港湾の災害対応力の強化に 努めたい．
