１ ． こ の 資 料 シ リ ー ズ に お け る 東 日 本 大 震 災 の 復 旧 ・ 復 興 記 録 フ レ ー ム ワ ー ク
（ １ ） 東 日 本 大 震 災 の復 旧 ・ 復 興 過 程 の 流 れ ア ． 復 旧 ・ 復 興 過 程 の概 要
これ まで の東 日本 大 震災か らの 復旧 ・復 興 過程の 概況 を確 認し て おきた い
8
。
災害 の発 生（以 下「 発 災」とい う。）直後 には 約47万人 に達 した 避難 者は 、そ の後 減少 し、 平成24年4月 には約34万人 、25年4月約31万人 、26年4月約 26万 人、27年4月約22万 人、28年4月約17万人 と推移 し 、執 筆時 点で 直近発 表の28年10月 時点で は約14万人 とな ってい る
9
。公民 館や 学 校など の「 避難 所」 に いる避 難者 は平 成23年6月に は約4万人 を 数 えたが 、仮設 住宅 の提 供 等が本 格化 する とと も に減少 し 、平 成25年 度 末には すべ ての 避難 所 が閉鎖 され た
10
。代 わっ て避難 者の 住ま いの 大 宗とな った 仮設 住宅 等 は、平成26年4月 現在 で公営 住宅 等に 約23千 人、民間 住宅（み なし 仮設 ）に約118千 人、プレハ ブ仮 設（岩 手、宮 城、福島 県）に約97千 人が入 居し てい た 。そ の後 、災 害公 営住 宅の 建設や 高台 移転 の宅 地 造 成の進 展と とも に、 も とより 自力 によ る自 宅 再建も あっ て仮 設住 宅 等の入 居者 数は 減少 し 、 平成28年6月 現在 公営 住宅等 約12千 人、 みな し仮設 約58千 人、 プレ ハブ仮 設約51千人 と なって いる 。一 方で、平 成27年度 末で 災害 公営 住宅の 完成 戸数 は約63％、高 台移 転は約47％ にとど まっ てお り、 当 初の計 画ど おり には 必 ずしも 進捗 して いな い 状況に あり 、今 後の 進 展 が期待 され ると ころ で ある
11
。
まち （町 、街 ）の 復 旧・復 興に 関し ては 、 まずは 震災 がれ きの 撤 去（仮 置き 場へ の搬 入 ） と 処 理 が 課 題 と な っ た が 、 原 発 事 故 に 伴 う 避 難 区 域 を 中 心 と し た 福 島 県 を 除 い て 、 平 成 23 年度中 には 震災 がれ き の撤去 はほ ぼ完 了し 、焼 却・再利 用と いっ た処 理 も平成25年度 内に 完 了した 。福 島県 につ い ては、 避難 区域 は国 が 直轄で 、そ れ以 外は 市 町と連 携し て国 の代 行 処 理等に よる 支援 を通 じ て、早 期の 完了 が目 指さ れてお り、既に 大部 分の 処理が 完了 して いる
12
。 ライフ ライ ン、 防災 施 設、交 通網 、医 療施 設 や学校 とい った 生活 関 連施設 など の公 共イ ン フ ラの復 旧・復 興に つい ては 、防 潮堤 等の 復旧・再整備 とい った 海岸 対 策（ 平成27年 度末 の完 了割合 ：30％）、復 興道 路・復 興支 援道 路の 整 備（ 同 42％） など 相対 的に低 い完 了率 にと ど まって いる もの もあ る が、概 ね終 了し つつ あ る。そ の中 で、 災害 公 営住宅 （ 同 58％）、 防 災
8
以 下 こ こ で の 記 述 及 び デ ー タ は 、 多 く を 復 興 庁 「 復 興 の 原 状 」（ 平 成28年8月29日 ） に 負 っ て い る 。 ま た 、 平 成23年3月11日 の 震 災 発 生 直 後 と そ の 後 の 推 移 に つ い て は 、 資 料 シ リ ー ズ № 111「 東 日 本 大 震 災 か ら １ 年 半 ― 記 録 と 統 計 分 析 ― 」 に お い て 報 告 し た と こ ろ で あ り 、 ご 参 照 い た だ き た い 。
9
復 興 庁 発 表 の 避 難 者 数 の 推 移 デ ー タ は 、「 巻 末 付 属 資 料 ／ １ ． 総 括 統 計 デ ー タ 」 の 「 総 括 デ ー タ １ 」 に 掲 載 し て い る 。 な お 、 そ れ に よ れ ば 平 成28年10月 時 点 で 、 被 災 ３ 県 か ら 県 外 へ 避 難 し て い る 「 県 外 避 難 者 数 」 は 、 岩 手 県1,347人 、 宮 城 県5,643人 、 福 島 県40,405人 （ ３ 県 計47,395人 ） と 報 告 さ れ て い る 。
10
最 後 に 残 っ た 避 難 所 は 、 埼 玉 県 加 須 市 の 旧 騎 西 高 校 に 設 置 さ れ て い た 福 島 県 双 葉 町 の 避 難 所 で あ っ た が 、 平 成26年3月27日 に 閉 鎖 さ れ た 。
11
「 巻 末 付 属 資 料 ／ １ ．総 括 統 計 デ ー タ 」の「 総 括 デ ー タ ３ ．住 ま い の 復 興 工 程 表（ 平 成28年5月20日 発 表 ）」 参 照 。
12
が れ き （ 災 害 廃 棄 物 ） 処 理 の 状 況 に つ い て は 、「 巻 末 付 属 資 料 ／ １ ． 総 括 統 計 デ ー タ 」 の 「 総 括 デ ー タ ４ ： 沿 岸 市 町 村 の 災 害 廃 棄 物 処 理 の 進 捗 状 況 」 参 照 。
集団移 転促 進事 業（ 同80％）、 土地 区画 整理 事 業（同16％ ）な ど住 ま いの復 興に つい ては 、 やや低 くな って いる 。
産業・ 生業 の施 設に つ いては 、農 地（ 営農 再 開可能 面積 ： 同 74％）、漁港 （一 部を 含め 機 能回復 した 漁港 ：同97％）、 養殖 施設 （再 開希 望に対 する 復旧 割合 （ 岩手・ 宮城 ）：同99％ ） など公 共施 設面 では 復 旧が進 んで いる 。業 況 面では 、被 災地 域の 主 要産業 の一 つで ある 水 産 業につ いて 、被 災３ 県 の主要 な魚 市場 の水 揚 げ量は 被災 前の ４分 の ３程度 の水 準で あり 、 水 産加工 業者 の売 り上 げ は震災 前の ８割 以上 ま で回復 した 事業 者は48％にと どま って いる 。一 方、復 興需 要も 背景 に 、建設 業や 運輸 業な ど では好 調に 推移 して き ている 。
そう した 中で 、原 発 事故に 伴う 避難 区域 に ついて は、 本格 的な 復 旧・復 興は 緒に つい た ば かりで ある とい える 。 発災直 後に おけ る東 電 福島第 一原 発か らの 距 離に応 じた 避難 指示 は 、 平成23年4月22日に 「警戒 区域 」な ど避 難 する必 要性 の視 点か ら の区域 区分 に再 編さ れ 、 次いで 平成24年4月の 川内村 東部 、田村 市東 部を皮 切り に 、順 次「 帰 還困難 区域 」、「居 住制 限区域 」、「避 難指 示解 除準備 区域 」と いっ た 避難指 示解 除＝ 帰還 の 可能性 ・困 難さ の視 点 か らの区 域区 分に 再編 さ れた（ もっ とも 遅い 再 編は川 俣町 東南 部の 平 成25年8月8日）。そ し て、平成26年4月の田 村市東 部（都 路地 区 ）を 最初に 避難 指示 の解 除 が順次 行わ れて きて お り、平成29年3月に は 帰還困 難区 域以 外の 区 域に対 する 避難 指示 が ほぼ解 除さ れ 、本 格的 な 帰還時 期を 迎え る段 階 にある 。ど れく らい の 期間で どの 程度 の人 々 が帰還 する か、 今後 の 推 移が注 目さ れる とこ ろ である 。一 方で 、高 い 放射線 量な どに より 帰 還が困 難で ある 場合 や 長 期にわ たる 避難 の結 果 等とし て避 難先 にと ど まるこ とを 希望 する 人 々のた めに 、元 の居 住 市 町村以 外の 市町 村に 災 害公営 住宅 や公 共施 設 等を建 設し 、町 外コ ミ ュニチ ィ（「仮 の町」） の 整備も 進め られ てい る 。
原発 事故 に伴 って は 、平成23年 夏季 の計 画停 電など もあ った が 、と り わけ水 素爆 発に よっ て原子 炉建 屋が 破壊 さ れ、放 射性 物資 が広 く 散乱し たこ とが 重大 な 影響を もた らし 、放 射 性 物質を 除去 する「 除染 」が大き な課 題と なっ た 。こ のた め平成24年年 央以降 、避難 指示 区域 を含む11市町 村の「特 別除染 地域 」につ いて は国の 直轄 で 、そ れ以 外の地 域の 市町 村（被 災 ３県の ほか 、茨 城、 栃 木、群 馬、 埼玉 、千 葉 に及ぶ ）の 「汚 染状 況 重点調 査地 域」 につ い て は、国 の支 援を 受け つ つ市町 村に よっ て除 染 が取り 組ま れた 。仮 置 き場の 確保 が難 航す る な どによ り一 部に 進捗 が 遅れて いる とこ ろも あ るが 、平 成28年6月 時 点で 、予 定さ れた 除染 は ほぼ終 了に 近づ いて い る
13
。
13
環 境 省 の 除 染 情 報 サ イ ト に よ れ ば 、 平 成28年6月30日 現 在 、 福 島 県 以 外 の 「 除 染 状 況 重 点 調 査 地 域 」 に つ い て は 、 23市 町 村 が 「 完 了 」、 27市 町 村 が 「 概 ね 完 了 」、 7市 町 村 （ 岩 手 県 一 関 市 、 宮 城 県 白 石 市 、 栗 原 市 、 山 元 町 、栃 木 県 日 光 市 、那 須 塩 原 市 、那 須 町 ）が「 継 続 」と な っ て い る 。た だ し 、「 継 続 」の 市 町 村 に つ い て も 、 平 成28年 度 で 完 了 す る 除 染 実 施 計 画 と な っ て い る 。
１ ． こ の 資 料 シ リ ー ズ に お け る 東 日 本 大 震 災 の 復 旧 ・ 復 興 記 録 フ レ ー ム ワ ー ク
（ １ ） 東 日 本 大 震 災 の復 旧 ・ 復 興 過 程 の 流 れ ア ． 復 旧 ・ 復 興 過 程 の概 要
これ まで の東 日本 大 震災か らの 復旧 ・復 興 過程の 概況 を確 認し て おきた い
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災害 の発 生（以 下「 発 災」とい う。）直後 には 約47万人 に達 した 避難 者は 、そ の後 減少 し、 平成24年4月 には約34万人 、25年4月約31万人 、26年4月約 26万 人、27年4月約22万 人、28年4月約17万人 と推移 し 、執 筆時 点で 直近発 表の28年10月 時点で は約14万人 とな ってい る
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。公民 館や 学 校など の「 避難 所」 に いる避 難者 は平 成23年6月に は約4万人 を 数 えたが 、仮設 住宅 の提 供 等が本 格化 する とと も に減少 し 、平 成25年 度 末には すべ ての 避難 所 が閉鎖 され た
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。代 わっ て避難 者の 住ま いの 大 宗とな った 仮設 住宅 等 は、平成26年4月 現在 で公営 住宅 等に 約23千 人、民間 住宅（み なし 仮設 ）に約118千 人、プレハ ブ仮 設（岩 手、宮 城、福島 県）に約97千 人が入 居し てい た 。そ の後 、災 害公 営住 宅の 建設や 高台 移転 の宅 地 造 成の進 展と とも に、 も とより 自力 によ る自 宅 再建も あっ て仮 設住 宅 等の入 居者 数は 減少 し 、 平成28年6月 現在 公営 住宅等 約12千 人、 みな し仮設 約58千 人、 プレ ハブ仮 設約51千人 と なって いる 。一 方で、平 成27年度 末で 災害 公営 住宅の 完成 戸数 は約63％、高 台移 転は約47％ にとど まっ てお り、 当 初の計 画ど おり には 必 ずしも 進捗 して いな い 状況に あり 、今 後の 進 展 が期待 され ると ころ で ある
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まち （町 、街 ）の 復 旧・復 興に 関し ては 、 まずは 震災 がれ きの 撤 去（仮 置き 場へ の搬 入 ） と 処 理 が 課 題 と な っ た が 、 原 発 事 故 に 伴 う 避 難 区 域 を 中 心 と し た 福 島 県 を 除 い て 、 平 成 23 年度中 には 震災 がれ き の撤去 はほ ぼ完 了し 、焼 却・再利 用と いっ た処 理 も平成25年度 内に 完 了した 。福 島県 につ い ては、 避難 区域 は国 が 直轄で 、そ れ以 外は 市 町と連 携し て国 の代 行 処 理等に よる 支援 を通 じ て、早 期の 完了 が目 指さ れてお り、既に 大部 分の 処理が 完了 して いる
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。 ライフ ライ ン、 防災 施 設、交 通網 、医 療施 設 や学校 とい った 生活 関 連施設 など の公 共イ ン フ ラの復 旧・復 興に つい ては 、防 潮堤 等の 復旧・再整備 とい った 海岸 対 策（ 平成27年 度末 の完 了割合 ：30％）、復 興道 路・復 興支 援道 路の 整 備（ 同 42％） など 相対 的に低 い完 了率 にと ど まって いる もの もあ る が、概 ね終 了し つつ あ る。そ の中 で、 災害 公 営住宅 （ 同 58％）、 防 災
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以 下 こ こ で の 記 述 及 び デ ー タ は 、 多 く を 復 興 庁 「 復 興 の 原 状 」（ 平 成28年8月29日 ） に 負 っ て い る 。 ま た 、 平 成23年3月11日 の 震 災 発 生 直 後 と そ の 後 の 推 移 に つ い て は 、 資 料 シ リ ー ズ № 111「 東 日 本 大 震 災 か ら １ 年 半 ― 記 録 と 統 計 分 析 ― 」 に お い て 報 告 し た と こ ろ で あ り 、 ご 参 照 い た だ き た い 。
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復 興 庁 発 表 の 避 難 者 数 の 推 移 デ ー タ は 、「 巻 末 付 属 資 料 ／ １ ． 総 括 統 計 デ ー タ 」 の 「 総 括 デ ー タ １ 」 に 掲 載 し て い る 。 な お 、 そ れ に よ れ ば 平 成28年10月 時 点 で 、 被 災 ３ 県 か ら 県 外 へ 避 難 し て い る 「 県 外 避 難 者 数 」 は 、 岩 手 県1,347人 、 宮 城 県5,643人 、 福 島 県40,405人 （ ３ 県 計47,395人 ） と 報 告 さ れ て い る 。
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最 後 に 残 っ た 避 難 所 は 、 埼 玉 県 加 須 市 の 旧 騎 西 高 校 に 設 置 さ れ て い た 福 島 県 双 葉 町 の 避 難 所 で あ っ た が 、 平 成26年3月27日 に 閉 鎖 さ れ た 。
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「 巻 末 付 属 資 料 ／ １ ．総 括 統 計 デ ー タ 」の「 総 括 デ ー タ ３ ．住 ま い の 復 興 工 程 表（ 平 成28年5月20日 発 表 ）」 参 照 。
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が れ き （ 災 害 廃 棄 物 ） 処 理 の 状 況 に つ い て は 、「 巻 末 付 属 資 料 ／ １ ． 総 括 統 計 デ ー タ 」 の 「 総 括 デ ー タ ４ ： 沿 岸 市 町 村 の 災 害 廃 棄 物 処 理 の 進 捗 状 況 」 参 照 。
集団移 転促 進事 業（ 同80％）、 土地 区画 整理 事 業（同16％ ）な ど住 ま いの復 興に つい ては 、 やや低 くな って いる 。
産業・ 生業 の施 設に つ いては 、農 地（ 営農 再 開可能 面積 ： 同 74％）、漁港 （一 部を 含め 機 能回復 した 漁港 ：同97％）、 養殖 施設 （再 開希 望に対 する 復旧 割合 （ 岩手・ 宮城 ）：同99％ ） など公 共施 設面 では 復 旧が進 んで いる 。業 況 面では 、被 災地 域の 主 要産業 の一 つで ある 水 産 業につ いて 、被 災３ 県 の主要 な魚 市場 の水 揚 げ量は 被災 前の ４分 の ３程度 の水 準で あり 、 水 産加工 業者 の売 り上 げ は震災 前の ８割 以上 ま で回復 した 事業 者は48％にと どま って いる 。一 方、復 興需 要も 背景 に 、建設 業や 運輸 業な ど では好 調に 推移 して き ている 。
そう した 中で 、原 発 事故に 伴う 避難 区域 に ついて は、 本格 的な 復 旧・復 興は 緒に つい た ば かりで ある とい える 。 発災直 後に おけ る東 電 福島第 一原 発か らの 距 離に応 じた 避難 指示 は 、 平成23年4月22日に 「警戒 区域 」な ど避 難 する必 要性 の視 点か ら の区域 区分 に再 編さ れ 、 次いで 平成24年4月の 川内村 東部 、田村 市東 部を皮 切り に 、順 次「 帰 還困難 区域 」、「居 住制 限区域 」、「避 難指 示解 除準備 区域 」と いっ た 避難指 示解 除＝ 帰還 の 可能性 ・困 難さ の視 点 か らの区 域区 分に 再編 さ れた（ もっ とも 遅い 再 編は川 俣町 東南 部の 平 成25年8月8日）。そ し て、平成26年4月の田 村市東 部（都 路地 区 ）を 最初に 避難 指示 の解 除 が順次 行わ れて きて お り、平成29年3月に は 帰還困 難区 域以 外の 区 域に対 する 避難 指示 が ほぼ解 除さ れ 、本 格的 な 帰還時 期を 迎え る段 階 にある 。ど れく らい の 期間で どの 程度 の人 々 が帰還 する か、 今後 の 推 移が注 目さ れる とこ ろ である 。一 方で 、高 い 放射線 量な どに より 帰 還が困 難で ある 場合 や 長 期にわ たる 避難 の結 果 等とし て避 難先 にと ど まるこ とを 希望 する 人 々のた めに 、元 の居 住 市 町村以 外の 市町 村に 災 害公営 住宅 や公 共施 設 等を建 設し 、町 外コ ミ ュニチ ィ（「仮 の町」） の 整備も 進め られ てい る 。
原発 事故 に伴 って は 、平成23年 夏季 の計 画停 電など もあ った が 、と り わけ水 素爆 発に よっ て原子 炉建 屋が 破壊 さ れ、放 射性 物資 が広 く 散乱し たこ とが 重大 な 影響を もた らし 、放 射 性 物質を 除去 する「 除染 」が大き な課 題と なっ た 。こ のた め平成24年年 央以降 、避難 指示 区域 を含む11市町 村の「特 別除染 地域 」につ いて は国の 直轄 で 、そ れ以 外の地 域の 市町 村（被 災 ３県の ほか 、茨 城、 栃 木、群 馬、 埼玉 、千 葉 に及ぶ ）の 「汚 染状 況 重点調 査地 域」 につ い て は、国 の支 援を 受け つ つ市町 村に よっ て除 染 が取り 組ま れた 。仮 置 き場の 確保 が難 航す る な どによ り一 部に 進捗 が 遅れて いる とこ ろも あ るが 、平 成28年6月 時 点で 、予 定さ れた 除染 は ほぼ終 了に 近づ いて い る
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環 境 省 の 除 染 情 報 サ イ ト に よ れ ば 、 平 成28年6月30日 現 在 、 福 島 県 以 外 の 「 除 染 状 況 重 点 調 査 地 域 」 に つ い て は 、 23市 町 村 が 「 完 了 」、 27市 町 村 が 「 概 ね 完 了 」、 7市 町 村 （ 岩 手 県 一 関 市 、 宮 城 県 白 石 市 、 栗 原 市 、 山 元 町 、栃 木 県 日 光 市 、那 須 塩 原 市 、那 須 町 ）が「 継 続 」と な っ て い る 。た だ し 、「 継 続 」の 市 町 村 に つ い て も 、 平 成28年 度 で 完 了 す る 除 染 実 施 計 画 と な っ て い る 。
イ ． 復 旧 ・ 復 興 過 程 の時 期 ／ 段 階 区 分
この 「震 災記 録プ ロ ジェク ト」 の第 １次 の 総合的 なと りま とめ で ある労 働政 策研 究報 告 書
№156 の終 章に おい て 、一つ の暫 定的 な試 論 として 、震 災か らの 復 旧・復 興過 程を ①発 災 直 後の緊 急対 応の 時期（被 災者の 避難 所へ の収 容）、②被 災者 の生 活の 仮の 安定を めざ す時 期（ 避 難所か ら仮 設住 宅・仮 住 居へ）、及び ③長 期的 な 視点か らも 被災 者の 生 活の安 定を めざ す時 期
（住宅 再建 、復 興住 宅 など） の３ つに 区分 し て整理 する こと を提 案 した。 そし て、 ②を 「 復 旧期」、③ を「復 興期 」と呼ん で論 述を 進め た 。こ の呼 称（ ネー ミン グ）が適 切か どう かは 別 として 、被 災者 の生 活 再建を 軸と した この 考 え方は 重要 であ ると 考 えるの で、 ここ でも 大 き く３つ の時 期あ るい は 段階に 区分 して みて い くこと とし たい
14
。
震災 から の復 旧・ 復 興過程 を大 きく ３つ の 時期／ 段階 に区 分す る とき、 上述 の被 災者 、 と りわけ 住宅 面で の「 被 災者」 の生 活再 建の 視 点とと もに 、雇 用や 労 働面を 念頭 に置 くと 「 被 災事業 所」 の再 建の 動 向も重 要な 視点 であ り 、また 、そ れら の基 盤 となる 「ま ち」（町 ・街 ） の復旧 ・復 興も 重要 な 視点の 一つ とな る。 こ れら３ つの 視点 につ い て、そ れぞ れの 時期 ／ 段 階にお いて 象徴 的な 事 象とと もに 概括 した も のが図 表１ －１ であ る。「被 災者 」の生 活再 建に ついて は、［避 難所 等で の生活 ］→ ［仮 設住 宅 （借り 上げ によ る「 み なし仮 設」 を含 む。）へ の入居 ・生 活］ →［ 災 害公営 住宅 への 入居 ・ 生活］ の３ 段階 を考 え てよい であ ろう 。も と よ り、自宅 を再 建し て生 活を取 り戻 すこ とも 主 要な道 筋の 一つ であ る。「被 災事 業所 」につ いて
14
こ う し た 視 点 フ レ ー ム ワ ー ク （ 時 期 ／ 段 階 区 分 ） は 、 事 象 を み る 際 の 枠 組 で あ る と の 構 成 を 一 応 と っ て は い る が 、 一 方 で 、 第 ２ 章 以 下 で 紹 介 す る 事 態 の 経 過 の 中 か ら い わ ば 帰 納 的 に 整 理 さ れ た も の で も あ る 。 し た が っ て 、 事 態 の 経 過 を ま ず み た い 場 合 は 、 以 下 こ の 章 を 飛 ば し て 、 第 ２ 章 （ ２ ．） 及 び 第 ３ 章 （ ３ ．） を 先 に お 読 み い た だ く こ と を お 勧 め し た い 。 そ の 後 、 必 要 で あ れ ば こ こ へ 戻 っ て い た だ け れ ば よ い と 考 え る 。
図 表 １ － １ 復 旧 ・ 復 興 過 程 をみ る 視 点 フ レ ー ム ワ ー ク （ 時 期 ／ 段 階 区 分 ） ： 概 況
被 災 者
緊 急 時対応 避 難
復 旧 ・ 復興Ⅰ期
（ 復 旧期）
復 旧 ・ 復興Ⅱ期
（ 復 興期）
被 災 事 業 所
ま ち
避 難 所 縁 故 避 難
仮 設 住 宅 災 害 公 営 住 宅
自 宅 再 建
か た づけ 一 時 移 管
仮 設 施 設 本 設 施 設
本 格 再 開
ﾗ ｲ ﾌ ﾗ ｲ ﾝ が れ き 収集
仮 設 建 設
廃 業
公 営 住 宅 建 設
公 共 ｲ ﾝ ﾌ ﾗ整備
拠 点 整 備 ま ち づく り 発 災
平 時
は、［ 被災 直後 の当 座の かたづ けや 必要 があ れ ば事業 をと りあ えず 他 の自社 の他 の事 業所 や 他 社へ一 時移 管す る段 階 ］→［ 仮設 の事 業施 設に よ る事業 再開 ］→［本 設施 設によ る本 格再 開］ の３段 階を 典型 的に は 想定す るこ とが でき る 。もと より これ に該 当 しない 再建 過程 をた ど る ケース は多 いが 、そ の 場合で も「 かた づけ → 仮再開 →本 格再 開」 の ３段階 を想 定で きる と 思 われる 。「 まち 」の復 興・再建に つい ては 、電 気・水道・ガスや 道路 の通行 、通信 など のラ イ フライ ンの 当面 の復 旧 、災害 がれ きの 収集 ・ 撤去と とも に、 仮設 住 宅や仮 設事 業施 設の 建 設 なども 第１ 段階 の課 題 となり 、次 いで 第２ 段 階では 公共 イン フラ の 整備着 手や 公営 住宅 の 建 設など が第 ２段 階の 課 題とな る。 そし て、 第 ３段階 では 「ま ち」 の 面的復 興を めざ して 、 商 業・産 業の 拠点 整備 を はじめ とす る「 まち づ くり」 の取 り組 みが 本 格段階 に入 る、 とい っ た ３段階 を想 定す るこ と ができ る。
ウ ． 被 災 者 の 住 宅 再 建の 流 れ
上述 の時 期／ 段階 区 分を踏 まえ 、東 日本 大 震災か らの これ まで の 復旧・ 復興 の過 程の 流 れ をやや 図式 的に みて お こう 。そ うす るこ とによ り、今回 の震 災
15
の復旧・復興過 程に おい て、 重要な 事柄 や課 題も 整 理して おく こと がで き る。
まず 、被 災者 の住 宅 再建に つい ては 、図 表 １－２ のよ うに 整理 で きるよ うに 思わ れる 。 す なわち 、東 日本 大震 災 におい ては 、巨 大な 津 波によ り「 まち 」全 体 が壊滅 的な 被害 を受 け た こと、 さら に、 福島 第 一原発 事故 によ り「 ま ち」全 体が 避難 を余 儀 なくさ れた こと から 、 多 くの特 徴的 な事 象や 課 題が付 加さ れて いる 。 一つは 、地 震に よる 地 盤沈下 や今 後の 津波 へ の
15
こ の 資 料 シ リ ー ズ に お い て 「 今 回 の 震 災 」 と は 、 東 日 本 大 震 災 の こ と を さ す こ と を 念 の た め 申 し 添 え る 。
（ 注） 「 自宅整備」 には、 自宅の再建、 新築、 購入や当面賃貸住宅に居住することなどを含む。
① 被 災 者 の 住 宅 再 建
図 表 １ － ２ 復 旧 ・ 復 興 過 程 をみ る 視 点 フ レ ー ム ワ ー ク （ 時 期 ／ 段 階 区 分 ）
（ 住 宅 ） 被 災者
避 難 所
縁 故 避 難
縁 故 避 難 避 難 所
仮 設 住 宅
借 上 仮 設
借 上 仮 設
災 害 公 営 住 宅
自 宅 整 備 盛 土 、かさ上げ、除染
高 台 移 転
災 害 公 営 住 宅
自 宅 整 備
仮 設 住 宅
帰 還
災 害 公 営 住 宅
自 宅 整 備 自 主 避 難
避 難 指 示
他 市 町 村 、 他 県
「 仮 の町」 域 外 元 の 市 町 村
イ ． 復 旧 ・ 復 興 過 程 の時 期 ／ 段 階 区 分
この 「震 災記 録プ ロ ジェク ト」 の第 １次 の 総合的 なと りま とめ で ある労 働政 策研 究報 告 書
№156 の終 章に おい て 、一つ の暫 定的 な試 論 として 、震 災か らの 復 旧・復 興過 程を ①発 災 直 後の緊 急対 応の 時期（被 災者の 避難 所へ の収 容）、②被 災者 の生 活の 仮の 安定を めざ す時 期（ 避 難所か ら仮 設住 宅・仮 住 居へ）、及び ③長 期的 な 視点か らも 被災 者の 生 活の安 定を めざ す時 期
（住宅 再建 、復 興住 宅 など） の３ つに 区分 し て整理 する こと を提 案 した。 そし て、 ②を 「 復 旧期」、③ を「復 興期 」と呼ん で論 述を 進め た 。こ の呼 称（ ネー ミン グ）が適 切か どう かは 別 として 、被 災者 の生 活 再建を 軸と した この 考 え方は 重要 であ ると 考 えるの で、 ここ でも 大 き く３つ の時 期あ るい は 段階に 区分 して みて い くこと とし たい
14
。
震災 から の復 旧・ 復 興過程 を大 きく ３つ の 時期／ 段階 に区 分す る とき、 上述 の被 災者 、 と りわけ 住宅 面で の「 被 災者」 の生 活再 建の 視 点とと もに 、雇 用や 労 働面を 念頭 に置 くと 「 被 災事業 所」 の再 建の 動 向も重 要な 視点 であ り 、また 、そ れら の基 盤 となる 「ま ち」（町 ・街 ） の復旧 ・復 興も 重要 な 視点の 一つ とな る。 こ れら３ つの 視点 につ い て、そ れぞ れの 時期 ／ 段 階にお いて 象徴 的な 事 象とと もに 概括 した も のが図 表１ －１ であ る。「被 災者 」の生 活再 建に ついて は、［避 難所 等で の生活 ］→ ［仮 設住 宅 （借り 上げ によ る「 み なし仮 設」 を含 む。）へ の入居 ・生 活］ →［ 災 害公営 住宅 への 入居 ・ 生活］ の３ 段階 を考 え てよい であ ろう 。も と よ り、自宅 を再 建し て生 活を取 り戻 すこ とも 主 要な道 筋の 一つ であ る。「被 災事 業所 」につ いて
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こ う し た 視 点 フ レ ー ム ワ ー ク （ 時 期 ／ 段 階 区 分 ） は 、 事 象 を み る 際 の 枠 組 で あ る と の 構 成 を 一 応 と っ て は い る が 、 一 方 で 、 第 ２ 章 以 下 で 紹 介 す る 事 態 の 経 過 の 中 か ら い わ ば 帰 納 的 に 整 理 さ れ た も の で も あ る 。 し た が っ て 、 事 態 の 経 過 を ま ず み た い 場 合 は 、 以 下 こ の 章 を 飛 ば し て 、 第 ２ 章 （ ２ ．） 及 び 第 ３ 章 （ ３ ．） を 先 に お 読 み い た だ く こ と を お 勧 め し た い 。 そ の 後 、 必 要 で あ れ ば こ こ へ 戻 っ て い た だ け れ ば よ い と 考 え る 。
図 表 １ － １ 復 旧 ・ 復 興 過 程 をみ る 視 点 フ レ ー ム ワ ー ク （ 時 期 ／ 段 階 区 分 ） ： 概 況
被 災 者
緊 急 時対応 避 難
復 旧 ・ 復興Ⅰ期
（ 復 旧期）
復 旧 ・ 復興Ⅱ期
（ 復 興期）
被 災 事 業 所
ま ち
避 難 所 縁 故 避 難
仮 設 住 宅 災 害 公 営 住 宅
自 宅 再 建
か た づけ 一 時 移 管
仮 設 施 設 本 設 施 設
本 格 再 開
ﾗ ｲ ﾌ ﾗ ｲ ﾝ が れ き 収集
仮 設 建 設
廃 業
公 営 住 宅 建 設
公 共 ｲ ﾝ ﾌ ﾗ整備
拠 点 整 備 ま ち づく り 発 災
平 時
は、［ 被災 直後 の当 座の かたづ けや 必要 があ れ ば事業 をと りあ えず 他 の自社 の他 の事 業所 や 他 社へ一 時移 管す る段 階 ］→［ 仮設 の事 業施 設に よ る事業 再開 ］→［本 設施 設によ る本 格再 開］ の３段 階を 典型 的に は 想定す るこ とが でき る 。もと より これ に該 当 しない 再建 過程 をた ど る ケース は多 いが 、そ の 場合で も「 かた づけ → 仮再開 →本 格再 開」 の ３段階 を想 定で きる と 思 われる 。「 まち 」の復 興・再建に つい ては 、電 気・水道・ガスや 道路 の通行 、通信 など のラ イ フライ ンの 当面 の復 旧 、災害 がれ きの 収集 ・ 撤去と とも に、 仮設 住 宅や仮 設事 業施 設の 建 設 なども 第１ 段階 の課 題 となり 、次 いで 第２ 段 階では 公共 イン フラ の 整備着 手や 公営 住宅 の 建 設など が第 ２段 階の 課 題とな る。 そし て、 第 ３段階 では 「ま ち」 の 面的復 興を めざ して 、 商 業・産 業の 拠点 整備 を はじめ とす る「 まち づ くり」 の取 り組 みが 本 格段階 に入 る、 とい っ た ３段階 を想 定す るこ と ができ る。
ウ ． 被 災 者 の 住 宅 再 建の 流 れ
上述 の時 期／ 段階 区 分を踏 まえ 、東 日本 大 震災か らの これ まで の 復旧・ 復興 の過 程の 流 れ をやや 図式 的に みて お こう 。そ うす るこ とによ り、今回 の震 災
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の復旧・復興過 程に おい て、 重要な 事柄 や課 題も 整 理して おく こと がで き る。
まず 、被 災者 の住 宅 再建に つい ては 、図 表 １－２ のよ うに 整理 で きるよ うに 思わ れる 。 す なわち 、東 日本 大震 災 におい ては 、巨 大な 津 波によ り「 まち 」全 体 が壊滅 的な 被害 を受 け た こと、 さら に、 福島 第 一原発 事故 によ り「 ま ち」全 体が 避難 を余 儀 なくさ れた こと から 、 多 くの特 徴的 な事 象や 課 題が付 加さ れて いる 。 一つは 、地 震に よる 地 盤沈下 や今 後の 津波 へ の
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こ の 資 料 シ リ ー ズ に お い て 「 今 回 の 震 災 」 と は 、 東 日 本 大 震 災 の こ と を さ す こ と を 念 の た め 申 し 添 え る 。
（ 注） 「 自宅整備」 には、 自宅の再建、 新築、 購入や当面賃貸住宅に居住することなどを含む。
① 被 災 者 の 住 宅 再 建
図 表 １ － ２ 復 旧 ・ 復 興 過 程 をみ る 視 点 フ レ ー ム ワ ー ク （ 時 期 ／ 段 階 区 分 ）
（ 住 宅 ） 被 災者
避 難 所
縁 故 避 難
縁 故 避 難 避 難 所
仮 設 住 宅
借 上 仮 設
借 上 仮 設
災 害 公 営 住 宅
自 宅 整 備 盛 土 、かさ上げ、除染
高 台 移 転
災 害 公 営 住 宅
自 宅 整 備
仮 設 住 宅
帰 還
災 害 公 営 住 宅
自 宅 整 備 自 主 避 難
避 難 指 示
他 市 町 村 、 他 県
「 仮 の町」 域 外 元 の 市 町 村
対策と して 、盛 土、 か さ上げ が必 要と なり 、 さらに は従 前地 を離 れ て高台 への 移転 が企 図 さ れ、災 害公 営住 宅に せ よ、様 々な 支援 を受 け ながら の自 力で の住 宅 建築に せよ 、住 宅再 建 の 前にそ れら を伴 った 規 模の大 きな 宅地 造成 工 事が必 要と なっ たこ と である 。さ らに 、原 発 事 故に伴 って は 、除 染と い う過程 も必 要と なっ た 。そのた め 、復 旧段 階初 期 におけ る大 量の「 が れき」 の撤 去の ため に 必要と なっ た期 間も 含 めて、 仮設 住宅 での 生 活も含 めた 避難 生活 が 長 期にわ たら ざる を得 な い場合 が多 くな った 。 また、 一つ には 、従 前 の市町 村以 外の 内陸 部 を 中心と した 県内 、さ ら には県 外の 地域 へ避 難 し、そ の地 で「 復旧 ・ 復興Ⅰ 期」 の仮 の住 ま い
（借り 上げ によ るみ な し仮設 など ）を 得た 人 々も相 当数 に上 った こ とがあ る。 とり わけ 、 原 発事故 に伴 う避 難は 広 域化し 、避 難指 示が 長 期にわ たっ たこ とか ら 、従前 の市 町村 以外 の 地 に災害 公営 住宅 や学 校 や医療 機関 をは じめ と する生 活関 連公 共施 設 を整備 する 「仮 の町 」 の 建設も 関連 する 市町 村 間の連 携の 下に 進め ら れた。
エ ． 被 災 事 業 所 の 再 建の 流 れ
つぎ に、 被災 事業 所 の再建 の流 れに つい て 整理し たい 。事 業所 の 再建は 、事 業の 再建 と と もに、 雇用 の再 建が 表 裏一体 とな って いる 。 被災事 業所 の再 建の 流 れにつ いて は、 中小 企 業 を中心 とし た地 元企 業 の事業 所と 、大 企業 を 中心に 他地 域の 企業 が 当該地 域に 進出 して 立 地 した事 業所 とで は、 異 なる要 素や 流れ を考 慮 する必 要が ある 。も と より、 例え ば当 該地 域 へ 進出後 久し く、 既に そ の企業 の中 核的 な存 在 となっ てい る事 業所 な どもあ り、 両者 を区 分 す ること が容 易で ない 場 合もあ るこ とに は留 意 が必要 であ る。
進出 （大 ）企 業の 立 地事業 所に つい ては 、 図表１ －３ のよ うに 整 理でき る。 当該 事業 所 の 事業が 他に よる 代替 が 困難で ある 場合 など そ の継続 が強 く求 めら れ る場合 には 、企 業（ さ ら には業 界） を挙 げて そ の再建 に向 けて 取り 組 まれる 。発 災直 後に お ける従 業員 の避 難、 安 否 確認、 近隣 地域 への 協 力など の緊 急対 応（ 当 該企業 の他 の事 業所 か らの救 援物 資の 搬入 等 も 含む。）の段 階が 済むと ともに 、がれ きの かた づけな どの 復旧 作業 が 始めら れ 、通 常と は異 な る作業 では ある が従 業 員は多 忙と なる 。そ の 際、企 業内 外か ら人 員 の応援 派遣 を受 ける こ と が多い 。次 いで 、関 連 業者も 交え て施 設設 備 の復旧 にと りか かる 。 また、 浸水 地域 に立 地 し ていた 場合 には 、地 盤 のかさ 上げ 工事 など も 行う。 そう して 、順 次 事業再 開に こぎ 着け て い く。当 然な がら 被害 の 状況等 によ り事 業再 開 までに 要す る期 間は 異 なるが 、重 大な 被害 が あ った場 合で も数 ヶ月 で 事業再 開に こぎ 着け ら れたケ ース が少 なか ら ずあっ たよ うに 思わ れ る。 ただし 、完 全な 復興 ま でには さら に相 当な 期 間が必 要で あっ たよ う である
16
。
また 、い くつ もの 事 業拠点 を持 つ大 企業 で あれば 、発 災直 後か ら 当該事 業所 の事 業を 同 じ 企業の 他の 事業 所へ 移 管し、 従業 員も 移動 さ せると いっ た対 応が と られる こと も多 い。 そ の 間に当 該事 業所 の復 旧 ・復興 を図 るこ とと な る。そ の中 で、 被害 の 状況が 重篤 であ った り 、
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例 え ば 、よ く 知 ら れ て い る 日 本 製 紙 石 巻 工 場 で は 、平 成24年8月3 0日 に 完 全 復 興 宣 言 が 出 さ れ て い る 。（ 佐 々 涼 子 著 「 紙 つ な げ ！ 彼 ら が 本 の 紙 を 造 っ て い る 再 生 ・ 日 本 製 紙 石 巻 工 場 」（ 2014年 、 早 川 書 房 ） 参 照 ）
当初見 込ま れた 期間 を かなり 超え る期 間が 復 旧に要 した りと いっ た 場合に おい ては 、結 果 と して当 該事 業所 の再 建 は断念 され 、撤 退と な るケー スも ある 。ま た 、存続 され る場 合で も 、 事業の 再編 が行 われ 、 従前よ りも 縮小 され た 規模で の事 業再 開と な るケー スも ある 。
これ に対 して 、地 元 の中小 企業 の事 業所 の 場合に つい ては 、図 表 １－４ のよ うに 整理 す る のが適 当で ある と思 わ れる。 発災 直後 の当 面 の対応 は、 規模 の違 い はある もの の上 述の 進 出
（大） 企業 の場 合と 変 わらな いが 、事 態が あ る程度 落ち 着い た段 階 で、事 業所 の被 災の 程 度 などを みて 、当 面に お いて事 業を なん とか 継 続でき る状 況に ある か どうか 判断 され るこ と と な る
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。 様 々 な 程 度 ・ 形 態 で で は あ る が 、 事 業 が 継 続 で き る 状 態 に あ る 場 合 は 、 事 業 を 継 続 しつつ 震災 がれ き等 の かたづ け、 施設 設備 の 調整・ 補修 ・更 新な ど を行い 、事 業の 再建 が 図 られる 。一 方、 施設 の 全壊な ど当 面の 事業 継 続が非 常に 困難 であ る 場合は 、事 業が 休止 さ れ る中で 事業 主に より 復 旧・再 建の 道が 探索 さ れる。 そし て、 再建 の ための 諸条 件が とと の う 見通し が立 った 段階 で 再建が 本格 的に 決意 さ れ、施 設設 備の 整備 を 経て事 業が 再開 され る 。 その際 、仮 設の 事業 施 設によ り事 業再 開が 図 られる こと が少 なく な く、と りわ け後 述の よ う に独立 行政 法人 中小 企 業基盤 整備 機構 によ り 整備さ れた 事業 用仮 設 施設の 活用 が広 くみ ら れ た。仮 設施 設で 事業 再 開した 場合 は、 やが て 本設施 設に よる 本格 的 再開へ とつ なが るこ と が 期待さ れる
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。
中小 企業 にあ って は 、事業 主が 被災 者と し てとる 行動 にも 大き く 影響さ れる 。例 えば 、 津
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前 述 の 進 出 （ 大 ） 企 業 の 場 合 と 同 様 に 、 事 業 を 他 に 移 管 す る と い う 過 程 が 生 じ る こ と と な る 。 こ こ で の 場 合 で も 、意 図 的 に 他 企 業 に「 移 管 」さ れ る こ と も あ る が 、多 く は 取 引 先 に よ る「 転 注 」（ 当 該 事 業 所 と の 取 引 の 取 り や め と 同 業 他 社 へ の 切 り 替 え ） の 形 が と ら れ る こ と と な る 。 そ の 場 合 に は 、 復 旧 で き た と し て も 従 前 の 事 業 量 の 確 保 は 難 し く な る 。 一 方 で 、 取 引 先 か ら 事 業 継 続 を 強 く 求 め ら れ た こ と で 、 事 業 再 建 へ の 決 意 を 後 押 し さ れ た ケ ー ス も 少 な く な い 。
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こ こ で は 、 事 業 再 建 の 過 程 に 着 目 し て い る た め 、 明 記 し て い な い が 、 そ れ ぞ れ の 過 程 で 廃 業 に い た る 場 合 も 少 な く な い こ と は い う ま で も な い 。
図 表 １ － ３ 復 旧 ・ 復 興 過 程 をみ る視 点 フ レ ー ム ワ ー ク （ 時 期 ／ 段 階 区 分 ）
② － １ 進 出 大 企 業 の 立 地 事 業 所
被 災 事 業 所
（ 立 地 大 企業）
再 建 断念、撤退
他 事 業所へ 業 務 移管
が れ きの か た づけ
施 設 設備の 復 旧
業 務 再開 か さ 上 げも
従 業 員 多 忙 応 援 派 遣受入 従 業 員 避 難
応 急 対 応
事 業 再 編 も
従 業 員 配 転 等
対策と して 、盛 土、 か さ上げ が必 要と なり 、 さらに は従 前地 を離 れ て高台 への 移転 が企 図 さ れ、災 害公 営住 宅に せ よ、様 々な 支援 を受 け ながら の自 力で の住 宅 建築に せよ 、住 宅再 建 の 前にそ れら を伴 った 規 模の大 きな 宅地 造成 工 事が必 要と なっ たこ と である 。さ らに 、原 発 事 故に伴 って は 、除 染と い う過程 も必 要と なっ た 。そのた め 、復 旧段 階初 期 におけ る大 量の「 が れき」 の撤 去の ため に 必要と なっ た期 間も 含 めて、 仮設 住宅 での 生 活も含 めた 避難 生活 が 長 期にわ たら ざる を得 な い場合 が多 くな った 。 また、 一つ には 、従 前 の市町 村以 外の 内陸 部 を 中心と した 県内 、さ ら には県 外の 地域 へ避 難 し、そ の地 で「 復旧 ・ 復興Ⅰ 期」 の仮 の住 ま い
（借り 上げ によ るみ な し仮設 など ）を 得た 人 々も相 当数 に上 った こ とがあ る。 とり わけ 、 原 発事故 に伴 う避 難は 広 域化し 、避 難指 示が 長 期にわ たっ たこ とか ら 、従前 の市 町村 以外 の 地 に災害 公営 住宅 や学 校 や医療 機関 をは じめ と する生 活関 連公 共施 設 を整備 する 「仮 の町 」 の 建設も 関連 する 市町 村 間の連 携の 下に 進め ら れた。
エ ． 被 災 事 業 所 の 再 建の 流 れ
つぎ に、 被災 事業 所 の再建 の流 れに つい て 整理し たい 。事 業所 の 再建は 、事 業の 再建 と と もに、 雇用 の再 建が 表 裏一体 とな って いる 。 被災事 業所 の再 建の 流 れにつ いて は、 中小 企 業 を中心 とし た地 元企 業 の事業 所と 、大 企業 を 中心に 他地 域の 企業 が 当該地 域に 進出 して 立 地 した事 業所 とで は、 異 なる要 素や 流れ を考 慮 する必 要が ある 。も と より、 例え ば当 該地 域 へ 進出後 久し く、 既に そ の企業 の中 核的 な存 在 となっ てい る事 業所 な どもあ り、 両者 を区 分 す ること が容 易で ない 場 合もあ るこ とに は留 意 が必要 であ る。
進出 （大 ）企 業の 立 地事業 所に つい ては 、 図表１ －３ のよ うに 整 理でき る。 当該 事業 所 の 事業が 他に よる 代替 が 困難で ある 場合 など そ の継続 が強 く求 めら れ る場合 には 、企 業（ さ ら には業 界） を挙 げて そ の再建 に向 けて 取り 組 まれる 。発 災直 後に お ける従 業員 の避 難、 安 否 確認、 近隣 地域 への 協 力など の緊 急対 応（ 当 該企業 の他 の事 業所 か らの救 援物 資の 搬入 等 も 含む。）の段 階が 済むと ともに 、がれ きの かた づけな どの 復旧 作業 が 始めら れ 、通 常と は異 な る作業 では ある が従 業 員は多 忙と なる 。そ の 際、企 業内 外か ら人 員 の応援 派遣 を受 ける こ と が多い 。次 いで 、関 連 業者も 交え て施 設設 備 の復旧 にと りか かる 。 また、 浸水 地域 に立 地 し ていた 場合 には 、地 盤 のかさ 上げ 工事 など も 行う。 そう して 、順 次 事業再 開に こぎ 着け て い く。当 然な がら 被害 の 状況等 によ り事 業再 開 までに 要す る期 間は 異 なるが 、重 大な 被害 が あ った場 合で も数 ヶ月 で 事業再 開に こぎ 着け ら れたケ ース が少 なか ら ずあっ たよ うに 思わ れ る。 ただし 、完 全な 復興 ま でには さら に相 当な 期 間が必 要で あっ たよ う である
16
。
また 、い くつ もの 事 業拠点 を持 つ大 企業 で あれば 、発 災直 後か ら 当該事 業所 の事 業を 同 じ 企業の 他の 事業 所へ 移 管し、 従業 員も 移動 さ せると いっ た対 応が と られる こと も多 い。 そ の 間に当 該事 業所 の復 旧 ・復興 を図 るこ とと な る。そ の中 で、 被害 の 状況が 重篤 であ った り 、
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例 え ば 、よ く 知 ら れ て い る 日 本 製 紙 石 巻 工 場 で は 、平 成24年8月3 0日 に 完 全 復 興 宣 言 が 出 さ れ て い る 。（ 佐 々 涼 子 著 「 紙 つ な げ ！ 彼 ら が 本 の 紙 を 造 っ て い る 再 生 ・ 日 本 製 紙 石 巻 工 場 」（ 2014年 、 早 川 書 房 ） 参 照 ）
当初見 込ま れた 期間 を かなり 超え る期 間が 復 旧に要 した りと いっ た 場合に おい ては 、結 果 と して当 該事 業所 の再 建 は断念 され 、撤 退と な るケー スも ある 。ま た 、存続 され る場 合で も 、 事業の 再編 が行 われ 、 従前よ りも 縮小 され た 規模で の事 業再 開と な るケー スも ある 。
これ に対 して 、地 元 の中小 企業 の事 業所 の 場合に つい ては 、図 表 １－４ のよ うに 整理 す る のが適 当で ある と思 わ れる。 発災 直後 の当 面 の対応 は、 規模 の違 い はある もの の上 述の 進 出
（大） 企業 の場 合と 変 わらな いが 、事 態が あ る程度 落ち 着い た段 階 で、事 業所 の被 災の 程 度 などを みて 、当 面に お いて事 業を なん とか 継 続でき る状 況に ある か どうか 判断 され るこ と と な る
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。 様 々 な 程 度 ・ 形 態 で で は あ る が 、 事 業 が 継 続 で き る 状 態 に あ る 場 合 は 、 事 業 を 継 続 しつつ 震災 がれ き等 の かたづ け、 施設 設備 の 調整・ 補修 ・更 新な ど を行い 、事 業の 再建 が 図 られる 。一 方、 施設 の 全壊な ど当 面の 事業 継 続が非 常に 困難 であ る 場合は 、事 業が 休止 さ れ る中で 事業 主に より 復 旧・再 建の 道が 探索 さ れる。 そし て、 再建 の ための 諸条 件が とと の う 見通し が立 った 段階 で 再建が 本格 的に 決意 さ れ、施 設設 備の 整備 を 経て事 業が 再開 され る 。 その際 、仮 設の 事業 施 設によ り事 業再 開が 図 られる こと が少 なく な く、と りわ け後 述の よ う に独立 行政 法人 中小 企 業基盤 整備 機構 によ り 整備さ れた 事業 用仮 設 施設の 活用 が広 くみ ら れ た。仮 設施 設で 事業 再 開した 場合 は、 やが て 本設施 設に よる 本格 的 再開へ とつ なが るこ と が 期待さ れる
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。
中小 企業 にあ って は 、事業 主が 被災 者と し てとる 行動 にも 大き く 影響さ れる 。例 えば 、 津
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前 述 の 進 出 （ 大 ） 企 業 の 場 合 と 同 様 に 、 事 業 を 他 に 移 管 す る と い う 過 程 が 生 じ る こ と と な る 。 こ こ で の 場 合 で も 、意 図 的 に 他 企 業 に「 移 管 」さ れ る こ と も あ る が 、多 く は 取 引 先 に よ る「 転 注 」（ 当 該 事 業 所 と の 取 引 の 取 り や め と 同 業 他 社 へ の 切 り 替 え ） の 形 が と ら れ る こ と と な る 。 そ の 場 合 に は 、 復 旧 で き た と し て も 従 前 の 事 業 量 の 確 保 は 難 し く な る 。 一 方 で 、 取 引 先 か ら 事 業 継 続 を 強 く 求 め ら れ た こ と で 、 事 業 再 建 へ の 決 意 を 後 押 し さ れ た ケ ー ス も 少 な く な い 。
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こ こ で は 、 事 業 再 建 の 過 程 に 着 目 し て い る た め 、 明 記 し て い な い が 、 そ れ ぞ れ の 過 程 で 廃 業 に い た る 場 合 も 少 な く な い こ と は い う ま で も な い 。
図 表 １ － ３ 復 旧 ・ 復 興 過 程 をみ る視 点 フ レ ー ム ワ ー ク （ 時 期 ／ 段 階 区 分 ）
② － １ 進 出 大 企 業 の 立 地 事 業 所
被 災 事 業 所
（ 立 地 大 企業）
再 建 断念、撤退
他 事 業所へ 業 務 移管
が れ きの か た づけ
施 設 設備の 復 旧
業 務 再開 か さ 上 げも
従 業 員 多 忙 応 援 派 遣受入 従 業 員 避 難
応 急 対 応
事 業 再 編 も
従 業 員 配 転 等
波被害 や原 発事 故に 伴 い市町 村外 への 広域 避 難を事 業主 が余 儀な く された 場合 は、 避難 先 に おいて 事業 の再 開が 図 られる こと も多 い。 避 難先で の事 業再 開は 当 座のも ので 、や がて は 従 前の地 域で の本 格再 開 になっ てい く場 合も あ るが、 一方 で、 避難 先 等で定 着し てい くこ と と なる場 合も 少な くな い 。いず れに して も、 そ の際、 従前 の従 業員 と の（雇 用） 関係 がど う な るのか が一 つの 関心 事 項とな る。
復旧 ・復 興を めぐ る 政策に つい ては 後述 す るが、 この 中小 企業 の 復旧・ 復興 過程 にお い て 重要な 役割 を果 たし た 政策に つい て、 ここ で 取り上 げて おき たい 。 図表１ －５ は、 図表 １ － ４に関 連の 施策 を付 加 して改 めて 示し たも の である 。
事業 休止 がな され る ときは もと より 事業 が 継続で きる とき でも 、 被災事 業所 は当 面事 業 活 動の縮 小を 余儀 なく さ れる場 合が 多く 、雇 用 調整が 課題 とな る。 そ こで、 可能 な限 り従 業 員 の雇用 の安 定を 図る た め、雇 用保 険の 特別 給 付と雇 用調 整助 成金 の 二つの 支援 施策 が講 じ ら れてい る。 被災 事業 所 で事業 の継 続が でき る かどう か、 また 、で き るとし ても どの 程度 の 規 模で継 続で きる かど う かの判 断が つか ない 中 では、 雇用 を当 面維 持 してお くこ とが 求め ら れ る一方 で、 賃金 の支 払 いを継 続し てい くこ と は非常 に困 難で ある と 考えら れる 。ま た、 一 般 に、事 業縮 小に 伴い 従 業員（ 労働 者） を休 業 させる とき は、 事業 主 は平均 賃金 の６ 割以 上 の 休業手 当を 支払 わな け ればな らな いが 、そ の 原因が 自然 災害 であ る 場合は その 義務 が免 除 さ れる 。し たが って 、特段 の措置 なく 休業 が行 わ れたと きは 、労働 者は 無 収入と なる 。そこ で、 雇用関 係が 完全 に切 れ て失業 状態 にな った と きに給 付さ れる 雇用 保 険失業 給付 につ いて 、 激 甚災害 によ る被 災事 業 所に限 り事 実上 の「 休 業」状 態に ある 場合 に も特例 的に 受給 する こ と
② － ２ （ 地 元 の ） 中 小 企 業
図 表 １ － ４ 復 旧 ・ 復 興 過 程 を み る 視 点 フ レ ー ム ワ ー ク （ 時 期 ／ 段 階 区 分 ）
被 災 事 業 所
（ 中 小 企 業）
再 建 決 意 事 業 主 ・ 従業 員
避 難
当 面 の 対 応
被 災 状況など
事 業 継続 事 業 休止
か た づけ 施 設 設備復旧
他 市 町 村 、 他 県
自 主 避 難 避 難 指 示
仮 設 施 設
本 設 施 設 本 格 再 開
？
施 設 新 設 ・ 再 開
移 転 開 設
本 設 施 設 本 格 再 開 仮 設 施 設
元 の 市 町 村
帰 還
ができ るこ とと され て いる。 また 、雇 用調 整 助成金 は、 事業 活動 の 縮小に 伴い 休業 を実 施 す る際に 事業 主が 従業 員 に支払 った 休業 手当 等 に対し て一 定の 割合 の 助成金 を支 給す るも の で あるが 、災 害時 には 助 成割合 を特 例的 に高 率 にされ てい る。 事業 主 は、被 災の 状況 等に 応 じ て、い ずれ か（ 又は 両 方）を 活用 する こと に より、 雇用 を維 持し つ つ、事 業再 建に 取り 組 む ことが でき る。 なお 、 この二 つの 制度 は、 対 象が中 小企 業に 限ら れ ている わけ では ない 。
図表 に掲 げた 他の 二 つの施 策は 、喪 失し た 事業施 設・ 設備 の復 旧 ・整備 に関 する もの で あ る。「 グル ープ 補助 金」（中小 企業 組合 等共 同 施設等 災害 復旧 事業 ） は、被 災し た中 小企 業 等 がグル ープ を結 成し 復 興事業 計画 を作 成し 、 県から 地域 経済 等に 重 要な役 割を 果た すも の と 認定さ れた 場合 に 、施 設・設備 の復 旧の ため の整備 費用 の最 大４ 分 の３（国：２ 分 の １ 、県 ： ４分の １） が補 助さ れ る。ま た、 漁業 に関 す る水産 庁の 施策 など 、 これと 類似 した 支援 が 講 じ ら れ て い る
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。 も う 一 つ の 中 小 機 構 （ 中 小 企 業 基 盤 整 備 機 構 ） に よ る 「 事 業 用 仮 設 事 業 の 提供事 業」 は、 文字 ど おり、 中小 機構 が仮 設 の事業 用施 設を 整備 し 、事業 の再 開を 希望 す る 複数の 被災 した 中小 事 業者（ 入居 事業 者） に 提供す るも ので ある 。 これら ２つ の施 策は 、 被 災した 中小 企業 が事 業 の再開 する ため の大 き な支え とな った 場合 が 少なく なか った 。
以上 、今 回の 震災 か らの復 旧・復興 過程 の 流れを みる 枠組 みを 提 示した 。な お、「ま ち」の それに つい ては 、次 に 取り上 げる 復旧 ・復 興 政策と 表裏 一体 のも の でもあ り、 また 、こ の 資 料シリ ーズ にお いて は 、被災 者及 び被 災事 業 所の復 旧・ 復興 過程 と 関連す る場 合に おい て 着 目する こと とし 、こ こ であら ため て取 り上 げ ること は省 略し てお き たい。
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「 共 同 利 用 漁 船 等 復 旧 支 援 対 策 事 業 」、「 が ん ば る 漁 業 ・ 養 殖 業 復 興 支 援 事 業 」 な ど が あ る 。 図 表 １ － ５ 復 旧 ・ 復 興 過 程 を み る 視 点 フ レ ー ム ワ ー ク （ 時 期 ／ 段 階 区 分 ）
② － ２ － ２ （ 地 元 の ） 中 小 企 業 （ 関 連 政 策 付 ）
被 災 事 業 所
（ 中 小 企 業）
再 建 決 意 事 業 主 ・ 従業 員
避 難
当 面 の 対 応
被 災 状況など
事 業 継続 事 業 休止
か た づけ 施 設 設備復旧
他 市 町 村 、 他 県
自 主 避 難 避 難 指 示
仮 設 施 設
本 設 施 設 本 格 再 開
？
施 設 新 設 ・ 再 開
移 転 開 設
本 設 施 設 本 格 再 開 仮 設 施 設
雇 用 保 険 特 例給 付 雇 用 調 整 助 成金
中 小 機 構 事 業用 仮 設 施 設 提 供 事業
グ ル ー プ 補 助 金
波被害 や原 発事 故に 伴 い市町 村外 への 広域 避 難を事 業主 が余 儀な く された 場合 は、 避難 先 に おいて 事業 の再 開が 図 られる こと も多 い。 避 難先で の事 業再 開は 当 座のも ので 、や がて は 従 前の地 域で の本 格再 開 になっ てい く場 合も あ るが、 一方 で、 避難 先 等で定 着し てい くこ と と なる場 合も 少な くな い 。いず れに して も、 そ の際、 従前 の従 業員 と の（雇 用） 関係 がど う な るのか が一 つの 関心 事 項とな る。
復旧 ・復 興を めぐ る 政策に つい ては 後述 す るが、 この 中小 企業 の 復旧・ 復興 過程 にお い て 重要な 役割 を果 たし た 政策に つい て、 ここ で 取り上 げて おき たい 。 図表１ －５ は、 図表 １ － ４に関 連の 施策 を付 加 して改 めて 示し たも の である 。
事業 休止 がな され る ときは もと より 事業 が 継続で きる とき でも 、 被災事 業所 は当 面事 業 活 動の縮 小を 余儀 なく さ れる場 合が 多く 、雇 用 調整が 課題 とな る。 そ こで、 可能 な限 り従 業 員 の雇用 の安 定を 図る た め、雇 用保 険の 特別 給 付と雇 用調 整助 成金 の 二つの 支援 施策 が講 じ ら れてい る。 被災 事業 所 で事業 の継 続が でき る かどう か、 また 、で き るとし ても どの 程度 の 規 模で継 続で きる かど う かの判 断が つか ない 中 では、 雇用 を当 面維 持 してお くこ とが 求め ら れ る一方 で、 賃金 の支 払 いを継 続し てい くこ と は非常 に困 難で ある と 考えら れる 。ま た、 一 般 に、事 業縮 小に 伴い 従 業員（ 労働 者） を休 業 させる とき は、 事業 主 は平均 賃金 の６ 割以 上 の 休業手 当を 支払 わな け ればな らな いが 、そ の 原因が 自然 災害 であ る 場合は その 義務 が免 除 さ れる 。し たが って 、特段 の措置 なく 休業 が行 わ れたと きは 、労働 者は 無 収入と なる 。そこ で、 雇用関 係が 完全 に切 れ て失業 状態 にな った と きに給 付さ れる 雇用 保 険失業 給付 につ いて 、 激 甚災害 によ る被 災事 業 所に限 り事 実上 の「 休 業」状 態に ある 場合 に も特例 的に 受給 する こ と
② － ２ （ 地 元 の ） 中 小 企 業
図 表 １ － ４ 復 旧 ・ 復 興 過 程 を み る 視 点 フ レ ー ム ワ ー ク （ 時 期 ／ 段 階 区 分 ）
被 災 事 業 所
（ 中 小 企 業）
再 建 決 意 事 業 主 ・ 従業 員
避 難
当 面 の 対 応
被 災 状況など
事 業 継続 事 業 休止
か た づけ 施 設 設備復旧
他 市 町 村 、 他 県
自 主 避 難 避 難 指 示
仮 設 施 設
本 設 施 設 本 格 再 開
？
施 設 新 設 ・ 再 開
移 転 開 設
本 設 施 設 本 格 再 開 仮 設 施 設
元 の 市 町 村
帰 還
ができ るこ とと され て いる。 また 、雇 用調 整 助成金 は、 事業 活動 の 縮小に 伴い 休業 を実 施 す る際に 事業 主が 従業 員 に支払 った 休業 手当 等 に対し て一 定の 割合 の 助成金 を支 給す るも の で あるが 、災 害時 には 助 成割合 を特 例的 に高 率 にされ てい る。 事業 主 は、被 災の 状況 等に 応 じ て、い ずれ か（ 又は 両 方）を 活用 する こと に より、 雇用 を維 持し つ つ、事 業再 建に 取り 組 む ことが でき る。 なお 、 この二 つの 制度 は、 対 象が中 小企 業に 限ら れ ている わけ では ない 。
図表 に掲 げた 他の 二 つの施 策は 、喪 失し た 事業施 設・ 設備 の復 旧 ・整備 に関 する もの で あ る。「 グル ープ 補助 金」（中小 企業 組合 等共 同 施設等 災害 復旧 事業 ） は、被 災し た中 小企 業 等 がグル ープ を結 成し 復 興事業 計画 を作 成し 、 県から 地域 経済 等に 重 要な役 割を 果た すも の と 認定さ れた 場合 に 、施 設・設備 の復 旧の ため の整備 費用 の最 大４ 分 の３（国：２ 分 の １ 、県 ： ４分の １） が補 助さ れ る。ま た、 漁業 に関 す る水産 庁の 施策 など 、 これと 類似 した 支援 が 講 じ ら れ て い る
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。 も う 一 つ の 中 小 機 構 （ 中 小 企 業 基 盤 整 備 機 構 ） に よ る 「 事 業 用 仮 設 事 業 の 提供事 業」 は、 文字 ど おり、 中小 機構 が仮 設 の事業 用施 設を 整備 し 、事業 の再 開を 希望 す る 複数の 被災 した 中小 事 業者（ 入居 事業 者） に 提供す るも ので ある 。 これら ２つ の施 策は 、 被 災した 中小 企業 が事 業 の再開 する ため の大 き な支え とな った 場合 が 少なく なか った 。
以上 、今 回の 震災 か らの復 旧・復興 過程 の 流れを みる 枠組 みを 提 示した 。な お、「ま ち」の それに つい ては 、次 に 取り上 げる 復旧 ・復 興 政策と 表裏 一体 のも の でもあ り、 また 、こ の 資 料シリ ーズ にお いて は 、被災 者及 び被 災事 業 所の復 旧・ 復興 過程 と 関連す る場 合に おい て 着 目する こと とし 、こ こ であら ため て取 り上 げ ること は省 略し てお き たい。
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「 共 同 利 用 漁 船 等 復 旧 支 援 対 策 事 業 」、「 が ん ば る 漁 業 ・ 養 殖 業 復 興 支 援 事 業 」 な ど が あ る 。 図 表 １ － ５ 復 旧 ・ 復 興 過 程 を み る 視 点 フ レ ー ム ワ ー ク （ 時 期 ／ 段 階 区 分 ）
② － ２ － ２ （ 地 元 の ） 中 小 企 業 （ 関 連 政 策 付 ）
被 災 事 業 所
（ 中 小 企 業）
再 建 決 意 事 業 主 ・ 従業 員
避 難
当 面 の 対 応
被 災 状況など
事 業 継続 事 業 休止
か た づけ 施 設 設備復旧
他 市 町 村 、 他 県
自 主 避 難 避 難 指 示
仮 設 施 設
本 設 施 設 本 格 再 開
？
施 設 新 設 ・ 再 開
移 転 開 設
本 設 施 設 本 格 再 開 仮 設 施 設
雇 用 保 険 特 例給 付 雇 用 調 整 助 成金
中 小 機 構 事 業用 仮 設 施 設 提 供 事業
グ ル ー プ 補 助 金
